Vredesoperaties in Rwanda en Congo: Lessen voor het ontwerp van militair-humanitaire interventies

Transcriptie

1 IPIS-dossier 147 (2006) Vredesoperaties in Rwanda en Congo: Lessen voor het ontwerp van militair-humanitaire interventies Alexander Mattelaer IPIS vzw, International Peace Information Service, Italiëlei 98a, 2000 Antwerpen, Belgium Tel. +32 (0) , Fax: +32 (0) , Url: 1

2 Korte inhoud Het gebied rond de Grote Meren vormt een laboratorium voor militair ingrijpen door de internationale gemeenschap. De grootste vredesmissie van de VN is verantwoordelijk voor het begeleiden van de transitie in Congo en wordt daarin bijgestaan door crisisinterventies van de EU. Dit dossier verschaft aan de hand van de voorbije operaties in Rwanda en Congo meer duiding bij de complexe dynamiek van militair-humanitaire interventie. In plaats van stil te staan bij de welles-nietes vraag, wordt onderzocht hoe de internationale gemeenschap efficiënt en met de beste kans op succes precaire vredesprocessen kan ondersteunen. Hierbij staat de wisselwerking tussen de VN en de EU en de spanning tussen de militaire planning en het politieke beslissingsproces centraal. Over de auteur: Alexander Mattelaer studeerde Germaanse talen aan de KU Leuven en vervolgens Europese politiek aan de University of Bath (UK). Zijn onderzoeksinteresse gaat uit naar het veiligheidsbeleid van de EU en het belang van conflictbeheersing voor ontwikkeling. "Vredesoperaties in Rwanda en Congo" is een herwerkte en geactualiseerde van de masterverhandeling die hij schreef in Bath onder de titel "The Design of Humanitarian Interventions: Lessons from the Great Lakes Region" (2005) 2

3 Inhoudstafel Lijst van afkortingen...4 Kaarten...4 Inleiding... 5 Militair-humanitaire interventie: een complex debat...7 Oorlog en interventie in Rwanda en Congo De aanloop naar het conflict in Rwanda De genocide in 1994 en de internationale reactie Het debat achteraf en hypothetische alternatieven Spill-over naar Zaïre / DRC De Congo-oorlogen Vredesoperaties in Congo...16 Het ontwerp van militair-humanitaire interventies Politieke overwegingen in het interventiedebat Effectiviteit en succes van militaire operaties Vijf variabelen in interventieontwerp De interventies in Rwanda en Congo: een technisch overzicht De correlatie tussen interventieontwerp, -impact en -betekenis...29 Conclusies uit het verleden en een blik op de toekomst Literatuuropgave

4 Lijst van afkortingen AFDL DPKO DDRRR EU EVDB FAR FDLR GBVB IEMF LRA MILOB MONUC OAU ONUB RCD RoE RPF UNAMIR UNOMUR UNOSOM VHZ VN VNVRR Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo-Zaïre VN Department of Peacekeeping Operations Disarmament, demobilisation, repatriation, rehabilitation and reintegration Europese Unie Europees Veiligheids- en Defensiebeleid Forces Armées Rwandaises Forces Démocratiques de Libération du Rwanda Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid Interim Emergency Multinational Force Lord s Resistance Army military observer Mission de l organisation des Nations Unies au Congo Organization of African Unity Opération des Nations Unies au Burundi Rassemblement congolais pour la démocratie Rules of Engagement Rwandese Patriotic Front United Nations Assistance Mission for Rwanda United Nations Observer Mission in Uganda and Rwanda United Nations Operation in Somalia Veilige Humanitaire Zone Verenigde Naties Verenigde Naties Veiligheidsraad Resolutie Kaarten Alle opgenomen kaarten zijn door de Cartografische Afdeling van het VN Department of Peacekeeping Operations ter beschikking gesteld. Kaart 1: Rwanda (N 3717 Rev. 9, januari 2004) Kaart 2: het Grote Merengebied (N , januari 2004) Kaart 3: de Democratische Republiek Congo (N 4007 Rev.8, januari 2004) 4

5 Inleiding Het gebied rond de Grote Meren kende de voorbije vijftien jaar weinig vrede. De media brengen met zekere regelmaat gruwelverhalen in de huiskamer over de conflicten in Rwanda, Burundi en de Democratische Republiek Congo (verder kortweg Congo). Korte krantenkolommen kunnen echter zelden recht doen aan een complexe realiteit. De motieven achter deze oorlogen worden weinig begrepen en meestal vereenvoudigd tot stammentwisten. Hun onderlinge samenhang en wederzijdse afhankelijkheid wordt systematisch onderbelicht. Maar bovenal bestaat er een gebrek aan reflectie over hoe de internationale gemeenschap met dit geweld omgaat. Er is uiteraard de obligate noodhulp, de meer structurele ontwikkelingssamenwerking en het diplomatieke verkeer om conflictpartijen tot meer vredelievendheid aan te manen. Maar er is meer om over na te denken. Het Grote Merengebied kan een laboratorium voor militair-humanitaire interventie genoemd worden. Terwijl de internationale aandacht vooral gaat naar de meer grootschalige engagementen in nationbuilding in Irak en Afghanistan, wordt gemakkelijk vergeten dat het inzetten van militaire macht met humanitaire doelen de Afrikaanse context niet onbekend is. Zowel in Rwanda als in Burundi en Congo heeft de VN zijn verantwoordelijkheden in internationale vrede en veiligheid proberen op te nemen door het inzetten van blauwhelmen. Maar daarnaast zijn er van op het Europese continent meermaals militairen op crisismanagement missie vertrokken. Er mag verwacht worden dat er uit deze waaier van ervaringen wel een aantal lessen getrokken kan worden met betrekking tot de kansen, de methoden en de gevaren van dit soort extern ingrijpen. In dit IPIS-dossier staan de militair-humanitaire interventies in Rwanda en Congo centraal. Interessant is dat het hier tweemaal gaat om een cluster van vredeshandhaving door de VN en een ingrijpen bij extreme crisis door een coalitie geleid door Frankrijk, al dan niet onder EU-vlag. Bij debatten over militaire interventie gaat alle belangstelling doorgaans naar de do or don t vraag. Daarbij gaat men te vaak voorbij aan het feit dat interventie geen alles of niets instrument is, en dat de vraag hoe tussenbeide te komen minstens even belangrijk is. Aan de hand van vier case studies gaan we hier na hoe het ontwerp van een operatie de efficiëntie en de kansen voor succes beïnvloedt. Het gaat om de volgende clusters: UNAMIR en Operatie Turquoise in Rwanda, en MONUC en Operatie Artemis in Congo. Het onderwerp van dit dossier is om verschillende redenen bijzonder actueel te noemen. Vooreerst omdat de huidige vrede in het Grote Merengebied nog bijzonder precair is. Het engagement om de vrede te bewaren, ten tweede, is nog helemaal niet afgelopen: MONUC is nog volop actief en kan zonder meer de grootste en meest complexe VN-vredeshandhavingsoperatie van het ogenblik genoemd worden. Ten derde is ook de kwestie van crisismanagement weer aan de orde: op 27 december 2005 vroeg de VN nogmaals de steun van de Europese Unie om MONUC militair bij te staan tijdens de verkiezingsperiode die Congo zal doormaken in Op het ogenblik van publicatie van dit dossier zijn de voorbereidingen voor deze nieuwe operatie in volle gang. Ten vierde blijven de vragen rond externe interventie algemeen relevant in het post-koude Oorlog-tijdperk. De lessen die de Afrikaanse context bieden zijn niet noodzakelijk universeel, maar veel van wat verder aan bod komt, is ook voor het contraterreur-paradigma van belang. In dit verband moet voornamelijk gewezen worden op de problematiek van zwakke staten en staatsimplosie. Deze uiteenzetting zal er als volgt uit zien. Eerst bespreken we de conflicten in Rwanda en Congo. Daarbij komen zowel de politieke achtergrond als de verwikkelingen op het slagveld aan bod, inclusief vredeshandhaving. Vervolgens komt het ontwerp van militair-humanitaire operaties uitvoerig ter sprake, en dit zowel vanuit politiek als technisch oogpunt. Deze tweeledige bespreking vormt dan ook de kern van dit betoog. Van daaruit vatten we gepaste conclusies samen en blikken we vooruit op de toekomst. Vooraleer aan de eigenlijke uiteenzetting te beginnen, dient het concept van militairhumanitaire interventie wat nader gedefinieerd te worden en de reikwijdte van dit betoog duidelijk afgebakend en verantwoord te worden. Dit doen we in de eerstvolgende sectie. 5

6 Tot slot moeten we nog opmerken dat deze studie niet als doel heeft normatieve oordelen te vellen over hoe de internationale gemeenschap in een situatie had moeten reageren. De aanpak is descriptief-analytisch: we willen de dynamiek tussen het ontwerpen van een operatie en wat ze voortbrengt onderzoeken, in het volle besef dat de militairen op de grond vaak een uitzonderlijk moeilijke en complexe taak toebedeeld krijgen. In de eerste plaats beogen we dus een groter bewustzijn te stimuleren van de moeilijke keuzes die beleidsmakers en militairen in situaties van grootschalig menselijk leed moeten maken. In de tweede plaats willen we een bescheiden bijdrage proberen te leveren aan de kritische reflectie hierover, opdat in de toekomst vooruitgang kan worden geboekt. Voor een brandend actueel topic als dit, mag dat niet teveel gevraagd zijn. 6

7 Militair-humanitaire interventie: een complex debat Zowel in de academische wereld als de politiek is er de voorbije jaren ruime aandacht naar het concept humanitaire interventie gegaan. Het is echter niet geheel duidelijk waarnaar deze term verwijst: gaat het steeds om militaire operaties of valt ook andere humanitaire hulp of diplomatieke inmenging binnen het bestek? En indien het uitsluitend om militaire activiteit gaat, is de toestemming van de staat op wiens grondgebied troepen ingezet worden van belang? Dat wil zeggen, verwijst militairhumanitaire interventie uitsluitend naar het afdwingen van vrede door geweld (zoals men algemeen verstaat onder peace enforcement) of ook naar de meer traditionele doctrine van vredeshandhaving, i.e. met toestemming van de betrokken staat? In dit dossier definiëren we het begrip militair-humanitaire interventie als het inzetten van militaire capaciteit ter bescherming van de vrede en de mensenrechten. Het tussenbeide komen is dus steeds militair van aard, maar er is niet noodzakelijk sprake van dwang. Het kan zowel over meer traditionele vredeshandhaving gaan als over enforcement operaties naar aanleiding van bedreigingen tegen de internationale veiligheid. Voorbeelden reiken van het bewaken van een staakt-het-vuren zoals in Burundi tot het regelrechte oorlogvoeren in Kosovo, met meer hybride tussenvormen zoals in Liberia. Indien het door de VN-veiligheidsraad gemandateerde operaties betreft, gaat het respectievelijk om acties onder hoofdstuk VI en VII van het Handvest van de VN. Deze tweedeling staat ter discussie: precaire situaties kunnen ertoe leiden dat operaties in een no man s land tussen de twee terechtkomen, de zogenaamde Hoofdstuk VI & ½ situatie. Deze derde weg constitueert aldus de optie van peace enforcement of coercive inducement, waarbij troepen zich zoveel mogelijk als vredeshandhavers gedragen, maar over de militaire geloofwaardigheid beschikken om het mandaat (meestal onder Hoofdstuk VII) af te dwingen. Onze definitie van militair-humanitaire interventie is opzettelijk relatief ruim gekozen om comparatief onderzoek tussen verschillende soorten vredesondersteunende militaire operaties mogelijk te maken. Naast het tussenbeide komen op zich, is wat verdere duiding bij de begrippen humanitair en militair niet overbodig. Humanitair is een begrip dat hier niet gebruikt kan worden als een absoluut label. Het gaat veeleer om één uiteinde van een gradueel continuüm waarop zowel de intentie en de motivatie, als de resultaten van een operatie kunnen worden uitgezet. De intentie achter de interventie in Kosovo was misschien wel humanitair, de collateral damage bij het bombarderen was dat alvast niet. Wat militair betreft, moet worden benadrukt dat deze focus geenszins impliceert dat militaire interventie de enige en steeds toepasbare remedie tegen gewelddadig conflict is. Zoals Lahneman (2004) betoogt, is er geen militaire oplossing voor de problemen van staatsimplosie en intern conflict. Militair ingrijpen creëert geen duurzame vrede, maar kan slechts in het beste geval een einde aan het geweld stellen om de nodige stabiliteit voor een politieke oplossing te garanderen. Het herwinnen van een monopolie op het gebruik van geweld voorkomt dat gewapende niet-statelijke actoren geweld tegen (groepen van) de bevolking kunnen inzetten.. Als dusdanig kan een breder kader van internationale diplomatie soms door een militaire dimensie vergezeld worden. In dit dossier bestuderen we het concept militair-humanitaire interventie aan de hand van de operaties in Rwanda en Congo tijdens de voorbije vijftien jaar. Meteen rijst de vraag waarom precies deze case studies geselecteerd zijn. Hiervoor zijn drie redenen op te geven. Vooreerst is er de vaststelling dat de verantwoordelijkheid die soevereiniteit met zich meebrengt het beschermen van de eigen bevolking, een staatsmonopolie op het gebruik van geweld etc. in deze Afrikaanse context problematisch te noemen is. Het is niet ondenkbaar dat de internationale gemeenschap in de toekomst opnieuw vragen rond interventie moet beantwoorden. Zo roepen Evans en Ellis (2004) op tot waakzaamheid omdat genocidaire ideologieën verre van dood zijn in centraal Afrika. Een beter begrip van deze context enerzijds en van het interventieconcept anderzijds is daarom bijzonder relevant. De verscheidenheid aan militair-humanitaire operaties in Rwanda en Congo kwalificeert als een tweede reden voor onze selectie van cases. In beide gevallen gaat het om een kleinschalige VN-vredesoperatie die in moeilijkheden komt. Vervolgens wordt deze operatie traag versterkt, zowel inzake mandaat als in troepensterkte, maar is er voor de overgangsfase nood aan een crisisinterventie door een actor met 7

8 grote militaire mogelijkheden. In Rwanda lokte het uitbreken van grootschalig geweld de gedeeltelijke terugtrekking van de VN-vredesmacht UNAMIR uit. Toen de omvang van de genocide duidelijk werd, besliste de Veiligheidsraad de missie weer uit te breiden (UNAMIR II). Onder druk van de publieke opinie om in te grijpen en omwille van de bijzonder trage versterking van UNAMIR, lanceerde Frankrijk zijn eigen peace enforcement missie, Operatie Turquoise. In Congo opereerden de VN-troepen van MONUC lange tijd als een kleinschalige observatiemacht. Toen de situatie in Ituri begin 2003 uit de hand liep, leidde Frankrijk onder de vlag van de Europese Unie opnieuw een interventiemacht (Operatie Artemis) in het veld om het geweld in te dijken en als brug naar de versterkte MONUC te functioneren. Deze brede waaier aan operaties levert uitstekend materiaal voor vergelijkend onderzoek en levert een goede kijk op het uitbesteden van vredesoperaties door de VN aan een andere actor. Ten derde kunnen we niet alleen wijzen op de verscheidenheid aan onderzoeksmateriaal, maar ook op de rijkdom aan documentatiemateriaal. Het falen van de internationale gemeenschap ten aanzien van de genocide in Rwanda is uitvoerig onderzocht. De operaties die daadwerkelijk plaatsvonden, zijn veelvuldig kritisch doorgelicht. Maar daarnaast zijn ook speculatieve analyses van hypothetische alternatieven voorhanden. Welke andere operaties waren mogelijk geweest en wat konden ze verwacht worden te bereiken? De operaties in Congo zijn opmerkelijk om andere redenen. Operatie Artemis was immers de eerste militaire operatie van de EU buiten haar eigen invloedssfeer. Als dusdanig ging het om een belangrijke stap in het ontwikkelen van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). MONUC krijgt dan weer aandacht omdat ze geleidelijk tot de grootste en meest complexe VN-missie van dit moment is uitgegroeid. Deze bespreking van militair-humanitaire interventies gaat uit van de hypothese dat een goed begrip van de dynamiek tussen het ontwerp van de operatie en wat deze teweegbrengt, afhankelijk is van twee aspecten. Enerzijds kijken we naar het politieke besluitvormingsproces dat interventies voorafgaat. Hierbij spelen overwegingen over het motief van de interventie, de legitimiteit daarvan en de aandacht die de operatie toebedeeld krijgt, een cruciale rol. Anderzijds bestuderen we de technische variabelen die de efficiëntie van een operatie beïnvloeden. Deze variabelen zijn: (1) operationele doctrine, (2) organisatorische context, (3) mandaat en rules of engagement (RoE), (4) configuratie van de interventiemacht en (5) strategie voor aankomst en vertrek. Dit alles komt uitgebreid aan bod in de verdere analyse. Eerst lichten we de conflicten zelf en de reactie daarop toe. Dat doen we in de volgende sectie. 8

9 Oorlog en interventie in Rwanda en Congo 1 1. De aanloop naar het conflict in Rwanda Toen Rwanda zich in 1962 opmaakte om onafhankelijk te worden van België, vond een machtverschuiving plaats van de Tutsi minderheid naar de Hutu meerderheid. Dit mag meer democratisch legitiem lijken, het betekende allerminst een pacificatie tussen de twee etnische groepen die bijna de gehele Rwandese bevolking uitmaken. 2 Er was immers sprake van verscheidene exodi van Rwandese vluchtelingen, voornamelijk Tutsi s, naar de buurlanden. In de verschillende staten rond de Grote Meren bestonden vaak dezelfde maatschappelijke breuklijnen. Dit bracht met zich mee dat telkens wanneer ergens geweld opflakkerde, vluchtelingenstromen de grenzen overstaken naar veiliger oorden (het zogenaamde kin country syndroom waarbij dezelfde etnische groepen over verschillende staten uitgezaaid zijn). Aangezien deze vluchtelingenpopulaties zich deels permanent in de buurlanden vestigenden, leidde dit vaak tot politieke instabiliteit. Dit was met name het geval voor de Rwandese vluchtelingen in Uganda en Congo. In Uganda sloot een groot deel van de Rwandese vluchtelingen zich aan bij de opstand onder leiding van Yoweri Museveni tegen het regime van Milton Obote. Deze subgroep van Museveni s strijdkrachten, die later zou uitgroeien tot het Rwandese Patriotic Front (RPF), beschouwde deze campagne expliciet als een voorspel op een oorlog met het regime in hun land van oorsprong. Het door Hutu s gedomineerde regime van Juvénal Habyarimana, die na een coup in 1973 aan de macht was gekomen, weigerde immers de Tutsi vluchtelingen toestemming te verlenen om terug te keren naar Rwanda. Na een afgebroken eerste poging in 1989, viel het RPF opnieuw Rwanda binnen in oktober Dit was het begin van een slopend conflict waarvan niet duidelijk was of het nu om een burgeroorlog dan wel om een vorm van Ugandese agressie ging. De interpretatie als Ugandese agressie kan verdedigd worden met het argument dat de Rwandese Tutsi s het RPF niet als bevrijders zagen. Het Rwandese regeringsleger, de Forces Armées Rwandaises (FAR) slaagde er slechts met Franse militaire steun (Operation Noroît) in de rebellen tegen te houden. Tussen oktober 1990 en juni 1992 bestendigde het conflict zich als een weinig intensieve guerrillaoorlog. De explosieve groei in Rwanda s defensiebudget veroorzaakte een economische crisis. Internationale donoren drongen er bij Habyarimana op aan om democratische hervormingen door te voeren in Rwanda s politieke systeem. Een aanzet hiertoe werd genomen in 1991, maar het turbulente klimaat bood eveneens een voedingsbodem voor extremisme en etno-politieke polarisering. Het bekendste voorbeeld hiervan was ongetwijfeld de racistische en geweld verheerlijkende radiozender Radio Télévision Libre des Milles Collines die in belangrijke mate bijdroeg tot het ophitsen van de bevolking en het oproepen tot genocide. Na meer dan een jaar onderhandelen werd op 4 augustus 1993 in Arusha, Tanzania een vredesverdrag gesloten. Naast een staakt-het-vuren omvatte het een belofte om de rechtsprincipes na te leven, een overeenkomst om de politieke macht te verdelen over beide etnische groepen en een plan om de twee strijdmachten te integreren en de vluchtelingen te repatriëren. Om de veiligheid van beide partijen te garanderen en om hen bij te staan bij het ontwapenen en demobiliseren, werd besloten de internationale gemeenschap om hulp te vragen. Deze hulp zou de vorm hebben van een neutrale internationale macht. De Organisatie voor Afrikaanse Eenheid, die al van in maart 1991 een neutrale militaire observatiegroep ter plaatse had om toe te zien op het staakt-het-vuren, beschikte echter niet over de middelen om voor deze taak in te staan. De hete aardappel kwam dan ook bij de VN terecht. 1 Het spreekt voor zich dat we binnen het bestek van dit dossier niet meer dan een beknopt en gesimplificeerd overzicht kunnen schetsen van de conflicten in het Grote Merengebied en de internationale reactie daarop. In de literatuuropgave wordt een aanzet geboden naar de meer gespecialiseerde literatuur. 2 Hoewel de terminologie van etnische groepen algemeen gangbaar is, moet worden opgemerkt dat het niet om sluitende categorieën gaat. Deze etnische identiteit is immers veeleer een sociale constructie op basis van culturele, politieke en economische factoren. Gemengde huwelijken, bijvoorbeeld, waren tot kort voor de oorlog schering en inslag. 9

10 Kaart 1: Rwanda Een VN observatiemacht (UNOMUR UN Observer Mission in Uganda en Rwanda) zou de Ugandees- Rwandese grens monitoren. Daarnaast zou ook een vredeshandhavingsmissie naar Rwanda zelf gestuurd worden. De UN Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) werd onder Hoofdstuk VI van het Handvest van de VN goedgekeurd door resolutie 872 van de Veiligheidsraad. Diezelfde Veiligheidsraad stond echter terughoudend tegenover een al te diep engagement in vredeshandhaving in Afrika. De discussies over UNAMIR vonden immers plaats tijdens een turbulente periode. De veiligheidssituatie in Bosnië was stelselmatig aan het verslechteren en de operatie in Somalië (UNOSOM) raakte in moeilijkheden. Toen de Veiligheidsraad in oktober 1993 debatteerde over UNAMIR, sneuvelden in Mogadishu 18 Amerikaanse Rangers. De mislukte poging om een gewelddadige situatie manu militari te stabiliseren had een enorme weerslag op het VN-systeem. Het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) herbevestigde het geloof in de traditionele drievuldigheid van vredeshandhaving: strikte neutraliteit, de toestemming van de betrokken staat en het minimale gebruik van geweld, i.c. uitsluitend in zelfverdediging. Dit alles had een belangrijke impact op het ontwerp van UNAMIR: het werd een kleine, lichtbewapende macht. De 2,500 troepen waren gemandateerd om bij te dragen tot de veiligheid in plaats van ze te garanderen, en zouden niet in staat zijn om de vrede te bewaren als dat een krachtdadiger ingrijpen zou vergen. 10

11 2. De genocide in 1994 en de internationale reactie Tijdens het najaar van 1993 werden UNOMUR en vervolgens UNAMIR operationeel. Het werd spoedig duidelijk dat de situatie erg precair was. Het oprichten van overgangsinstellingen werd steeds uitgesteld en van het bestendigen van de vrede was weinig sprake. Verschillende elementen wezen op een steeds gevaarlijker wordend klimaat. Het bekendste voorbeeld hiervan is de zogenaamde genocidefax van 11 januari Een informant waarschuwde in januari 1994 de UNAMIR militairen voor twee belangrijke dreigingen. Enerzijds zouden de Interahamwe milities ( Zij die samen vechten geaffilieerd aan de Hutu regeringspartij van Habyarimana) op grote schaal bewapend en getraind worden om de gehele Tutsi bevolking te elimineren. Anderzijds zou er een plan bestaan om naar analogie met de gebeurtenissen in Somalië een aantal Belgische blauwhelmen te vermoorden om zo de terugtrekking van UNAMIR te bewerkstelligen. Generaal Romeo Dallaire, commandant van UNAMIR, stelde in zijn fax aan het VN-hoofdkwartier voor om actief op te treden en de illegale wapenstocks in beslag te nemen, maar werd door zijn oversten teruggefloten. Het DPKO verwierp Dallaire s plan omdat het UNAMIR s mandaat te buiten zou gaan en droeg hem op de Rwandese autoriteiten in te lichten en met hen samen te werken om het probleem op te lossen. Op 6 april 1994 werd boven Kigali het vliegtuig neergeschoten waarmee president Habyarimana en zijn Burundese evenknie Ntaryamira van een diplomatieke top in Dar-es-Salaam terugkeerden. Daarop zette de genocidaire machine zich in beweging. Op 7 april werden eerste minister Agathe Uwilingiyimana en haar escorte van tien Belgische blauwhelmen afgeslacht. De oorlog met het RPF barstte meteen weer los. In de daaropvolgende dagen en weken verspreidde het geweld zich doorheen het land. De FAR en de Interahamwe milities vermoordden zowel Tutsi als gematigde Hutu. Deze gruwelcocktail van reguliere oorlogsvoering en genocide tegen de burgerbevolking zou niet ophouden vooraleer het RPF drie maanden later het gehele grondgebied onder controle had. Aanvankelijk was het de buitenwereld onduidelijk wat er aan de hand was. Enkele dagen na de moord op de president, landden er in Kigali Franse, Belgische en Italiaanse troepen om de Europese expats uit het land te evacueren. Voor dezelfde reden stonden Amerikaanse mariniers stand-by in Burundi. Eenmaal dat deze evacuaties achter de rug waren, verliet nog maar heel weinig informatie het terrein. De grootschaligheid van het geweld en het genocidaire karakter ervan, werd de buitenwereld slechts rond 20 april duidelijk. In tussentijd dreigde UNAMIR in elkaar te stuiken ten gevolge van de unilaterale terugtrekking van het Belgische contingent na de moord op tien Belgische para s op 7 april. In de Veiligheidsraad heerste onenigheid over wat er gebeuren moest. Nigeria, Tsjechië en Nieuw Zeeland bepleitten een versterking van de missie, maar konden niet op tegen de voorstanders van terugtrekking, onder hen de VS en het Verenigd Koninkrijk, permanente leden met vetorecht. De strategie van de génocidaires om de vredesmacht een operationeel onbelangrijke, maar politiek gevoelige klap toe te brengen (bodybags) bleek een meesterzet. Het compromis van de Veiligheidsraad, belichaamd in resolutie 912, bracht UNAMIR terug tot een minimale aanwezigheid als politieke getuige, bestaande uit enkele honderden troepen. Terwijl de moordpartijen aan een razend tempo doorgingen de snelste genocide in de geschiedenis volgens Kuperman (2000a) rukte het RPF vanuit het noorden op naar Kigali met een omcirkelende beweging naar het oosten. De FAR en de Interahamwe werden geleidelijk naar het westen teruggedrongen. Toen het de buitenwereld duidelijk werd dat een genocide plaatsvond, flakkerde het debat over UNAMIR in de Veiligheidsraad weer op. De Veiligheidsraad besloot op 17 mei UNAMIR te versterken tot 5,500 troepen. Naast het troepenaantal versterkte resolutie 918 in beperkte mate het mandaat. UNAMIR II, zoals de missie nu ging heten, bleef een vredeshandhavingsmissie onder Hoofdstuk VI. UNAMIR II was dus gemandateerd om te beschermen louter door aanwezig te zijn, maar niet om militair tegen de genocide op te treden. De extra troepen lieten echter tot augustus-oktober op zich wachten. Tegen die tijd had het RPF de oorlog gewonnen en controle over het gehele land verkregen. Als gevolg van de uiterst trage versterking van UNAMIR en aanzienlijke druk van de publieke opinie in eigen land besloot Frankrijk de voormalige bondgenoot van Habyarimana s regime een eigen 11

12 interventie te lanceren, weliswaar met de goedkeuring van de Veiligheidsraad. Deze Franse Operatie Turquoise zou tegen het einde van juni op het terrein verschijnen en zou twee maanden duren. Door resolutie 927 bewapend met een Hoofdstuk VII mandaat zou Turquoise proberen een brug te slaan tussen wat nog overbleef van UNAMIR en de toekomstige UNAMIR II. Daarnaast zou Turquoise ook instaan voor het beveiligen van een Veilige Humanitaire Zone (VHZ) in het zuidwesten van het land. De Franse troepen, 3,000 in totaal, ontplooiden bijzonder snel en brachten een aanzienlijke hoeveelheid vuurkracht en materiaal met zich mee. Dit stond Turquoise toe efficiënt te functioneren op militair vlak. Volgens de schattingen van Khadiagala (2004) en Prunier (1999) redde de operatie ongeveer 10,000 tot 15,000 mensenlevens. De Franse interventie was niet oncontroversieel. Omwille van de vroegere banden met het regime van Habyarimana, bestond er zowel bij het RPF als bij de FAR de verwachting dat Turquoise bedoeld was om nogmaals het hachje van de FAR te redden (zoals Operatie Noroît enkele jaren eerder). Die verwachting bleek voorbarig. De Franse troepen mengden zich niet in het conflict en beperkten hun taak tot bescherming van de resterende Tutsi. Toch kreeg het concept van de VHZ een golf van kritiek over zich heen. Daar waren twee redenen voor. Enerzijds werden er geen betekenisvolle pogingen gedaan om de strijders in de VHZ te ontwapenen. De bescherming was dus niet meer dan een tijdelijk lapmiddel. Anderzijds bood de VHZ de FAR en de génocidaire milities de gelegenheid om te hergroeperen en vervolgens het oosten van Zaïre in te vluchten. Al naargelang de interpretatie werd Turquoise dan ook voorgesteld als een PR-stunt (Prunier 1999), een invasie (Dallaire 2003) of een rookgordijn om het eerdere Franse militaire engagement te verbergen (McNulty 1997). In de loop van juli slaagde het RPF erin het hele Rwandese grondgebied onder controle te krijgen en kon de wederopbouw van het land beginnen. Hoewel op verschillende vlakken snel grote vooruitgang werd geboekt (institutionele wederopbouw, een functionerende bureaucratie, economische groei ), blijven er vele problemen bestaan. Van democratisering is slechts in zeer beperkte mate sprake. Persvrijheid en mensenrechten worden op grote schaal voor de voeten getreden. Maar bovenal zorgt Rwanda s centrale rol in het conflict in Congo voor belangrijke problemen (zie verder). 3. Het debat achteraf en hypothetische alternatieven Rwanda blijft één van de donkerste pagina s in de geschiedenis van de VN en van de doctrine van humanitaire interventie. Maar daarnaast kunnen we ook poneren dat dit falen een soort catharsis teweeg heeft gebracht. De tragedie van Rwanda speelde bijvoorbeeld een grote rol in het openen van debatten over de neutraliteit en onpartijdigheid van vredeshandhavers en over de timing van militaire interventies. Van belang voor deze studie is ook het debat over hypothetische alternatieven: wat had de internationale gemeenschap kunnen doen? Meer concreet is de vraag: wat hadden andere, hypothetische operaties kunnen bereiken? Kuperman (2001) zette de alternatieven op een rijtje, we bespreken kort de voornaamste. Voorkomen is beter dan genezen. Een preventief militair engagement constitueert het eerste hypothetische scenario. Hoe UNAMIR er in een perfecte wereld zou hebben uitgezien, kan hier als model gelden. Verscheidene technische missies hadden een ideale vredesoperatie in Rwanda op 5,500 tot 8,000 troepen geschat. Zelfs nadat de missie van start was gegaan (maar voor het geweld in april losbarstte), had UNAMIR versterkt kunnen worden tot 5,000 peacekeepers. Kuperman noemt dit de enige strategie die een goede kans had gemaakt de genocide te voorkomen. De tweede optie was UNAMIR te versterken eenmaal het geweld was losgebarsten. Haast berucht is de claim van generaal Dallaire dat hij met zo n 5,000 manschappen de genocide had kunnen stoppen. Verschillende onderzoekers plaatsen hier kanttekeningen bij. Feil (1998) geeft bijvoorbeeld toe dat een dergelijke strijdmacht het conflict betekenisvol had kunnen beïnvloeden, maar slechts onder drie voorwaarden. Ten eerste moest een interventie in de beginfase van de genocide gelanceerd worden, i.e. voor UNAMIR op 21 april werd teruggeschroefd en het geweld zich doorheen het hele land verspreidde. Ten tweede moest ze bestaan uit goedgetrainde, professionele militairen. Ten derde moest de interventiemacht beschikken over een ruim mandaat onder Hoofdstuk VII enerzijds en 12

13 voldoende combat capability, inclusief luchtsteun, anderzijds. Kuperman zelf is nog sceptischer over de claim van Dallaire. Hij poneert dat de tijd die nodig is om een grote interventiemacht ter plaatse te krijgen systematisch onderschat wordt. Gezien de snelheid van de genocide, had geen enkele crisisinterventie snel genoeg kunnen zijn om het geweld te voorkomen. Een mogelijke oplossing (en een derde scenario) werd aangereikt door Filip Reyntjens. Hij stelde voor om de circa 2,000 troepen die ingezet werden om de Westerse expats te evacueren nadien samen te voegen met UNAMIR. Deze coalitie zou dan als interventiemacht kunnen optreden. Kuperman doet opnieuw dit scenario af als onrealistisch. Ten eerste waren noch Parijs noch Washington op dit ogenblik bereid hun troepen voor humanitaire redenen in te zetten. Ten tweede kan worden gewezen op het feit dat het hier om extreem licht uitgeruste troepen ging. Zonder voldoende wapens, voertuigen en logistiek materiaal zouden deze troepen geen geloofwaardig afschrikmiddel vormen en al helemaal niet in staat zijn om aan meer offensief peace enforcement te doen. De vierde en laatste hypothetische optie was een unilaterale interventie van de VS. Wat betreft de schaal van de interventie waren er drie mogelijkheden geweest. Een maximale interventie zou ongeveer 15,000 troepen hebben gevergd. Met deze getalsterkte zou het mogelijk geweest zijn het gehele land te beveiligen en de strijdende partijen te scheiden. Een medium interventie, bestaande uit 6,000 troepen, zou de genocide kunnen hebben stoppen zonder zich te mengen in de oorlog tussen de FAR en het RPF. Een minimum interventie zou hebben bestaan uit operaties vanuit de lucht (bombardementen of het beschermen van vluchtcorridors naar de buurlanden met helikopters). Volgens Kuperman kon president Clinton maar slechts tegen 20 april over voldoende informatie beschikken om redelijkerwijs het bevel tot interventie te kunnen geven. Daarnaast zou elk van deze drie mogelijkheden een grootschalige airlift campagne hebben gevergd. De maximale optie zou bijvoorbeeld een drieëndertigtal dagen airlift nodig hebben om te ontplooien. Dit betekent dat de interventie pas tussen 4 en 25 mei, afhankelijk van de schaal, zou kunnen beginnen met het stoppen van de genocide. Van een genocide voorkomen kon dan geen sprake meer zijn, hoogstens kon men het nog doorgaande geweld proberen indijken. 4. Spill-over naar Zaïre / DRC De westelijke opmars van het RPF duwde zowel de FAR en de Interahamwe als de vluchtende burgerbevolking naar de Franse VHZ of rechtstreeks in Zaïre (hoewel een klein aantal vluchtelingen ook in Burundi en Tanzania belandde). Turquoise slaagde erin om de vluchtelingenstromen tot op zekere hoogte te beperken, maar eenmaal het vertrek van de Fransen in zicht kwam, vluchtte iedereen met bloed aan de handen, samen met een groot aantal vluchtelingen, Zaïre in. De vluchtelingenkampen in de Zaïrese Kivuprovincies werden vervolgens een humanitaire nachtmerrie. Enerzijds brak er een grootschalige cholera epidemie uit, anderzijds ontstonden er veiligheidsproblemen ten gevolge van de militarisering van de vluchtelingenkampen. Hutustrijders gebruikten de vluchtelingenkampen als basis om raids op Rwanda te organiseren en vermoordden Congolese Tutsi in de omgeving. Deze problemen voegden nog een laag toe aan al bestaande spanningen. Zaïre speelde een rol in de Rwandese politiek en vice versa lang voor De Rwandese vluchtelingengemeenschap die zich voor en na de Rwandese onafhankelijkheid in het oosten van Zaïre vestigde, was een belangrijke bron van financiële steun en een kweekvijver voor het RPF. Het afbrokkelende Zaïrese regime van Mobutu Sese Seko was een bondgenoot van het Habyarimana regime. De nieuwe instroom van vluchtelingen en strijders destabiliseerde het oosten van Zaïre en vormde een bedreiging voor het nieuwe regime in Rwanda. Aldus lokte het een Rwandese en Ugandese reactie uit, wat op zijn beurt weer voor verscheidene tegenreacties zorgde. De stroom van Rwandese vluchtelingen was niet de enige oorzaak van het conflict in Congo, maar het was toch een belangrijke factor. Lemarchand (2000) vatte het als volgt samen: the dynamic of violence in the Great Lakes involves the transformation of refugeegenerating violence into violence generating refugee flows. 13

14 Kaart 2: het Grote Merengebied 5. De Congo-oorlogen De opeenvolgende conflicten die losbarstten in Congo, lijken de uitkomst van een lange neerwaartse spiraal te zijn. Vanuit verschillende perspectieven kan Zaïre geanalyseerd worden als de perfecte storm voor een explosie van geweld. Enerzijds is er sprake van een zware historische belasting. Naast een donker koloniaal verleden en een turbulente onafhankelijkheid, moeten de verschillende genocides in verwante omringende landen vermeld worden, met de reeds vermelde volksverhuizingen tot gevolg. Maar anderzijds droegen ook economische, geografische en demografische factoren bij tot een ideale voedingsbodem voor geweld. Op economisch vlak valt naast de langzame groei en lage inkomens vooral de afhankelijkheid van export van grondstoffen op. De ruwe aard van het terrein gecombineerd met een hoge bevolkingsdichtheid in sommige gebieden leidt tot landschaarste. Hoewel er goede redenen zijn om het verval van de staat als de belangrijkste oorzaak van de instabiliteit te zien, toont een genuanceerde analyse ook hoe er sprake is van een smeltkroes van etnische spanningen en twisten over grondbezit en de exploitatie van natuurlijke rijkdommen. De Congolese Tutsi waren opeenvolgend slachtoffer van onderdrukking door het kleptrocratische Mobutu-regime en van geweld en terreur vanwege de ex-far en de Interahamwe na de exodus uit Rwanda. In oktober 1996 leidde dit tot een gewapende opstand, die zou uitgroeien tot de Eerste Congo-oorlog. Onder leiding van Laurent Désiré Kabila slaagde de Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo-Zaïre (AFDL) erin Mobutu van de macht te verdrijven, waarop het land prompt in de Democratische Republiek Congo werd omgedoopt. Belangrijk is op te merken dat de AFDL in hun verovering van het land militair gesteund werden door Rwanda en Uganda. Deze staten zagen in de opstand immers een gelegenheid om komaf te maken met hun veiligheidsproblemen in verband met rebellen in de grensgebieden. Als gevolg hiervan raakte de interne Congolese burgeroorlog nauw verstrengeld met een interstatelijk conflict. De legitimiteit die Kabila aanvankelijk genoot, droogde spoedig op wanneer het politieke systeem geleidelijk teruggleed naar een nieuwe dictatuur. Toen Kabila onder druk van de toenemende 14

15 vijandigheid tegenover Tutsi afstand begon te nemen van zijn voormalige bondgenoten, barstte de Tweede Congo-oorlog los. In augustus 1998 betraden Rwandese en Ugandese troepen opnieuw Congolees grondgebied. Slechts daarna werd met Rwandese en Ugandese steun een nieuwe rebellenbeweging van Congolese Tutsi opgericht, het Rassemblement congolais pour la démocratie (RCD). Daardoor werd de schijn van een burgeroorlog gecreëerd. Verschillende andere groepen met even verschillende agenda s sloten aan bij de opstand, maar Kabila kon op de steun van Angola, Zimbabwe en Namibië rekenen. Later vervoegden Tsjaad, Libië en Soedan het Kabila-kamp en sloot Burundi zich aan bij Rwanda. Door deze onvoorziene buitenlandse inmenging werden de rebellen in hun opmars naar Kinshasa tegengehouden, maar werd het land tot een permanente oorlogszone getransformeerd. Eén van de gevolgen van deze situatie was het oprichten van lokale gewapende milities voor zelfbescherming, de zogenaamde Mai-Mai. De grootschalige oorlogsinspanning werd grotendeels gefinancierd door wat werd verdiend met de exploitatie van Congo s natuurlijke rijkdommen zoals goud, koper, diamanten, uranium, coltan, kobalt en hout. Hoewel alle partijen zich met dergelijke praktijken bezighielden, heeft de Rwandese en Ugandese betrokkenheid in deze oorlogseconomie in het bijzonder tot kritiek geleid. Bestaande en legitieme bezorgdheid over de veiligheid van hun grensgebieden raakte immers intiem verweven met expansionistische doelen. Hierbij moet niet meteen aan territoriale annexatie worden gedacht, maar wel aan economische plundering en uitbreiding van de regionale invloedssfeer. 15 Kaart 3: de Democratische Republiek Congo Het ondertekenen van een staakt-het-vuren in Lusaka op 10 juli 1999 bracht een vredesproces op gang. De betrokken partijen (Angola, Congo, Namibië, Rwanda, Uganda en Zimbabwe) verzochten de VN een vredesmacht te sturen, maar het akkoord leidde niet tot een te handhaven vrede. Desondanks alle geweld bleef de diplomatieke dialoog gaande, zij het traag en onzeker. De opeenvolgende akkoorden

16 die werden ondertekend in Sun City, Pretoria en Luanda in 2002 voorzagen respectievelijk in een regeling voor machtdeling (met inbegrip van het oprichten van een overgangsregering) en de terugtrekking van Rwandese en Ugandese troepen uit Congolees territorium. Op 30 juni 2003 wordt in Kinshasa een overgangsregering opgericht onder leiding van Joseph Kabila, zoon van. Volgens ondermeer het International Institute for Strategic Studies bleef Congo echter meer een samenspel van lokale, regionale en nationale machtsfactoren en acties van de internationale gemeenschap dan een stabiele staat. 6. Vredesoperaties in Congo Volgend op het ondertekenen van het Lusaka staakt-het-vuren verklaarde de VN zich bereid een vredesmacht te sturen. Deze VN missie in Congo bekend onder het acroniem MONUC zou ontplooien in drie fasen. De eerste fase zou bestaan uit het sturen van militaire liaison-officieren naar de hoofdkwartieren van de strijdende partijen. In een tweede fase zou een observatiemacht van 500 militaire waarnemers (MILOBs) op het terrein neerstrijken. De derde fase behelsde het versterken van de MILOBs met een vredeshandhavingsmacht. Hoewel verschillende partijen om een peace enforcement missie vroegen, gemandateerd om actief de strijdende groepen te ontwapenen, werden MONUC s taken beperkt tot onderzoeken, observeren en superviseren. Fase I werd in augustus 1999 ingezet met het ontplooien van 90 verbindingsofficieren. Aangezien het staakt-het-vuren meermaals geschonden werd, stelde de VN-Secretaris-generaal voor om fase II in te zetten met een versterkte MONUC. Op 25 februari 2000 stond de Veiligheidsraad het versterken toe van MONUC met 500 MILOBs en 5,500 blauwhelmen. Hoewel de vredeshandhavers gemandateerd waren onder Hoofdstuk VII, werd het gebruik van geweld enkel toegestaan in zelfverdediging of om burgers onder imminente dreiging van fysiek geweld te beschermen. MONUC zou dus niet als buffer optreden, de strijdende partijen scheiden of de ontwapening afdwingen zoals de Lusaka overeenkomst voorzag. Naast het observeren zou MONUC zich slechts bezighouden met het onderzoeken van schendingen van het staakt-het-vuren en het verifiëren van de afgesproken terugtrekking van troepen. Een belangrijk probleem was dat MONUC misschien wel de bewegingen van de verschillende regeringslegers kon in kaart brengen, maar niet de guerrilla activiteiten en het etnisch geweld dat zich in de marge van de conventionele oorlog afspeelde. De terugtrekking en het hergroeperen van de strijdende partijen verliep lange tijd aan een bijzonder traag tempo en de algemene veiligheidssituatie was hoogst problematisch, in het bijzonder in de Kivu provincies. Er bleef namelijk sprake van plundering en wijdverspreid gebruik van geweld tegen de burgerbevolking door gewapende groepen zoals de Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR Hutu rebellen waaronder zich ex-far en Interahamwe veteranen bevinden). Het jaar 2002 bracht betekenisvolle politieke vooruitgang, maar legde ook een contradictorische situatie bloot. Aangezien ontwapening van dergelijke gewapende milities als een cruciale voorwaarde tot vrede beschouwd kan worden, werd door de Lusaka overeenkomst een scharnierfunctie verleend aan de gewapende groepen die het staakt-het-vuren niet ondertekend hadden. Zij kregen immers de ruimte om zich als zogenaamde spoilers te gedragen. Cilliers en Malan (2001) maken duidelijk waarom MONUC voorbestemd was een bijzonder complexe en ambitieuze missie te worden: [ ] the Lusaka agreement is not between two state parties. It is also not between a beleaguered government and an armed opposition movement. The agreement is between a beleaguered government, five other governments that are party to the conflict, and two illdefined and ever-shifting armed internal resistance movements. Moreover, there are a plethora of extremely dangerous and troublesome armed groups that are party to the conflict, but not party to the ceasefire agreement. Consent is thus very delicate, and the threat of violence and non-compliance ever-present. In 2001 reeds gaf de Veiligheidsraad de toestemming fase III in te zetten en in 2002 keurde men een versterking tot maximum 8,700 troepen goed. Toch zou het duren tot er zich een ernstige crisis voordeed vooraleer MONUC op een betekenisvolle manier versterkt zou worden. 16

17 Tegen het begin van 2003 was de situatie in het Ituri district in een snel tempo aan het verslechteren. Verschillende gewapende groepen, al dan niet gesteund door Ugandese of Rwandese regeringstroepen, wedijverden om controle over het gebied. Toen Uganda begin mei 2003 zoals overeengekomen in Luanda zijn troepen uit Ituri terugtrok, ontstond een machtsvacuüm en brak steeds meer geweld uit. Na jaren van verdeel-en-heers tactieken bleek de burgerlijke Ituri Interim Administration (IIA) gesteund door MONUC niet in staat de controle over het gebied te behouden. Een conflict over landbezit tussen Hema en Lendu-milities, twee etnische groepen die in vergelijkbare relatie tot elkaar staan als de Tutsi en Hutu in Rwanda, zette tijdens het voorjaar van 2003 het district in vuur en vlam. Al snel werd duidelijk dat MONUC niet in staat was ook maar minimale bescherming te bieden aan de burgerbevolking. Op 10 mei 2003 vroeg Secretaris-generaal Kofi Annan de internationale gemeenschap om een crisisinterventie naar Ituri te sturen om MONUC de tijd te geven versterkt te worden. Frankrijk toonde onmiddellijk interesse om de leiding van deze operatie op zich te nemen. Wat aanvankelijk bekendstond als de Interim Emergency Multinational Force (IEMF), werd binnen het kader van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) omgedoopt tot Operatie Artemis. Met Frankrijk als framework nation, werd Artemis op 12 juni gelanceerd. De bijna 2,000 troepen beschikten over een krachtdadig mandaat onder Hoofdstuk VII om de situatie in de districthoofdstad Bunia te stabiliseren: de Veiligheidsraad autoriseerde bij middel van resolutie 1484 de IEMF to take all necessary measures. Volgens datzelfde mandaat mocht de operatie drie maanden duren, i.e. tot 1 september Het idee van een Europese vredesoperatie in Congo was verre van nieuw. De Europese Commissie had in haar rol van beleidsentrepreneur al verschillende keren een dergelijk voorstel geformuleerd. Zoals Loisel (2004a, 2004b) opmerkt, probeerde Frankrijk al in 1994 Europese steun voor Operatie Turquoise te ronselen. Loisel (2004b) betoogt verder dat de oorlog in Irak een gelegenheid verschafte waar de belangen van Frankrijk, de EU en de VN convergeerden: [Opération Artémis ] permettait ainsi à la France de continuer son réengagement militaire en Afrique tout en poursuivant sa politique en faveur de la construction d une défense européenne autonome. Le Secrétariat des Nations unies y voyait quant à lui un moyen de porter secours à une MONUC en difficulté et de restaurer la crédibilité de son organisation, tandis que l UE y trouvait l occasion de s affirmer sur la scène internationale peu après les divergences fondamentales apparues sur le dossier irakien. Operatie Artemis voerde haar mandaat bijzonder effectief uit. Ze zocht niet de VN-missie te dupliceren, maar louter de tijd te overbruggen die de VN met beperktere mogelijkheden op het gebied van militaire planning nodig had om MONUC te versterken. De veiligheid in Bunia werd verzekerd, een aanzienlijke groep vluchtelingen keerde terug naar de stad, de economie herleefde en de IIA kon haar werk hernemen. Artemis vertoonde echter ook beperkingen. De door het mandaat begrensde duur en geografische reikwijdte van de operatie impliceerden dat afgezien van in Bunia zelf, het geweld in de regio verder woedde. De International Crisis Group (ICG 2003) beschreef de interventie dan ook als een tijdelijk lapmiddel dat geen alternatief bood voor een meer krachtdadig VN optreden met een ruimer temporeel-geografisch bereik. De gebeurtenissen in Ituri en de ontplooiing van Artemis bleken een katalysator voor het bespoedigen van het daadwerkelijk ingaan van MONUC s fase III. Resolutie 1493 transformeerde MONUC tot een echte enforcement missie. De maximale troepensterkte werd opgetrokken tot 10,800, een niveau dat in september werd bereikt. MONUC erfde grotendeels het robuustere mandaat van Artemis en kon ook beschikken over een uitgebreider militair arsenaal, inclusief zwaardere wapens en gevechtshelikopters. MONUC kon nu actief het DDRRR proces beginnen begeleiden (disarmament, demobilisation, repatriation, rehabilitation and reintegration). 17

18 FASE II: Statisch/ CH VI Monuc's troepensterkte FASE III: Mobiel/ CH VII dec/02 jan/03 feb/03 mrt/03 apr/03 mei/03 jun/03 jul/03 aug/03 sep/03 bewaking - in uitbreiding - paraat - flexibel - beïnvloedend Grafiek: MONUC in overgang 3 In oktober 2004 werd MONUC s maximale troepensterkte opnieuw opgetrokken met 5,900. Dit bracht de missie tot haar huidige sterkte van 16,800 manschappen: 15,000 blauwhelmen, 730 MILOBs en 1,030 politiemanschappen. Dit maakt MONUC tot de grootste VN-vredesoperatie van dit ogenblik. Maar in verhouding tot de taken die haar te wachten staan, is zelfs de versterkte MONUC een bijzonder zwakke interventiemacht te noemen. O Hanlon en Singer (2004) schatten bijvoorbeeld dat een werkelijk efficiënte peace enforcement missie voor Congo ongeveer 100,000 soldaten zou vergen. Er valt dan ook vaak harde kritiek te horen op de militaire adequaatheid van MONUC. The Economist (2004) schreef bijvoorbeeld: Is this the world s least effective UN peacekeeping force? Bij verscheidene incidenten met lokale rebellenmilities vielen reeds 83 MONUC slachtoffers. De VN-macht gereageerd daarop met een hardere aanpak ten aanzien van gewapende groepen. Hoewel er doorheen 2005 vooruitgang werd geboekt, blijft het vredesproces moeizaam verlopen. Zowel de electorale kalender als het ontwapenen lopen vertraging op. De in juni 2005 geplande verkiezingen werden uitgesteld, met aanzienlijke spanningen tot gevolg. Het rustige verloop van het referendum over de nieuwe grondwet (met positieve uitkomst) op december bood echter hoop voor de verkiezingen, nu voor het voorjaar van 2006 gepland. De veiligheidssituatie levert eveneens een gemengd beeld op. In het bijzonder in de Kivu provincies blijven de milities van de FDLR een belangrijke bedreiging voor de regionale stabiliteit en het vredesproces vormen. In Ituri is er sprake van de aanwezigheid van elementen van het Ugandese Lord s Resistance Army (LRA), wat recent nog tot gewelddadige confrontaties leidde. Nog steeds is er sprake van illegale wapenhandel op grote schaal (zie UNSC 2005). Vooraleer ons echter in de recentste ontwikkelingen te verdiepen, gaan we nader in op wat de kern van dit betoog vormt: het ontwerp van interventies. 3 Gebaseerd op een briefing door kolonel Timothy Cornett van de Military Planning Service van het VN DPKO" 18

19 Het ontwerp van militair-humanitaire interventies Dit hoofdstuk behandelt het ontwerp van militair-humanitaire interventies. Hierbij hanteren we een dubbel perspectief. Enerzijds kijken we naar het politieke beslissingsproces in de aanloop naar een interventie. We bekijken de manier waarop factoren uit de politieke sfeer het ontwerp van vredesoperaties beïnvloeden en wat dit betekent voor de kansen op succes van de missie. Anderzijds analyseren we hoe de militair-operationele eigenschappen van de operatie inhiberend of faciliterend werken. Met andere woorden: wat maakt vredesmissies effectief of ineffectief? Concreet betekent dit dat we vijf variabelen inzake operatieontwerp definiëren en vervolgens zowel vanuit politiek als van technisch-operationeel perspectief bestuderen. Deze vijf variabelen zijn de volgende: (1) operationele doctrine, (2) organisatorische context, (3) mandaat en rules of engagement (RoE), (4) de configuratie van de troepenmacht en (5) strategie voor aankomst en vertrek. Voor we deze variabelen beginnen af te wegen, gaan we in de eerste twee secties nog eerst in op de politieke overwegingen die het debat over interventie bepalen en het onderscheid tussen (politiek) succes en (operationele) effectiviteit. Met deze vijf variabelen in het achterhoofd kunnen we dan terugkeren naar het ontwerp van de operaties die in het voorgaande hoofdstuk ter sprake kwamen. 1. Politieke overwegingen in het interventiedebat We kunnen drie verschillende politieke overwegingen onderscheiden die de kern vormen van elk debat rond een mogelijke militair-humanitaire interventie: het motief dat een dergelijk extern ingrijpen drijft, de relatieve prioriteit daarvan op de politieke agenda en de legitimiteit van deze actie. Uiteraard zijn deze drie elementen nauw met elkaar verweven. Elk oordeel over de legitimiteit van een interventie neemt het motief van de interveniërende actor als uitgangspunt. De vraag naar het interventiemotief staat centraal in het beslissingsproces. Militair-humanitaire interventies hebben per definitie humanitaire doelen, maar dit betekent nog niet dat menslievendheid het enige motief is. Het doel is hier niet zozeer te speculeren over verborgen agenda s als wel om aan te geven dat menslievendheid altijd in een breder beleidskader moet functioneren. Zelfs in de gevallen waar belangeloze menslievendheid centraal staat, zullen andere overwegingen electoraal, budgettair meedingen naar de aandacht van de beleidsmakers. Wat betreft de VN, bijvoorbeeld, kunnen we veilig aannemen dat het humanitaire motief centraal staat. Maar Barnett (2002) merkt bijvoorbeeld deze discrepantie op: de VN stuurde in 1993 een missie naar Rwanda, en stuurde er geen naar zusterland Burundi. De situatie in dat laatste land was nochtans vergelijkbaar met die in Rwanda, afgezien van het feit dat in Burundi geen staakt-het-vuren was afgekondigd. Beide landen kwalificeerden als humanitaire noodgevallen, maar daarnaast bood Rwanda het vooruitzicht op een gemakkelijke traditionele vredeshandhavingsoperatie die het blazoen van de VN kon oppoetsen na het peace enforcement moeras in Somalië. Voor een succesvolle missie naar Burundi werden de kansen blijkbaar veel lager ingeschat. Bij alle organisaties zowel nationaal als supranationaal spelen institutionele factoren hun rol in het beslissingsproces. Menslievendheid en postkoloniaal verantwoordelijkheidsbesef gaan vaak hand-in-hand met PR-overwegingen, commerciële belangen en historisch-culturele banden. De aard van het interventiemotief speelt een cruciale rol in het bepalen van de relatieve prioriteit van de operatie. De positie op de op de beleidsagenda van de interveniërende actor bepaalt hoeveel aandacht en middelen aan een (dure) militaire operatie besteed kunnen worden. Verschillende actoren hebben uiteraard verschillende agenda s, zowel op het gebied van diversiteit als te besteden middelen. De VN is als organisatie verantwoordelijkheid voor het handhaven van internationale vrede en veiligheid. Ze moet echter werken met de beperkte financiële en militaire middelen die haar leden hiervoor ter beschikking stellen. Vredesoperaties staan op de top van de beleidsagenda, maar de beschikbare soldaten en militaire middelen zijn beperkt ten aanzien van de taken die de organisatie verwacht wordt op zich te nemen. In het geval van westerse landen is de situatie veeleer omgekeerd. Hun politieke agenda s worden gekenmerkt door een veel grotere verscheidenheid. Internationale humanitaire overwegingen zijn vaak ondergeschikt aan binnenlandse aangelegenheden. Maar 19

20 wanneer een interventie vanuit een nationaal kader wordt ondernomen, wijst dit op een hoge relatieve prioriteit en zijn er doorgaans meer middelen beschikbaar. Ten derde spelen overwegingen over legitimiteit een grote rol in het interventiedebat. Indien het gaat om militaire interventie zonder toestemming van het land in kwestie, wordt een van de meest fundamentele normen in internationale betrekkingen voor de voeten getreden. Hoffman (2001) vat de discussie als volgt samen: [ ] while the defenders of intervention are moved by a nightmare of human suffering spreading chaos if each state is left, so to speak, in possession of the people under its jurisdiction, the opponents are inspired by a nightmare of interstate chaos if the pillars of state sovereignty and non-intervention are torn down. Er werd ook al opgemerkt dat complexe vredeshandhavingsoperaties een aantal eigenschappen gemeen hebben met het voormalig koloniaal imperialisme (zie bvb. Zisk 2004). Om beschuldigingen van neo-kolonialisme en schending van soevereiniteit te vermijden, is de gepercipieerde legitimiteit van de operatie van cruciaal belang. Als een algemene regel geldt dat legitimiteit hand in hand gaat met multilateralisme. De VN kan als enige globale supranationale organisatie rekenen op wijdverspreide internationale legitimiteit. Als organisatie staat ze immers ten dienste van gemeenschappelijke veiligheid. Indien regionale actoren militaire macht ontplooien buiten hun geografische grenzen, hangt hun legitimiteit grotendeels af van de zegen van de Veiligheidsraad. Het model voor onderaanneming (subcontracting) van vredesoperaties voorziet aldus in voldoende legitimiteit, zoals Operatie Artemis aantoonde. In het geval van interveniërende staten kan zelfs een VNmandaat zelden alle twijfels over verborgen nationale belangen wegnemen. De Franse interventie in Rwanda is hier een goed voorbeeld van. Militaire interventies die niet door de Veiligheidsraad gemandateerd zijn, zijn om dezelfde redenen dan ook bijzonder controversieel, zoals de discussie rond de Amerikaanse interventie in Irak in 2003 duidelijk maakte. Vanuit het perspectief van legitimiteit is multilateralisme dan ook de beste strategie. Hieraan zijn evenwel ook nadelen verbonden, met name inzake de operationele werking van een operatie (cf. infra). 2. Effectiviteit en succes van militaire operaties De bespreking van het technisch-operationele ontwerp van vredesoperaties draait rond het concept efficiëntie. Toegepast op militair-humanitaire interventies betekent dit het zo goed mogelijk beschermen van de vrede en de mensenrechten met de beschikbare middelen binnen een operatie. Dit staat al erg dicht bij de gebruikelijke definitie van succes, i.e. het behalen van de vooropgestelde doelen. Crocker (2001) betoogt dat het succes van militair-humanitaire operaties op twee niveaus kan worden gemeten: het redden van mensenlevens en het oplossen van het onderliggende conflict dat geweld veroorzaakt. Wat onze case studies betreft, is dit geen zinvol criterium om efficiëntie te meten. Alle operaties slaagden erin levens te redden, maar geen van die operaties zorgde voor een definitieve doorbraak in conflictbemiddeling. In het licht van de aantallen slachtoffers kunnen we bezwaarlijk van succesvolle missies spreken, maar betekent dit ook dat ze allen inefficiënt waren? In plaats in absolute termen te spreken, lijkt het beter om succes en efficiëntie als relatieve aanduidingen te gebruiken en de twee concepten van elkaar los te koppelen. Succes kan gedefinieerd worden als het maken van betekenisvolle vooruitgang naar een vooraf bepaalde set van doelstellingen. De twee standaarden van Crocker hierboven kunnen heel goed als zulke doelen gebruikt worden, maar zij worden nu een relatieve graadmeter veeleer dan een alles-ofniets kwestie. Hoe groter het aantal doelen, zelf het product van politieke beslissingen, hoe genuanceerder succes beoordeeld kan worden. Succes kan dan als de overkoepelende doelstelling binnen de politieke sfeer worden gezien. Op operationeel-technisch niveau is efficiëntie echter de overkoepelende doelstelling. Efficiëntie betekent dat de operatie het eigen doen en laten kan bepalen zonder door logistieke en technische beperkingen gehinderd te worden. In haar opdracht moet de missie militair geloofwaardig zijn als afschrikmiddel of sturende kracht. Dit betekent niet dat enkel een supermacht efficiënt kan zijn. Om als efficiënt te worden erkend volstaat het dat een operatie een 20