De gordiaanse knoop van 10/10/10: het kiesrecht in het Caribische deel van Nederland

Transcriptie

1 268 artikelen De gordiaanse knoop van 10/10/10: het kiesrecht in het Caribische deel van Nederland H.M.B. Breunese en L.L. van der Laan* 1. Inleiding * Mr. Henk-Martijn Breunese en mr. Lotte van der Laan zijn werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij zijn betrokken geweest bij de voorbereiding van regelgeving die in deze bijdrage aan de orde komt. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 Zie nl/kiescollegenovelle. Op het conceptwetsvoorstel kan tot en met 15 juli 2015 gereageerd worden. 2 Van het passief kiesrecht is meteen gebruik gemaakt: uit navraag blijkt dat op Bonaire één van de kandidaten alleen over de Venezolaanse nationaliteit beschikte. Op de beide andere openbare lichamen hadden alle kandidaten (ook) de Nederlandse nationaliteit. Het zal velen zijn ontgaan dat de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij de Eerste Kamerverkiezing van mei 2015 buitenspel stonden. Bijna vijf jaar na de toetreding van de eilanden tot het Nederlandse staatsbestel kwam het indirecte kiesrecht voor de Eerste Kamer hun inwoners nog steeds niet toe. Politiek Den Haag is dit niet ontgaan: daar woedden het afgelopen jaar verhitte discussies over de wijze waarop die invloed gestalte moet krijgen. Aanvankelijk had de regering voorgesteld om de eilandsraden, het Caribische equivalent van de gemeenteraden, aan te wijzen als het kiescollege voor de Eerste Kamer in Caribisch Nederland. Na lang aandringen van de Eerste Kamer is inmiddels een wetsvoorstel in voorbereiding dat voorziet in de vorming van aparte kiescolleges in de Caribische openbare lichamen, met de verkiezing van de Eerste Kamer als enige taak. 1 De discussie over het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer kent een turbulente voorgeschiedenis, die samenhangt met het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden. Dat kiesrecht kent een al even turbulente geschiedenis: nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht aan vreemdelingen begin 2011 in strijd had geoordeeld met het discriminatieverbod, is ruim vier jaar gediscussieerd over de aan deze uitspraak te verbinden gevolgen. Pas vlak voor de eilandsraadsverkiezingen van maart 2015 werd de knoop doorgehakt en kregen vreemdelingen wettelijk zowel actief als passief kiesrecht voor de eilandsraden. 2 Het doel van deze bijdrage is vooral om helderheid te scheppen voor degenen die vanwege de brij aan wetgeving over het kiesrecht in Caribisch Nederland door de bomen het bos niet meer kunnen zien. 3 Daartoe gaan wij afwisselend in op het kiesrecht voor de Eerste Kamer en het kiesrecht

2 TVCR JULI 2015 artikelen 269 voor de eilandsraad. Allereerst bespreken wij de achtergrond van het voorstel om het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan de eilandsraden ( 2). Vervolgens beschrijven wij in 3 hoe de wetgever het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad in 2010 heeft geregeld en hoe de rechter begin 2011 een streep door de rekening haalde. Die beschrijving is nodig voor een goed begrip van de discussie over de wenselijkheid van een apart kiescollege voor de Eerste Kamer, die aan bod komt in 4. Daarna komen wij terug op het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad en de worsteling van de wetgever met de vraag welke gevolgen hij moest verbinden aan de rechterlijke uitspraak uit 2011 ( 5). Wij ronden af met enkele beschouwende opmerkingen ( 6). 2. Het aanvankelijk beoogde kiesrecht voor de Eerste Kamer De staatkundige hervorming van het Koninkrijk op 10 oktober 2010 is al uitvoerig beschreven dat zullen wij hier niet overdoen. 4 In dit verband is vooral van belang dat het land de Nederlandse Antillen in 2010 werd opgeheven en de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Grondwet toetraden tot het Nederlandse staatsbestel. 5 De positie van de eilanden als openbare lichamen werd uitgewerkt bij gewone wet. De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder: WolBES) modelleert de institutionele structuur van de openbare lichamen in grote lijnen naar die van de gemeenten: de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber zijn vergelijkbaar met de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. 6 Hoewel de eilanden vaak worden aangeduid als (bijzondere) gemeenten, kent de gekozen constructie een in dit verband cruciaal verschil: de provinciale bestuurslaag ontbreekt. 7 Indeling van de eilanden bij een bestaande provincie ligt vanwege de afstand tot Europees Nederland niet voor de hand, terwijl vanwege het geringe aantal inwoners geen behoefte bestaat aan een eigen provincie. Van meet af aan was duidelijk dat dit problemen zou opleveren bij het regelen van het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer. Voorafgaand aan de staatkundige hervorming had de regering voorgesteld het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer in de Kieswet toe te kennen aan de leden van de eilandsraden. 8 Op deze wijze zou de verkiezing ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba plaatsvinden door 3 Zoals een senator het eind 2014 uitdrukte: Kamerstukken II 2014/15, , C, p. 4. artikelen 4 Zie onder meer de themanummers Justitiële verkenningen 2009/5 en RegelMaat 2010/6. 5 In art. 1 lid 2 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden werd vastgelegd dat de eilanden deel uitmaken van het staatsbestel van Nederland. 6 Kamerstukken II 2008/09, , nr Wel is er een Rijksvertegenwoordiger, die fungeert als bestuurlijke schakel tussen het Rijk en de openbare lichamen. 8 Wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland (31 956).

3 270 artikelen rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers. 9 Het was echter de vraag hoe dit voorstel zich verhoudt tot de Grondwet, die met de staatkundige hervorming van toepassing werd op de eilanden. Uit de artikelen 4 en 53 Grondwet (en internationale verdragen 10 ) volgt dat alle Nederlanders invloed moeten kunnen uitoefenen op de samenstelling van hun algemeen vertegenwoordigende organen, terwijl artikel 55 Grondwet het kiesrecht voor de Eerste Kamer expliciet alleen toekent aan de leden van provinciale staten. 9 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Onder andere artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Zie daarover bijvoorbeeld Kamerstukken II 2014/15, , nr. 10, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 4, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Hoogers 2010, p. 386 en Van der Tol 2014, p Kamerstukken II 2009/10, IV, nr. 12 (motie-remkes c.s.). Daarbij speelde ook een belangrijke rol dat art. 134 Grondwet slechts een tijdelijke basis kan bieden voor territoriale decentralisatie. 15 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 12; art. III lid 2 van de wet van 17 mei 2010 tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland (Stb. 2010, 347). 16 Elzinga Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het regelen van de betrokkenheid van hun algemeen vertegenwoordigende organen bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer (33 131). Omdat de uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur vijf jaar na de transitie wordt geëvalueerd en pas daarna wordt bezien wat het staatsrechtelijke eindmodel voor de eilanden zal zijn, wilde de regering aanvankelijk nog geen voorstel tot grondwetsherziening indienen. De regering achtte de spanning tussen haar voorstel en de tekst van artikel 55 Grondwet met de Raad van State 11 acceptabel in het licht van internationale verplichtingen en omdat het voorstel recht zou doen aan het samenstel tussen en de gedachten achter de artikelen 4, 53 en 55 Grondwet. 12 Bij anderen vond de gekunstelde 13 redenering van de regering evenwel geen genade. Zo ook bij de Tweede Kamer, die de regering opriep toch zo snel mogelijk de Grondwet te wijzigen. 14 De voorgestelde regeling in de Kieswet werd vastgesteld, maar daarbij werd bepaald dat de regeling pas in werking kan treden als de Grondwet voorziet in het kiesrecht van de eilandsraden. 15 Als gevolg van deze keuze hebben de inwoners van Caribisch Nederland tot het moment van grondwetswijziging geen enkele invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer, wat zoals gezegd op gespannen voet staat met internationale verplichtingen. Elzinga concludeerde om deze reden in 2011 zelfs dat de provinciale statenverkiezingen onrechtmatig waren. 16 Eind 2011 diende de regering het verlangde voorstel tot grondwetsherziening in (verder: het grondwetsvoorstel). 17 Het grondwetsvoorstel voorziet in een nieuw artikel 132a Grondwet in een expliciete basis om bij wet Caribische openbare lichamen in te stellen. Op deze Caribische openbare lichamen wordt een aantal grondwettelijke bepalingen over de gemeenten en provincies van overeenkomstige toepassing. Volgens het voorgestelde artikel 55 Grondwet zal de Eerste Kamer voortaan gekozen worden door de leden van provinciale staten en de leden van de algemeen vertegenwoordigende organen van Caribische openbare lichamen, dat wil zeggen de eilandsraden.

4 TVCR JULI 2015 artikelen 271 So far, so good. Er speelde echter nog een complicatie: de gevolgen van dit voorstel voor het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad. 3. Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad 3.1. Het voorstel van de regering: wel actief kiesrecht, geen passief kiesrecht Toen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba nog deel uitmaakten van de Nederlandse Antillen, was het kiesrecht voor de eilandsraad voorbehouden aan de Nederlandse ingezetenen van de eilanden. 18 De regering meende dat de toetreding tot het Nederlandse staatsbestel in 2010 ook gevolgen moest hebben voor de regeling van het kiesrecht voor de eilandsraden. Zij wilde zoveel mogelijk aansluiten bij de regeling van het kiesrecht voor de gemeenteraden en stelde voor om het recht om te stemmen (actief kiesrecht) in een nieuw artikel Ya 14 Kieswet ook toe te kennen aan vreemdelingen, aangezien de betrokkenheid van vreemdelingen op lokaal niveau het grootst is. 19 Wat betreft het recht om te worden gekozen (passief kiesrecht) stelde de regering voor om wel af te wijken van de regeling voor de gemeenteraad: het passief kiesrecht voor de eilandsraad zou voorbehouden blijven aan de Nederlanders (artikel 11 WolBES). In de eerste plaats omdat de invloed van vreemdelingen in het eilandsbestuur anders gezien de relatief hoge arbeidsmigratie in het Caribische gebied in korte tijd onevenredig groot zou worden. Vergeleken met de gemeenten in Nederland zijn de eilanden klein wat betreft oppervlakte en bevolkingsaantal: Bonaire telt ongeveer inwoners en Sint Eustatius en Saba slechts enkele duizenden. Dit kan ertoe leiden dat vreemdelingen, die de lokale taal veelal niet goed beheersen en nauwelijks enige band met de lokale bevolking en cultuur hebben, vrij snel een grote invloed uitoefenen op de lokale politiek-bestuurlijke situatie. 20 In de tweede plaats vanwege het in 2 genoemde voorstel om de leden van de eilandsraden kiesrecht te geven voor de Eerste Kamer. Vreemdelingen mogen naar het oordeel van de regering geen directe invloed uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer. 21 Anders zouden zij invloed krijgen op het op nationaal niveau gevoerde beleid, waaronder het buitenlands- en defensiebeleid, wat zeer onwenselijk werd geacht. 22 De regering nam voor lief dat vreemdelingen via het actief kiesrecht wel indirect invloed zouden krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer. 18 Artt. 6 en 7 Eilandenregeling Nederlandse Antillen jo. artt. 45 en 47 Staatsregeling van de Nederlandse Antillen. 19 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Saleh 2012, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Zie in dit verband Kamerstukken II 2011/12, , nr. 4, p. 8-9.

5 272 artikelen 3.2. De interventie van de Tweede Kamer: ook geen actief kiesrecht De Tweede Kamer reageerde kritisch op het voorstel van de regering. Het vooruitzicht dat vreemdelingen indirect invloed zouden krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer was veel fracties een doorn in het oog. 23 De CDA-fractie vreesde bovendien in lijn met de argumentatie van de regering om het passief kiesrecht niet toe te kennen aan vreemdelingen dat actief kiesrecht voor vreemdelingen zou leiden tot ontwrichting van het eilandsbestuur. De verruiming van het kiesrecht zou, in de woorden van de CDA-fractie, op kleine eilanden de politieke verhoudingen in de eilandsraad op de kop (kunnen) zetten ten nadele van de gevestigde bevolking. 24 De Tweede Kamer nam uiteindelijk een amendement van het lid Remkes (VVD) aan dat het actief kiesrecht in artikel Ya 14 Kieswet beperkte tot Nederlanders. De toelichting bij dit amendement noemde als belangrijkste overweging dat vreemdelingen geen invloed mogen krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer. 25 De Eerste Kamer stemde zonder discussie in met het geamendeerde wetsvoorstel, waarmee zowel het actief als het passief kiesrecht voor de eilandsraad voorbehouden bleef aan Nederlanders. 23 Dat geldt ook voor Hoogers, die het voorstel zelfs ongrondwettig noemde, omdat de grondwetgever invloed van vreemdelingen op de nationale volksvertegenwoordiging nadrukkelijk en principieel heeft afgewezen (Hoogers 2010, p ). 24 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 5, p Kamerstukken II 2009/10, , nr Het Gemeenschappelijk Hof vult de aangevoerde rechtsgrond aan en toetst zowel aan art. 26 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten als aan art. 1 lid 1 Twaalfde Protocol EVRM. 27 Uitspraak van 10 januari 2011, HLAR 044/10. De uitspraak is opgenomen als bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, IV, nr Meer in het bijzonder de memorie van toelichting: Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p De interventie van de rechter: toch actief kiesrecht Ter voorbereiding op de eerste eilandsraadsverkiezingen na de staatkundige hervorming registreerden de bestuurscolleges eind 2010 de kiesgerechtigdheid van de ingezetenen van de openbare lichamen. Vreemdelingen werden met het oog op artikel Ya 14 Kieswet niet als zodanig geregistreerd. Op Bonaire ging een van hen, de heer Santana Rodriguez, hiertegen in beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Gemeenschappelijk Hof). Hij voerde aan dat artikel Ya 14 Kieswet niet toegepast had mogen worden wegens strijd met het in internationale verdragen neergelegde verbod op discriminatie. 26 Het Gemeenschappelijk Hof onderzoekt eerst of sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. 27 Het kijkt daarvoor naar de WolBES en de wetsgeschiedenis. 28 Hieruit leidt het Gemeenschappelijk Hof af dat de eilandsraden voor deze kwestie op één lijn moeten worden gesteld met gemeenteraden. Nu de wettelijke regeling van het actief kiesrecht voor de eilandsraadsverkiezingen afwijkt van die voor de gemeenteraadsverkiezingen, is volgens het Gemeenschappelijk Hof sprake van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.

6 TVCR JULI 2015 artikelen 273 Vervolgens gaat het Gemeenschappelijk Hof na of voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Daarbij kijkt het alleen naar de toelichting van het hiervoor genoemde amendement: Artikel Ya 14 is bij amendement van het lid Remkes gewijzigd. Anders dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel, is hierdoor het actief kiesrecht voor de eilandsraad beperkt tot de Nederlandse ingezetenen van de openbare lichamen. Het amendement is als volgt toegelicht: De belangrijkste overweging hiervoor is het onderdeel van het wetsvoorstel om voor de samenstelling van de Eerste Kamer de leden van de eilandsraden het kiesrecht toe te kennen. Daarmee krijgt een bepaalde categorie niet-nederlanders invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Om dit te voorkomen is dit in het Europese deel van het Koninkrijk altijd een belangrijke overweging geweest om die categorie geen kiesrecht voor verkiezingen van Provinciale Staten toe te kennen. Om principiële redenen en om reden van gelijke behandeling van alle burgers van Nederland dient het actieve kiesrecht voor de eilandsraadsverkiezingen niet aan niet-nederlanders te worden toegekend. ( ) [D]e bepalingen betreffende de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal door de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba [zijn] nog niet in werking ( ) getreden, zodat de in het amendement vermelde overweging om het actief kiesrecht voor de eilandsraden van de openbare lichamen niet aan niet-nederlandse ingezetenen van die openbare lichamen toe te kennen voor de eerstvolgende verkiezing van de eilandsraad van Bonaire niet van belang is. Die overweging, die ten grondslag ligt aan artikel Ya 14, levert dan ook geen rechtvaardiging op voor de ongelijke behandeling van [appellant] bij die verkiezing. Een andere overweging is aan het onderscheid niet ten grondslag gelegd. 29 Het Hof vervolgt met de conclusie dat artikel Ya 14 ten aanzien van het verzoek van Santana Rodriguez buiten toepassing moest worden gelaten, omdat de bepaling in strijd is met artikel 26 IVBPR en artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. 30 Bij deze uitspraak zijn enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats stapt het Gemeenschappelijk Hof er wel heel gemakkelijk overheen dat de wetgever nadrukkelijk niet in alle opzichten heeft aangesloten bij de bestuurlijke inrichting van de Nederlandse gemeenten. De conclusie dat de eilandsraad voor deze kwestie op één lijn moet worden gesteld met de gemeenteraad en derhalve sprake is van (ongelijke behandeling van) gelijke gevallen is dus wat kort door de bocht. In de tweede plaats is het opvallend dat het Gemeenschappelijk Hof bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een rechtvaardiging van de veronderstelde ongelijke behandeling uitsluitend kijkt naar (de toelichting bij) het amendement waarmee artikel Ya 14 Kieswet is aangepast. Uit het aangehaalde citaat blijkt dat ook andere overwegingen een rol speelden 29 R.o R.o De uitspraak had overigens nogal wat gevolgen voor de uitvoeringspraktijk: op de valreep moesten ook vreemdelingen worden toegevoegd aan de kiezersregisters. Dat had veel voeten in de aarde, omdat uit de bevolkingsadministratie niet altijd met zekerheid kon worden achterhaald welke vreemdelingen voldeden aan de eis van vijf jaar legaal verblijf. Zie hierover Kamerstukken II 2011/12, , nr. 31 en in het bijzonder bijlage 2, en Aanhangsel Handelingen II 2010/11, nr

7 274 artikelen (zie ); de kwestie van het kiesrecht voor de Eerste Kamer wordt niet voor niets de belangrijkste overweging genoemd. Het is dan ook merkwaardig dat het Gemeenschappelijk Hof oordeelt dat een andere overweging aan het onderscheid niet ten grondslag is gelegd. Het is niet duidelijk waarom het Gemeenschappelijk Hof deze aspecten niet heeft meegewogen 31 en of het tot een ander oordeel was gekomen als het dat wel had gedaan. 32 Mogelijk speelde de opstelling van het bestuurscollege van Bonaire (als verweerder) in de procedure hierbij een rol. Dat stelde zich met zoveel woorden op het standpunt dat ook vreemdelingen deel moeten kunnen nemen aan de eilandsraadsverkiezingen, maar achtte zich niet bevoegd om de wet buiten toepassing te laten De discussie over een apart kiescollege 31 In latere uitspraken heeft het Gemeenschappelijk Hof bepaald dat het voorkomen van ontwrichting een legitiem doel kan zijn om voor het Caribische deel van Nederland afwijkende regels te stellen (uitspraken van 15 december 2014 over de WAOV BES, HLAR 68707/14, HLAR 68458/14 en HLAR 68703/14). In die uitspraken ging het wel om een ander soort (namelijk economische en sociale) ontwrichting. 32 Saleh meent in ieder geval dat er op grond van de hiervoor genoemde overweging voldoende objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor een ongelijke behandeling van de eilandsraden ten opzichte van de gemeenteraden (Saleh 2012, p. 25). 33 R.o van de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof. 34 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 7, p Het dilemma van het grondwetsvoorstel Het Nederlandse kiesrecht maakt op dit moment een duidelijk onderscheid tussen Nederlanders in Europees Nederland en Nederlanders in Caribisch Nederland: de tweede groep heeft geen enkele invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Zoals bleek in 2, wilde de regering dit oplossen door het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan de leden van de eilandsraden. Deze oplossing brengt echter onvermijdelijk een andere vorm van ongelijke behandeling mee: 1. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland krijgen via de eilandsraad invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer, terwijl vreemdelingen in Europees Nederland die invloed niet hebben (omdat zij geen kiesrecht hebben voor provinciale staten); 2. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland verliezen het kiesrecht voor de eilandsraad, terwijl vreemdelingen in Europees Nederland wel kiesrecht hebben voor de gemeenteraad. De Tweede Kamer had in 2009 met het amendement-remkes een duidelijke keuze gemaakt door het kiesrecht voor de eilandsraad te beperken tot Nederlanders ( 3.2). De regering nam deze keuze in het grondwetsvoorstel over: met het oog op het amendement-remkes zag zij ervan af om artikel 130 Grondwet, dat het mogelijk maakt vreemdelingen bij wet het kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen, van overeenkomstige toepassing te verklaren op de Caribische openbare lichamen. 34 De Afdeling advisering van de Raad van State stelde, onder verwijzing naar de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof, dat de regering

8 TVCR JULI 2015 artikelen 275 hiermee koos voor een grondwettelijk onderscheid tussen vreemdelingen in het Europese en in het Caribische deel van Nederland. 35 Bovendien constateerde de Afdeling dat het voorstel van de regering noopt tot een afweging tussen twee principiële uitgangspunten van het huidige Nederlandse kiesrecht : 1. De samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer mag uitsluitend beïnvloed worden door Nederlanders; 2. Gevestigde ingezetenen zonder de Nederlandse nationaliteit (vreemdelingen) moeten actief en passief kiesrecht hebben voor de meest nabije bestuurslaag, mits zij voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn. De Afdeling adviseerde de regering het grondwettelijk onderscheid en haar afweging tussen de principiële uitgangspunten toereikend te motiveren, dan wel artikel 130 Grondwet alsnog van overeenkomstige toepassing te verklaren. De regering volgde het laatste advies, waarmee het na de grondwetswijziging aan de gewone wetgever zou zijn om het dilemma te beslechten. 36 Bij de behandeling van het grondwetsvoorstel stelde de Tweede Kamer hierover wel vragen, maar zij leek bereid de discussie voorlopig te laten rusten. De Tweede Kamer verwierp een motie met het verzoek om onderzoek naar alternatieven waardoor het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden mogelijk zou blijven onder uitsluiting van directe of indirecte invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer en nam het voorstel in oktober 2012 met grote meerderheid van stemmen aan. 37 De Eerste Kamer was er niet van overtuigd dat de discussie uitstel kon lijden, zo bleek begin 2013 uit het kritische voorlopig verslag over het grondwetsvoorstel. 38 Verschillende fracties verwezen naar de genoemde principiële uitgangspunten. Waar de Afdeling advisering nog een afweging mogelijk had geacht, werd in de loop van 2014 duidelijk dat de Eerste Kamer beide uitgangspunten als absoluut ziet. Het gaat, zoals een senator het uitdrukte, om staatsrechtelijke principes en niet om een weging De oplossing van de Eerste Kamer: een apart kiescollege Als oplossing voor het dilemma stelde de Eerste Kamer voor om de verkiezingen voor de eilandsraden en de Eerste Kamer te ontvlechten : er zou een apart kiescollege moeten komen waarvoor alleen Nederlanders actief en passief kiesrecht hebben en dat als enige taak heeft om mede de leden van de Eerste Kamer te kiezen. 40 Al in het voorlopig verslag over het grondwetsvoorstel hadden enkele leden naar deze mogelijkheid geïnformeerd. 41 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 35 Kamerstukken II 2011/12, , nr Kamerstukken II 2011/12, , nr. 7, p Kamerstukken II 2012/13, , nr. 12; Handelingen II 2012/13, nr. 13, item 9, p Kamerstukken I 2012/13, , A. 39 Mondeling overleg van 16 december 2014, Kamerstukken II 2014/15, , C, p Kamerstukken I 2013/14, , M (namens alle fracties behalve de PVV). 41 Kamerstukken I 2012/13, , A, p. 5.

9 276 artikelen 42 Kamerstukken I 2012/13, , B, p Tijdens de behandeling van het verzamelwetsvoorstel dat wordt besproken in 5.1 (Handelingen I , nr. 32, item 9, p en 38). 44 Kamerstukken II 2013/14, , I. 45 De minister noemt als voorbeeld de toevoeging van enkele door Caribisch Nederland gekozen leden aan provinciale staten van een bestaande provincie uitsluitend voor het kiezen van de leden van de Eerste Kamer. De redactie van het weblog Publiekrecht & Politiek lijkt een vergelijkbare oplossing voor te stellen: Nogmaals: de BESte oplossing?, Publiekrecht & politiek 28 januari Zo blijkt uit een onderzoek van het Instituut voor Multiculturele Vraagstukken Forum uit 2012 dat in ongeveer de helft van de onderzochte Europese landen vreemdelingen geen kiesrecht hebben bij lokale verkiezingen. Het verdrag van de Raad van Europa inzake de deelneming van buitenlanders aan het openbare leven op plaatselijk niveau (Trb. 1994, 264), dat ertoe verplicht aan vreemdelingen het kiesrecht toe te kennen voor plaatselijke verkiezingen, is ook slechts door een handvol lidstaten van de Raad van Europa geratificeerd. 47 Kamerstukken II 2013/14, , I, p Kamerstukken I 2013/14, , M (verzoek namens alle fracties behalve de PVV-fractie). Een enkele senator pleit ook buiten de senaat voor dit alternatief (Van Bijsterveld 2015). 49 Kamerstukken I 2013/14, , M. 50 Kamerstukken II 2013/14, , nr. 15. (verder: de minister) noemde als voornaamste bezwaar dat het ingediende grondwetsvoorstel niet in deze mogelijkheid voorziet. Een nieuw voorstel zou tot vertraging leiden, waardoor de Grondwet mogelijk niet tijdig gewijzigd is. Ten tweede zou een kiescollege voor Caribisch Nederland de vraag oproepen of er voor het Europese deel van Nederland een vergelijkbare oplossing moet komen. Vreemdelingen hebben ook geen kiesrecht voor provinciale staten, om de enkele reden dat zij anders de samenstelling van de Eerste Kamer zouden kunnen beïnvloeden. Ten derde zou bij een apart kiescollege dat alleen door Nederlanders wordt gekozen het stemgedrag van vreemdelingen voor de eilandsraad zichtbaar kunnen worden, wat in de kleine gemeenschappen ongewenste effecten zou kunnen hebben voor de positie van vreemdelingen. 42 De Eerste Kamer was hierdoor niet overtuigd en vroeg de minister de alternatieven nog eens op een rijtje te zetten. 43 De minister zette uiteen dat de invloed van Nederlanders in Caribisch Nederland op de Eerste Kamer ook vorm zou kunnen krijgen via een provincie, bijvoorbeeld doordat de openbare lichamen worden ingedeeld bij een bestaande provincie of een aparte provincie Caribisch Nederland wordt ingesteld. 44 Bezwaren hiertegen zijn volgens de minister dat deze varianten voor de eilanden bewust zijn afgewezen en dat ermee vooruitgelopen zou worden op de evaluatie van de staatkundige hervorming. Andere denkbare varianten waarbij de invloed via een provincie loopt, liggen volgens de minister niet in de rede en zouden net als een apart kiescollege (een nieuw voorstel tot) grondwetsherziening vergen. 45 In nader overleg met de Eerste Kamer voegde de minister nog toe dat het vormen van een apart kiescollege niet proportioneel is en dat vreemdelingen in internationaal verband lang niet altijd kiesrecht hebben voor de lokale bestuurslaag, zeker niet in de landen rondom de openbare lichamen. 46 Onderscheid tussen vreemdelingen in Europees en in Caribisch Nederland zou na de grondwetswijziging gerechtvaardigd zijn, omdat de leden van de gemeenteraden ook geen kiesrecht hebben of zullen krijgen voor de Eerste Kamer. 47 Ook deze argumenten konden de Eerste Kamer niet overtuigen: de steun voor een apart kiescollege had inmiddels vrijwel kamerbrede proporties aangenomen. 48 Begin 2014 verzocht zij de minister om met de Tweede Kamer in overleg te treden over de wenselijkheid van een nieuw grondwetsvoorstel dat een apart kiescollege voor Caribisch Nederland regelt. 49 De minister zond daarover een brief van de Eerste Kamer, voorzien van zijn eigen bezwaren, door naar de Tweede Kamer. 50 Het grondwets-

10 TVCR JULI 2015 artikelen 277 voorstel is nog steeds bij de Eerste Kamer aanhangig; zij houdt het voorbereidend onderzoek sinds het voorjaar van 2013 aan De reactie van de Tweede Kamer: koppeling met Nederlanders in het buitenland In de discussie met de Eerste Kamer had de minister een vergelijking gemaakt met het kiesrecht van vreemdelingen voor provinciale staten: een kiescollege voor Caribisch Nederland zou de vraag oproepen waarom er geen vergelijkbare oplossing wordt getroffen om vreemdelingen het kiesrecht voor provinciale staten te kunnen toekennen. In de Tweede Kamer kwam een andere kiezersgroep ter sprake die wel een kiescollege zou kunnen gebruiken: Nederlanders in het buitenland. Zij mogen sinds de jaren tachtig stemmen voor de Tweede Kamer, maar hebben geen invloed op de Eerste Kamer; die is immers voorbehouden aan de inwoners van de provincies. Omdat de minister vraagtekens had geplaatst bij de proportionaliteit van een kiescollege voor Caribisch Nederland, deed het Kamerlid Taverne (VVD) de praktische handreiking om de groep belanghebbenden bij een kiescollege uit te breiden met de ongeveer Nederlandse kiezers buiten Nederland. 52 De Tweede Kamer verzocht de minister vervolgens de mogelijkheden te inventariseren tot het vormen van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch Nederland, Nederlanders in het buitenland of beide groepen samen. De minister reageerde in zijn inventarisatie (eveneens) weinig enthousiast op het idee van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland, vooral omdat de stemwaarde 53 van de leden niet op een vergelijkbare wijze kan worden bepaald als bij de leden van provinciale staten. 54 Vanuit de gedachte dat statenleden bij de Eerste Kamerverkiezing optreden als vertegenwoordigers van alle inwoners van de provincie, is de stemwaarde van een statenlid gerelateerd aan het totale aantal inwoners van de provincie, inclusief niet-kiesgerechtigden (waaronder vreemdelingen en minderjarigen). 55 Bij een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland kan deze systematiek niet worden gevolgd: strikt genomen zou dan uitgegaan moeten worden van de omvang van de hele wereldbevolking, wat ongerijmde consequenties zou hebben voor de invloed van Nederlanders in het buitenland. Dit betekent ofwel dat de stemmen van verschillende groepen Nederlanders verschillend moeten worden gewogen, ofwel dat de bestaande stemwaardebepaling moet worden opgegeven. Beide keuzes impliceren volgens de minister een andere visie op de verkiezing van de Eerste Kamer, waarvoor een principiële discussie nodig zou zijn Kamerstukken I 2012/13, , C. 52 Handelingen II 2014/15, nr. 5, item 3, p Het precieze aantal Nederlandse kiezers in het buitenland is onbekend; zie daarover Kamerstukken II 2014/15, , nr. 10, p De stemwaarde is een correctiefactor waarmee het aantal stemmen van een statenlid wordt bepaald (zie art. U 2 Kieswet). Zonder deze correctiefactor zou de invloed van de inwoners van verschillende provincies op de samenstelling van de Eerste Kamer sterk uiteen kunnen lopen, doordat het aantal statenleden niet evenredig is aan het aantal inwoners van een provincie (art. 8 Provinciewet). 54 Zie ook Roorda 2015, p Zie daarover uitgebreid Kamerstukken II 1982/83, , nr. 7, p Kamerstukken II 2014/15, , nr. 10, p

11 278 artikelen Een samenvoeging van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch Nederland en in het buitenland wijst de minister dan ook af, mede omdat er voor Caribisch Nederland snel een oplossing moet komen om aan verdragsverplichtingen te voldoen, terwijl dat voor Nederlanders in het buitenland niet het geval is Novelle bij het grondwetsvoorstel Naar aanleiding van de inventarisatie vroeg de Tweede Kamer naar de verdere ontwikkeling op dit dossier, zoals het kabinet die voor ogen ziet. Het kabinet wees nogmaals op het belang dat de Nederlandse ingezetenen van Caribisch Nederland in 2019 invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer en toonde zich daarom bereid een novelle bij het huidige grondwetsvoorstel in procedure te brengen, mits dit in de Tweede Kamer op ruime steun zou kunnen rekenen. De novelle zou echter alleen op een kiescollege voor Caribisch Nederland kunnen zien, nu het kabinet geen noodzaak ziet tot de fundamentele discussie over de verkiezing van de Eerste Kamer die een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland met zich meebrengt. 58 De woordvoerders van de fracties van de VVD, PvdA, SP, D66 en ChristenUnie spraken vervolgens tijdens een mondeling overleg met de minister in maart 2015 hun steun uit voor een novelle over een kiescollege voor Caribisch Nederland Kamerstukken II 2014/15, , nr. 10, p Kamerstukken II 2014/15, , nr Kamerstukken II 2014/15, , nr. 12 (verslag algemeen overleg van 17 maart 2015). 60 Zie nl/kiescollegenovelle. Er kan tot en met 15 juli 2015 gereageerd worden. 61 In de hiervoor genoemde inventarisatie werden twee opties genoemd: een gezamenlijk kiescollege voor Caribisch Nederland en aparte kiescolleges per eiland. Zie Kamerstukken II 2014/15, , nr. 10, p Zie hierover ook Weesing-Loeber Kamerstukken II 2014/15, , nr. 12, p. 15. Eind april 2015 is een concept van de novelle beschikbaar gesteld voor reacties. 60 Voorgesteld wordt om per openbaar lichaam een eigen kiescollege te vormen, waarbij per openbaar lichaam een zelfstandige kandidaatstelling en stemming voor een kiescollege plaatsvindt. 61 Praktische voordelen zijn volgens de toelichting dat de verschillende politieke partijen van de eilanden niet hoeven samen te werken en dat de leden van de kiescolleges voor de stemming niet fysiek bijeen hoeven te komen. De grondwettelijke voorschriften over de verkiezing van provinciale staten worden van overeenkomstige toepassing verklaard op de verkiezing van de Caribische kiescolleges. Vermoedelijk zal het vraagstuk van de kiezers in het buitenland nog wel een staartje krijgen. Het is denkbaar dat dit vraagstuk wordt voorgelegd aan de staatscommissie die zich moet gaan buigen over het parlementair stelsel, zoals tijdens het mondeling overleg in maart werd gesuggereerd. 62 Anders zal Taverne zonder enige twijfel weer aan de bel trekken. Bovendien heeft het D66-partijcongres de fracties in de Eerste en Tweede Kamer in april 2015 verzocht om aan te sturen op een spoedige aanpassing van de Kieswet en Grondwet die zowel inwoners van de BESeilanden als alle andere Nederlandse kiesgerechtigden in staat stelt hun

12 TVCR JULI 2015 artikelen 279 stem (indirect) te kunnen uitbrengen voor de verkiezingen van de Eerste Kamer Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden (vervolg): codificatie van de rechterlijke uitspraak 5.1. Het voorstel van de regering: actief en passief kiesrecht Het Gemeenschappelijk Hof liet er in de in 3.3 besproken uitspraak geen misverstand over bestaan dat artikel Ya 14 Kieswet niet kan worden toegepast zolang de eilandsraden nog geen kiesrecht hebben voor de Eerste Kamer. Ten tijde van de uitspraak was duidelijk dat de daartoe vereiste grondwettelijke regeling niet voor de eilandsraadsverkiezingen van 2015 gerealiseerd zou zijn. Het kabinet stelde al elf dagen na de uitspraak een wetswijziging in het vooruitzicht ter codificatie van de uitspraak; het is immers aan de wetgever om duidelijk te maken wie er precies kiesrecht hebben. 64 De wijziging werd meegenomen in een verzamelwetsvoorstel met wijzigingen op het terrein van het kiesrecht. 65 Hoewel de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof alleen betrekking had op het actief kiesrecht, stelde de regering voor om vreemdelingen ook het passief kiesrecht toe te kennen, omdat op beide vormen van kiesrecht hetzelfde juridische kader van toepassing is (het discriminatieverbod). 66 De memorie van toelichting liet in het midden of vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraden weer zouden verliezen als de eilandsraden het kiesrecht voor de Eerste Kamer zouden krijgen. De discussie daarover hoefde volgens de regering zoals gezegd pas na de grondwetswijziging te worden gevoerd. Bij de behandeling van het verzamelwetsvoorstel in de Tweede Kamer rees de vraag of het niet beter zou zijn meteen een definitieve regeling te treffen, zodat het aantal personen voor wie het kiesrecht geldt niet steeds wisselt. 67 Het wetsvoorstel werd uiteindelijk echter zonder noemenswaardige discussie over het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden aangenomen De interventie van de Eerste Kamer: alleen actief kiesrecht met een horizonbepaling Zoals in 4 bleek, was de Eerste Kamer niet bereid om de discussie over het dilemma van het grondwetsvoorstel voor zich uit te schuiven. Toen het verzamelwetsvoorstel de Eerste Kamer begin 2013 bereikte, had de Eerste Kamer echter nog geen voorkeur uitgesproken voor een apart 63 Motie PM101.12, aangenomen tijdens het partijcongres van 18 april ( nl/content/uploads/ sites/2/2015/04/registratiebesluitvorming-c101.pdf). 64 Kamerstukken II 2010/11, IV, nr Kamerstukken II 2011/12, , nr. 2. De regeling wijkt enigszins af van die met betrekking tot het kiesrecht voor de gemeenteraden. Onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie hebben kiesrecht voor de gemeenteraden zodra zij zich vestigen in Nederland, maar worden voor de eilandsraadsverkiezingen gelijkgesteld aan andere vreemdelingen (en krijgen daar dus pas kiesrecht na vijf jaar legaal verblijf). Zie voor de achtergronden van dit onderscheid Kamerstukken II 2011/12, , nr. 3, p Kamerstukken II 2011/12, , nr. 3, p Kamerstukken II 2011/12, , nr. 7, p Handelingen II 2012/13, nr. 60, item 15.

13 280 artikelen kiescollege. Met name de fracties van de VVD en het CDA hadden grote moeite met het feit dat de voorgestelde codificatie geen tijdelijk karakter had en waren niet gevoelig voor de stelling van de regering dat de wetgever pas na de grondwetswijziging een definitief besluit hoefde te nemen. Het was voor deze fracties ondenkbaar dat vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraden behouden als de eilandsraden kiesrecht krijgen voor de Eerste Kamer. Bovendien zagen deze fracties geen reden om een voorziening te treffen voor het passief kiesrecht, nu de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof daarop geen betrekking had. Het onderdeel van het wetsvoorstel over het passief kiesrecht moest naar hun oordeel überhaupt niet in werking treden. 69 Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel stelden deze fracties zich nog steviger op. Samen met de PVV-fractie drongen zij in een motie aan op een novelle: de toekenning van het actief kiesrecht moest tijdelijk worden gemaakt en het passief kiesrecht moest helemaal worden geschrapt. 70 Zo heet werd de soep uiteindelijk niet gegeten. Na een toezegging van de minister dat hij een reparatiewetsvoorstel van deze strekking in procedure zou brengen en het kiesrecht vooralsnog niet in werking zou laten treden, werd de motie ingetrokken en nam de Eerste Kamer het verzamelwetsvoorstel aan Kamerstukken I 2012/13, , B, p Kamerstukken I 2012/13, , E. 71 Handelingen I 2012/13, nr. 32, item 7, p en Handelingen I 2012/13, nr. 33, item 5, p Kamerstukken II 2013/14, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr. 4, p Kamerstukken II 2013/14, , nr Handelingen II 2014/15, nr. 5, item Het voorstel van de regering: actief én passief kiesrecht met een horizonbepaling Het verlangde reparatiewetsvoorstel werd in maart 2014 ingediend, op hetzelfde moment dat de brief met de argumenten van de Eerste Kamer voor een kiescollege naar de Tweede Kamer ging. 72 Op één punt week het wetsvoorstel af van de wens van de Eerste Kamerfracties: de wijziging van artikel 11 WolBES werd niet geschrapt, maar net als de wijziging van artikel Ya 14 Kieswet voorzien van een horizonbepaling. Hiermee werd tegemoetgekomen aan de opmerking van de Afdeling advisering van de Raad van State die de regering eerder zelf had gemaakt dat voor het actief en passief kiesrecht hetzelfde juridische kader geldt. 73 De Tweede Kamer vroeg de minister naar de verhouding tussen de voorgestelde horizonbepaling en de discussie over een kiescollege 74 en was in eerste instantie niet overtuigd van de noodzaak de behandeling van het wetsvoorstel snel af te ronden. Na het verzoek aan de minister om de mogelijkheden tot het vormen van kiescolleges te inventariseren ( 4.3) besloot de Tweede Kamer de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden. 75 Dit plaatste de minister voor een lastig dilemma. Als gezegd hechtte hij eraan dat de wet tijdig voor de eilandsraadverkiezingen zou

14 TVCR JULI 2015 artikelen 281 worden aangepast. De tijd hiervoor begon te dringen: de kandidaatstelling voor de eilandsraadverkiezingen zou plaatsvinden op 2 februari 2015 en de minister had de Eerste Kamer toegezegd de wijzigingen van de Kieswet en de WolBES pas in werking te laten treden na de totstandkoming van een horizonbepaling. Na een klemmend beroep van de minister op de Tweede Kamer om de behandeling voort te zetten, nam de Kamer het wetsvoorstel in oktober 2014 alsnog aan Voorlopige slotsom: actief en passief kiesrecht zonder horizonbepaling De voorkeur van de Eerste Kamer voor een kiescollege was inmiddels zo sterk dat zij besloot de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden. In de ogen van de Eerste Kamer was de horizonbepaling niet (langer) wenselijk, omdat de bepaling ingaat tegen het (inmiddels als absoluut beschouwde) uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland actief en passief kiesrecht krijgen voor de eilandsraden onder dezelfde voorwaarden als vreemdelingen in Europees Nederland kiesrecht hebben voor de gemeenteraden. 77 De minister liet daarop weten dat hij het kiesrecht zonder horizonbepaling in werking zou laten treden als de Eerste Kamer de behandeling niet tijdig zou hervatten. 78 Ook na een mondeling overleg met de minister 79 werd de behandeling niet hervat, waarna de regering het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad op 30 januari 2015 zonder horizonbepaling in werking liet treden. Het wetsvoorstel met de horizonbepaling is nog bij de Eerste Kamer aanhangig. Het ligt voor de hand dat het pas wordt ingetrokken als de novelle bij het grondwetsvoorstel (zie 4.4) is aangenomen. Als dit niet tijdig voor de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer gebeurt, is het de vraag wat voor de Eerste Kamer zwaarder weegt: het uitgangspunt dat de Nederlandse ingezetenen van Caribisch Nederland in 2019 eindelijk invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer of het uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland het kiesrecht voor de eilandsraad behouden. Als het eerste uitgangspunt zwaarder weegt, zal de Eerste Kamer het huidige grondwetsvoorstel waarschijnlijk toch aannemen, omdat de tweede lezing van de grondwetswijziging anders niet voor 2019 gerealiseerd kan worden. 80 In dat geval kan de Eerste Kamer het wetsvoorstel met de horizonbepaling alsnog aannemen, waarmee vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraad na de grondwetswijziging weer verliezen. 76 Kamerstukken II 2014/15, , nr. 8; Handelingen II 2014/15, nr. 13, item Kamerstukken I 2014/15, , A, p Kamerstukken I 2014/15, , A, p Kamerstukken I 2014/15, , C. 80 De Eerste Kamer heeft dit scenario in 2013 expliciet genoemd (Kamerstukken I 2012/13, , F). Ook de minister gaat hiervan uit (Kamerstukken II 2014/15, , nr. 12, p. 9).

15 282 artikelen 6. Beschouwende opmerkingen In het voorgaande is duidelijk geworden hoe de wetgever worstelt met het kiesrecht in het Caribische deel van Nederland. Dit wordt het beste geïllustreerd door de wisselende opvattingen over het uitgangspunt dat vreemdelingen kiesrecht moeten hebben voor de meest nabije bestuurslaag. De regering achtte dit uitgangspunt niet absoluut en wilde vreemdelingen in Caribisch Nederland aanvankelijk alleen actief kiesrecht toekennen. De Tweede Kamer wilde vreemdelingen ook het actief kiesrecht onthouden en de Eerste Kamer stemde zonder discussie in. Nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht in strijd had geoordeeld met het discriminatieverbod, stelde de regering voor om toch ook het passief kiesrecht toe te kennen. De Tweede Kamer ging nu wel akkoord, waarna een groot deel van de Eerste Kamer erop stond dat toch alleen het actief kiesrecht geregeld zou worden, en wel met een horizonbepaling. Dat stuitte weer op bezwaren bij de Raad van State, waarna de regering voorstelde om toch zowel het actief als het passief kiesrecht te regelen, met de verlangde horizonbepaling. De Eerste Kamer vond het uitgangspunt inmiddels wel absoluut en oordeelde dat het actief en passief kiesrecht voor de eilandsraad blijvend aan vreemdelingen moet toekomen. 81 In 1996 hebben de leden Rehwinkel (PvdA), De Graaf (D66) en Singh Varma (GL) een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt om het kiesrecht voor provinciale staten in de Grondwet ook toe te kennen aan vreemdelingen (Kamerstukken ). Dit voorstel is in 2005 ingetrokken. Zie ook Van Tol 2014, p Zie voor voorstellen om het kiesrecht voor de Eerste Kamer aan de gemeenteraden toe te kennen bijvoorbeeld Van Ostaaijen Deze worsteling wordt allereerst veroorzaakt door het feit dat de provinciale laag in het Caribische deel van Nederland ontbreekt. De regeling van het kiesrecht in Europees Nederland kan daardoor niet één op één worden overgenomen in Caribisch Nederland. Dit dwingt de wetgever om keuzes te maken, die hoe dan ook leiden tot een ongelijke behandeling van kiezers in de verschillende delen van Nederland. Als het kiesrecht voor de Eerste Kamer aan de eilandsraden wordt toegekend, ontstaat tussen vreemdelingen in Europees en Caribisch Nederland ofwel een onderscheid wat betreft het kiesrecht voor de lokale bestuurslaag, ofwel wat betreft hun invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Het laatste onderscheid zou overigens weggenomen kunnen worden door ook in Europees Nederland invloed van vreemdelingen op de samenstelling van de Eerste Kamer te accepteren, door vreemdelingen het kiesrecht voor provinciale staten toe te kennen of door de gemeenteraden de Eerste Kamer te laten kiezen, zoals beide wel is voorgesteld. 81 In de discussies over het kiesrecht in Caribisch Nederland is echter duidelijk geworden dat invloed van vreemdelingen op nationaal beleid in politiek Den Haag ondenkbaar wordt geacht.

16 TVCR JULI 2015 artikelen 283 De oplossing van aparte kiescolleges brengt eveneens een onderscheid mee: kiezers in Caribisch Nederland krijgen daarmee een aparte stem voor de Eerste Kamer, terwijl kiezers in Europees Nederland hun overwegingen over provinciaal en landelijk beleid in één stem tot uitdrukking moeten brengen. De afgelopen provinciale statenverkiezingen hebben weer laten zien dat veel kiezers daar moeite mee hebben. 82 Dit onderscheid zou weggenomen kunnen worden door ook kiezers in Nederland een aparte stem te geven voor de Eerste Kamer, naast de stem voor de provinciale staten. Het introduceren van een andere verkiezingswijze heeft echter al gauw verstrekkende gevolgen voor de positie van de Eerste Kamer. Het is de vraag of politiek Den Haag die wil accepteren. Men zou de oorzaak van de worsteling ook kunnen zoeken in de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer, die ertoe noopt in Caribisch Nederland een vergelijkbare constructie te treffen. Deze getrapte verkiezing, ooit tot stand gekomen als verlegenheidsoplossing, 83 leidt niet alleen tot problemen bij Caribisch Nederland, maar staat er ook aan in de weg dat vreemdelingen kiesrecht krijgen voor provinciale staten. Ook verhindert de huidige bepaling van de stemwaarde van statenleden bij de Eerste Kamerverkiezingen, zoals bleek in 4.3, dat Nederlandse kiezers in het buitenland invloed krijgen op de Eerste Kamer. Wie gelijke behandeling in het kiesrecht hoog in het vaandel heeft staan, ontkomt niet aan een herbezinning op dat andere kiescollege voor de Eerste Kamer: provinciale staten. Literatuur Van Bijsterveld 2015 Sophie van Bijsterveld, Alternatief voorhanden voor Plasterk in kiesrechtkwestie, SC Online 2 februari 2015, < opinie/alternatief-voorhanden-voor-plasterk-kiesrechtkwestie> Elzinga 2011 D.J. Elzinga, Statenverkiezingen zijn onrechtmatig, NRC Handelsblad 26 januari 2011 Heringa 2015 Aalt Willem Heringa, Provinciale Staten verkiezingen of toch Eerste Kamer verkiezingen?, nieuwsbrief De Hofvijver van het Montesquieu Instituut van 23 februari 2015 Hoogers 2010 H.G. Hoogers, De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef. Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de 82 Zie bijvoorbeeld Heringa 2015 en Van Ostaaijen Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 7, waar de regering overweegt dat er nooit een bijzondere inhoudelijke reden lijkt te hebben gespeeld om provinciale staten aan te wijzen als kiescollege voor de Eerste Kamer.

17 284 artikelen opheffing van de Nederlandse Antillen (deel 2), Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, 376 Van Ostaaijen 2015 Julien van Ostaaijen, Voor provinciale verkiezingen is de provincie onbelangrijk, NRC Handelsblad 26 februari 2015 Roorda 2015 C. Roorda, Eerste en Tweede Kamer, een ander kiesstelsel en een andere taakverdeling, NJB 2015, afl. 8, p Saleh 2012 J.M. Saleh, Constitutionele- en rechtsstatelijke verhoudingen in de landen van het Koninkrijk, in het bijzonder in de Caribische delen van het Koninkrijk, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012 Van der Tol 2014 M.D.C. van der Tol, De jongste ontwikkelingen van het kiesrecht in het Koninkrijk der Nederlanden in historisch perspectief, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014 Weesing-Loeber 2015 Leontine Weesing-Loeber, Het kiesrecht voor de eilandsraden en de Eerste Kamer op de BES; een lastige afweging?, nieuwsbrief De Hofvijver van het Montesquieu Instituut van 23 februari 2015