Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort

Transcriptie

1 Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort

2

3 Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort Een onderzoek naar de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid in de periode augustus 2006

4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Verantwoording onderzoekskeuze Doel- en vraagstelling Onderzoeksaanpak Leeswijzer Handhavingsbeleid in algemene zin Programmatisch Handhaven Integraal handhaven Conclusie Handhavingsbeleid Brandveiligheid De brandweer Beleidsinstrumentarium en uitvoering De gebruiksvergunning Toezicht Aanpak van overtredingen Effecten van het beleid Conclusie De praktijk vanuit het perspectief van de doelgroep Dimensies van naleving Naleving nader bekeken Conclusie Samenvatting en conclusies Inleiding Conclusies Slotbeschouwing en aanbevelingen Geraadpleegde bronnen Bijlage 1 Normenkader Bijlage 2 Vragenlijst Bijlage 3 Rechte tellingen Bijlage 4 Responsverantwoording... 73

6

7 1 Inleiding 1.1 Verantwoording onderzoekskeuze Handhaving en handhavingsbeleid zijn brede begrippen die ingrijpen in vrijwel alle beleidsterreinen. Overal waar regels gemaakt worden is controle op de naleving nodig. Inspecteurs voor Bouw en Woningtoezicht controleren de naleving van bouwbesluiten en van bouwvergunningen. Sociaal rechercheurs controleren of uitkeringsgerechtigden niet zwart werken naast de uitkering en de brandweer controleert of beheerders zich houden aan de regels voor de brandveiligheid van gebouwen. Beleid en de daarbij behorende regels zijn alleen doeltreffend, wanneer de naleving hiervan actief wordt gestimuleerd, gecontroleerd en waar nodig gesanctioneerd. De rekenkamercommissie is dan ook geïnteresseerd in de wijze waarop het handhavingsbeleid binnen de gemeente is uitgewerkt en wat de stand van zaken is met betrekking tot de uitvoering hiervan. Zij heeft besloten hier onderzoek naar te verrichten. Gezien de breedte van het onderwerp heeft de rekenkamercommissie besloten het onderzoek toe te spitsen op het handhavingsbeleid op het terrein van brandveiligheid van openbare gebouwen (horecagelegenheden, zorginstellingen, sporthallen, scholen, bioscopen en dergelijke). De rekenkamercommissie heeft gekozen voor deze afbakening vanwege de maatschappelijke relevantie ervan. Immers, het niet naleven van de brandveiligheidsregels in openbare gelegenheden brengt serieuze risico s met zich mee. Bovendien sluit de rekenkamercommissie met dit onderwerp aan bij een actueel thema binnen de gemeente. In een recent memo geeft de brandweer aan niet in alle gevallen het gewenste brandveiligheidsniveau te kunnen garanderen 1. Om deze situatie te verbeteren, zijn inmiddels twee maatregelen genomen: (1) een aantal inspecteurs is opgeleid tot Bijzonder Opsporingsambtenaar (BOA) en (2) het sanctie-instrumentarium is uitgebreid door invoering van de Beleidsregel Brandveiligheid die de brandweer in staat stelt ter plekke een last onder dwangsom op te leggen. De rekenkamercommissie vindt de vraag relevant welk niveau van brandveiligheid op dit moment wel kan worden gegarandeerd en in hoeverre met de genomen maatregelen hierin verbetering kan worden verwacht. 1.2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is het onderzoeken van de effectiviteit, of doeltreffendheid, van het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid bij openbare gebouwen. Openbare gebouwen zijn in het onderzoek gedefinieerd als gebouwen waarvoor een gebruiksvergunning vereist is en die onderhevig zijn aan inspecties van de brandweer. Het onderzoek is gericht op het vaststellen van de doeltreffendheid van het beleid. De rechtmatigheid en doelmatigheid maken geen deel uit van het rekenkameronderzoek. Als onderzoeksperiode is gekozen voor de periode Dit is kort genoeg om uitvoerbaar en voldoende actueel te blijven en lang genoeg om uitspraken te doen over trends en ontwikkelingen. 1 Zie BW voorstel Beleidsregels handhaving brandveiligheid, d.d Brandveiligheidsniveau definiëren wij als de kans op een (brand)ongeval in relatie tot de ernst van de gevolgen hiervan. 7

8 De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: In hoeverre was in Amersfoort in de periode sprake van een voldoende doeltreffend handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid van openbare gebouwen en welke effecten kunnen worden verwacht van het geïntensiveerde handhavingsbeleid? Deze hoofdvraag is opgedeeld in een aantal deelvragen die in dit rapport beantwoord worden 1 : 1. Hoe is het handhavingsbeleid van de gemeente in algemene zin vormgegeven? 2. Hoe is het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vormgegeven? a) Wat is het beleidsinstrumentarium voor handhaving van brandveiligheid? b) Op welke wijze is het handhavingsbeleid brandveiligheid uitgevoerd? c) Hoe wordt de uitvoering van het handhavingsbeleid brandveiligheid gecontroleerd door de gemeente? d) Welke doelstellingen zijn geformuleerd en wat is het gewenste nalevingsniveau 2? e) Hoe vaak zijn tekortkomingen in de naleving aangetroffen en wat was hun aard? f) Welke sancties zijn toegepast? 3. Wat is het feitelijke nalevingsniveau? a) In welke mate geeft men aan de regels na te leven? b) In hoeverre is de doelgroep bekend met de regels omtrent brandveiligheid 4. Hoe is het Amersfoortse beleid in vergelijking met andere gemeenten? 1.3 Onderzoeksaanpak Normenkader Centraal in het onderzoek staat een normenkader, op basis waarvan de rekenkamercommissie een oordeel vormt over de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid. Dit betekent dat de verzamelde informatie naast een meetlat is gelegd. Het normenkader is geformuleerd aan de hand van de in het gemeentelijk beleid gestelde doelstellingen, een handreiking voor het vergroten van de effectiviteit van het beleid uitgegeven door het projectbureau Handhaven Op Niveau 3 en een beknopte benchmark waarbij is bekeken hoe een aantal andere gemeenten met de handhaving van brandveiligheid omgaan. Het normenkader is in de bijlage verder uitgewerkt. Onderzoeksfasen Het onderzoek is opgebouwd uit vier fasen. Het doel van de eerste fase was inzicht te krijgen in de beleidscontext. Hiertoe hebben we verschillende beleidsdocumenten bestudeerd waaronder de nota Programmatisch Handhaven, de nota Integraal Handhavingsbeleid en de Uitvoeringsprogramma s 2004 en Daarnaast is er in deze fase een gesprek geweest met drie leden van de werkgroep Integraal Handhaven van de gemeente. In de tweede fase lag de nadruk op het handhavingsbeleid ten aanzien van de brandveiligheid. We hebben beleidsdocumenten bestudeerd, zoals de Beleidsregels Handhaving Brandveiligheid en het Meerjarenplan van de brandweer. Daarnaast is er een gesprek geweest met de brand- 1 Tijdens het onderzoek zijn deze deelvragen nog nader gespecificeerd in subvragen. Omwille van de leesbaarheid beperken we ons in deze rapportage tot de hoofdvragen. 2 Onder nalevingsniveau verstaan wij de mate waarin de (brandveiligheids)regels worden nageleefd door het adressaat als geheel. 3 Dit bureau is door het Rijk opgezet en ondersteunt gemeenten bij het opstellen en uitvoeren van handhavingsbeleid. 8

9 weer. Om een goede indruk te krijgen van de naleving hebben we in deze fase een enquête afgenomen onder 450 eigenaren/beheerders van openbare gebouwen. Tevens heeft met twee beheerders (van een onderwijsinstelling en een horeca-instelling) een gesprek plaatsgevonden, waarin de nadruk lag op de eigen naleving van de regels en de indruk die men heeft van de handhavingsactviteiten van de brandweer Amersfoort. In de derde fase hebben we het Amersfoortse handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vergeleken met het beleid van drie gemeenten van vergelijkbare grootte als Amersfoort: Leiden, Dordrecht en Arnhem. Er zijn beleidsdocumenten bestudeerd en gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren uit elke gemeente. In de laatste fase hebben we de verzamelde informatie bij elkaar gebracht, geanalyseerd en beschreven. In deze fase is ook een gesprek gevoerd met de burgemeester als portefeuillehouder Openbare Orde en veiligheid. Uitvoerders en planning Gezien de beperkte capaciteit waarover de rekenkamercommissie zelf beschikt, heeft ze besloten voor dit onderzoek een extern bureau in te huren. Daarbij is de keuze gevallen op het bureau Research voor Beleid 1. Het onderzoeksteam werd gevormd door de secretaris van de rekenkamercommissie, een onderzoeker en een projectleider van Research voor Beleid. De heer Oostlander was lidrapporteur vanuit de rekenkamercommissie. Het onderzoek startte half februari en heeft een doorlooptijd gehad van circa 18 weken, gevolgd door de hoor en wederhoorprocedure van 10 weken Leeswijzer Het tweede hoofdstuk beschrijft het algemene handhavingsbeleid van de gemeente Amersfoort en beantwoordt daarmee de eerste onderzoeksvraag. We gaan in op de ideeën van Programmatisch Handhaven en Integraal Handhaven en op de gang van zaken in de praktijk. In het derde hoofdstuk wordt ingegaan op het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid. We behandelen de organisatie, de beleidsinstrumenten en wijze van prioriteren, de uitvoering van de handhaving en de naleving. De tweede onderzoeksvraag (inclusief de subvragen) worden hiermee beantwoord. Het vierde hoofdstuk gaat in op de praktijk achter dit beleid; hoe is volgens eigen zeggen de naleving van de gebruiksvergunninghouders? De enquête vormt de basis van dit hoofdstuk en geeft daarmee antwoord op de derde onderzoeksvraag. De vergelijking van Amersfoort met de gemeenten Leiden, Dordrecht en Arnhem is in kaders opgenomen in de hoofdstukken. De laatste onderzoeksvraag wordt dus verspreid over de hoofdstukken beantwoord. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies aan bod en wordt de hoofdvraag zoals geformuleerd in paragraaf 1.2 beantwoord. 1 Drie bureaus zijn uitgenodigd een offerte in te dienen. Alle hebben dit gedaan. Er is vervolgens met twee bureaus een gesprek geweest. 2 Normaliter beslaat de hoor- en wederhoorprocedure ongeveer vijf weken. In verband met het zomerreces is deze periode verlengd. 9

10

11 2 Handhavingsbeleid in algemene zin In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het handhavingsbeleid van de gemeente is opgezet, zowel beleidsmatig als organisatorisch. Daarmee beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag hoe het handhavingsbeleid in algemene zin is vormgegeven. Achtereenvolgens gaan we in op de concepten Programmatisch Handhaven en Integraal Handhaven. We kijken bij elk van deze concepten hoe ze in de praktijk vorm krijgen. 2.1 Programmatisch Handhaven algemeen Na de incidenten Volendam en Enschede is er landelijk veel aandacht gekomen voor fysieke veiligheid. Dit heeft samen met het rapport van de commissie-michiels uit 1998, waarin een omvangrijk handhavingstekort werd geconstateerd, ertoe bijgedragen dat gemeenten en andere handhavingsinstanties hun handhavingsbeleid kritisch zijn gaan bekijken. De landelijke overheid heeft in deze context in 2001 de stuurgroep Handhaven op Niveau in het leven geroepen. Deze stuurgroep geeft advies en reikt middelen aan die gemeenten, provincies, waterschappen en andere handhavingsorganisaties kunnen gebruiken voor het optimaliseren van hun handhavingsbeleid. De noemer waaronder de professionalisering en optimalisering van het handhavingsbeleid plaatsvinden, is Programmatisch handhaven. Programmatisch Handhaven is het cyclisch, democratisch, integraal en transparant handhaven van ordeningswetgeving 1. Inherent aan het programmatisch handhaven is dat men van tevoren risico s inschat, prioriteiten stelt, bepaalt welke nalevingsniveaus men nastreeft en nagaat of dit lukt 2. Het handhavingsbeleid zou idealiter bestaan uit een cyclus waarbij prioriteiten en bijbehorende handhavingsacties worden gebaseerd op van te voren te formuleren doelstellingen en een evaluatie van het beleid. Om het handhavingsbeleid op deze cyclische manier vorm te geven, reikt de stuurgroep een aantal instrumenten aan. Eén van de instrumenten is de risicomatrix. Met behulp van deze matrix kunnen risico s worden ingeschat en kunnen aan de hand hiervan prioriteiten voor de uitvoering van de handhavingstaken worden gesteld. Een tweede instrument is de Tafel van elf. De Tafel van elf is een opsomming van elf factoren of dimensies die van invloed zijn op de naleving van regels. Met behulp van dit instrument kunnen sterke en zwakke kanten van de handhaving en de naleving worden bepaald. Aan de hand van deze inzichten kan het bestaande beleid worden geëvalueerd en kan gekeken worden waar de handhaving zich op zou moeten richten. Bijvoorbeeld als blijkt dat er minder wordt nageleefd, omdat er onvoldoende kennis van regels is, dan is dit een aangrijpingspunt om het preventieve handhavingsbeleid (waaronder voorlichting) te intensiveren. Amersfoort In navolging van de groeiende aandacht voor handhaving is in Amersfoort in 2001 een onderzoek uitgevoerd naar de afstemming tussen brandweer en de gemeentelijke afdelingen Bouw- en Gebruikskwaliteit en Milieu. Naar aanleiding van dit onderzoek is de nota Integraal Handhavingsbeleid gemeente Amersfoort opgesteld. Deze nota is in 2003 uitgewerkt in een nota Programma- 1 Definitie gehanteerd door de stuurgroep Handhaven op Niveau 2 Algemene Rekenkamer (2005), Handhaven en gedogen, Den Haag 11

12 tisch handhaven die de basis vormt voor de jaarlijks door het bestuur vast te stellen uitvoeringsprogramma s. De idee achter programmatische handhaving binnen de gemeente Amersfoort is dat de handhaving zich ontwikkelt van reactief naar proactief, planmatig en integraal. Halverwege 2004 is het uitvoeringsprogramma 2004 vastgesteld met daarin een plan van aanpak om het handhavingsbeleid uit te werken en goed op de kaart te zetten. Het handhavingsbeleid van de gemeente is als volgt opgebouwd: Schema 2.1 handhavingsbeleid Gemeente Amersfoort Visie Nota Integraal handhavingsbeleid (2002) Beleidsmatige uitwerking Nota programmatisch handhaven (2003) Uitvoeringsprogramma s (2004, 2006) Benchmark Arnhem heeft een eerste handhavingstrategie uitgewerkt voor Leiden en Dordrecht zijn hier al voor 2002 of 2003 mee begonnen. De praktijk van het Programmatisch Handhaven in Amersfoort Centraal in het Programmatisch Handhaven staat: 1. het inschatten van risico s; 2. het stellen van prioriteiten; 3. het bepalen van nalevingsniveaus en het nagaan of dit lukt. Ad 1/2. Inschatting risico s en prioritering; uitvoeringsprogramma s Eén van de afspraken die is gemaakt, is het jaarlijks uitbrengen van een Uitvoeringsprogramma met daarin de prioriteiten en de handhavingsactiviteiten die in het daarop volgende jaar worden uitgevoerd door de afdelingen van de sector Stedelijke Ontwikkeling en Beheer (SOB), de brandweer, politie, de afdeling milieu van het Gewest, de concernstaf en stadstoezicht. In het Uitvoeringsprogramma komt tot uiting hoe de beschikbare middelen, financiën en personeel en de mix 12

13 van nalevingsinstrumenten worden ingezet op activiteitenniveau 1. De handhavingstaken die in dit uitvoeringsprogramma staan, worden geformuleerd aan de hand van prioriteiten. Hierbij wordt gewerkt met een risicomatrix. Voor dit Uitvoeringsprogramma hebben de verschillende handhavingspartijen in 2004 een risicomatrix ingevuld. De risicomatrix inventariseert wat de gevolgen zijn voor bepaalde handhavingsthema s (bijvoorbeeld Horeca Binnenstad of Stallen van voertuigen) als er niet wordt gehandhaafd (zie verder het normenkader in bijlage 1). In het Uitvoeringsprogramma 2004 is op basis hiervan een indeling gemaakt van handhavingsthema s met hoge, gemiddelde en lage prioriteit. In 2005 is er geen uitvoeringsprogramma uitgebracht en zijn er geen nieuwe prioriteiten gesteld. De belangrijkste reden hiervoor is dat er binnen de gemeente op dat moment onvoldoende personele capaciteit beschikbaar was. Men is, wat betreft de integrale handhavingsactiviteiten, in dat jaar op dezelfde voet doorgegaan als in In februari 2006 is een nieuw Uitvoeringsprogramma opgesteld. De opzet hiervan is anders dan het programma uit In dit Uitvoeringsprogramma zijn alleen de activiteiten beschreven die integraal worden uitgevoerd. Bovendien wordt er gesproken over een hoge en een lage prioriteit. De middencategorie is in dit Uitvoeringsprogramma niet meer aan de orde. Ad. 3 Nalevingsniveaus en evaluatie Er zijn in afwijking van hetgeen in het Uitvoeringsprogramma (zie ook kader blz. 10) staat geen gewenste nalevingsniveaus geformuleerd. Er wordt ook niet gekeken welk nalevingsniveaus behaald zijn. Er worden geen aparte jaarverslagen over het handhavingsbeleid gemaakt. Wel wordt gerapporteerd middels de sectorale jaarverslagen. Het handhavingsbeleid wordt niet geëvalueerd en de beleidscyclus, waarbij onder meer verbeterpunten worden geformuleerd aan de hand van een evaluatie, wordt niet afgemaakt. De portefeuillehouder bevestigt dit: hier ligt een ontwikkelpunt voor de toekomst. De nadruk lag de afgelopen periode op de kwantiteit, te weten het wegwerken van de achterstanden in gebruiksvergunningen (zie hierover in hoofdstuk 3) Benchmark De gemeente Amersfoort geeft als enige van de benchmarkgemeenten geen apart jaarverslag handhaving uit. In Dordrecht verschijnt jaarlijks een verantwoordingsrapportage over de handhavingsactiviteiten. Deze wordt besproken in de raadscommissie. In Arnhem wordt aan het eind van het jaar een beleidsevaluatie uitgevoerd. De verantwoording loopt daar synchroon met de begrotingscyclus. Ook in Leiden wordt een jaarverslag uitgebracht. 2.2 Integraal handhaven Betrokken partijen Handhaving vindt plaats op vele beleidsterreinen. Er zijn dan ook meerdere afdelingen binnen de gemeente die in meerdere of mindere mate met handhaving te maken hebben. 1 Programmatisch Handhaven, van reactie naar pro-actie, 2003, Gemeente Amersfoort 13

14 Schema 2.2 betrokken beleidsterreinen en afdelingen bij handhaving. Beleidsterreinen: Milieu Bouwen Openbare ruimte Ruimtelijke ordening Openbare orde en veiligheid Sector Stedelijke Ontwikkeling en Beheer Brandweer Politie Gewest Eemland (Milieu) Concernstaf en Stadstoezicht Integraal Handhaven In het K+V rapport uit 2002 is gepleit voor het opzetten van één centrale handhavingsafdeling binnen de gemeenten. De gemeente Amersfoort heeft bewust gekozen om niet een structuurdiscussie te gaan voeren, maar zich te concentreren op de feitelijke handhaving 1. Er is dus niet, zoals in sommige andere gemeenten, één handhavingsafdeling opgericht. In plaats hiervan is de werkgroep Integraal Handhaven in het leven geroepen met daarin vertegenwoordigd de afdelingen die iets met handhaving te maken hebben binnen de gemeente Amersfoort. Al de handhavingspartijen uit deze werkgroep zijn lokaal georganiseerd, behalve de politie en het Gewest Eemland. Deze partijen tezamen vormen de Amersfoortse handhavingsorganisatie, hoewel er geen sprake is van een fysieke entiteit. Schema 2.3 organisatie van integrale handhaving gemeente Amersfoort Werkgroep Integraal Handhaven: Bouw- en gebruikskwaliteit Beheer Openbare Ruimte Gewest Eemland Openbare Orde en Veiligheid Juridische Zaken Brandweer Politie gemeentelijke afdeling Milieu Stedelijk Beheer Uitvoeringsprogramma Terugblik Risico s Prioriteiten Integrale Activiteiten Capaciteit 1 Zie gespreksverslag portefeuillehouder Openbare Orde en Veiligheid 14

15 Benchmark In Arnhem zijn alle afdelingen die met handhaving te maken hebben bijeen gebracht in één sector. De gemeentelijke brandweer is regionaal georganiseerd, maar er vindt nauwe afstemming plaats met de handhavingssector. Interessant detail uit deze gemeente is de mogelijkheid voor medewerkers om snuffelstages te lopen op andere afdelingen om zo meer inzicht in andere handhavingstaken te krijgen. Leiden heeft de meeste handhavingsactviteiten op het gebied van fysieke veiligheid ondergebracht in één afdeling. De brandweer is hier geen onderdeel van. In Dordrecht is een aparte projectleider handhaving aangesteld met coördinerende taken en vindt maandelijks overleg plaats met de contactpersonen uit de betrokken afdelingen. De organisatiestructuur is niet aangepast. De werkgroep heeft zich ten doel gesteld te kijken hoe integrale handhaving binnen de gemeentelijke structuur vorm kan krijgen. Omdat de handhavingstaken van de gemeente versnipperd zijn over verschillende afdelingen en onderdelen, is de insteek van de werkgroep de verschillende handhavingspartijen met elkaar en elkaars werkwijzen te laten kennismaken. Binnen de werkgroep wordt informatie uitgewisseld tussen de verschillende handhavingspartijen, waarbij afspraken worden gemaakt over de integrale aanpak en nieuwe ontwikkelingen worden gesignaleerd. Benchmark Ook Leiden, Dordrecht en Arnhem hebben een integrale handhaving tot doel. De ene gemeente formuleert een verregaande doelstelling: integraliteit van handhaven op alle gebieden van de fysieke veiligheid (Dordrecht). De andere gemeente is wat voorzichtiger: integraliteit in twee stappen: eerst voor elkaar leren signaleren en daarna voor elkaar handhaven (Arnhem). In Leiden heeft integraliteit wel aandacht, maar is de focus vooral gericht op het inhalen van de achterstand op het gebied van gebruiksvergunningen. De praktijk van het Integraal Handhaven In de praktijk blijkt het lastig om handhavingstaken integraal uit te voeren. Een efficiënt en effectief systeem van handhaving is niet gemakkelijk te organiseren 1. Ten eerste zijn de verschillende handhavingspartijen op verschillende beleidsterreinen actief. Zo handhaven BGK, BOR, SB, brandweer en OOV met name op het gebied van de openbare ruimte en de gebouwde omgeving. De afdeling Milieu en het gewest Eemland handhaven op het gebied van milieu (bovendien is het gewest Eemland een regionale organisatie). De afdeling Juridische Zaken ondersteunt het beleid en handelt zaken af die het bestuursrechtelijke traject in zijn gegaan. De politie en de brandweer zijn partijen die weer op andere terreinen handhaven. Daarnaast heeft elk van deze handhavingspartijen een eigen werkwijze en hebben de handhavers andere competenties. Ook heeft elke handhavingspartij eigen prioriteiten en bijbehorende activiteiten die uitgevoerd moeten worden. Door de gekozen constructie, waarbij zoveel mogelijk wordt samengewerkt tussen afdelingen met behoud van de eigen verantwoordelijkheid, kan het integraal handhaven niet afgedwongen worden. In die zin ontbreekt centrale, dwingende aansturing. De portefeuillehouder geeft aan dat nu handhaving een politiek hot item is, besloten is te proberen de handhaving voor de openbare ruimte onder één afdeling onder te brengen. Momenteel is de sector SOB bezig met een herstructurering van de gemeentelijke handhavingsorganisatie. Het streven 1 Zie beleidsprogramma brandweer pag

16 is daarbij te komen tot een organisatiestructuur die integrale handhaving moet vergemakkelijken. Hoe de handhavingsorganisatie er dan uit komt te zien is nog niet duidelijk, maar zeker is dat er eenduidige aansturing moet komen vanuit twee clusters: openbare ruimte en objecten. In de loop van dit jaar (2006) komt er een programma voor de herstructurering op het gebied van de openbare ruimte. Draagvlak voor Integraal Handhaven binnen de gemeente Uit het onderzoek blijkt dat handhaving op bestuurlijk niveau aandacht krijgt. De gemeente is bezig met het herschikken van de handhavingspartijen en functies. Daarnaast voelen de handhavingspartijen zich gesteund door het College van B&W als het gaat om stevig optreden tegen overtreders. Aandacht voor integrale handhaving is volgens de respondenten van belang, omdat naar verwachting in 2008 de omgevingsvergunning van kracht wordt. Voor deze geïntegreerde vergunning is Integraal Handhaven een noodzaak. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De vergunning moet leiden tot: minder administratieve lasten voor bedrijven en burgers betere dienstverlening door de overheid aan bedrijven en burgers kortere procedures geen tegenstrijdige voorschriften Bron: De omgevingsvergunning; één integrale omgevingsvergunning voor fysieke projecten, Ministerie van VROM, Conclusie Sinds de incidenten in Volendam en Enschede is het denken over veiligheid binnen de gemeente Amersfoort veranderd. Het handhavingsbeleid van de gemeente is in deze context opnieuw bekeken en is in de periode waar mogelijk geoptimaliseerd. Centraal in dit hoofdstuk stond de vraag hoe het algemene handhavingsbeleid binnen de gemeente Amersfoort is vormgegeven. Het Amersfoortse handhavingsbeleid is uitgewerkt in een visie, een beleidsdocument en jaarlijkse uitvoeringsplannen. Er zijn vele afdelingen betrokken bij de handhaving. De coördinatie van het handhavingsbeleid is in handen van de werkgroep Integraal handhaven. De noemer waaronder de professionalisering en optimalisering van het handhavingsbeleid plaatsvinden, is Programmatisch handhaven. De idee achter programmatische handhaving binnen de gemeente Amersfoort is dat de handhaving zich ontwikkelt van reactief naar proactief, planmatig en integraal. Programmatisch handhaven wordt binnen Amersfoort beschouwd als een cyclisch, democratisch, integraal en transparant proces. De werkgroep stelt de gezamenlijke handhavingsacties op aan de hand van een prioritering. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een risicomatrix. De wijze van prioriteren lijkt echter niet vast te staan en er wordt geen vast format voor het Uitvoeringsprogramma gebruikt. Dit is in 2004 wel geformuleerd (zie kader blz. 10), maar in de praktijk worden niet alle elementen uit het format in de Uitvoeringsprogramma s opgenomen. Zo worden de ande- 16

17 re twee elementen van Programmatisch handhaven (het bepalen van nalevingsniveaus en het nagaan of deze ook worden behaald) in de praktijk (nog) niet gerealiseerd. Er wordt alleen in algemene zin een nalevingsniveau geformuleerd en er worden geen systematische evaluaties uitgevoerd. De beleidscyclus wordt in die zin niet rond gemaakt. De werkgroep Integraal Handhaven heeft de verschillende handhavingspartijen met elkaar kennis laten maken. Daarnaast probeert de werkgroep zoveel mogelijk activiteiten integraal vorm te geven. Dit is echter lastig, omdat de verschillende handhavingspartijen verschillende werkwijzen en instrumenten hanteren en bovendien van verschillende kanten worden aangestuurd. Uit het onderzoek blijkt dat er wel goede wil is bij de uitvoerende organisaties, maar dat het concept Integraal handhaven binnen de huidige structuur van de gemeentelijke handhavingsorganisatie onvoldoende vorm kan krijgen. Op dit moment wordt gewerkt aan een programma voor de herstructurering op het gebied van de handhaving in openbare ruimte. 17

18 18

19 3 Handhavingsbeleid Brandveiligheid In dit hoofdstuk gaan we in op de tweede deelvraag hoe het brandveiligheidsbeleid is vormgegeven. We bespreken daarbij de organisatie van de handhaving bij de brandweer, de gebruiksvergunning, de wijze van prioriteren, het toezicht en de naleving. De informatie die als basis heeft gediend voor dit hoofdstuk komt uit diverse beleidsstukken van de brandweer en de gemeente, alsmede een gesprek met de brandweer. 3.1 De brandweer De brandweer heeft als belangrijkste taken het organiseren van de fysieke veiligheid van mens, dier en milieu en de crisisbeheersing. Dat is meer dan het bestrijden van brand en het bieden van hulp bij ongevallen. Door te adviseren over de inrichting van gebieden en door vergunningverlening en handhaving beperkt de brandweer de risico s in de stad zoveel mogelijk. Dit doet zij in samenwerking met andere gemeentelijke diensten. Hoe is nu het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vormgegeven? (onderzoeksvraag 2). De taken van de brandweer zijn onder te verdelen in pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. De handhavingstaken liggen bij de afdeling Veiligheid 1. In totaal heeft de brandweer momenteel 2.5 fte beschikbaar voor handhaving van met name gebruiksvergunningen. De brandweer bestaat uit twee afdelingen en een stafafdeling Middelen en Ondersteuning. Schema 3.1 Handhaving binnen de brandweerorganisatie Brandweer organisatie Afdeling Operatiën Afdeling Veiligheid Afdeling Middelen en Ondersteuning Handhavingstaken 1 Brandweer Amersfoort; de motor achterveiligheid, november

20 3.2 Beleidsinstrumentarium en uitvoering Wat is het beleidsinstrumentarium voor de handhaving van brandveiligheid en hoe wordt dit uitgevoerd? (onderzoeksvragen 2a en 2b). Het instrumentarium van de brandweer Amersfoort bestaat uit: gebruiksvergunning toezicht (regulier en thematisch) aanpakken van overtredingen middels bestuursrechtelijke (bestuursdwang, last onder dwangsom) en strafrechtelijke (procesverbaal/boas) instrumenten. 3.3 De gebruiksvergunning Een gebruiksvergunning is een vergunning voor het brandveilig gebruik van gebouwen waar grotere groepen (soms verminderd redzame) mensen verblijven, zoals een kantoorgebouw, café of verpleeghuis 1. Ook objecten waar een extra risico aanwezig is, zoals kamerverhuur, dagverblijven voor kinderen of lichamelijk- en/of geestelijke gehandicapten zijn gebruiksvergunningplichtig. Het afgeven van gebruiksvergunningen en de controles hierop is, naast het geven van voorlichting en het adviseren over brandveiligheid een belangrijke preventieve taak van de brandweer. Tot 2000 is een achterstand opgelopen in het afgeven van gebruiksvergunningen. Vanaf 2000 lag de nadruk dan ook op het inhalen van deze achterstand. De achterstand is inmiddels volledig ingehaald. Benchmark Ook Leiden, Dordrecht en Arnhem hebben te maken gehad met een achterstand in de uitgifte van gebruiksvergunningen. Op dit onderdeel heeft een inhaalslag plaatsgevonden. In Arnhem en Amersfoort is dit inmiddels afgerond, in de andere gemeenten loopt dit proces nog. 3.4 Toezicht Regulier toezicht De brandweer heeft een bestand van 1500 gebouwen die periodiek worden gecontroleerd op brandveiligheid. Ongeveer 750 à 800 hiervan zijn gebruiksvergunningsplichtig. De controles van de vergunninghouders (de reguliere controles) prioriteert de brandweer aan de hand van de landelijke richtlijn Preventie Activiteitenplan (prevap). Met deze methode krijgen verschillende typen gebouwen een prioriteitscode met bijbehorende controlefrequentie. De code die wordt toegekend (1= hoogste prioriteit, 4= laagste prioriteit) hangt af van het aantal mensen dat in het gebouw aanwezig kan zijn, de kwetsbaarheid van de gebruikersgroep (zo heeft een zorginstelling een hoge prioriteit), de oppervlakte van het gebouw en de hoogste verblijfsvloer. Aan de code is een controlefrequentie gekoppeld die varieert van twee keer per jaar tot eens in de vier jaar. 1 Brandweer Amersfoort; de motor achter veiligheid, november Voor de vragenlijst en de responsverantwoording verwijzen we naar bijlage 2 en 3. 20

21 Benchmark Ook in Dordrecht en Arnhem wordt met de Prevap-richtlijn gewerkt. In Leiden gebeurt dit nog niet. Hier krijgen alle gebruiksvergunninghouder eens per jaar controle. Deze controlefrequenties gelden voor gebouwen die een gebruiksvergunning hebben. De andere gebouwen uit het bestand van de brandweer krijgen automatisch de laagste prioriteit en worden dus eens in de vier jaar gecontroleerd. De brandweer besteedt wel extra aandacht aan grensgevallen (gebouwen die net geen gebruiksvergunning hoeven te hebben). De controlefrequenties die uit de prevap-richtlijn zijn afgeleid worden voor daadwerkelijk gerealiseerd. Het aantal daadwerkelijk uitgevoerde controles hangt af van de naleving door de vergunninghouders. Indien er veel overtredingen geconstateerd worden die een handhavingsactie behoeven (aanschrijven, hercontrole), kan dit ten koste gaan van de controle van een ander object. De enquête onder gebruiksvergunninghouders (zie hoofdstuk 4) geeft ook het beeld dat sprake is van regelmatige controles. 25 van de respondenten is in de periode twee keer gecontroleerd, 22 vier keer, en 16 zelfs meer dan vier keer. De categorie werknemers (bedrijven, fabrieken en opslag) worden het minst vaak gecontroleerd. De categorie kwetsbare groepen (onderwijs- en zorginstellingen) en de categorie amusement (horeca, theaters en dergelijke) het vaakst. Dit komt globaal overeen met de controlefrequenties van prevap. Ook uit de interviews met twee vergunninghouders blijkt dat men heeft gemerkt dat er sinds 2002 regelmatig controles worden uitgevoerd. De brandweer heeft zelf aangegeven op schema te zijn voor wat betreft het afgeven en controleren van gebruiksvergunningen. Tabel 3.2 Hoe vaak is uw bedrijf of instelling in de periode 2002 t/m 2006 door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd? Functiegebouw 1 keer 2 keer 3 keer 4 keer meer dan weet niet/ Totaal 4 keer geen mening Kwetsbare groepen Amusement/recreatie Werknemers Overig Totaal N= 218 Bonus/malus systeem In het Uitvoeringsprogramma 2004 wordt voorgesteld een zogenaamd bonus/malus -systeem te hanteren. Bij de toepassing van dit systeem hangt de controlefrequentie van een bedrijf of instelling af van de mate van naleving in het verleden. Dit systeem is een manier om een prioritering in de taken aan te brengen, omdat het ervoor zorgt dat bedrijven en instellingen die zich goed aan de regels houden minder vaak gecontroleerd worden dan bedrijven of instellingen die de regels slechter naleven. Op deze manier is de verdeling van capaciteit optimaal. 21

22 Bonus/malus systeem: Uitgangspunt is de controlefrequentie van prevap. Als een bedrijf of instelling goed naleefgedrag heeft getoond in de afgelopen 2 jaar, valt het terug naar 50 van de controles. Als er sprake is van goed naleefgedrag in de afgelopen 3 jaar, dan valt het terug naar 25 van de controles met een minimum van 1 keer per 2 jaar. Wanneer bij controle blijkt dat er een overtreding is, stijgt de controlefrequentie met een stap (bijv. 25 naar 50). Bron: Uitvoeringsprogramma 2004 In de praktijk wordt dit systeem echter nog niet toegepast, omdat de brandweer geen zicht heeft op het nalevingsgedrag van vergunninghouders over meerdere jaren (zie ook nalevingniveaus verderop) 1. Dit komt omdat pas sinds kort met een digitaal registratiesysteem wordt gewerkt. Het is wel de bedoeling van de brandweer het bonus/malus -systeem in de toekomst, zodra men over meer digitale gegevens beschikt, toe te passen. Er is nu gestart met het in kaart brengen van het nalevingsgedrag, de uitvoering van het bonus/malus systeem wordt in de beleidsperiode uitgevoerd. Thematisch toezicht Vanaf 2005 heeft een verschuiving plaatsgevonden in de focus van het beleid. Toen de kwantiteit op orde was (alle achterstallige gebruiksvergunningen zijn inmiddels afgegeven) kon er meer aandacht komen voor de kwaliteit van het beleid, namelijk het verscherpen van het toezicht en het optimaliseren van het instrumentarium (o.a. sneller kunnen optreden door het lik-op-stuk beleid, het direct opleggen van een dwangsom en het opleiden van BOA s). Nu is er capaciteit voor thematische controles. Volgens de burgemeester zijn bewust thematische prioriteiten gesteld aan de hand van berekende risico s. Zo worden seksinrichtingen en coffeeshops een aantal keer per jaar gecontroleerd. Met het oog op Integraal Handhaven gebeurt dit zoveel mogelijk met andere gemeentelijke diensten. Sinds vorig jaar is het toezicht op hottimes geïnitieerd. Dit houdt in dat er tijdens druk bezochte tijden bij horeca en detailhandel gezamenlijk met de politie wordt gecontroleerd, bijvoorbeeld tijdens koopavonden of uitgaansavonden in discotheken. De brandweer gaat ervan uit dat deze zichtbare controles tevens een preventieve werking hebben. Door te controleren op hottimes hoopt de brandweer dat horeca-eigenaren het gevoel krijgen van de jongens zijn er weer. Daarnaast beziet de brandweer of er een keurmerk ontwikkeld kan worden voor veilige uitgaansgelegenheden in het kader van het convenant Veilig Uitgaan. Bij evenementen surveilleert de brandweer gezamenlijk met Stadstoezicht. Ook vervullen zij een oog & oor functie voor elkaar. De oog & oor functie houdt in dat gemeentelijke partijen tevens kijken naar misstanden die niet direct op hun eigen werkveld betrekking hebben en vervolgens de informatie doorgeeft aan de juiste dienst. De oog & oor functie is een belangrijk aspect van het Integraal Handhaven. Aandacht voor preventieve handhaving is er verder, doordat de brandweer horecaondernemers in het Horecaoverleg informeert over de regelgeving en draagvlak hiervoor creëert. Ook wordt er een kerstkaartenactie gehouden, waarbij horecaondernemers geadviseerd worden over brandveiligheid rondom Kerst. Naast deze geplande activiteiten, reageert de brandweer ook op meldin- 1 nalevingsgedrag: actviteiten die het adressaat al dan niet onderneemt om aan gestelde regels te voldoen. 22

23 gen die binnen komen via het zogenaamde piepsysteem. Burgers melden misstanden echter over het algemeen niet vaak direct aan de brandweer. Dit komt ongeveer eens in de maand voor. 3.5 Aanpak van overtredingen Instrumenten Om tekortkomingen in de naleving aan te pakken kan de brandweer (via de gemeente) bestuursrechtelijke instrumenten inzetten om een overtreding ongedaan te (laten) maken. Daarbij gaat het om bestuursdwang, last onder dwangsom en het (deels) intrekken van een vergunning waardoor een gebouw (gedeeltelijk) gesloten kan worden. In de periode is er zelden strafrechtelijk opgetreden tegen overtreders. De focus van het bestuursrecht is het ongedaan maken van de overtreding. In de praktijk wordt dan ook zoveel mogelijk in overleg met de overtreder opgelost zonder dat er bestuursrechtelijke of strafrechtelijke instrumenten worden ingezet. Alleen als de overtreder niet mee wil werken worden deze instrumenten opgelegd. De meeste overtredingen die worden aangetroffen hebben betrekking op vluchtwegen en verlichting (zie ook hoofdstuk vier). In de praktijk komt het geheel of gedeeltelijk sluiten van panden niet vaak voor. Vaak is het dreigen met sluiting voldoende om de overtreder mee te laten werken. Is er echter sprake van een zeer onveilige situatie dan gaat de brandweer daadwerkelijk over tot sluiting, zoals blijkt uit het voorbeeld van hotel-restaurant de Wok. Gemeente Sluit hotel-restaurant de Wok. 24 maart 2006 Vrijdagmiddag 24 maart heeft de gemeente hotel-restaurant De Wok (voorheen Boeddha) gesloten. De sluiting volgt op een gezamenlijke inspectie door brandweer, politie, belastingdienst en arbeidsinspectie. De inspectie vond plaats op donderdagavond 23 maart, uur. Aanleiding voor de actie was de voortdurende brandonveilige situatie in het horecapand; de exploitant van het bedrijf reageerde niet voldoende op aanzeggingen van de brandweer om de brandveiligheid in het pand op orde te brengen. Bij de inspectie werd daarnaast in het pand aan de Utrechtseweg 2 een persoon zonder geldige verblijfsvergunning aangehouden. De inspectie was een gezamenlijke actie van de brandweer en de wijk-, zeden-, milieu- en vreemdelingenpolitie, de arbeidsinspectie, de belastingdienst en de gemeente. De leiding was in handen van de brandweer. Vanaf de ingebruikname van het pand door de huidige exploitant heeft de brandweer na inspecties tot vijf maal toe rapport opgemaakt. Er was - zowel in het hotel als in het restaurantgedeelte - veel mis met de brandveiligheidssituatie: zo functioneerde de automatische brandmeldinstallatie niet goed, was de noodverlichting deels kapot, waren vluchtwegen versperd, werkten brandwerende scheidingen niet en lag er brandgevaarlijk materiaal opgeslagen in het pand. Ook ontbrak het verplichte ontruimingsplan. Sinds september 2005 is de brandweer 19 keer uitgerukt voor een loze melding naar het pand aan de Utrechtseweg. Naast brandonveilig was de bedrijfsvoering in De Wok ook in strijd met de hygiëneregels. De gemeente heeft nu bestuursdwang toegepast en het bedrijf gesloten totdat er aan alle (veiligheids)voorschriften is voldaan. Op het tijdstip van de inspectie waren vijf hotelkamers in gebruik. De gasten zullen (zonodig) elders ondergebracht worden. Bron: Gemeente Amersfoort 23

24 De brandweer zegt pragmatisch om te gaan met eventuele tegenstrijdigheden in regels en situaties waarbij de regels botsen met de praktijk. Een voorbeeld hiervan is een café-eigenaar die de vluchtdeur op slot wil doen, vanwege publiek dat anders via de achterdeur binnen kan komen. Een ander voorbeeld is een monumentaal pand waarvan de deur naar binnen opent. Volgens de brandveiligheidsregels moet de deur naar buiten openen, maar omdat het een monumentaal pand is, mag het niet zomaar verbouwd worden. De brandweer zegt in dergelijke gevallen met de ondernemer mee te denken, zonder dat de veiligheid in het geding komt. In het geval van tegenstrijdige regelgeving staat veiligheid voorop. Volgens de brandweer is de overtreder over het algemeen bereid mee te werken. Sinds de achterstand in het afgeven van de gebruiksvergunningen is ingehaald, is aandacht geweest voor het aanscherpen van het instrumentarium. In 2005 constateerde de brandweer dat de tot dan toe ingezette handhavingsinstrumenten niet voldoende slagkracht gaven om in alle gevallen het gewenste brandveiligheidsniveau te kunnen garanderen 1. In bepaalde situaties is het van belang direct op te kunnen treden, bijvoorbeeld als er op een avond te veel bezoekers in een discotheek zijn. Instrumenten als bestuursdwang en een last onder dwangsom zijn in een dergelijke situatie minder geschikt, omdat de inzet ervan tijdrovend is. Om deze situatie te verbeteren, zijn inmiddels twee maatregelen genomen. Ten eerste is een aantal inspecteurs opgeleid tot Bijzonder Opsporingsambtenaar (BOA) en daarnaast is het sanctie-instrumentarium uitgebreid door invoering van de Beleidsregel Brandveiligheid die de brandweer in staat stelt ter plekke, zonder tussenkomst van de gemeente een last onder dwangsom op te leggen 2. Door het inzetten van BOA s kan strafrechtelijk worden opgetreden. Deze BOA s zijn bevoegd een procesverbaal op te maken waardoor de overtreder door het Openbaar Ministerie kan worden vervolgd. De BOA s kunnen geen strafrechtelijke boete opleggen. Die bevoegdheid ligt exclusief bij het OM. Toegepaste sancties In onze onderzoeksopzet hebben wij ook de vraag gesteld naar het aantal tekortkomingen in de naleving en aard hiervan en de sancties die hierop zijn toegepast (onderzoeksvragen 2c en 2d). Het blijkt dat geen overzicht is van de hoeveelheid en aard van de geconstateerde overtredingen en de getroffen maatregelen. Tot mei 2005 werden inspectieverslagen alleen op papier geregistreerd waardoor het niet mogelijk was om gegevens te aggregeren en onderzoeksmatige analyses te doen. Sindsdien wordt ook gebruik gemaakt van een digitaal registratiesysteem; het BWTsysteem. De geschiedenis van de laatste jaren is wel ingevoerd in BWT, maar de voor dit doel gewenste rapportages zijn nog niet te genereren. Met het BWT-systeem is het de bedoeling in de toekomst wel meer zicht te krijgen op de ingezette instrumenten en de effecten hiervan. Hoewel er geen duidelijk zicht is op de naleving beoordeelt de brandweer het beleid als effectief. Benchmark Over het algemeen geldt voor alle gemeenten dat er op dit moment weinig bekend is over het feitelijke nalevingsniveau. De gemeente Leiden geeft aan dat de naleving van de regels nog niet zo goed is; er worden nog veel overtredingen aangetroffen. Arnhem vindt het gezien de recente invoering van het integraal handhavingsprogramma nog te vroeg om hierover iets te kunnen zeggen. Ook Dordrecht durft het niet aan om iets te zeggen over de effecten van het gevoerde beleid. 1 Zie BW voorstel Beleidsregels handhaving brandveiligheid, d.d De Beleidsregels Brandveiligheid gelden alleen voor horeca en detailhandel 24

25 3.6 Effecten van het beleid Rapportages Hoe wordt de uitvoering van het handhavingsbeleid brandveiligheid gecontroleerd door de gemeente? (onderzoeksvraag 2c). De brandweer maakt sinds 2003 jaarverslagen in het kader van contractmanagement. In de jaarverslagen wordt gerapporteerd of de voorgenomen activiteiten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Daarnaast bestaat het jaarverslag uit een financieel overzicht en financiële analyses. Uit een analyse van de jaarverslagen blijkt dat de meeste prestaties die gepland zijn ook zijn uitgevoerd. Naast de jaarverslagen stelt de brandweer sinds 2001 zogenaamde meerjarenplannen op waarin onder andere de visie van de brandweer voor de komende jaren en de bijbehorende activiteiten en financiële onderbouwingen worden beschreven. Er zijn inmiddels twee van deze meerjarenplannen uitgebracht; één voor de periode en één voor de periode De meerjarenplannen worden vastgesteld door het college van B&W. Effectiviteit In de jaarverslagen en meerjarenplannen wordt niet gerapporteerd over de effectiviteit van het beleid. Desalniettemin beoordeelt de brandweer het beleid als effectief. Ten eerste is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Dit betekent onder meer dat alle vergunninghouders op de hoogte zijn gesteld van alle geldende regelgeving. Verder heeft men zich bezonnen op het instrumentarium en op thematisch toezicht (o.a. op hottimes ). Ten derde constateert de brandweer dat er goede wil is bij de ondernemers en dat de naleving de afgelopen jaren beter is geworden. Op dit moment doet de brandweer de eerste ervaringen op met de BOA s en het direct opleggen van een last onder dwangsom. Er is nog geen zicht op de effecten hiervan, maar de verwachtingen van de brandweer zijn hoog. Deze nieuwe instrumenten maken het mogelijk direct op te treden. Dit geeft meer slagkracht en er gaat bovendien een preventieve werking van uit, aldus de brandweer. Nalevingniveaus Welke doelstellingen worden geformuleerd en wat is het gewenste nalevingsniveau? (onderzoeksvraag 2f). In het nieuwe beleidsprogramma van de brandweer wordt vermeld dat waar nodig prestatie-indicatoren worden ontwikkeld. Op dit moment gebeurt dat nog niet. Naar eigen zeggen wordt er in principe naar 100 naleving gestreefd. De effecten van de handhaving worden niet structureel door de brandweer gemeten. Er wordt nagedacht over prioriteiten, handhavingsacties en de benodigde middelen. Er wordt echter niet systematisch gekeken wat de feitelijke naleving is en aan de hand hiervan of men de juiste prioriteiten hanteert, de juiste instrumenten inzet en op welke punten het beleid moet worden bijgesteld. De beleidscyclus is in die zin niet rond 2. Wel wordt aan de hand van jaarrapportages bezien wat er precies is uitgevoerd en 1 2 Dit is overigens ook eerder vastgesteld in het rapport Berenschot. Doorlichtingen op doelmatigheid en doeltreffendheid dd. 15 oktober

26 met welke middelen. Deze jaarrapportages zijn echter feitelijk van aard en geven geen totaalbeeld van de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Benchmark Opvallend is dat ook in Leiden, Dordrecht en Arnhem niet duidelijk is geformuleerd welk effect wordt beoogd in termen van nalevingsniveaus. Betrokkenen geven aan dat het lastig is om te beschrijven wat precies het uiteindelijke effect moet zijn van de handhavingsactiviteiten. De conclusie luidt dat niet systematisch wordt gereflecteerd op de effectiviteit van het beleid. Dit heeft te maken met de tot voort kort vigerende wijze van registratie, waarbij van elke gebruiksvergunningsplichtige een papieren dossier aanwezig is, maar geen digitale informatie beschikbaar is. Met het BWT-systeem dat sinds mei 2005 gebruikt wordt kan wellicht in de toekomst meer inzicht verkregen worden in de feitelijke naleving en kunnen hier de doelstellingen en prioriteiten op worden afgestemd. Benchmark Ook in Dordrecht werd op het gebied van brandveiligheid de afgelopen jaren alleen met papieren dossiers gewerkt. In deze gemeente is dit jaar een start gemaakt met het verbeteren van deze informatie-infrastructuur. De andere gemeenten waren hier al eerder mee begonnen. 3.7 Conclusie Dit hoofdstuk behandelde de vraag hoe het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid is vormgegeven. De handhavingstaken van de brandweer zijn ondergebracht bij de afdeling Veiligheid 1. In totaal heeft de brandweer momenteel 2.5 fte voor handhaving van met name gebruiksvergunningen. Het beleidsinstrumentarium van de brandweer voor handhaving bestaat uit: de gebruiksvergunning het regulier en thematisch toezicht sanctieapparaat (bestuursdwang, last onder dwangsom) De inhaalslag van de gebruiksvergunningen is recentelijk afgerond en men werkt momenteel aan de aanscherping van het instrumentarium. Zo kunnen overtreders met de nieuwe instrumenten (direct opleggen van een last onder dwangsom en BOA s) beter worden aangepakt en is er capaciteit voor thematische controles en controles op hottimes. De brandweer legt verantwoording af aan de gemeente over haar activiteiten door het opstellen van jaarverslagen die door het college van B&W worden goedgekeurd. Tot nu toe zijn drie jaarverslagen vastgesteld. De brandweer stelt prioriteiten en denkt na over het instrumentarium en thematische controles, maar er worden geen nalevingsniveaus geformuleerd en de naleving wordt niet gemeten. Er wordt 1 Brandweer Amersfoort; de motor achterveiligheid, november

27 ook niet systematisch nagegaan wat de redenen zijn voor het niet-naleven van de regels. Hierdoor wordt geen antwoord gegeven op de vraag of de juiste doelstellingen en prioriteiten zijn geformuleerd en of de juiste instrumenten zijn ingezet. Op dit moment is de registratie van de brandweer niet geschikt om na te gaan wat de geconstateerde overtredingen en toegepaste maatregelen zijn, zodat onderzoeksmatige analyses gemaakt kunnen worden. In de toekomst is dit wel mogelijk, omdat sinds mei 2005 het digitale BWT- registratiesysteem wordt gehanteerd waarin per adres de geschiedenis is op te vragen. De brandweer zelf beoordeelt het beleid als effectief. Ten eerste is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Verder is aandacht besteed aan het instrumentarium en is het thematisch toezicht geïntroduceerd (o.a. op hottimes ). Daarnaast merkt de brandweer dat er bij de ondernemers sprake is van goede wil en dat de naleving de afgelopen jaren beter is geworden. In het kader van de omgevingsvergunning die in 2008 van kracht wordt en de regionalisering van de brandweer is Integraal Handhaven een concept dat binnen de brandweer aandacht heeft. Op uitvoerend niveau wordt zoveel mogelijk binnen de huidige structuur van de handhavingsorganisatie samengewerkt en gezamenlijk inspecties uitgevoerd. De brandweer mist echter volgens eigen zeggen een centrale aansturing vanuit de gemeente. 27