Rapport. Over de gevolgen van M.S.S. t. België en Griekenland voor het Europees asielstelsel

Transcriptie

1 Rapport Over de gevolgen van M.S.S. t. België en Griekenland voor het Europees asielstelsel 1

2 Amsterdam, juni 2011 Nawid Rastegar Studentnummer: Hogeschool van Amsterdam HBO Rechten Begeleider HvA: Mr. R. Benevento Praktijkbegeleider: Mevr. Mr. S. Petkovic 2

3 Voorwoord Voor u ligt het rapport betreffende de uitspraak M.S.S. t. België en Griekenland en de gevolgen daarvan voor het Europees asielbeleid. Dit rapport heb ik geschreven in het kader van de afstudeerfase van de opleiding HBO- Rechten aan de Hogeschool van Amsterdam. Het onderwerp heb ik tezamen met mijn praktijkbegeleider gekozen op grond van mijn interesses in het asielrecht en de meeloopstage die ik in het derde leerjaar heb gedaan op het Aanmeldcentrum Schiphol. Ik wil meneer Benevento, docent aan de Hogeschool van Amsterdam, bedanken voor de begeleiding die hij mij heeft geboden. Zijn kennis, vaardigheden en het ter beschikking stellen van informatie hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport. Daarnaast wil ik mijn dank uitspreken aan mevrouw mr. Sejla Petkovic. Zij heeft mij inhoudelijk begeleid bij het afstudeerproces. Zonder haar kennis, expertise en faciliteiten zou ik dit rapport niet hebben kunnen maken. Tot slot wil ik alle anderen die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport bedanken. Nawid Rastegar Amsterdam, juni

4 INHOUDSOPGAVE 4

5 5

6 Verklarende woordenlijst Frontex Afkorting van de Franse woorden Frontières extérieures. Agentschap van de EU dat samenwerking tussen EU-lidstaten bevordert op het gebied van de gemeenschappelijke buitengrens. Hoofdtaak: helpen controleren buitengrens, repatriëring illegale immigranten. Eurodac Europees databank dat de vingerafdrukken van asielzoekers vergelijkt. Dit onder andere ter voorkoming van herhaalde asielaanvragen. Subsidiariteitsbeginsel Wet- en regelgeving wordt op Europees niveau geregeld indien dit niet beter door de afzonderlijke lidstaten kan geschieden. UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees. Wereldwijd actieve vluchtelingenorganisatie die onder andere onderzoeken en aanbevelingen doet. Erkenningspercentage Percentage asielaanvragen dat resulteert in een positieve beschikking. Immigratie- en Naturalisatiedienst Agentschap van het Ministerie van Binnelandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uitvoerder vreemdelingenbeleid. Behandelt asielverzoeken in Nederland. Refoulement Het terugsturen van een persoon naar het land van herkomst indien hij te vrezen heeft voor vervolging, foltering of vernederende behandeling. 6

7 Lijst met afkortingen UVRM Universele Verklaring van de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens Vlv VN Vluchtelingenverdrag, ook bekend als Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen IND Immigratie- en Naturalisatiedienst EASO Europees Asiel Ondersteuningsbureau VVN VluchtelingenWerk Nederland ECRE European Council on Refugees and Exiles 7

8 Samenvatting De Dublinverordening regelt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag van een asielzoeker. Het land waar de asielzoeker het eerst Europa is binnengekomen, het land waar hij zijn eerste asielverzoek heeft ingediend of het land dat hem een visum heeft verschaft moet in beginsel het asielverzoek behandelen. Door de geografische ligging hebben de landen aan de buitengrens van de EU te maken met een hogere instroom aan asielzoekers. Vooral Griekenland lijdt hieronder. Dit heeft geresulteerd in overvolle detentiecentra, talloze dakloze asielzoekers en een asielprocedure die gebrekkig is vanwege een tekort aan tolken, immigratieambtenaren en rechters. Naar aanleiding hiervan zijn talloze klachten ingediend bij het EHRM tegen onder andere Griekenland. Op 21 januari 2011 heeft het EHRM uitspraak gedaan in de zaak M.S.S. t. België en Griekenland. In de zaak gaat het om een Afghaanse asielzoeker via Griekenland Europa is binnengekomen en is doorgereisd naar België. Aldaar is hij op basis van de Dublinverordening overgedragen aan Griekenland. De belangrijkste punten van deze uitspraak zijn: - Griekenland schendt art. 3 EVRM door de erbarmelijke omstandigheden in en buiten de detentiecentra. Griekenland schendt art. 13 EVRM door de gebrekkige asielprocedure en onvoldoende toegang tot rechtsmiddelen. - België schendt art. 3 en 13 EVRM door middel van indirect refoulement en gebrekkige rechtsmiddelen. - Het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden weerlegd door rapporten die zijn gemaakt door gezaghebbende organisaties, in dit geval de UNHCR. De Dublinverordening mag met betrekking tot Griekenland niet meer worden uitgevoerd. Dit trekt de effectiviteit en houdbaarheid van de Dublinverordening in zijn geheel in twijfel. Op de korte termijn moeten de door het EHRM benoemde overtredingen ongedaan worden gemaakt. Feitelijk kunnen de overtredingen ongedaan worden gemaakt door middel van financiële hulp, de bouw van detentie- en opvangcapaciteit, de inzet van Frontex en het delen van kennis op 8

9 het gebied van immigratie met de Griekse overheid. Dit zijn echter oplossingen voor de korte termijn. Hoe zit het met oplossingen voor de lange termijn? Op basis van het Europese streven naar een gezamenlijk asielbeleid is het onvermijdelijk dat de Dublinverordening, zoals die nu wordt gehanteerd, zal moeten worden vervangen door een nieuw systeem dat de asielzoekers evenrediger over de lidstaten verdeelt en niet alleen op basis van de geografische ligging. De band tussen de asielzoeker en de lidstaat moet voorop komen te staan, zodat de asielzoeker zijn asielaanvraag kan indienen in de lidstaat waar hij enige kennis van de taal heeft, culturele banden of familie- en gemeenschapsbanden. Dit voorkomt procedures, de overdracht van asielzoekers en het verlicht de druk op de lidstaten die aan de buitengrens van de EU gesitueerd zijn. De kosten van de asielprocedure en opvang moeten worden vergoed door een nieuw op te richten Europees fonds, waarbij rekening moet worden gehouden met de populatieomvang en het welvaartsniveau van de lidstaten. Tot slot moet er een Europees agentschap komen dat net als Frontex de lidstaten helpt bij de asielprocedures. Op deze manier kan met recht worden gesproken van solidariteit tussen de EU-lidstaten. Het waarborgt ook de normen die zijn gesteld in de diverse richtlijnen en doet recht aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel. 9

10 Hoofdstuk 1 Inleiding In dit eerste hoofdstuk wordt de aanleiding van dit onderzoek beschreven. Verder zal worden ingegaan op de doelstelling van het onderzoek, de hoofd- en deelvragen en tot slot de onderzoeksafbakening. 1.1 Aanleiding Als gevolg van de uitspraak van het EHRM op 21 januari 2011 in de zaak M.S.S t. België en Griekenland, die luidt dat Griekenland meerdere bepalingen uit het EVRM schendt, is de verordening die de criteria en instrumenten vaststelt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag, beter bekend als de Dublinverordening, onuitvoerbaar geworden met betrekking tot Griekenland. De uitspraak toont voor velen echter ook aan dat het Europees asielstelsel moet worden herzien. Zij stellen voor de Dublinverordening te vervangen met een systeem dat asielzoekers eerlijker verdeelt over de EU-lidstaten. Dit onderzoek zal zich voornamelijk richten op de gevolgen van de uitspraak van het EHRM in de onderhavige zaak. Verder zal worden gekeken naar oplossingen op korte en langere termijn. Ten slotte wordt ook gekeken naar het Europees asielstelsel in zijn algemeenheid. 1.2 Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de uitspraak in de zaak M.S.S. t. België en Griekenland voor de Dublinverordening en de oplossingen die geboden zijn door de betrokken partijen. Daarnaast wordt de uitspraak en de gevolgen ervan bekeken vanuit het perspectief van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. 1.3 Probleemstelling Naar aanleiding van de uitspraak van het EHRM mogen geen asielzoekers meer worden overgedragen aan Griekenland op grond van de Dublinverordening. In Nederland alleen betreft dit een groep van 2000 asielzoekers. Feitelijke oplossingen zijn aangedragen door de Griekse overheid. De vraag is echter of met die oplossingen de onderliggende problemen in het Europees asielstelsel worden genegeerd. 10

11 1.4 Hoofd- en deelvragen De hoofdvraag van dit onderzoek is: Wat zijn de gevolgen van M.S.S. t. België en Griekenland voor de Dublinverordening en het Europees asielstelsel? De deelvragen zijn: Wat zijn de belangrijkste punten van het EVRM betreffende vluchtelingen? Welke stappen zijn er genomen om een Europees asielbeleid te verwezenlijken? Welke plannen zijn er voor verdere uniformering van het asielbeleid? Wat staat er in de Dublinverordening? Hoe is de situatie voor asielzoekers in Griekenland? Wat heeft het EHRM bepaald in de zaak M.S.S t. Belgie en Griekenland? Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak voor de praktische uitvoering van de Dublinverordening? Wat zijn de oplossingen volgens de betrokkene overheden? Wat zijn de oplossingen volgens mensenrechtenorganisaties? 1.5 Onderzoeksafbakening Het onderzoek richt zich op de gevolgen van de uitspraak M.S.S. t. België en Griekenland in het kader van de Dublinverordening en in het kader van het Europees asielstelsel in zijn algemeenheid. 11

12 Hoofdstuk 2 Achtergrond en grondslag 2.1 Inleiding De Europese Unie kent zichzelf in toenemende mate de rol toe van voortrekker op het gebied van mensenrechten. Daaromtrent hebben de Europese landen een aantal verdragen opgesteld. Een daarvan is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, hierna EVRM. Dit verdrag is niet alleen bindend voor EU-lidstaten, maar voor alle landen die zijn aangesloten bij de Raad van Europa, waaronder Rusland 1. In dit verdrag zijn burger- en mensenrechten opgenomen die bindend zijn voor de aangesloten landen en gelden voor alle inwoners van die landen. Het EVRM heeft inspiratie geput uit het in 1948 door de Verenigde Naties opgestelde Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. 2 Daarnaast zal ik het VNvluchtelingenverdrag behandelen. Deze verdragen zijn immers bronnen van het internationaal asiel- en vluchtelingenrecht. De deelvraag die in dit hoofdstuk aan de orde zal komen is: Wat zijn de belangrijkste punten van het EVRM betreffende vluchtelingen? 2.2 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens De Verenigde Naties 3, hierna VN, is een organisatie die is opgericht op 24 oktober In de loop van de tijd hebben 191 landen zich aangesloten bij de VN. Een van de kernwaarden van de VN is het bevorderen van mensenrechten. Na de grove schendingen van mensenrechten tijdens de Tweede Wereldoorlog, vonden de wereldleiders dat het tijd was voor een set internationaal mensen- en burgerrechten, die erkend waren door de VN en de aangesloten lidstaten. Daartoe heeft de Algemene Vergadering van de VN op 10 december 1948 resolutie A/RES/217 4 aangenomen. Die resolutie is beter bekend als de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, hierna UVRM. De UVRM bestaat uit een dertigtal artikelen waarin vijfenzestig rechten zijn benoemd. De rechten variëren van de vrijheid op meningsuiting tot het recht op vereniging. Ook het ne bis 1 < 2 < 3 < 4 < 12

13 in idem-beginsel 5 komt terug in de Verklaring: men mag niet twee maal voor hetzelfde misdrijf worden bestraft. Relevant zijn vooral de vluchtelingenrechten die in de UVRM zijn opgenomen. In lid 1 van artikel 14 6 van de UVRM wordt bepaald dat: Een ieder heeft het recht om in andere landen asiel te zoeken en te genieten tegen vervolging. Lid 2 van datzelfde artikel stelt aan dat recht een grens: Op dit recht kan geen beroep worden gedaan ingeval van strafvervolgingen wegens misdrijven van niet-politieke aard of handelingen in strijd met de doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties. Dit recht samen met vele andere rechten uit de UVRM zijn opgenomen in het latere EVRM. Daarom stelt men terecht dat de opstellers van het EVRM inspiratie hebben geput uit de UVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Het EVRM is op 4 november 1950 in Rome tot stand gekomen 8. De officiële benaming van het verdrag is het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. De landen die het verdrag hebben ondertekend zijn niet per definitie lidstaten van de Europese Unie. Het verdrag is sinds 1998 namelijk binden voor alle leden van de Raad van Europa. Hieronder vallen onder andere Rusland en Turkije 9. Wel hebben alle EU-lidstaten het EVRM geratificeerd, dat is namelijk een van de voorwaarden van toetreding tot de EU 10. Het EVRM biedt de burgers van de lidstaten de mogelijkheid om zich op hun rechten te beroepen. Zij kunnen van een lidstaat de eerbiediging van de in het EVRM genoemde rechten vorderen, of bij schending van een van de rechten kunnen ze die schending laten toetsen aan de rechterlijke macht. Hiertoe is in de EVRM een rechterlijk college ingesteld, genaamd het 5 < 6 < 7 < 8 < 9 < 10< 13

14 Europees Hof voor de Rechten van de Mens 11, hierna het EHRM. Het EHRM is geregeld in art. 19 EVRM e.v. Burgers kunnen zich ook op het EVRM kunnen beroepen bij de nationale rechter. Dit kan al in eerste aanleg bij de rechtbank. In Nederland heeft het EVRM volgens art. 94 Grondwet directe werking. Dat houdt in dat bepalingen uit verdragen zoals het EVRM die afwijken van Nederlandse wet- en regelgeving voorrang hebben op de Nederlandse wet- en regelgeving. In het kader van het in dit rapport te behandelen onderwerp zijn een tweetal artikelen uit het EVRM relevant: artt. 3 en 13 EVRM. Dit bleek uit het arrest dat centraal staat in deze rapportage: M.S.S. t. België en Griekenland 12. Art. 3 EVRM betreft het folterverbod en luidt: Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Art. 13 EVM betreft het recht op rechtsmiddelen. Het artikel luidt: Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie. Deze artikelen en de onderdelen van het arrest zullen uitgebreid worden behandeld in hoofdstuk VN-vluchtelingenverdrag Het Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen, hierna Vlv, is een VNverdrag 13 dat als doel heeft het definiëren van vluchtelingen en het bepalen van de rechten die personen hebben die onder die definitie vallen. Het verdrag is opgesteld op 28 juli 1951 in Geneve. Het verdrag staat ook bekend onder de naam Conventie van Geneve betreffende de Status van Vluchtelingen. 11 < 12 < 13 < 14

15 Het Vlv regelt nauwkeurig de situaties waarin een persoon als vluchteling moet worden aangemerkt en wanneer een persoon recht heeft op asiel. Wereldwijd hebben 147 landen dit verdrag geratificeerd 14. Alle EU-lidstaten daarbij inbegrepen. Tegenover het recht dat de UVRM aan een persoon gaf om asiel te zoeken in een ander land, stelt het Vlv de verplichting aan de aangesloten landen om die asielaanvraag in behandeling te nemen en als voldaan wordt aan de criteria, ook asiel te verlenen aan de persoon in kwestie 15. De definitie van vluchteling wordt in artikel 1 van het Vlv gegeven. Art. 1 sub A onder 2 bepaalt dat als vluchteling wordt aangemerkt elke persoon: Die, [ ] uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Personen die onder deze omschrijving vallen hebben dus te allen tijde recht op asiel. Het Vlv regelt als eerste verdrag expliciet het verbod op refoulement, ook bekend als het nonrefoulement beginsel. Het verbod op refoulement houdt in dat een land geen vluchteling mag uitzetten naar het land van herkomst, indien hij daar moet vrezen voor vervolging. Dit is echter wel aan de asielzoeker zelf om te bewijzen 16. Art. 33 Vlv regelt het verbod op refoulement. Art. 33 lid 1 bepaalt: Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. 14 < 15 < 16< er/check=y> 15

16 Een soortgelijk artikel kent het EVRM niet, maar juristen herleiden dit verbod naar art. 3 EVRM 17. Op lid 1 zijn echter ook uitzonderingen opgenomen in het verdrag. Zo luidt lid 2 van art. 33: Op de voordelen van deze bepaling kan evenwel geen aanspraak worden gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. Op het recht op asiel kan dus geen beroep worden gedaan door staatsgevaarlijke personen 18. Dit artikel doet denken aan art. 14 lid 2 van de UVRM, waarin wordt bepaald dat mensen geen asiel mogen aanvragen om een wettige celstraf te ontlopen, of omdat ze handelingen hebben verricht die indruisen tegen de doeleinden en beginselen van de VN. Dat artikel luidt: Op dit recht kan geen beroep worden gedaan ingeval van strafvervolgingen wegens misdrijven van niet-politieke aard of handelingen in strijd met de doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties. Daarnaast is er een nog belangrijkere categorie personen dat geen recht heeft op asiel. Dit zijn personen waarvan wordt vermoed dat ze oorlogsmisdadigers zijn of mensenrechtenschenders. Dit zijn bijvoorbeeld militairen of politici die orders hebben uitgevoerd dan wel gegeven, die mensenrechtenschendingen ten gevolge hebben gehad. Deze categorie staat bekend als de 1F categorie 19. De uitzondering is dan ook te vinden in art. 1F van het Vlv: F. De bepalingen van dit Verdrag zijn niet van toepassing op een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen, dat: 1. hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen; 2. ( ) 3. hij zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. 17 < 18 < 19 < 16

17 Deze twee categorieën mensen maken dus geen aanspraak op de rechten zoals bepaald in het Vlv. Uit cijfers blijkt dat er in Nederland het afgelopen decennium 700 asielzoekers zijn gekomen die vallen onder de categorie 1F. Daarvan is in de loop van de tijd een deel uitgezet, een deel in de illegaliteit belandt, en een deel weer vertrokken naar andere landen. Anno 2008 waren er nog 350 categorie 1F asielzoekers 20. Daarvan waren er 250 illegaal, en hadden er honderd nog een asielprocedure lopen. Van veertig asielzoekers die onder die categorie vallen is er een groot vermoeden dat ze aan marteling zullen worden onderworpen in het land van herkomst. Die groep kan dus niet worden uitgezet. Dat levert strijd op met het verbod op refoulement. 2.5 Conclusie In het kader van dit rapport en het onderwerp asielrecht en mensenrechten, heb ik in dit hoofdstuk een inleidende rol gegeven aan de diverse verdragen die ten grondslag liggen aan het onderwerp. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog werd internationaal besloten tot een aantal wereldwijd te respecteren mensenrechten. Rechten die vrijheid, veiligheid, menselijke waardigheid en een leven zonder vrees waarborgen. Dit gebeurde vooral in het kader van de VN, die zelf met die idealen ten doel is opgericht, maar ook later door de Europese Gemeenschap en nu de EU. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens gaf het startschot in Twee jaar later werd het EVRM opgesteld, die destijds vooral in Europees verband veel van die rechten overnam en uitbreidde en wordt nog steeds in alle facetten van het dagelijks leven gebruikt, ook op het gebied van het vreemdelingenrecht. Daarna volgde het Vlv, een document dat specifieke rechten gaf aan vluchtelingen. Een groot aantal landen 21 hebben dit verdrag ondertekend en zijn gebonden aan dit document, waaronder de lidstaten van de EU. Dagelijks vinden er rechtszittingen plaats waarbij asielzoekers proberen aan te tonen dat ze recht hebben op asiel. De rechten die de EU-lidstaten hebben erkend in het EVRM zijn dan vaak doorslaggevend. Zo ook de uitspraak die in dit rapport centraal staat: M.S.S. t. België en Griekenland. Hiermee komen we aan bij de deelvraag van dit hoofdstuk: Wat zijn de belangrijkste punten van het EVRM betreffende vluchtelingen? 20 < 21 < 17

18 De belangrijkste artikelen van het EVRM betreffende vluchtelingen zijn art. 3 en art. 13 EVRM. Art. 3 EVRM luidt als volgt: Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Ten eerste mag er in het land waar de asielzoeker zijn asielprocedure afwacht geen sprake zijn van schending van art. 3 EVRM. Dit betreft onder andere de detentieomstandigheden. Voorts mag een land geen asielzoeker terugsturen naar zijn land van herkomst indien hij daar vervolgd of gefolterd zal worden. Art. 13 EVRM is het volgende artikel dat essentieel is betreffende vluchtelingen. Art. 13 EVRM luidt: Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke status. Dit artikel verzekert het recht op een grondige asielprocedure, waarbij voldoende rekening wordt gehouden met bewijsmateriaal dat wordt overgelegd, waarbij een reële kans op asiel in het vooruitzicht wordt gesteld en waarbij voldoende toegang tot rechtsbijstand aanwezig is. 18

19 Hoofdstuk 3 Europees asielbeleid en Dublinverordening 3.1 Inleiding In 2009 hebben Afghanen en Irakezen een asielaanvraag in de EU ingediend 22, zoals blijkt uit cijfers van Eurostat. Niet alleen uit conflictgebieden vluchten mensen, ook uit landen waar geen conflict woedt. Zie bijvoorbeeld het grote aantal asielzoekers dat uit Rusland 23 komt(20.100). Uit die landen komen voornamelijk politieke vluchtelingen, die zich verzetten tegen de overheid, of bijvoorbeeld mensen die vrezen voor criminele organisaties. Daarnaast zijn er ook vluchtelingen die voor hun vrijheid en veiligheid vrezen door hun godsdienst of seksuele geaardheid, zoals bijvoorbeeld in Jamaica 24. Veel van deze onderdrukte mensen zoeken hun heil op Europees grondgebied. Ze vragen bij een van de lidstaten asiel aan. In 2009 zijn er in Europa asielvragen ingediend 25. De Europese Unie bestaat uit 27 lidstaten 26. Sommige lidstaten hebben een hoger welvaartsniveau dan andere. Ook hanteren sommige lidstaten een strenger asielbeleid dan andere. Lidstaten die een strenger asielbeleid hanteren worden, indien mogelijk, vermeden door asielzoekers. Andersom worden lidstaten die een minder streng asielbeleid hanteren aantrekkelijker. Ook de geografie speelt een belangrijke rol. Lidstaten die aan de buitengrens van de EU gelegen zijn, zijn vaak het eerste land waar de asielzoekers Europa inreizen. Een goed voorbeeld hiervan is Griekenland. Daardoor, en in het licht van de toenemende harmonisering van allerlei wet- en regelgeving op Europees niveau, is het niet verbazend dat er in de EU wordt getracht steeds meer zaken betreffende asiel en migratie op Europees niveau te regelen. Met dat doel zijn een aantal verdragen en verordeningen opgesteld die, geheel of ten dele, dit onderwerp bestrijken. De deelvragen die in dit hoofdstuk zullen worden behandeld zijn: Welke stappen zijn er genomen om een Europees asielbeleid te verwezenlijken, Welke plannen zijn er voor verdere uniformering van het asielbeleid en Wat staat er in de Dublinverordening? 22 < 23 < 24 < 25 < 26 < 19

20 3.2 Schengenovereenkomst Op 14 juni 1985 werd de Schengenovereenkomst in het Luxemburgse Schengen getekend 27. Hierdoor werden de binnengrenzen van de ondertekenende landen vervangen door een gemeenschappelijke buitengrens. Een EU-burger kan vrijelijk van de ene lidstaat naar de andere lidstaat reizen; in beginsel zonder gecontroleerd te worden. De buitengrenzen van de EU worden wel gecontroleerd. De reden hiervoor is dat de buitengrens, eenmaal gepasseerd, toegang biedt tot het grondgebied van de hele Europese Unie. Niet alle EU-lidstaten hebben de Schengenovereenkomst ondertekend: het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben zich hiervan onthouden 28. Daarentegen zijn er ook niet-lidstaten die wel meedoen aan de Schengenovereenkomst; zoals Zwitserland, Noorwegen, IJsland 29. Personen die uit derde landen komen, kunnen met een visum van een Schengen-land vrijelijk door het gehele Schengengebied reizen. De Schengenovereenkomst werd eerst door een vijftal lidstaten opgesteld en ondertekend, waaronder Nederland 30, maar dat is met de tijd uitgebreid tot 27 lidstaten. Het Schengenverdrag is bij het Verdrag van Amsterdam van 1997 geïntegreerd in de Europese Unie Schengenovereenkomst en Dublin-conventie De Schengenovereenkomst heeft gevolgen voor het asielrecht. Een asielzoeker kan in principe maar in een land een asielverzoek indienen. Dit is het land waarvan de asielzoeker een visum heeft gekregen, of het land waar de asielzoeker als eerst het Schengengebied inreist en is geregistreerd 32. Daarnaast wordt een persoon bij verlening van een visum geregistreerd in een Europese databank, genaamd het Schengen Informatie Systeem 33. Dit kan ertoe leiden dat een asielzoeker die de EU wil binnenkomen op legale manier, geen asielverzoek mag indienen in het land dat hij voor ogen had, maar noodgedwongen in het land dat hem het visum heeft verleend. Om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de asielaanvraag is in 1990 de Overeenkomst van Dublin getekend 34, ook wel bekend als de Dublin-conventie of Dublin I en trad in 1997 in werking. Deze overeenkomst stelde voor de eerste keer 27 < 28 < 29 < 30 < 31< 32 < 33 < 34 < 20

21 instrumenten en criteria vast die moesten bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was voor de asielaanvraag. Dublin I bepaalde, net als zijn opvolger Dublin II, dat de lidstaat waar de asielzoeker het eerst een asielverzoek heeft ingediend verantwoordelijk is voor de asielaanvraag. De lidstaat waar de asielzoeker voor het eerst aantoonbaar het Schengengebied is ingereisd is eveneens verantwoordelijk voor de asielaanvraag. Ook is een lidstaat dat een visum heeft verschaft verantwoordelijk voor de behandeling van de asielaanvraag. Deze bepalingen zijn overgenomen door de latere Dublinverordening. 3.3 Verdrag van Amsterdam en Verdrag van Nice Het verdrag van Amsterdam 35 trad op 1 mei 1999 in werking. Het verdrag staat vooral bekend om het overhevelen van bevoegdheden aan het Europees Parlement en het leggen van een grondslag voor een gezamenlijk Europees Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Minder bekend zijn de gevolgen van het verdrag voor het asielrecht. Het verdrag heeft ingrijpende gevolgen voor het asielrecht in Europa. Het verdrag zorgt ervoor dat meer zaken op Europees niveau worden geregeld, in plaats van door de afzonderlijke lidstaten. De doelstelling van het verdrag was het vaststellen van een gemeenschappelijke asielprocedure 36, en het instellen van een ruimte van veiligheid, vrijheid en recht 37. De inwerkingtreding van het verdrag was een grote stap in de richting van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid. Aan de instellingen van de EU werd de bevoegdheid gegeven om wetgeving te maken inzake asiel- en immigratiezaken. Dit geschiedt supranationaal door de organen van de Europese Unie. Supranationaal betekent dat de lidstaten onderling geen overeenstemming hoeven te bereiken, maar dat Europese instellingen daarover kunnen besluiten op basis van door de lidstaten overgehevelde bevoegdheden 38. De rechtsgrondslag wordt gegeven door art. 63 EG-verdrag. Het verdrag van Amsterdam heeft bepaald dat de Raad van Ministers maatregelen moet nemen om de komende punten te bevorderen: 35 < 36 < 37 < 38 < 21

22 1. a. criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land wordt ingediend in een van de lidstaten (latere Dublinverordening); b. Minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (latere Opvangrichtlijn); c. Minimumnormen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling(latere Definitierichtlijn); d. Minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus(latere Procedurerichtlijn). Lid 2 (.). De aanhef van art. 63 EG-verdrag luidt: Maatregelen inzake asiel, in overeenstemming met het Verdrag van Geneve, ( ), en het Protocol van ( ), betreffende de status van vluchtelingen en andere desbetreffende verdragen. Het verdrag van Nice 39 trad op 1 mei 2003 in werking. Hoewel het verdrag vooral bekend staat om het feit dat het de uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe lidstaten 40 mogelijk maakte, zijn er ook in dit verdrag belangrijke bevoegdheden geregeld inzake het asielrecht. Waar voorheen, ook krachtens het verdrag van Amsterdam, de Raad van Ministers besloot over asiel- en immigratiezaken, is bij het verdrag van Nice de medebeslissingsprocedure 41, ook wel codecisieprocedure, ingevoerd. Dit betekent dat het Europees Parlement, net als de Tweede Kamer in Nederland, ook zijn goedkeuring moet geven aan wetgeving inzake het asiel- en immigratierecht. Ook heeft het Europees parlement het recht van amendement, waarmee ze dus wijzigingen kunnen aanbrengen in de wetgeving. Een van de verordeningen die door de medebeslissingsprocedure tot stand zijn gekomen is de Dublinverordening. 39 < 40 < 41 < 22

23 3.4 Het Haags programma Het Haags programma 42 is een beleidsplan van de Europese Commissie van 10 mei 2005, gericht aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Het Haags programma borduurt voort op de harmonisering van het asielbeleid dat werd geïnitieerd door de verdragen van Amsterdam en Nice, met als doel het verder integreren en uniformeren van het Europees asielstelsel. Doel van het beleidsplan is het versterken en vernieuwen van de Europese ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht. Ter bewerkstelliging van dit doel werden tien prioriteiten gesteld. Enkelen hiervan raken het asielrecht. Het Haags programma heeft onder meer als doel terrorismebestrijding, het beheren van de gemeenschappelijke buitengrenzen en het positieve effect van immigratie maximaliseren. Twee prioriteiten van het Haags programma raken echter direct het hart van dit rapport: Een evenwichtige aanpak van het migratiebeleid ontwikkelen en Een gemeenschappelijke asielprocedure tot stand brengen 43. Het ontwikkelen van een evenwichtige aanpak van het migratiebeleid binnen de Europese Unie betreft zowel de illegale als de legale migratie en asiel. Een van de belangrijkste punten hiervan is het optreden tegen mensenhandelaren 44. Veel asielzoekers reizen namelijk Europa binnen met behulp van mensenhandelaren 45 die hiermee veel geld verdienen. Hiertegen wordt opgetreden door het nauwer samenwerken met derde landen, en het opzetten van databanken. Daarnaast wordt ook gedoeld op een beter beheer van de migratiestroom en de repatriëring van immigranten naar het thuisland. In dit kader is het programma Solidariteit en beheer van de migratiestromen opgezet. Dit programma heeft een aantal fondsen gefinancierd, namelijk de Buitengrenzenfonds, Integratiefonds 46, Terugkeerfonds en een Europees Vluchtelingenfonds < 43< 44< 45 < 46< 47< 23

24 Op 18 februari 2009 is door de Europese Commissie een voorstel ingediend tot het oprichten van een Europees Asiel Ondersteuningsbureau 48, hierna EASO. Het EASO heeft als hoofddoel het ondersteunen van de samenwerking tussen de EU-lidstaten op het gebied van asielbeleid 49. Daarnaast zorgt het EASO voor betere coördinatie in de aanpak van de asielproblemen, het opleiden van nationale beleidsmakers en ambtenaren en het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen de EU-lidstaten 50. Het EASO werkt nauw samen met de VN en UNHCR. Op 18 juni 2010 is het EASO opgericht in Malta. De tweede prioriteit was het tot stand brengen van een gezamenlijk Europees asielprocedure.. De Europese Commissie heeft een voorstel gedaan tot een gemeenschappelijke Europese asielprocedure 51. Concreet is hier niets uit voortgevloeid, omdat de lidstaten onderling het niet eens konden worden. 3.5 Dublinverordening Acht jaar na inwerkingtreding van de Dublin-conventie werd het vervangen door de Dublinverordening. Verordening EG nr. 343/ , beter bekend als de Dublinverordening of Dublin II, is op 18 februari 2003 door de Raad van Ministers uitgebracht. De datum van inwerkingtreding was 17 maart Doel van de verordening is, net als bij Dublin I, het bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor het behandelen van de asielaanvraag. De Dublinverordening is van toepassing op alle lidstaten van de EU, evenals Noorwegen, IJsland en Zwitserland Artikel 3 lid 1 Dublinverordening bepaalt dat het land waar het eerste asielverzoek is ingediend vaststelt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek. Dat zal meestal de lidstaat zelf zijn. De lidstaat waar het eerste asielverzoek is ingediend, is ook verplicht om de asielzoeker terug te nemen indien 48< 49< 50< 51 < 52 < 53< 54< 24

25 deze zich nu in een andere lidstaat bevindt en daar opnieuw een asielverzoek heeft ingediend. - Artikel 3 lid 2 bepaalt dat elke lidstaat het recht heeft om een asielverzoek op zich te nemen. Indien dit gebeurt, neemt de betreffende lidstaat ook alle verplichtingen op zich. - Volgens artikel 3 lid 3 heeft elke lidstaat, overeenkomstig het Verdrag van Geneve, het recht om een asielzoeker terug te zenden naar een derde land. Het refoulementverbod mag hierbij niet worden geschonden. - Krachtens artikel 3 lid 4 moet de asielzoeker op de hoogte wordt gebracht van de inhoud van de Dublinverordening, in een taal die hij of zij redelijkerwijs wordt geacht te begrijpen. - Artikel 4 lid 1 bepaalt dat de procedure voor het vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor het asielverzoek, aanvangt zodra het eerste asielverzoek in een lidstaat is ingediend. - In artikel 4 lid 3 staat dat een minderjarige die de asielzoeker vergezelt, onlosmakelijk verbonden wordt geacht te zijn met de ouder of voogd die hij vergezelt. De lidstaat die verantwoordelijk is voor het asielverzoek van die ouder of voogd zal ook de behandeling van de minderjarige op zich moeten nemen. - Artikel 4 lid 5 bepaalt dat als lidstaat A erachter is gekomen dat de asielzoeker eerst in lidstaat B een asielverzoek heeft ingediend, lidstaat A dit bekendmaakt aan lidstaat B. Lidstaat B is dan verplicht de asielzoeker terug te nemen van lidstaat A. Dit geldt niet meer als de in de lidstaat van verblijf een verblijfstitel heeft gekregen, of al langer dan drie maanden niet meer in de lidstaat van het eerste verzoek verblijft. Het bewijs dat een asielzoeker in een ander land is geweest kan op verschillende manieren worden geleverd. Allereerst wordt gekeken of de vingerafdrukken van de asielzoeker in het Eurodac-systeem 55 te vinden zijn. Als een asielzoeker in een lidstaat een asielverzoek indient, worden zijn vingerafdrukken afgenomen en in het Eurodac-systeem geplaats. Dit is onweerlegbaar bewijs dat een asielzoeker in een lidstaat heeft verbleven, wat die betreffende lidstaat dus verantwoordelijk maakt voor het behandelen van zijn asielverzoek. Daarnaast kan het verblijf op andere manieren worden bewezen; bijvoorbeeld via reisdocumenten als een stempel in de paspoort, of indirecte bewijzen als een buskaartje in de 55< 25

26 Griekse taal. Op grond van die bewijzen kan de lidstaat waar de asielzoeker zich nu bevindt, een zogeheten Dublin-claim 56 indienen. De lidstaat verzoekt dan aan de andere lidstaat om de asielzoeker over te nemen en de behandeling van diens asielverzoek op zich te nemen. De andere lidstaat moet deze claim dan accorderen ; akkoord gaan met het verzoek om de verantwoordelijkheid van de asielzoeker op zich te nemen. Op het hierboven beschrevene zijn ook uitzonderingen. - Volgens artikel 6 Dublinverordening moet een niet-begeleide minderjarige asielzoeker worden overgedragen aan de lidstaat waar hij een wettig verblijvend familielid heeft wonen. Mocht dit niet kunnen, dan moet de lidstaat zelf het verzoek in behandeling nemen. - Artikel 7 Dublinverordening bepaalt dat indien de asielzoeker een gezinslid heeft in een andere lidstaat en dat zijn gezinslid een verblijfsvergunning heeft gekregen, die lidstaat verantwoordelijk is voor het asielverzoek. Daarnaast zijn er ook uitzonderingen voor gezinsleden die in een andere lidstaat in de asielprocedure zitten. - Art. 8 Dublinverordening bepaalt namelijk dat indien de asielzoeker gezinsleden heeft in een andere lidstaat, die ook in de asielprocedure zitten en waarvan door de autoriteiten nog geen beslissing in eerste aanleg is genomen, die lidstaat ook verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielverzoek. - In artikel 9 Dublinverordening staat dat de lidstaat die aan de asielzoeker een geldige verblijfstitel heeft gegeven, verantwoordelijk is voor de behandeling van diens asielverzoek. Daanaast bepaalt hetzelfde artikel dat dit ook gebeurt indien de lidstaat een visum heeft verstrekt aan de asielzoeker. - Tot slot is in art. 15 de humanitaire clausule opgenomen. Deze clausule maakt het mogelijk dat een lidstaat het asielverzoek op zich neemt, als is dat volgens de criteria van de Dublinverordening niet nodig. Grond hiervoor kan zijn het herenigen van gezinsleden of op culturele gronden. Hiervoor is de instemming van de asielzoeker vereist < 57 < 26

27 In Dublin I bedroeg de termijn waarin een overnameverzoek moest worden gedaan zes maanden, dit is bij de Dublinverordening verkort tot 65 werkdagen 58. In de considerans van de Dublinverordening wordt gesteld dat alle landen die partij zijn bij de Dublinverordening als veilig worden beschouwd. Dit houdt in dat de minimumnormen die in de Dublinverordening en relevante richtlijnen, zoals de Opvangrichtlijn 59, de Definitierichtlijn 60 en de Procedurerichtlijn 61, worden nageleefd door elk land 62. Dit wordt ook wel het interstatelijk vertrouwensbeginsel genoemd. Dat houdt in dat elke EU-lidstaat wordt geacht te voldoen aan de minimumnormen die door de EU worden gesteld, hetzij in het asielrecht, hetzij op andere vlakken. 3.6 Relevante richtlijnen In de Europese Raad van Tampere is besloten tot een aantal richtlijnen die het Europees asielstelsel verder moesten harmoniseren. Deze richtlijnen omvatten minimumnormen voor de definiëring en opvang van asielzoekers. Ook worden minimumnormen gesteld aan de asielprocedures in EU-lidstaten. In de Opvangrichtlijn uit , 2003/9/EG, zijn minimumnormen opgenomen voor de opvang, informatievoorziening en verblijf van asielzoekers. Bepaald wordt dat asielzoekers zich vrij mogen bewegen in de betreffende lidstaat, of in daarvoor aangewezen gebieden. De lidstaat mag een asielzoeker ook vasthouden in verband met veiligheid of de openbare orde, overeenkomstig met nationale wetgeving. Asielzoekers hebben geen toestemming nodig om afspraken met autoriteiten of rechtbanken na te komen indien hun aanwezigheid is vereist. In de Definitierichtlijn uit , 2004/83/EG, heeft als doel minimumnormen in te stellen voor het erkennen van een persoon als vluchteling en regelt de inhoud van de bescherming van vluchtelingen. De richtlijn is gebaseerd op het VN-vluchtelingenverdrag en het EVRM. Ook beschermt de richtlijn tegen refoulement. De richtlijn bepaalt dat indien een asielzoeker 58 < 59 < 60 < 61 < 62 H. Battjes, Straatsburgs toezicht op Unie-asielrecht M.S.S. t. België en Griekenland, A&MR 2011/2, p < 64 < 27

28 vluchtelingenstatus toegekend gekregen heeft, hij zijn gezin in stand mag houden, toegang krijgt tot onderwijs, sociale voorzieningen, werkgelegenheid, huisvesting en vrij verkeer binnen de lidstaat. In de Procedurerichtlijn uit , 2005/85/EG, worden minimumnormen gesteld aan de asielprocedures van de EU-lidstaten voor de toekenning en intrekking van vluchtelingenstatus. De richtlijn bepaalt onder andere dat elke handelingsbekwame meerderjarige het recht heeft een asielverzoek in te dienen en die in de lidstaat mag afwachten zo lang er nog geen beslissing in eerste aanleg is genomen. De beslissing moet schriftelijk geschieden. Voorts moet er elk moment dat het noodzakelijk is een tolk aanwezig zijn in de taal die de asielzoeker redelijkerwijs kan worden geacht te begrijpen. Daarnaast moet de asielzoeker toegang hebben tot rechtsbijstand of kosteloos juridisch advies. Deze richtlijnen bevatten minimumnormen. Dat wil zeggen dat als een lidstaat gunstigere normen en bepalingen wil aanhouden, dat is toegestaan. Negatief afwijken van de in de richtlijnen bepaalde normen is verboden. Opvallend is dat de Definitierichtlijn en de Procedurerichtlijn na de Opvangrichtlijn en de Dublinverordening zijn aangenomen. De logische volgorde zou lijken eerst de definitie- en procedurecriteria vast te stellen voordat men zich buigt over de opvang- en allocatiekwesties. De verklaring hiervan ligt in het feit dat lidstaten onderling het vaak niet eens kunnen worden over zulke gevoelige kwesties. Een enkele lidstaat kan de aanname van een richtlijn gedurende lange tijd dwarsbomen omdat er op basis van unanimiteit werd besloten. Maar na invoering van de medebeslissingsprocedure zal wet- en regelgeving op dit gebied vlotter verlopen Recente stroom Noord-Afrikaanse vluchtelingen Recentelijk zijn de Schengenovereenkomst en de Dublinverordening weer in de belangstelling gekomen door de reeks revoluties in Noord-Afrika 67, onder de noemer Arabische lente < 66 H. Battjes, Het Europese asielrecht en diens verhouding tot het internationale asielrecht, Amsterdam: Vrije Universiteit 2006, p < 68 < 28

29 Hierdoor zijn er vele Noord-Afrikanen naar Europa gevlucht, de meesten per boot 69. Ze arriveerden op het eiland Lampedusa, tussen Italië en Sicilië, waar sinds januari 2011 meer dan bootvluchtelingen zijn gearriveerd 70. De Italiaanse regering heeft geklaagd dat er te weinig hulp kwam vanuit de EU om Italië te helpen bij de vluchtelingencrisis. President Berlusconi heeft zelfs gezegd dat het soms beter lijkt om de EU op te splitsen, omdat er geen sprake is van solidariteit 71. Op verzoek van de Italiaanse overheid is Frontex op 20 februari van start gegaan met Operatie Hermes 72. Deze operatie wordt gesteund door talloze EUlidstaten doormiddel van vliegtuigen, boten en grensbewakers. Doel van de operatie is het versterken van de bewaking van de zuidelijke Europese grenzen. Op 7 april 2011 heeft de Italiaanse regering aan ruim vluchtelingen een humanitair visum verleend 73. Hiermee kunnen de vluchtelingen vrijelijk reizen door het Schengengebied gedurende drie maanden. Minister Leers van Immigratie en Asiel heeft hierop boos gereageerd en is van mening dat hierdoor dat de toestroom van illegale immigratie zou toenemen 74. Volgens minister Leers is er geen sprake van gevaar in Tunesië, en zouden de Tunesiërs kunnen worden teruggestuurd naar het land van herkomst. Tot slot heeft Frankrijk hevig geprotesteerd tegen het verstrekken van humanitaire visa aan de vluchtelingen. President Sarkozy vreest dat veel Tunesiërs in Frankrijk in de illegaliteit zouden belanden. Hierdoor heeft Frankrijk vele Tunesische vluchtelingen aan de grens aangehouden en teruggestuurd naar Italië 75. Daarnaast heeft Frankrijk opgeroepen om het Schengenakkoord te wijzigen, en grenscontroles in bepaalde situaties weer in te voeren 76. Op grond van de Richtlijn inzake tijdelijke bescherming van 2001 (2001/55/EG) 77 is het mogelijk dat de Raad van Ministers kan bepalen dat zich een uitzonderlijke situatie voordoet, op grond waarvan alle lidstaten tijdelijk verplicht zijn om bescherming te bieden aan specifiek bepaalde groepen personen. Het moet dan wel gaan om vluchtelingen en niet om economische 69 < 70 < 71 < 72 < 73 < 74 < 75 < 76 < 77< 29