Zicht op Toezicht Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk

Transcriptie

1 5

2

3 Zicht op Toezicht Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Oktober 2005

4

5 Voorwoord Geen handhaving zonder communicatie..., maar zeker geen communicatie zonder handhaving! Voor u ligt het vijfde deel van de serie Zicht op toezicht van de VWA, een serie uitgaven die zicht geeft op de wijze waarop de VWA haar toezicht vorm wil geven. Bij de door de VWA ingeslagen weg naar Effectief toezicht past het begrip Handhaving in brede zin. Deze definitie plaatst het doel, het doen naleven, centraal en biedt ruimte om innovatieve instrumenten toe te passen. verbonden zijn, is de afgelopen jaren met succes toegepast bij de handhaving van de Drank- en Horecawet en de Tabakswet. Op dit moment wordt het instrument ook steeds vaker toegepast binnen de andere werkterreinen van de VWA. Deze uitgave gaat in op het hoe, wat en waarom van handhavingscommunicatie. Het geeft inzicht in de theorie en de achtergronden en beschrijft de praktische toepassing aan de hand van een stappenplan, zodat we handhavingscommunicatie daadwerkelijk kunnen toepassen. In theorie, maar vooral ook in de praktijk! Handhavingscommunicatie is een voorbeeld van een innovatief instrument. Dit instrument, waarbij handhaving en communicatie nauw met elkaar Jos Goebbels, Directeur Toezichtsbeleid en Communicatie VWA Oktober 2005 Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 5

6 Inhoudsopgave 1 Samenvatting 7 2 Handhaving en communicatie Inleiding Handhaving Communicatie Communicatie en naleving Handhavingsprogramma 11 3 Handhavingscommunicatie Inleiding Handhavingscommunicatie: Wat? Handhavingscommunicatie: Waarom? Handhavingscommunicatie: Wanneer? Handhavingscommunicatie: Hoe? Schillenmodel 15 4 De werking van handhavingscommunicatie Inleiding Handhaving en naleving Objectief versus subjectief Factoren van invloed op de subjectieve pakkans 20 5 Handhavingscommunicatie in de praktijk Inleiding Het stappenplan Stap 1: Verdieping doelgroepanalyse Stap 2: Kiezen van de instrumentenmix Stap 3: Subdoelstellingen formuleren Stap 4: Opstellen actieplan Stap 5: Uitvoeren actieplan Stap 6: Evaluatie 24 6 Enkele tips 28 6 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

7 1 Samenvatting Effectief toezicht In januari 2005 verscheen het rapport Effectief toezicht houden, hoe doe je dat?. Deze uitgave biedt inzicht in de visie van de VWA op effectief toezicht. Ook geeft het enkele handvatten voor de invulling ervan. Het gaat daarbij niet langer om slechts het uitoefenen van toezicht, maar om het maatschappelijke effect. Belangrijk is daarbij het verhogen van de nalevingsniveau s. Om dit effect te bereiken is het van belang de juiste instrumentenmix te kiezen. Naast de klassieke instrumenten, zoals inspecties en monstername, zijn er al diverse innovatieve instrumenten ontwikkeld. Handhavingscommunicatie is hiervan een voorbeeld. In deze uitgave gaan we in op het hoe, wat en waarom van het instrument handhavingscommunicatie, als onderdeel van een instrumentenmix. Hoewel de uitgave onderdeel uitmaakt van de serie Zicht op toezicht is het ook goed als losstaand document te lezen. Handhavingscommunicatie Handhavingscommunicatie is de planmatige inzet van communicatie gekoppeld aan handhaving, ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving. De werking van handhavingscommunicatie is gebaseerd op afschrikking door vergroting van de subjectieve pakkans. Een ondernemer stemt zijn handelen namelijk af op de manier van controle die hij verwacht. De werkelijkheid doet er minder toe. De elementen planmatig en gekoppeld aan handhaving zijn van belang. Het succes van handhavingscommunicatie hangt samen met een sterke regie en de integratie met de handhaving. Handhaving en communicatie moeten één geheel zijn. Meer effect Het belangrijkste doel van de toepassing van handhavingscommunicatie is het versterken van het effect van de handhaving en daarmee het bevorderen van de naleving. Handhaving aangevuld met communicatie is effectiever dan handhaving zonder communicatie. Verder kan het meer efficiency opleveren. Als gevolg van de handhavingscommunicatie zal een deel van de ondernemers de regels gaan naleven en zullen uiteindelijk minder corrigerende maatregelen nodig zijn. Deze vrijkomende capaciteit kan dan worden ingezet om de overtreders die er nog zijn op te sporen. Handhavingscommunicatie heeft dan een preventief effect. Handhavingscommunicatie kan de handhaving echter niet vervangen. Er moet altijd sprake zijn van een reële inzet van de handhaving. Toepassing Handhavingscommunicatie kan op verschillende momenten en manieren in het handhavingsprogramma ingezet worden. Zo kan er vooraf, tijdens en/of na de actie worden gecommuniceerd. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van verschillende mediakanalen. De te maken keuzes, verwoord in het communicatieplan, zijn afhankelijk van de doelstelling, de doelgroep en de mogelijkheden. Voor de praktische toepassing van het instrument is het Stappenplan opstellen en uitvoeren van het handhavingsprogramma ontwikkeld. Door het toepassen van dit stappenplan worden de voorbereiding en uitvoering van handhaving en het toepassen van handhavingscommunicatie met elkaar verweven. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 7

8 Voorwaarden Om het instrument handhavingscommunicatie in te kunnen zetten, moet wel aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. Er moet voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar zijn. De regel moet handhaafbaar zijn. Er moet sprake zijn van een reële sanctiemogelijkheid. De doelgroep moet homogeen (te maken) zijn. De handhaving moet eenduidig zijn en van hoge kwaliteit. Binnen de samenleving moet (enig) draagvlak bestaan voor strenge(re) handhaving. Aan het te beïnvloeden gedrag moet een rationele afweging ten grondslag liggen. Naast deze randvoorwaarden zijn de volgende aspecten essentieel voor een succesvolle toepassing van het instrument: Handhaving zonder communicatie is een gemiste kans, maar communicatie zonder handhaving kan niet. Het interne handhavings- en communicatieproces dient optimaal te verlopen. Betrek de handhavers actief bij de ontwikkeling van de actieplannen. Handhavingscommunicatie is een instrument, geen doel op zich. Handhaving en communicatie moeten aan elkaar gekoppeld zijn. Je moet altijd doen wat je zegt, maar hoeft niet altijd te zeggen wat je doet. Ken je doelgroep door er nadrukkelijk onderzoek naar te doen. Vergeet de interne doelgroepen niet. Bereid je voor op tegengas vanuit de branche. Leeswijzer In deze uitgave van de serie Zicht op toezicht gaan we in op het hoe, wat en waarom van het instrument handhavingscommunicatie. In hoofdstuk 2 verkennen we de omgeving van het instrument handhavingscommunicatie, in relatie tot de begrippen handhaving, communicatie en naleving. Verder behandelen we de plaats van deze vorm van communicatie binnen Effectief Toezicht. In hoofdstuk 3 maken we kennis met het instrument handhavingscommunicatie. We bespreken wat het is en gaan in op de voordelen van de toepassing van handhavingscommunicatie en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om het te kunnen toepassen. We behandelen hoe het toegepast kan worden en bespreken de verschillende vormen van handhavingscommunicatie aan de hand van het zogenaamde Schillenmodel. Het werkingsprincipe van het instrument behandelen we in hoofdstuk 4. De daadwerkelijke toepassing in de praktijk komt in hoofdstuk 5 aan de orde. Aan de hand van een stappenplan wordt de toepassing toegelicht. In hoofdstuk 6 volgen tot slot enkele tips die essentieel zijn voor een succesvolle toepassing van het instrument handhavingscommunicatie. 8 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

9 2 Handhaving en communicatie 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk verkennen we de omgeving van het instrument handhavingscommunicatie, in relatie tot de begrippen handhaving, communicatie en naleving. Verder behandelen we de plaats van handhavingscommunicatie binnen Effectief Toezicht. 2.2 Handhaving Onder handhaving/toezicht 1 wordt verstaan: Het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. (zie figuur 1) Bij de klassieke invulling van deze toezichtsfunctie toetst de toezichthouder of aan de wettelijke eisen wordt voldaan en legt een straf op als degene die onder toezicht staat in gebreke blijft. Deze zogenaamde handhaving in enge zin heeft een correctief karakter. Sinds enkele jaren wordt het begrip toezicht gedefinieerd als het doen naleven. Deze benadering wordt ook wel handhaving in brede zin genoemd. Het stelt het doel van het toezicht centraal, waardoor naast de correctieve maatregelen ruimte is voor preventieve activiteiten die de naleving bevorderen, zoals communicatie over de handhaving. De VWA hanteert deze laatste definitie van toezicht. 2.3 Communicatie Bij communicatie gaat het om de overdracht van informatie. Het is een proces waarbij informatie uitgewisseld wordt tussen bijvoorbeeld personen en organisaties. Dit met als doel de kennis, de houding en/of het gedrag van individuen, groepen of organisaties te beïnvloeden. De informatie (ook wel de boodschap genoemd) wordt door de zender afgestemd op de doelgroep (gecodeerd) en vervolgens direct of indirect (via een medium/kanaal) overgedragen aan de ontvanger. De verwerking van de informatie door de ontvanger wordt ook wel decoderen genoemd. Een duidelijk geformuleerde boodschap, die aansluit bij de belevingswereld van de doelgroep, en de keuze voor het juiste kanaal, zijn van belang om het communicatiedoel te bereiken. Als bekend is dat je doelgroep weinig leest, heeft het bijvoorbeeld weinig zin je boodschap in een lange brief te verpakken. Voorbeelden van media (kanalen) zijn: radio, televisie, dagbladen (landelijk, regionaal, lokaal), internet, folders en brieven. Soms kan gebruik worden gemaakt van intermediaire doelgroepen, zoals brancheorganisaties, of consultatiebureaus. Zij kunnen de boodschap vertalen naar de uiteindelijke doelgroep. Figuur 1 Fasen van toezicht Toezicht Waarnemen Beoordelen Interveniëren 1 Kaderstellende visie op Toezicht, juli 2001, pg. 13. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 9

10 Communicatieproces 2 Zender // Boodschap // Kanaal // Ontvanger 1 // Feedback Respons Ontvanger 1 Ontvanger 2 Ontvanger 3 // = verstoring van het proces (ruis) Figuur 2 Communicatieproces Tijdens het communicatieproces (zie figuur 2) kan de boodschap door allerlei invloeden vervormd worden. Deze zogenaamde ruis zorgt voor verstoring van het proces en moet dan ook zoveel mogelijk worden voorkomen. Soorten communicatie In de literatuur worden verschillende soorten communicatie 3 onderscheiden, zoals: Marketingcommunicatie: vormen van communicatie die behulpzaam zijn bij het ondersteunen van de verkoop van merken op product- of dienstniveau. Managementcommunicatie: communicatie van het management om de organisatie aan te sturen (lijncommunicatie). Organisatiecommunicatie: verzamelterm voor public relations, public affairs, investor relations, arbeidsmarktcommunicatie, corperate advertising, voorlichting en interne communicatie. Voorbeeld Als je in de bioscoop zit en voorafgaand aan de film een wervende reclame van een bekend colamerk ziet, vergroot dat de kans dat je tijdens de pauze dit product koopt. De communicatie over dit product is zo van invloed op je gedrag. Communicatie heeft dus enerzijds een informatief karakter, en is anderzijds vaak bedoeld om het gedrag van de doelgroep te beïnvloeden. 2.4 Communicatie en naleving Verschillende elementen zijn van invloed op de naleving van wet- en regelgeving (zie figuur 3). Dit zijn bijvoorbeeld kennis van de regels, het draagvlak bij de ondernemer, de invloed van de omgeving, de persoonlijke situatie van de ondernemer (bijvoorbeeld de financiële situatie) en de handhaving van de regels. Deze elementen zijn verwoord in De tafel van Een model dat ontwikkeld is door het Expertisecentrum Rechtshandhaving (ministerie van Justitie) in samenwerking met de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Afhankelijk van de regels en de doelgroep zal de invloed van de diverse elementen verschillend zijn. Door in te grijpen op deze elementen kan de naleving bevorderd worden. Communicatie kan hiervoor worden ingezet. Als een ondernemer de regels niet naleeft omdat hij de regels niet kent of niet begrijpt, zal hij informatie moeten krijgen over de regels. Een ondernemer die bepaalde regels onzinnig vindt zal een uitleg moeten krijgen waarom de regels zijn opgesteld, kortom wat de argumenten achter de regels zijn. Als hij de achtergrond kent zal zijn houding ten aanzien van de regels veranderen. De kans op het naleven van de regels is dan groter. 2 Kernstof A, J.C.A. Smal, A.A.M.M. Tak, 4e druk, 2002; Pg Identiteit en imago, een inleiding in de corperate communication, C.B.M. van Riel, Nadere informatie 10 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

11 Omgeving Kennis van de regels Handhaving Naleving Houding t.a.v. de regels Financiële situatie Overige factoren Figuur 3 Beïnvloedingsfactoren naleefgedrag Communicatie is dus een belangrijk instrument om ondernemers te informeren, hun gedrag te beïnvloeden en zo de naleving te bevorderen. Voorbeeld Periodiek wordt onderzoek gedaan naar het gebruik van alcoholhoudende drank door jonge kinderen en de gevaren daarvan. De onderzoeksresultaten worden na afloop gepubliceerd. Deze informatie geeft de ondernemer inzicht in de achtergrond van het verkoopverbod van alcohol aan jongeren onder de 16 jaar. De informatie is van invloed op zijn houding ten opzichte van de regels en dus ook op de naleving van de regels. Is de communicatie, waarmee het nalevingsgedrag beïnvloed wordt, gekoppeld aan handhaving, dan spreken we van Handhavingscommunicatie. In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de werking en de toepassing van handhavingscommunicatie. Voorbeeld In de zomer wordt tijdens diverse evenementen gecontroleerd op de verkoop van alcoholhoudende drank aan jongeren onder de 16 jaar. In het voorjaar wordt de handhavingsactie aangekondigd via diverse media. Er wordt gecommuniceerd dat er gecontroleerd gaat worden, welke regels gecontroleerd worden en wat de gevolgen zijn als men de regels overtreedt. Deze informatie, gekoppeld aan handhaving, beïnvloed het nalevingsgedrag van de ondernemers. Door de communicatie (communicatie over de handhaving, onderzoek, de regels, de achtergronden, ed.) goed op elkaar af te stemmen is de beïnvloeding van het nalevingsgedrag maximaal. In de praktijk lopen de verschillende vormen van communicatie door elkaar. Zo zal berichtgeving in het kader van handhavingscommunicatie ook vaak ingaan op de uitleg van de regels en de argumenten voor de regels. 2.5 Handhavingsprogramma Het toepassen van handhavingscommunicatie staat in deze uitgave van de serie Zicht op toezicht centraal. Handhavingscommunicatie maakt als instrument onderdeel uit van het handhavingsprogramma en is daarmee een activiteit binnen het Effectief Toezicht. Het proces van effectief toezicht wordt gevisualiseerd in het model De effectieve handhavingscyclus 5 (zie figuur 4). Het model toont de volgorde en de samenhang tussen de verschillende activiteiten. 5 Zicht op Toezicht deel 1: Effectief Toezicht houden, hoe doe je dat?, pg. 11. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 11

12 Effectief toezicht Meten T0-situatie Beoogd effect (nalevingsniveau) Verantwoording o.b.v effecten Handhavingsbeleid Risico-analyse Doelgroeponderzoek Meten T1-situatie Handhavingsstrategie Ontwikkelen handhavingsprogramma Prestatiecontract met de minister Uitvoeren handhavingsprogramma Verantwoording o.b.v. activiteiten Figuur 4 Effectieve handhavingscyclus Nadat het huidige nalevingsniveau bekend is, het beoogde nalevingsniveau is gedefinieerd, de doelgroep- en risicoanalyse zijn uitgevoerd en een handhavingsstrategie is vastgesteld, kan gestart worden met de ontwikkeling van het handhavingsprogramma. Dit houdt in: het kiezen van de juiste instrumentenmix. Het samenstellen van een effectieve en efficiënte instrumentenmix is afhankelijk van het probleem, de doelgroep, de nalevingsmotieven van de doelgroep, de organisatorische mogelijkheden, etc. Handhavingscommunicatie is één van de instrumenten binnen het programma. Voorbeelden van andere instrumenten zijn: Controles (reguliere controles, speerpuntcontroles, interregionale acties). Sanctiemiddelen (schriftelijke waarschuwing, boeterapport, proces verbaal, inbeslagname, verplicht volgen van een cursus). Openbaar maken van controlegegevens (bijv. door middel van het Smiley-systeem). Monsteronderzoek (reguliere monstername, speerpuntacties, richtwaardenmonsters). Klachtenlijn inzetten (invloed van sociale controle bevorderen). Samenwerking met andere toezichthouders, voorlichtingsinstanties, brancheorganisaties. 12 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

13 3 Handhavingscommunicatie 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk behandelen we het instrument handhavingscommunicatie. We bespreken wat het is en gaan in op de voordelen van de toepassing van handhavingscommunicatie en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om het te kunnen toepassen. We behandelen hoe het toegepast kan worden en bespreken de verschillende vormen van handhavingscommunicatie aan de hand van het zogenaamde Schillenmodel. 3.2 Handhavingscommunicatie: Wat? Wordt communicatie gekoppeld aan handhaving met als doel de naleving te bevorderen, dan spreken we van Handhavingscommunicatie. Handhavingscommunicatie is: De planmatige inzet van communicatie gekoppeld aan handhaving, ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving. Handhavingscommunicatie heeft een preventief karakter, een gewaarschuwd mens telt ten slotte voor twee. Door communicatie integraal onderdeel te laten zijn van de handhaving, kunnen we meer effect bereiken bij de verhoging van de naleving. Het betreft niet alleen het nalevingsgedrag van de gecontroleerde ondernemers maar ook dat van de niet-gecontroleerden die wel gehoord of gelezen hebben over de controles. Het succes van handhavingscommunicatie hangt samen met een sterke regie en de integratie met de handhaving. Handhaving en communicatie moeten één geheel zijn. 3.3 Handhavingscommunicatie: Waarom? Het belangrijkste doel van de toepassing van handhavingscommunicatie is het versterken van het effect van de handhaving en daarmee het bevorderen van de naleving. Communiceren over de handhaving levert verder meer efficiency op. Ondernemers verwachten dat ze gecontroleerd gaan worden door de communicatie over de controles. Hierdoor zal een deel van hen de regels gaan naleven. Handhavingscommunicatie heeft zo een preventief effect. Tijdens de handhavingsactie blijkt dan dat minder ondernemers de regels overtreden, waardoor minder vaak corrigerende maatregelen nodig zijn. Deze vrijkomende capaciteit kan dan worden ingezet om de overtreders die er nog zijn op te sporen. Handhavingscommunicatie kan de handhaving echter niet vervangen. Er moet altijd sprake zijn van een reële inzet van de handhaving. 3.4 Handhavingscommunicatie: Wanneer? Om het instrument handhavingscommunicatie in te kunnen zetten, moet wel aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. 1 Er moet voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar zijn. Communiceren over controles wekt verwachtingen bij de ondernemers. Daarom moet ook daadwerkelijk gecontroleerd worden. Als je niet doet wat je zegt, verlies je als organisatie je geloofwaardigheid. De handhavingscapaciteit moet ook in verhouding staan tot het aantal potentiële inspectielocaties. 2 De regel moet handhaafbaar zijn. Om te kunnen handhaven, en vervolgens over de handhaving te communiceren, moet de regel wel handhaafbaar zijn. 3 Er moet sprake zijn van een reële sanctiemogelijkheid. Als er geen sanctiemogelijkheid is of als de sanctie op de ondernemers geen indruk maakt, dan heeft de communicatie een onvoldoende afschrikkende werking. 4 De doelgroep moet homogeen (te maken) zijn. Als de doelgroep heterogeen is, zal de boodschap vaak te algemeen geformuleerd worden. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 13

14 Dit geldt ook voor de mediakanalen. De boodschap bereikt de doelgroep niet of onvoldoende en heeft geen of nauwelijks effect. 5 De handhaving moet eenduidig zijn en van hoge kwaliteit. Door te communiceren over je handhaving zorg je voor uitvergroting van de activiteiten van de VWA in de media. Hierdoor zijn alle ogen gericht op de VWA. Natuurlijk kun je je in geen geval missers en grote verschillen in eenduidigheid permitteren, maar dat kan zeker niet voor het oog van de media. 6 Binnen de samenleving moet (enig) draagvlak bestaan voor de regels en strenge(re) handhaving van deze regels. De handhaving van regels die door de samenleving als onzinnig worden beschouwd, moet je niet uitvergroten. 7 Aan het te beïnvloeden gedrag moet een rationele afweging ten grondslag liggen. Als overtreding van de regels het gevolg is van een impulsieve daad, dan is afschrikking door handhavingscommunicatie erg moeilijk te realiseren. Om het gedrag te kunnen beïnvloeden met handhavingscommunicatie moet er sprake zijn van een calculerende afweging door de ondernemer. Kortom, als je intern je zaken goed op orde hebt, als je de regels handhaaft die daadwerkelijk risico s voor de samenleving met zich mee brengen, als je naast blaffen ook kunt bijten, als je in verhouding voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar hebt, als de doelgroep er zich voor leent, en als de overtreding bewust wordt begaan, dan is handhavingscommunicatie een prima instrument om het effect van de handhaving te versterken. 3.5 Handhavingscommunicatie: Hoe? Handhavingscommunicatie kan op verschillende momenten en manieren in het handhavingsproces ingezet worden. Zo kan men kiezen voor het aankondigen van acties en/of het publiceren van resultaten achteraf. Het meeste effect wordt bereikt door een mix te hanteren van aangekondigde en niet aangekondigde controles. Zo kondigt de politie regelmatig snelheidscontroles op diverse wegen aan. Iedereen weet dat naast de aangekondigde controles ook op andere wegen gecontroleerd kan worden. De communicatie van de controleur richting de ondernemer en het zichtbaar maken van de controles (politiepet, dienstauto met het VWA-logo) zijn ook vormen van handhavingscommunicatie. Er kan over verschillende aspecten gecommuniceerd worden, bijvoorbeeld over handhavingsplannen, handhavingsresultaten, opgelegde sancties, handhavingsmethoden, controleprioriteiten of uitbreiding van handhavingscapaciteit. Handhavingscommunicatie kan daarbij uitgezet worden via diverse kanalen. Zo kan gekozen worden voor persoonlijke media, zoals brieven, gesprekken ter plekke of telefonisch contact. Er kan ook branchegericht gecommuniceerd worden, via brancheorganisaties en vakbladen. Tot slot kan gebruikt gemaakt worden van de massamedia, zoals radio, televisie en kranten. De keuze van de communicatiekanalen is uiteraard afhankelijk van het onderwerp en de doelgroep. Voorbeeld Tijdens het Zomercarnaval in Rotterdam verkochten drogisterijen en kappers al jarenlang alcohol langs de route. Dit is verboden op basis van de Drank- en Horecawet. In dit geval kan de VWA voor een repressieve aanpak kiezen, namelijk tijdens het evenement controles uitvoeren en bij een overtreding optreden. Nadeel van deze aanpak is dat er totdat de controleur 14 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

15 langskomt illegaal alcohol wordt verkocht. Daarbij kost de methode relatief veel capaciteit en kan de controleur veel weerstand van de ondernemer verwachten. In 2002 heeft de VWA een andere aanpak gekozen. Vooraf stuurde ze brieven naar de betreffende ondernemers, met daarin uitleg van de regels en de aankondiging van de controles. Verder werden de sancties (hoogte van de boetes) genoemd. Tijdens het evenement voerde de VWA op beperkte schaal controles uit. Daarbij constateerde ze nagenoeg geen illegale verkoop van alcohol. De ondernemers gaven aan vanwege de brief eieren voor hun geld gekozen te hebben. 3.6 Schillenmodel Binnen de handhavingscommunicatie zijn verschillende vormen van communicatie te onderscheiden die allemaal van invloed zijn op het nalevingsgedrag van de doelgroep. In het Schillenmodel 6, ontwikkeld door de Handhaving Adviesgroep Bloemendaal, worden deze communicatievormen op een logische manier gegroepeerd rondom de controle (zie figuur 5). Het model dient als hulpmiddel bij het formuleren van de communicatieboodschap. In het Schillenmodel staat de controle centraal. Om de controle liggen diverse communicatieschillen, die de preventieve kant van handhaving vertegenwoordigen. Alle schillen hebben invloed op het nalevingsgedrag van de doelgroep. In het schillenmodel zijn 6 communicatieschillen (genummerd 2 tot en met 7) gegroepeerd rondom de controle. De schillen 2 t/m 4 gaan over de handhaving, het betreft hier de zogenaamde handhavingscommunicatie. Deze vorm van communicatie is van invloed op de subjectieve pakkans. Figuur 5 Het schillenmodel 1. De controle 2. Handhavingssignalen 3. Handhavingsvoorlichting Voorlichting over handhaving in het algemeen 5. Maatregelvoorlichting 6. Argumentenvoorlichting 7. Probleemstelling/Agendasetting 6 Handleiding Handhavingscommunicatie handhaving Milieuwetten, Heijke Marketing en Communicatie Consultants, 1997/112, pg. 21. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 15

16 De schillen 5 t/m 7 gaan over wat er moet worden gehandhaafd en waarom. Dit wordt beleidscommunicatie genoemd. Het is vooral van invloed op de houding van de ondernemer ten aanzien van de regel en de kennis van de regel. De houding is vervolgens weer van invloed op het nalevingsgedrag. Afstemming tussen de verschillende vormen van communicatie is van belang. Onderstaand volgt een korte uitleg per schil aangevuld met praktische voorbeelden. 1. De controle De eigenlijke controle door de controleur en de genomen sanctie staan centraal. De controle is de meest directe vorm van communicatie met de ondernemer. Het is dan ook essentieel dat de controleur de controle uitvoert op de voorgeschreven wijze en zich gedraagt passend bij het zijn van een Autoriteit. Ook de professionaliteit van de handhaver is namelijk van invloed op het nalevingsgedrag van de ondernemer. 2. Handhavingssignalen De meest elementaire vorm van communicatie is rechtstreeks gekoppeld aan de fysieke aanwezigheid van controleurs. Deze communicatie ter plaatse maakt de handhaving zichtbaar en versterkt het effect op de subjectieve pakkans. Maximaal effect wordt bereikt door zowel opvallende als onopvallende controles uit te voeren. Voorbeelden: Uniformen Opvallende dienstauto s 3. Handhavingsvoorlichting Dit is de communicatie over de handhavingsactie zelf: de publiciteit en voorlichting over de controle. Daardoor wordt de actie niet alleen zichtbaar voor de gecontroleerde ondernemers, maar nog belangrijker, ook voor de niet gecontroleerden in de bedrijfstak. Voorbeelden: In de media aankondigen van een controleactie Publicatie van handhavingsresultaten 4. Voorlichting over handhaving in het algemeen Dit betreft informatie over handhaving en handhavingsbeleid, niet direct gekoppeld aan een specifieke handhavingsactie. Deze informatie versterkt uiteindelijk het effect van de controles. Voorbeelden: Publiciteit over handhavingsmethoden, -beleid en prioriteiten. Nieuws over (de uitbreiding van) de handhavingscapaciteit. 5. Maatregelvoorlichting De vijfde schil houdt niet rechtstreeks verband met de handhavingsactiviteiten, maar de activiteiten kunnen wel aanleiding zijn voor berichtgeving over de regels en de bijbehorende maatregelen. Communicatie over wet- en regelgeving dient om de regels uit te leggen. Deze informatieve functie is de basis voor een goede naleving. Er kan namelijk sprake zijn van verminderde naleving als de doelgroep geen/weinig kennis heeft van de regels en de maatregelen. Voorbeelden: Informatieve brochures over een herziene wet Aankondiging van zwaardere sancties 16 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

17 6. Argumentenvoorlichting Met argumentenvoorlichting wordt geprobeerd de doelgroep te stimuleren een wet na te leven. Niet vanwege mogelijke sancties wanneer men de regels overtreedt, maar vanuit het maatschappelijk belang en een algemeen verantwoordelijkheidsbesef. Het doel is te zorgen voor kennis over en een positieve houding ten aanzien van de regels. Dit verhoogt het draagvlak voor de handhaving. Daarnaast richt de argumentenvoorlichting zich op het algemene publiek. De publieke opinie is namelijk over het algemeen van invloed op de naleving van wet- en regelgeving. Voorbeelden: Voorlichtingscampagnes over de gevolgen van rijden onder invloed in relatie tot de regels Informatieve bijeenkomsten over de gezondheidsschade als gevolg van meeroken in relatie tot de regels over de rookvrije werkplek 7. Probleemstelling / Agendasetting De buitenste laag van het Schillenmodel brengt specifieke problemen onder de aandacht van de verschillende doelgroepen, zoals ondernemers, de politiek en het algemene publiek. Het zet het onderwerp op de agenda, houdt het levend en maakt het bespreekbaar. De agendasetting effent het pad voor regelgeving en kan bijdragen aan de legitimering van de handhaving. Voorbeelden: Discussies over drankverkoop aan minderjarigen in de media Publicatie van onderzoeksresultaten over de gevaren van kinderbedden en boxen in de kinderopvang. Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005 Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk 17