Inhoudsopgave. 1. Inleiding - Handhaving in Alkmaar, is dat nodig? 4 - Wie is voor wat verantwoordelijk? 5 - Doel van de nota 5

Transcriptie

1 !

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding - Handhaving in Alkmaar, is dat nodig? 4 - Wie is voor wat verantwoordelijk? 5 - Doel van de nota 5 2 De handhavingtrajecten, een overzicht 7 3. Het juridisch kader, het algemene deel. 8 - De Gemeentewet 8 - De Algemene wet bestuursrecht 8 - algemeen 8 - dwangsom methode 8 - bestuursdwangmethode 9 4. Toezicht en handhavend optreden tijdens de bouw 10 - Doelstelling - Het toezicht tijdens het bouwen en slopen - voorkomen van strijd met bestemmingsplan en welstand - voorkomen van constructief onveilige bouwwerken - voorkomen van brandonveilige gebouwen - Handhaving tijdens het bouwen en slopen - legalisatietraject - lichte handhaving - stilleggen bouw - blokkeren, beperken of staken gebruik - actief optreden - strafbaarstelling - Prioriteitstelling - Juridisch kader 5. Handhaving op bouwen zonder vergunning - Doelstelling - Toezicht op het bouwen/slopen zonder vergunning - Handhaving bouwen/slopen zonder vergunning - bouwen zonder vergunning - slopen zonder vergunning - Prioriteitstelling - Juridisch kader 6 Handhaving kwaliteit van bestaande gebouwen - Doelstelling - Woningtoezicht en handhaving, de klassieke klachtgerichte aanpak - procedure oud - procedure nieuw - huurwoningen - eigen woningen - De actieve of rotte kiezen aanpak - alle eigenaren gelijk - fasering - samenloop - Interne vervuilingen - Prioriteitstelling - klachtgerichte aanpak - actieve aanpak - interne vervuilingen - Juridisch kader 2

3 7 Handhaving brandveiligheid en gebruiksvergunning - Doelstelling - Handhaving brandveiligheid bestaande bouw - kamerverhuur - Handhaving gebruiksvergunning - eigenaar weigert aan te vragen - voldoet niet aan voorwaarden van vergunning - voldoet ook in bouwkundig opzicht niet - kan niet voldoen aan mogelijke eisen voor gebruik - Prioriteiten - Juridisch kader - algemeen - kamerbewoning 8 Handhaving bestemmingsplannen - Toezicht en handhaving - Prioriteiten - Juridisch kader 9 Handhaving reclameverordening - Toezicht en handhaving - reclame zonder/in afwijking van vergunning - tijdelijke reclame zonder vergunning - Prioriteiten - Juridisch kader 10 Uitvoeringsaspecten - Financiële aspecten - algemeen - invordering kosten uitvoering bestuursdwang - invordering opgelegde dwangsommen - de noodzaak van een voorziening op de begroting - afspraken over invordering bij handhavingzaken - Verantwoordelijke portefeuillehouder - Bevoegdheden - Bij uitvoering betrokken ambtelijke disciplines - Prioriteitstelling totaal - Beschikbare formatie - afdeling bouwen - brandweer Bijlage 1 prioriteitenladder Bijlage 2 gebiedsaanwijzing Bijlage 3 uitwerking brandveiligheidsaspecten bestaande bouw 3

4 Hoofdstuk 1 Inleiding Handhaving in Alkmaar, is dat nodig? De laatste drie jaren worden in Nederland, althans voor wat betreft de bebouwde omgeving, gekenmerkt door een aantal ernstige incidenten die een grote invloed hebben gehad op het leven van veel mensen. De voorbeelden zijn legio, de vuurwerkramp in Enschede (milieuwetgeving), de cafébrand in Volendam (gebruiksvergunningen), de balkons in Maastricht, het verzorgingstehuis in Hellevoetsluis en de balkons in Den Helder (alle drie constructieve veiligheid). In al die situaties kwam direct de rol van de betreffende gemeente waarin zich de ramp afspeelde aan de orde. Met name de vraag of de gemeente de ramp had kunnen en moeten voorkomen werd steeds opnieuw gesteld. Daarmee wordt indirect ook de medeschuldvraag gesteld. In het algemeen geldt dat het stellen van regels alleen zin heeft als de nakoming daarvan kan worden en wordt afgedwongen. Ook het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ontwikkeling en Milieu (voorts V.R.O.M.) stelt onverkort dat de regels op het terrein van Woningwet en Wet op de Ruimtelijke Ordening (voorts W.R.O.) en de daarmee samenhangende regelgeving zoals vastgelegd in een reeks van algemene maatregelen van bestuur (A.M.V.B. s) móeten worden opgelegd en dat tegen overtredingen zonder meer handhavend móet worden opgetreden. Omdat het de minister is gebleken dat het binnen een groot aantal gemeenten met name nogal schort aan toezicht en handhaving, zal de Woningwet worden gewijzigd om het ministerie meer mogelijkheden te geven het tweede lijnstoezicht dat zij op dit terrein heeft, goed vorm te geven. Die wetswijziging in voorbereiding houdt in dat gemeenten met ingang van 1 januari 2005 een jaarlijks handhavingsprogramma op het terrein van het bouw- en woningtoezicht moeten opstellen. Dit programma zal moeten zijn gebaseerd op beleid, door de gemeenteraad vastgesteld. In dat beleid zal bovendien (voor zover de gemeente op dit terrein beleidsvrijheid heeft) de prioriteitstelling moeten zijn aangegeven. Maar los van de externe noodzaak zijn er in Alkmaar gegronde redenen om de handhaving goed op te pakken. Dat er een groot accent ligt op constructief en brandveilig bouwen behoeft verder geen betoog. Ook het naleven van brandveiligheidsvoorschriften als gevolg van het specifieke gebruik van een pand heeft de laatste jaren meer aandacht gekregen. In de inhaalslag gebruiksvergunningen zoals deze de laatste twee jaar is gevoerd is een goed niveau van vergunningverlening verkregen. Als dat niveau niet wordt bewaakt door regelmatige controles en daaruit voorvloeiende acties zijn we weer snel terug bij af. Er wordt soms nogal ruim met bestemmingsplanvoorschriften omgegaan waardoor gebieden een karakter kunnen krijgen dat bestuurlijk niet wordt gewenst. Maar ook kunnen legale bedrijven in hun bestaansmogelijkheden worden bedreigd als de gemeente bepaalde activiteiten van de buurman gedoogt. Ook het illegale bouwen is in Alkmaar geen onbekend verschijnsel. Daardoor bestaat het risico dat achtererven dichtslibben, hetgeen de woonkwaliteit van een wijk kan aantasten, net zoals het risico dat een wijk of straat langzaam aan verrommelt. De reclame-uitingen, met name in de binnenstad, houden veel mensen bezig. Er is, ook bij het bestuur en bij de winkeliers, een grote roep om de winkelier te houden aan het vastgestelde beleid om te voorkomen dat het beeldkwaliteitplan onderuit wordt gehaald. Er is dus ook een interne noodzaak om de handhaving bouw- en woningtoezicht goed op te pakken. Alkmaar kent geen vastgesteld handhavingsbeleid bouw- en woningtoezicht. Met deze nota wordt in die lacune voorzien. 4

5 Wie is waarvoor verantwoordelijk? Praktijk Als iemand door het rode licht rijdt en een aanrijding veroorzaakt hoeft hij niet bij de rechter aan te komen met het excuus:..ik wist dat het niet mocht maar daar had óók nog een agent moeten staan om mij tegen te houden! De rechter zal hem terecht onmiddellijk veroordelen. In de bouwwereld geldt kennelijk het omgekeerde. Niet alleen wordt er heel vaak en hard door rood gereden, ook wordt de schuld (publieke opinie) bovendien bij de gemeente neergelegd, die had de opdrachtgever bij elke handeling op de bouwplaats moeten controleren, want de regels neerleggen in een bouwvergunning wordt niet als voldoende aangemerkt. Het antwoord op de vraag wie verantwoordelijk is voor de kwaliteit en de veiligheid van een bouwwerk en het gebruik kan dus zonder meer worden gegeven: de eigenaar en/of de gebruiker! Daarbij zijn verschillende niveaus te onderscheiden: 1. Tijdens het bouwen is de opdrachtgever integraal verantwoordelijk voor het te leveren eindproduct. Hij dient er op toe te zien dat er volgens de vergunningvoorschriften wordt gebouwd. Hij dient er op toe te zien dat er één aanspreekpunt is op de bouw, één persoon die zowel voor alle (onder)aannemers en de gemeente bereikbaar is en die ook als enige door de opdrachtgever is gemandateerd ter plekke beslissingen te nemen. Dit kan zowel een opzichter zijn als een hoofdconstructeur. De gemeente houdt toezicht op vaste momenten, met name tijdens de bouw van de constructieve delen en op de uitvoering van technische installaties en voorts steekproefsgewijs. Het eindproduct wordt door de gemeente afgeschouwd. De gemeente treedt daarbij op geen enkele wijze in de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever maar zorgt er voor (desnoods door handhavend optreden) dat deze zijn verantwoordelijkheid neemt. 2. Na het bouwen is de gebruiker verantwoordelijk voor een gebruik dat in overeenstemming is met de gebruiksvergunning. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor (desnoods door handhavend optreden) dat de gebruiker zijn verantwoordelijkheid neemt. 3. Bij bestaande gebouwen is de eigenaar verantwoordelijk voor de kwaliteit van het gebouwde. Hij heeft een wettelijk opgelegde zorgplicht voor kwaliteit (volgens Bouwbesluit) en daaruit voortvloeiend onderhoud. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor dat de eigenaar (desnoods door handhavend optreden) zijn verantwoordelijkheid neemt. 4. De eigenaar/gebruiker is verantwoordelijk voor een gebruik dat in overeenstemming is met hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor dat de eigenaar/gebruiker, (desnoods door handhavend optreden) zijn verantwoordelijkheid neemt. Doel van de nota In de hiernavolgende beleidsnota handhaven zal het hele handhaven op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling en bouw- en woningtoezicht in samenhang de revue passeren. Daarbij wordt ook per onderdeel de mogelijke samenhang met handhaving Algemene Plaatselijke Verordening (voorts A.P.V genoemd), die voor het grootste deel in het takenpakket van de sector Stadsbeheer valt, alsmede de samenwerking met andere disciplines binnen de gemeente meegenomen. Maar ook zal duidelijk blijken dat die samenhang vaak een fictie is en dat de landelijke roep om integraal handhaven kan leiden naar een beschouwing over de kleren van de keizer. Zo is het weinig zinvol om het handhavend optreden tegen een illegaal bouwwerk, dat altijd snel handelen vergt, te koppelen aan het te lang parkeren van caravans en aanhangers op de openbare weg in dezelfde wijk. Evenmin is er een samenhang te bespeuren tussen het handhavend optreden bij evenementen (openbare orde en veiligheid) en het opleggen van een bouwstop, net zo min als tussen bijvoorbeeld verkeerscontroles en de aanpak van brandonveiligheid in een pension. Dat soort zaken staan geheel los van elkaar, kennen een eigen juridisch kader en vergen een totaal verschillende inhoudelijke deskundigheid van handhavers. Wel kan het zinnig zijn om plaatselijk te onderzoeken of de verschillende gemeentelijke instanties hun optreden naar bijvoorbeeld de horeca beter op elkaar kunnen afstemmen door te bezien of binnen de 5

6 geldende wettelijke kaders bij een wat meer creatieve benadering de klant beter kan worden bediend. Maar de grootste knelpunten die door horecaondernemers worden aangevoerd liggen nu net niet op het terrein waarop de gemeente invloed heeft maar op landelijke wetgeving op het gebied van Warenwet, Arbowet en Arbeidsinspectie. Ook kan soms de gebiedsgerichte projectmatige aanpak in een wijk die vanuit andere oogpunten bijzondere aandacht vergt, betekenen dat er gericht moet worden opgetreden vanuit verschillende disciplines. Een dergelijke aanpak heeft in het algemeen echter alleen zin als er sprake is van een bedreiging van de fysieke leefomgeving die alleen zó kan worden tegengegaan. Zo n aanpak heeft dan altijd een projectmatig en dus tijdelijk karakter, de doelstellingen zijn dan nauw omschreven en de resultaten moeten meetbaar zijn. Handhaving bouw- en woningtoezicht is echter een structurele taak, het werkaanbod komt voort uit wet- en regelgeving en is voor het overgrote deel niet onder te brengen in een projectgerichte aanpak. De handhavers zijn bovendien specialisten, niet alleen vanwege de noodzakelijke bouwkundige en constructieve kennis en ervaring, maar ook vanwege de noodzakelijke kennis op het terrein van bestemmingsplannen, Bouwbesluit en Woningwet c.a. Het streven van de handhaving bouw- en woningtoezicht is gericht op een adequaat handhavingsniveau binnen een competente uitvoeringsorganisatie met een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement. Handhaving is meer dan het afdwingen van regel is regel.. Dat er óók bij handhaving prioriteiten zullen moeten worden gesteld omdat binnen de bestaande formatie niet alles kan worden aangepakt, spreekt voor zich. Dat kan betekenen dat in sommige situaties alleen op termijn kan worden opgetreden. In deze nota worden daarvoor de beleidsmatige afwegingen gemaakt die aan die prioriteitstelling ten grondslag liggen. 6

7 Hoofdstuk 2 De handhavingstrajecten, een overzicht. Handhaving is een containerbegrip, in Nederland door de nationale leuze je maintiendrai bij een ieder bekend verondersteld. Maar zoals gebruikelijk, een ieder kent de leuze maar weet feitelijk niet welke inhoud daarachter schuil gaat. Er kan namelijk niet worden gesproken over handhaven alsof daarmee alles is gezegd. Er is geen eenduidig verhaal waarin alleen de inzet van wat potige figuren elke zaak die krom is weer rechtmaakt. Er zijn vele verhalen, elk met een eigen inhoud, een eigen ritme en verteltrant. Niet alleen de doelstellingen wisselen daarbij steeds per verhaal, maar ook het gereedschap dat nodig is om het verhaal van een goede achtergrond te kunnen voorzien. Soms moet de verteller zich beperken tot een strikt juridisch getinte verteltrant, soms moet hij een groot inlevingsvermogen in het publiek hebben, in andere gevallen moet vooral de sociale gevoeligheid meespelen, dan weer kruipt hij in de rol van koning Salomon, maar altijd moet hij een zeer goed technisch en juridisch inzicht hebben en goed kunnen onderhandelen met een klant die meestal een compleet ander verhaal had willen horen dan wat over tafel komt. Handhavers kennen weinig tevreden primaire klanten... Handhaven op het terrein van het bouw- en woningtoezicht en daarmee samenhangend, het gebied van de gebruiksvergunning, móet echter. De vaak dramatische ervaringen van de laatste jaren geven dit onontkoombaar aan. Niet-handhaven kan volstrekt onwenselijke situaties opleveren. Vandaar dat zowel vanuit de landelijke als vanuit de plaatselijke politiek de roep om handhaving is toegenomen. Handhaven heeft tot gevolg dat er soms, vanuit de ogen van degene op wie de handhaving zich richt, zeer onpopulaire maatregelen moeten worden genomen waarbij het individuele belang zal moeten wijken voor het algemene belang of voor het belang van veiligheid zoals dat in wet- en regelgeving is omschreven. Handhaven is vooral durven. In het takenpakket van afdeling bouwen van de sector stadsontwikkeling zitten de volgende handhavingstaken: toezicht tijdens de bouw met daaraan gekoppeld het direct handhavend optreden bij afwijkingen; handhaving op bouwen zonder vergunning ofwel illegale bouw; handhaving bestaande kwaliteit van gebouwen, dit valt weer uiteen in a. handhaving woningkwaliteit en b. handhaving gebouwenkwaliteit beide deelgebieden kennen weer een actieve (beleidsbepaalde) aanpak en een passieve (klachtgerichte) aanpak c. handhaving op woningvervuilingen handhaving brandveiligheid en gebruiksvergunningen handhaving voorschriften bestemmingsplannen handhaving reclameverordening. Elke taak kent, naast het gemeenschappelijke kader dat door Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht wordt geleverd, een eigen juridisch kader. Soms is er wat meer en soms wat minder vrijheid voor het vaststellen van eigen beleid aanwezig. De financiële consequenties (en dus ook risico s) voor zowel gemeente als voor de klant verschillen eveneens per deeltraject. Deze taken zullen in de hiernavolgende hoofdstukken verder worden uitgewerkt, waarbij steeds zal worden aangegeven waar de taak vandaan komt, wat er kan gebeuren (maatschappelijke risico s) bij niet goed uitoefenen van die taak en hoe dit vertaald worden in een beleidsmatig kader, hoe de verantwoordelijkheden zijn geregeld tussen gemeente en derden en wat het formeel juridische kader is. Tevens zal worden aangegeven welke andere organisatie-onderdelen inhoudelijke raakvlakken hebben met de betreffende taak. 7

8 Hoofdstuk 3 Het juridisch kader, het algemene deel. Gemeentewet. De algemene bevoegdheid voor het gemeentebestuur om naleving van voorschriften ook daadwerkelijk af te dwingen, de bevoegdheid tot handhaven dus, is geregeld in de Gemeentewet (artikel 125). Omdat het bij handhavingzaken die in deze nota worden besproken gaat om de handhaving van regels die door het gemeentebestuur worden uitgevoerd gaat het om een bevoegdheid van het college van Burgemeester en wethouders (125 tweede lid Gemeentewet). Deze bevoegdheid kan niet worden gedelegeerd maar wel worden gemandateerd aan een ambtenaar. De inhoud van dit hoofdstuk is onverkort van toepassing op alle hiernavolgende hoofdstukken en wordt beschouwd als daar onlosmakelijk deel van uitmakend. Algemene wet bestuursrecht (Awb). Algemeen Omdat handhavend optreden van een overheid zeer zorgvuldig moet geschieden om de rechtsbescherming van de burger te waarborgen is in hoofdstuk 5 van de Awb nauwkeurig omschreven aan welke eisen het toezicht en de handhaving moeten voldoen. Overtreding van deze voorschriften zal bij een beroepsprocedure, aangespannen tegen de gemeente, bijna altijd leiden tot een gegrondverklaring. Dan heeft de gemeente het overigens terecht gewenste resultaat niet bereikt en is weer terug bij af. Dat betekent tevens verlies van geloofwaardigheid en verspilling van middelen. Handhaving dient mede daarom zorgvuldig te gebeuren. Dat betekent dat voordat er een vooraanschrijving c.a. uitgaat, er al heel wat overleg is geweest waardoor het totale beeld duidelijk is en ook of de overtreder bereid is de zaak binnen een door de gemeente gestelde termijn uit eigener beweging in orde te maken. In dat voortraject wordt de overtreder hardnekkig onder druk gezet die verantwoordelijkheid alsnog te nemen, onder duidelijke vermelding van de mogelijkheid van optreden door de gemeente. Handhaving in het laatste deel van het traject kan twee vormen aannemen. Afhankelijk van de situatie kan worden gekozen voor een dwangsom of voor het toepassen van bestuursdwang. Deze keuze is bijna altijd van strategische aard. Maar elke vorm kan en mag alleen worden toegepast voor zover dat bij of krachtens de wet is geregeld. De dwangsommethode. Deze methode wordt de laatste jaren door gemeenten steeds meer toegepast. De overtreder krijgt, na een vooraanschrijving en de mogelijkheid van het indienen van een zienswijze, een aanschrijving, waarin staat vermeld wanneer de overtredingen ongedaan moeten zijn gemaakt. Tevens staat daarin dat hij, als hij niet aan de aanschrijving voldoet, ná die gestelde datum een dwangsom verbeurt van een bepaald bedrag per periode dat de overtreding langer voortduurt (afhankelijk van de situatie per week of per maand) met een absoluut maximum. De invordering is aan strakke termijnen gebonden en moet altijd binnen zes maanden na verbeurdverklaring van de dwangsom worden opgestart. Als de totale dwangsomtermijn is verlopen, alle deeldwangsommen zijn ingevorderd maar desondanks de overtreding niet ongedaan is gemaakt, zal alsnog een nieuwe aanschrijving uit moeten gaan, dan kan ook alsnog worden gekozen voor de toepassing van bestuursdwang. Een dwangsom wordt opgelegd als het om een situatie gaat die weliswaar niet kan worden getolereerd maar die, vanwege bijvoorbeeld een beperkt negatief uitstralingseffect of het ontbreken van direct gevaar of hinder voor de omgeving, niet op stel en sprong hoeft te zijn opgeheven. Praktijk Een huiseigenaar heeft illegaal een grote aanbouw neergezet met daarop een groot dakterras. Tijdens het onderzoek blijkt dat de aanbouw kan worden gelegaliseerd, maar het dakterras absoluut niet. De bouwvergunning voor de aanbouw wordt alsnog afgegeven. Hij wordt aangeschreven op het verwijderen van het terras. Er wordt een dwangsom opgelegd voor elke week dat het terras langer blijft bestaan na een bepaalde datum. Vanwege de slechte weersomstandigheden krijgt hij nog wat uitstel, dit omdat het weghalen van het hekwerk niet kan zonder dat er aan het dak moet worden gesleuteld en dat is vanwege de aanhoudende regen een probleem. Uiteindelijk heeft hij het terras nog net binnen de verlengde termijn ontmanteld. 8

9 De bestuursdwangmethode. Als de gemeente daadwerkelijk bestuursdwang toepast dan voert de gemeente feitelijk zelf de maatregelen uit die de overtreder had moeten nemen om aan een strijdige situatie een einde te maken. Die overtreder heeft dan een aanschrijving ontvangen met daarin weer een duidelijke termijn waarbinnen de zaak in orde moet zijn. Alleen bij echt spoedeisende zaken krijgt de overtreder geen termijn maar treedt de gemeente direct op. Dit laatste kan dan ook betekenen dat het gebruik van het pand moet worden gestaakt of beperkt omdat daarmee het gevaar voor lijf en leden van de gebruikers wordt weggenomen. De door de gemeente gemaakte kosten van uitvoering (alleen als het gaat om terecht gemaakte kosten door het inhuren van derden, bijvoorbeeld een aannemer) worden, verhoogd met de kosten van gemeentelijke begeleiding van uitvoering, gevorderd van de overtreder. Dit is op zich een logische zaak. Het begeleiden van uitvoering behoort op zich niet tot een gemeentelijke taak tenzij de gemeente door de uitvoering van bestuursdwang in de rol van opdrachtgever moet treden. Dan dienen de aldus te maken kosten wel te worden verhaald. De eigenaar van een pand hoeft dan de begeleiding niet zelf te leveren of in te huren. Geaccepteerd is dat de kosten van gemeentelijke bemoeienis worden vastgesteld op 15% van de feitelijk gemaakte kosten met een minimum van 300 euro. Dat de gemeente de forfaitaire kosten voor de door haar gegeven begeleiding van de uitvoering in rekening brengt staat ook in de aanschrijving. De overtreder kan deze kosten altijd voorkomen door de overtreding zelf weg te nemen. De bestuursdwangmethode kan ook volgen op een reeds volledig verwerkte dwangsombeschikking. De kosten van uitvoering onder bestuursdwang worden overigens nooit verrekend met reeds ingevorderde dwangsommen. Bij een opeenvolging van methoden krijgt de overtreder dus een forse (negatieve) financiële prikkel. Voor het toepassen van bestuursdwang wordt gekozen als het resultaat snel behaald moet worden, als er een groot uitstralingseffect van te verwachten valt, als er vanwege een gevaarlijke situatie snel moet worden gehandeld. In de hiernavolgende hoofdstukken zal voor zover mogelijk worden aangegeven welke methode in gegeven omstandigheden de voorkeur verdient. 9

10 Hoofdstuk 4. Toezicht en handhavend optreden tijdens de bouw. Doelstelling Toezien op het bouwen van in alle opzichten veilige gebouwen (zowel voor de toekomstige gebruikers als voor de omgeving), die passen in het bestemmingsplan (waarmee de rechtsbescherming van de omwonenden wordt gewaarborgd) en die voorts ook in het kader van energiezuinig bouwen en gebruiksopzicht voldoen aan alle normen die door het Bouwbesluit en Bouwverordening aan een bouwwerk worden gesteld. Toezicht tijdens het bouwen en slopen. Praktijk Bij een recent sloopwerk in de binnenstad werd nogal ruim met de regels van het slopen omgegaan. Niet alleen vlogen af en toe de brokken puin over de weg en kwamen voetgangers daardoor in gevaar, ook nam de sloper met zijn materieel steeds meer plaats op de openbare weg in. Bij inspectie bleek dat de mensen op het sloopwerk zelf niet van plan waren zich iets aan de gemeente gelegen te laten liggen. Er waren twee bezoeken aan de directeur van het sloopbedrijf nodig (waarbij op het laatst gedreigd werd met het compleet stilleggen van de sloop) voordat de regels krap voldoende werden nageleefd. De gemeente houdt toezicht op het bouwen/slopen van bouwwerken waarvoor een vergunning is verleend. Daarbij controleert de inspecteur bouw- en woningtoezicht (bij afschouw van bouwwerken samen met de brandweer als adviseur) of er wordt gebouwd of gesloopt volgens de vergunningvoorschriften. Dat is in hoofdlijnen vanuit de volgende gezichtspunten van belang. Voorkomen van strijd met het bestemmingsplan en welstand Het bouwwerk moet op de plaats komen die in de vergunning is vastgelegd en mag de daarin vastgelegde maatvoering niet overschrijden. Dit om te voorkomen dat rooilijnvoorschriften of de maximale goot- en nokhoogten worden overschreden. Niet alleen kan daardoor de stedenbouwkundige visie van de gemeente geweld worden aangedaan, ook kunnen omwonenden terecht klagen over aantasting van hun rechtszekerheid. Ook het slopen van een pand zonder vergunning kan leiden tot een welstandelijk onwenselijke situatie omdat, afhankelijk van de situatie, een lege plek in de stad een straat- of gevelbeeld ernstig kan aantasten. Voorkomen van constructief onveilige bouwwerken. Praktijk Bij een inspectie tijdens het werken aan de constructieve onderdelen van een nieuwbouw-zorgcomplex blijkt dat er fors geknoeid is met de wapening, die is op plaatsen doorgezaagd waar dat absoluut een constructief onveilige situatie oplevert. De firma die het betonvlechtwerk leverde wordt door de aannemer van het werk gehaald. De inspecteur eist echter ter plekke aanvullende maatregelen en ook nieuwe constructieve tekeningen en berekeningen om te kunnen controleren of de zaak alsnog veilig wordt. Als die er, ondanks herhaald aandringen, niet komen, wordt de bouw van het hele complex stilgelegd. Dan blijkt de chaos in het hele werk. Niet alleen weet de opdrachtgever niet wat er op het bouwwerk gebeurt, ook is er geen duidelijk aanspreekpunt en wordt de gemeente telefonisch belaagd door vele onderaannemers die allemaal hun beklag doen over de gang van zaken en gewoon verder willen, alsof er niets aan de hand is. Pas nadat duidelijk wordt dat de gemeente voet bij stuk houdt komen de noodzakelijke tekeningen en berekeningen mondjesmaat af. De gemeente moet sindsdien voortdurend corrigeren, onder andere geplande balkonconstructies worden in zijn geheel afgekeurd. De bouwstop wordt sindsdien per goedgekeurd element opgeheven. Nadat de vergunning is verleend maar uiterlijk 3 weken voor de geplande startdatum van de bouw moet de gemeente de constructieve tekeningen en berekeningen voor de hoofddraagconstructie hebben ontvangen. Voorts per later uit te voeren bouwdeel weer steeds drie weken van te voren de gegevens van dat betreffende deel. Die worden gecontroleerd en op- en aanwijzingen van de gemeente móeten worden verwerkt. Dat kan betekenen dat de geplande startdatum niet haalbaar is. Pas nadat deze gegevens akkoord zijn bevonden mag er met bouwen worden gestart. Dat bouwen moet dan wel volgens de goedgekeurde tekeningen gebeuren. De vergunninghouder is verplicht de gemeente steeds twee dagen van te voren op de hoogte te stellen van het voorgenomen storten van beton. De gemeentelijk inspecteur keurt dan de volgende werkdag het betonvlechtwerk c.a. en geeft direct aanwijzingen als een en ander niet volgens tekening is gebeurd. Het storten van beton mag dan 10

11 vervolgens pas plaatsvinden nadat de inspecteur heeft gezien dat de door hem gewenste correcties in het vlechtwerk zijn doorgevoerd. Praktijk Bij de (vergunde) sloop van een pand in de binnenstad wordt dermate veel grond weggegraven dat daardoor het belendende (monumentale) pand dat niet gesloopt mag worden de daarnaast gelegen bouwput dreigt in te glijden. Het slopen wordt door de gemeente stilgelegd, de fundering van het bedreigde pand wordt met een spoedaanschrijving zeker gesteld en ook worden in dat pand inpandig maatregelen afgedwongen waardoor verdere beschadiging wordt voorkomen. In de tussentijd is het pand vanwege de gevaarlijke situatie voor verder gebruik geblokkeerd. Bij onoordeelkundig slopen of slopen zonder vergunning kunnen zich ook gevaarlijke situaties voordoen. Vandaar dat bij de uitvoering van sloopprojecten op met name veiligheidsaspecten wordt toegezien. Maar ook op het op de juiste wijze slopen van bijvoorbeeld asbesthoudende materialen wordt toezicht gehouden. Het voorkomen van brandonveilige gebouwen Praktijk Een groothandel in kleine huishoudelijke artikelen op een industrieterrein heeft in het verre verleden zonder vergunning inpandig een extra verdiepingsvloer aangebracht die grotendeels rust op de voorraadstellingen op de begane grond. Op die extra verdiepingsvloer staan ook weer stellingen, er is een lift geplaatst en bezoekers kunnen ook boven hun inkopen doen. Niet alleen is de verdieping constructief niet in orde, ook is de situatie ter plekke zo onduidelijk dat bezoekers bij brand geen redelijke vluchtkans hebben. De brandweer kan zelfs vanwege de onoverzichtelijke situatie niet optimaal blussen. Er is geen gebruiksvergunning. Het handhavingtraject is nu opgestart, eerst moet de zaak bouwkundig in orde zijn en er moet dus een verdieping komen die wel constructief veilig is, vervolgens kan pas het gebruiksvergunningentraject worden ingeslagen. Deze actie kan ook leiden tot beperking van het gebruik. Mogelijk zal de bedrijfsuitoefening ter plaatse moeten worden beëindigd. In de bouwvergunning staat een reeks brandveiligheidseisen opgenomen. Hierover heeft de Brandweer advies uitgebracht aan afdeling Bouwen. Het gaat dan om zaken als brand over- en doorslag, brandveilige vluchtwegen, blusmiddelen etc. etc. In de laatste fase van de bouw wordt hierop gecontroleerd. Een gebouw moet bij afschouwen door de gemeente volledig aan deze eisen voldoen om in ieder geval de in het gebouw aanwezige personen bij brand een redelijk veilige uitweg te bieden, om te voorkomen dat een gebouw bij brand te snel instort, dat de brand zich te snel naar andere gebouwen kan uitbreiden alsmede om voor de brandweer het blussen mogelijk te maken. Vandaar dat de op de bouwtekening vastgelegde en goedgekeurde indeling van een gebouw ook moet worden gerealiseerd. Bij grote gebouwen baseert de Brandweer en Rampenbestrijding Alkmaar ( voorts Brandweer) zijn aanvalsplan immers op de officiële tekeningen. Dit zijn de belangrijkste redenen om adequaat toezicht tijdens het bouwen uit te oefenen. Door het uitoefenen van toezicht treedt de gemeente overigens nadrukkelijk niet in de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever voor de bouw. De opdrachtgever is integraal verantwoordelijk voor het te leveren eindproduct en dient er zelf op toe te zien dat de door de gemeente vergunde kwaliteit ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Dat daarbij de laatste decennia de opzichter namens de opdrachtgevers vaak is wegbezuinigd brengt nog niet met zich mee dat de gemeente deze rol heeft overgenomen. De gemeente houdt bij grote bouwwerken toezicht op vaste momenten en voorts steekproefsgewijs. De opdrachtgevers worden geacht er voor zorg te dragen dat zij aan de aan hun wettelijk opgelegde verplichting om te bouwen volgens vergunning voldoen en kunnen bij niet nakoming hiervan op de consequenties worden aangesproken. Handhaving tijdens het bouwen en slopen. Wordt tijdens het toezicht houden geconstateerd dat niet aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan dan treedt de toezichthouder direct handhavend op. 11

12 Legalisatietraject: Praktijk Bij inspectie blijkt dat er een garage wordt gebouwd zonder bouwvergunning. De eigenaar dacht dat dat niet hoefde omdat er al meer garages in de buurt stonden. De bouw is stilgelegd en hij vraagt een vergunning aan. De vergunning wordt verleend nadat er een vrijstellingsprocedure is gevolgd. Het bestemmingsplan was namelijk niet uitgewerkt en dan kan er zonder vrijstelling niet worden gebouwd. De garage wordt nu nadat is gebleken dat de constructie in orde is, met vergunning afgebouwd. Indien mogelijk en door de gemeente gewenst kan een geconstateerde afwijking worden gelegaliseerd door een op dit punt gewijzigde vergunning af te geven. Dat kan alleen indien daarmee niet aan de stedenbouwkundige uitgangspunten wordt getornd en er geen strijdigheid met het bestemmingsplan ontstaat, het welstandsadvies in stand kan blijven en het pand overigens ook volledig blijft voldoen aan het Bouwbesluit. In alle andere situaties wordt direct opgetreden. Lichte handhaving. Praktijk Er komt een melding binnen van de bouw van een dakterras. Bij controle blijkt dat het dakterras te groot is, dat het te dicht tegen de erfgrens met de buren wordt geplaatst waardoor deze zich beroepen op een schending van hun privacy (vanaf het dakterras kan je zonder meer in de slaapkamer van de buren kijken) en dat het geplaatste hek niet echt veilig is. De bouw wordt stilgelegd, er wordt alsnog een aanvraag bouwvergunning ingediend voor een plan dat qua ruimte wel inpasbaar is. De Welstandscommissie heeft nog opmerkingen over het uiterlijk van het hekwerk. De aanwijzingenvande Welstandscommissie worden opgevolgd. Daarna kan de vergunning alsnog worden verleend en wordt het aangepaste hek op een veilige manier geplaatst. Ook de bezwaren van de buren zijn weggenomen Dat optreden omvat eerst bindende aanwijzingen hoe een en ander recht te zetten. Afhankelijk van het stadium waarin het bouwwerk verkeert betekent dit tevens een bouwstop, dat wil zeggen dat eerst de aanwijzingen moeten zijn uitgevoerd alvorens verder te bouwen. Veel van dit soort zaken kunnen ter plekke worden afgedaan waardoor de stagnering van de bouw beperkt blijft. Stilleggen bouw. In een aantal situaties zal met een lichte methode niet kunnen worden volstaan. Is een bouwwerk verkeerd uitgezet dan dient dat altijd eerst te zijn verholpen alvorens verder wordt gewerkt. Dat kan betekenen dat heistellingen en beton moeten worden afgezegd. Wordt er een bouwdeel neergezet zonder of in afwijking van goedgekeurde constructieve tekeningen en berekeningen dan wordt er altijd en direct (zowel mondeling als schriftelijk) een gehele bouwstop opgelegd. Eveneens kan een op deze wijze reeds gebouwd deel op last van de gemeente worden afgebroken als de gemeente niet van een goede constructieve kwaliteit overtuigd is. Het is onmogelijk om achteraf na te gaan wat er allemaal in het gestorte beton zit en of dat overeenkomt met wat er achteraf in had moeten zitten. Het stilleggen van het bouwen of slopen is een handhavingbeschikking waartegen voorts weer bezwaar en beroep open staat. Blokkeren, beperken of staken gebruik. Blijkt dat niet aan de brandveiligheidvoorschriften wordt voldaan of aan andere voorschriften uit de bouwvergunning waarvan de overtreding als ernstig valt aan te merken, dan schrijft gemeente de opdrachtgever hierop aan met een termijn waarbinnen hij alsnog dient te voldoen aan de voorschriften. In deze aanschrijving staat vermeld dat het niet voldoen aan deze voorschriften met zich mee kan brengen dat het gebouw niet of slechts beperkt mag worden gebruikt zolang de zaak niet in orde is. Afhankelijk van de ernst van de situatie kan het gebruik onmiddellijk worden beperkt of geblokkeerd. Actief handhavend optreden Als het bouwen en of slopen op een dermate onveilige wijze gebeurt dat er direct gevaar voor personen is ontstaan zal er direct worden ingegrepen, bijvoorbeeld door het geven van een opdracht tot stutten enzovoort. Dat optreden zal vervolgens door een spoedaanschrijving worden afgedekt. Strafbaarstelling. Gaat een aannemer/uitvoerder, ondanks de opgelegde bouwstop, toch door met bouwen dan zal de strafbaarstelling moeten worden ingeroepen hetgeen betekent dat, na opmaken van een proces verbaal door de politie, strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld. 12

13 Prioriteitstelling in het toezicht. Niet op elk bouwwerk kan evenveel toezicht worden geleverd want dan zou de voor dit doel beschikbare formatie moeten worden verdrievoudigd. 1. Dat betekent dat in het primaire toezicht en handhaving binnen deze taak de nadruk komt te liggen op nieuwbouwprojecten alsmede op ingrijpende verbouwingen waarbij een grote constructieve ingreep aan de orde is. 2. Ook voor vergunde bouwwerken waarvoor de Brandweer brandveiligheidadviezen heeft opgesteld (die deel uitmaken van de bouwvergunning) geldt dat deze altijd op het voldoen aan deze voorwaarden worden geïnspecteerd door Brandweer meestal samen met Bouwen. Als blijkt dat niet aan deze voorschriften is voldaan, wordt de opdrachtgever hierop aangesproken en, indien nog nodig, daarop aangeschreven. In dit traject heeft afdeling Bouwen onverkort de regie en treedt de Brandweer als adviseur op. 3. Alle overige kleine bouwwerken die niet onder bovenstaande normen vallen zullen steekproefsgewijs worden geïnspecteerd tijdens de bouw en in ieder geval altijd visueel worden afgeschouwd. Worden er dan afwijkingen t.o.v. het vergunde geconstateerd dan zal, afhankelijk van de mate van afwijking alsnog het legalisatietraject danwel handhavingtraject worden ingeslagen. Dwars hier door heen loopt de vraag om handhaving en toezicht van de burger, die bij de bouw van schuttingen, schuurtjes, duivenhokken, pergola s etc. op naburige erven een onevenredig grote claim legt op de beschikbare ambtelijke capaciteit. Meestal zijn daarbij niet de bouwwerken zelf de aanleiding voor de ingediende klacht maar vaak al heel lang slepende conflicten tussen buurtgenoten die hun ontlading in dit soort zaken vinden. Dan bestaat het risico dat het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht wordt gebruikt om de buren een lesje te leren. Wil de gemeente aan de hoofdzaken van het toezicht toekomen dan zullen er minder van bovenstaande taken kunnen worden opgepakt. In bijlage 2 wordt hierin voorzien. Juridisch kader. Het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht is dwingend voorgeschreven in artikel 100 eerste lid van de Woningwet, waarin de gemeente het toezicht op naleving van de bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften wordt opgedragen. Het Bouwbesluit, de Bouwverordening en een reeks van AMVB s zijn vervolgens die krachtens de Woningwet gegeven voorschriften. Maar met toezicht alléén wordt niet het gewenste resultaat bereikt. Uitvoering van de door de gemeente gegeven aanwijzingen moet ook kunnen worden afgedwongen. In artikel 40, eerste lid Woningwet is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning. Het verbod om te slopen zonder vergunning is geregeld in artikel lid 1 van de Bouwverordening. In hoofdstuk 11 van de Bouwverordening is vervolgens de handhavende bevoegdheid opgenomen (stilleggen bouw en sloop, verbod op in gebruikneming zonder gereedmelding). In hoofdstuk 12 van de Bouwverordening is het slopen zonder of in afwijking van de verleende vergunning bovendien aangemerkt als een strafbaar feit, te straffen met een hechtenis van ten hoogste vier maanden of een geldboete van de derde categorie ( 4.500), het bouwen zonder vergunning is ook aan te merken als een strafbaar feit, te straffen met een hechtenis van ten hoogste zes maanden en eveneens een geldboete van de derde categorie In artikel 11 Monumentenwet is het verbouwen of slopen van een monument verboden zonder of in afwijking van een vergunning. De juridische grondslag voor handhavend optreden bij constatering van bouwen/slopen zonder of in afwijking van een verleende vergunning is dus zonder meer aanwezig, zowel in het publiekrecht als in het strafrecht. De inzet van publiekrechtelijke instrumenten is volledig gericht op het te behalen resultaat. Daar gaat het om, dus die weg dient dan altijd te worden bewandeld. De inzet van het strafrechtelijk instrument is niets meer of minder dan een sanctie. Met een hechtenis of beboeting van de overtreder is het gewenste resultaat nog niet behaald. Hoogstens draagt het er toe bij dat de overtreder zich in nieuwe situaties aan de regels houdt. 13

14 Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat volgens vaste jurisprudentie de door een gemeente genomen maatregel proportioneel moet zijn, dat wil zeggen dat bij de oplegging van een maatregel de gevolgen voor de overtreder in verhouding tot de gemaakte overtreding moeten zijn. 14

15 Hoofdstuk 5. Toezicht en handhaving op bouwen/slopen zonder vergunning Doelstelling Toezien op naleving van het verbod om te bouwen/slopen zonder vergunning. Dit om de omgeving te beschermen tegen een wildgroei aan bouwwerken die voorts vaak ook als hinderlijk wordt ervaren, te voorkomen dat aan de stedenbouwkundige opzet van het bestemmingsplan afbreuk wordt gedaan, te voorkomen dat in welstandelijk opzicht niet goedgekeurde bouwwerken worden opgericht, te voorkomen dat er onveilige gebouwen komen. Dit ook om te voorkomen dat waardevolle gebouwen zonder meer worden gesloopt of worden aangetast, dat onveilig wordt gesloopt, dat er met potentieel schadelijke materialen die vrijkomen tijdens de sloop niet op de juiste manier wordt omgegaan, dat er gaten in de stad ontstaan zonder enig zicht op nieuwbouw waardoor ook welstandelijke bezwaren kunnen ontstaan. Toezicht op het bouwen/slopen zonder vergunning. De meldingen dat er in Alkmaar illegaal wordt of is gebouwd of gesloopt komen van verschillende bronnen: van omwonenden of andere belanghebbenden, dit gebeurt overigens alleen als men het ook niet met het bouwwerk of het slopen eens is. van inspecteurs bouw- en woningtoezicht (voorts bwt) die bij het toezicht houden in de wijk zien dat er gebouwd/gesloopt wordt en is en dat vervolgens op kantoor controleren. van andere medewerkers van de gemeente die datzelfde waarnemen en dat bij afdeling Bouwen ter verificatie neerleggen. Een dergelijke melding wordt altijd eerst onderzocht. Daar waar een inspecteur bwt het niet zelf geconstateerd heeft wordt de zaak alsnog ter plekke bekeken, vastgelegd wat is aangetroffen en vervolgens de aanwezigheid van een bouw- of sloopvergunning onderzocht. Daarbij wordt tevens bezien (in hoofdlijnen) of het bouwen danwel het slopen alsnog te legaliseren is. Het slopen/bouwen zonder vergunning wordt in bijna alle gevallen stilgelegd totdat de zaak verder in orde is. In alle situaties wordt de melding geregistreerd, wordt een dossier geopend en krijgt betrokkene een brief waarin de constatering van het illegaal gebouwde/gesloopte vermeld staat. Dan kan de zaak twee kanten op. Ofwel het bouwen/slopen kan alsnog worden gelegaliseerd. Betrokkene krijgt dan vier weken de tijd om een complete aanvraag bouw/sloopvergunning in te dienen, waarbij toetsing achteraf met zich mee kan brengen dat het gebouwde moet worden aangepast omdat het in deze vorm (welstand) of in deze technische staat (Bouwbesluit) of op deze plaats (bestemmingsplan) niet aanvaardbaar is. Dit is bij een reeds gesloopt gebouw natuurlijk niet meer mogelijk (zie ook hoofdstuk 4). Ofwel legalisatie is niet mogelijk of men weigert alsnog de noodzakelijke vergunning aan te vragen. Dan wordt de zaak overgedragen ter handhaving. Dit laatste gebeurt ook als al direct duidelijk is dat het gebouwde of de sloop absoluut niet te legaliseren is, dan wordt deze mogelijkheid ook niet meer geboden. meteen legalisatie na aanpassing plan indien overtreder weigert constatering handhaving Het toezicht op illegaal bouwen is in sommige wijken en stadsdelen intensiever omdat uit ervaring is gebleken dat bewoners in die wijken wat soepeler met de bouwregelgeving omgaan. Met name de Alkmaarse buitengebieden vergen relatief veel aandacht. Met name bij acties in die gebieden kan er een samenloop zijn met Stadsbeheer en Milieu (MRA). 15

16 Handhaving op bouwen/slopen zonder vergunning Bouwen zonder vergunning De gemeente kan het handhavingtraject alsnog eerst inzetten op aanpassing van het gebouwde als het na aanpassing kan worden gelegaliseerd. Dit ligt echter niet voor de hand. Betrokkene heeft daartoe in het legalisatietraject immers al de mogelijkheid gekregen maar er van afgezien. Ook kan legalisatie soms vanaf het begin al niet tot de mogelijkheden worden gerekend. Omdat in dat traject al heel duidelijk is gesteld dat het alternatief het volledige verwijderen van het gebouwde kan zijn of het terugbrengen van het gebouwde in de oude staat, moet als uitgangspunt worden genomen dat die mogelijkheid door betrokkene kennelijk is ingecalculeerd. Bij handhaving illegale bouw zal vaak worden ingezet op de dwangsommethode, waarbij de dwangsom in ieder geval de kosten van het illegaal gebouwde zal moeten bedragen. De financiële positie van de eigenaar is daarbij natuurlijk wel van belang. Het opleggen van een dwangsom zal in veel situaties (indien mogelijk) alsnog leiden tot aanpassing van het gebouwde aan de eisen van de gemeente en dus tot een bouwvergunning. Het kan soms om strategische redenen echter beter zijn direct aan te schrijven tot sloop, maar dan met uitvoering onder bestuursdwang in plaats van dwangsom. Uitvoering van bestuursdwang door de gemeente zal dáár moeten gebeuren waar sprake is van relatief veel illegale bouw. Gerichte acties door de gemeente zullen dan een groot uitstralingseffect sorteren. Maar welke methode ook wordt gekozen, duidelijk moet zijn dat de overtreding van dien aard is dat het slopen geen disproportionele maatregel is. In een beperkt aantal gevallen (met name bij hele oude bestemmingsplannen) kan ook worden gesteld dat het bouwsel niet te legaliseren is maar dat de sloop nog uitgesteld kan worden. Dan moet het bouwsel er al tenminste vijf jaar staan (aan te tonen door de eigenaar), moet de eigenaar (voor zover dat bij illegaal bouwen mogelijk is) te goeder trouw zijn geweest (dus niet gewoon gebouwd hebben nadat de bouwvergunning in het verleden is afgewezen bijvoorbeeld). Dan moeten er voorts geen belangen van derden zijn die daardoor worden geschaad en tevens mag het illegaal gebouwde bij verval niet worden vervangen. Ook mag er geen sprake zijn van een duidelijke precedentwerking. Dit wordt vastgelegd in een handhavingbeschikking die in het kadaster wordt ingeschreven zodat de beperkingen ook voor een opvolgend eigenaar in beeld zijn. Er wordt dan wel gehandhaafd, maar op termijn. Bij recent vastgestelde bestemmingsplannen en verse illegale bouw ligt een dergelijke afweging nadrukkelijk niet voor de hand, daar zal zonder meer moeten worden opgetreden. Daar waar van te voren al duidelijk is dat van legalisatie geen sprake kan zijn is de inzet gericht op verwijdering van het gebouwde volgens een van beide handhavingmethoden. Praktijk In 1998 is een aanvraag voor het bouwen van een schuur bij een woning in het buitengebied, ook in bezwaar, afgewezen. Niet alleen was de schuur te groot, ook was hij in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast wilde de eigenaar de schuur gebruiken voor een beroepsmatige activiteit (het opknappen van auto s) die net in dat stukje Alkmaar (kwetsbaar buitengebied) niet gewenst is. In 2003 blijkt niet alleen dat hij de schuur toch heeft gebouwd maar dat hij bovendien bezig is met het plaatsen van een tweede, óók zonder vergunning natuurlijk. Ook ligt er nogal veel schroot en oud ijzer op het weilandje waarop de schuren zijn geplaatst. Deze eigenaar geeft door zijn handelen aan dat hij de gemeente niet echt serieus neemt. Een handhavingsactie gericht op het verwijderen van al het illegaal gebouwde alsmede het beëindigen van de schrootopslag op het erf wordt opgestart. Slopen zonder vergunning. Het slopen zonder vergunning is een niet vaak voorkomend fenomeen. Het wordt problematisch als er ook asbestsanering had moeten plaatsvinden, of als het gaat om een monument. Er kan sprake zijn van gedeeltelijke of gehele sloop. Wordt het illegaal slopen tijdens de werkzaamheden geconstateerd dan volgt direct een sloopstop. Betreft de constatering een monument of een beeldbepalend pand of een pand liggend in het beschermde stadsgezicht, dan wordt ook monumentenzorg er direct bij betrokken. Daar waar de gedeeltelijke sloop en eventueel de voorgenomen verbouw niet te legaliseren is, wordt zonder meer aangeschreven op herstel. 16

17 Praktijk Er wordt geconstateerd dat in een winkel de plafonds gesloopt worden zonder vergunning. Daarbij wordt de stalen constructie blootgelegd die in het verleden een brandwerende behandeling heeft gehad met spuit-asbest. Dat asbest is losgekomen van de constructie en komt in grote hoeveelheden vrij in de winkelruimte, waar op dat moment ook nog winkelend publiek in aanwezig is. In hetzelfde gebouw zit nog een andere winkel plus een snackbar. De sloop wordt door de gemeente direct stilgelegd, het hele gebouw afgesloten. Ook de Arbeidsinspectie is ingeschakeld. De gemeente geeft opdracht voor onderzoek naar de soorten asbest. Uit dat onderzoek blijkt dat in delen van het pand een gevaarlijke soort asbest is aangetroffen. De eigenaar krijgt een aanschrijving voor illegale sloop en wordt gesommeerd alsnog een sloop- en bouwvergunning aan te vragen. Alle handelswaar in de winkel waarin de sloop heeft plaatsgevonden wordt, wegens gevaar voor de volksgezondheid, vernietigd. De eigenaar werkt mee, beide winkels worden gesloten, het personeel wordt in andere vestigingen ondergebracht, het gebouw wordt in onderdruk gezet en de hele constructie wordt asbestvrij gemaakt. De bouwvergunning wordt verleend, waarna afbouw kan plaatsvinden. De totale sluiting van beide winkels heeft ruim 4 maanden geduurd. Een beroep op onbewoonbaarverklaring bij gedeeltelijk gesloopte woningen wegens een overschrijding van het lonendheidscriterium zal dan niet kunnen slagen omdat betrokkene door eigen toedoen het pand in de slechte staat heeft gebracht waarin het zich bevindt. Door het overtreden van bouwregelgeving mag men niet in een betere positie worden gebracht. Door sloop kan een situatie ontstaan die strijdig is met de welstandeisen. De lege plek midden in de bebouwing kan immers het straatbeeld ernstig aantasten. Ook kan er sprake zijn van een woningonttrekking, eveneens een vergunningplichtige zaak. In die situatie zal direct contact worden opgenomen met afdeling wonen. Daar waar door geheel of gedeeltelijk slopen zonder vergunning van monumentale beeldbepalende panden onherstelbare schade wordt aangericht zal worden overwogen om ook de strafbaarstelling in te roepen. Praktijk Uit een melding van buren blijkt dat eigenaar X een doorbraak aan het maken is aan de achterzijde van haar monumentale pand in de binnenstad. Het is niet alleen een rijksmonument, maar ook nog uniek qua constructie. De doorbraak is bedoeld om een uitbouw over een breedte van 6 meter te realiseren. Van een bouw- en monumentenvergunning heeft men nog nooit gehoord, dit ondanks het feit dat de familie vele monumentale panden bezit en vanwege een aantal eerdere op hen gerichte handhavingsakties precies weet wat wel en niet kan. De doorbraak wordt aangemerkt als sloop zonder sloop- en monumentenvergunning. De sloop wordt stilgelegd. Vanaf het begin is duidelijk dat de sloop niet kan worden gelegaliseerd, want de door de eigenaar gewenste aanbouw wordt door zowel Monumentenzorg (inmiddels ingeschakeld) als Bouwen volstrekt ongewenst aangemerkt. In deze situatie zal het slopen ongedaan moeten worden gemaakt waarbij het pand weer in de oude luister moet worden hersteld. Het handhavingtraject is daarop gestart door afdeling Bouwen, in nauwe samenwerking met afdeling Monumentenzorg. Zowel de overtreding van de bouw- als van de monumentenwetgeving worden daarin meegenomen (één handhavingbeschikking), waarbij Bouwen de trekker is. Vanuit strategische overwegingen zal worden ingezet op uitvoering door de gemeente als de eigenaar dat niet binnen de te stellen termijn zelf doet. Dan kan er een redelijke kwaliteitsgarantie worden gegeven en bovendien wordt zo een duidelijk signaal afgegeven dat de gemeente dit niet langer accepteert. Prioriteitstelling Handhaving van bouwen zonder vergunning kent valkuilen. Goed zicht op wat er de afgelopen decennia in Alkmaar zonder vergunning is gebouwd is er namelijk niet. Dat heeft te maken met het feit dat er onvoldoende tot geen capaciteit is geweest voor de toezichthoudende taak. Vandaar dat er op dit punt een goede prioriteitstelling moet komen. Daar speelt dan nog in mee dat zaken, die langer dan 5 jaar geleden zonder vergunning zijn gebouwd en waarvan de gemeente dit wist of kon weten, eigenlijk niet goed handhaafbaar meer zijn. Dit ondanks de eis van het ministerie van V.R.O.M. dat alles moet worden aangepakt. De kans is groot dat de bestuursrechter dergelijke zaken afwijst omdat de gemeente langdurig stilzitten kan worden verweten. Zaken ouder dan 5 jaar kunnen alleen met enige kans van slagen worden opgepakt als aan tenminste één van de volgende voorwaarden wordt voldaan; De zaak was voor de gemeente niet zichtbaar, de constatering kon dus pas recent worden gedaan (bijvoorbeeld bij interne verbouwingen of gebouwde zaken op volledig omsloten achtererven) en/of; er ontstaat een grote mate van rechtsongelijkheid omdat soortgelijke zaken bij vergunningaanvragen allemaal zijn afgewezen in hetzelfde bestemmingsplangebied en/of; 17

18 er is een veiligheidsrisico (constructief of brandtechnisch) aanwezig vanwege de illegaal gecreëerde situatie dat door de gemeente na er van kennis te hebben genomen niet kan worden geaccepteerd en/of; er is tevens een samenhang met andere overtredingen van regelgeving, zoals het ontbreken van een gebruiksvergunning, het ontbreken van een vergunning wet milieubeheer etc. en/of; er zijn sociale componenten aanwezig (in samenhang met de vorige punten) waardoor optreden eigenlijk niet kan worden uitgesteld (bijvoorbeeld ontoelaatbaar slechte huisvesting van tijdelijke werknemers, onverantwoorde wijze van kamerbewoning etc.). Ook indien het handhaven een interdisciplinair projectmatig karakter heeft, bijvoorbeeld vanwege een gebiedsgerichte aanpak, zal de prioriteitstelling volgens de prioriteitenladder uit hoofdstuk 11 van deze nota, binnen het project niet worden verlaten. Dit om te voorkomen dat er erg veel capaciteit weglekt aan de aanpak van op zich kleine zaken als te hoge schuttingen, kleine houten tuinhuisjes etc. terwijl elders in de stad grote zaken niet kunnen worden aangepakt. Een en ander zal, waar van toepassing, verder worden uitgewerkt in de jaarprogramma s vanaf 1 januari Juridisch kader Dat is gelijk aan het juridisch kader voor toezicht en handhavend optreden tijdens het bouwen/slopen zoals omschreven in hoofdstuk 4 van deze nota. 18

19 Hoofdstuk 6, handhaving van de kwaliteit van bestaande gebouwen. Doelstelling Het in stand houden van de bestaande gebouwenvoorraad door er voor te zorgen dat deze panden blijven voldoen aan de technische en welstandelijke eisen aan een pand te stellen. Daardoor blijven ook de gebruiksmogelijkheden van de bestaande gebouwen voorraad gewaarborgd. Daar waar de handhaving zich specifiek richt op woningen is het doel tevens gericht op het in kwalitatieve zin in stand houden van een van de primaire levensbehoeften. Woningtoezicht en handhaving, de klassieke klachtgerichte aanpak. Artikel 14 Woningwet stelt imperatief dat Burgemeester en wethouders aanschrijven indien er gebreken aan een woning worden geconstateerd. Er is op dit punt dus geen keuzevrijheid. Van oudsher is het Woningtoezicht als volgt geregeld (klassieke aanpak) 1. Men heeft een klacht over het onderhoud van de huurwoning of van de woning van de buren. 2. die klacht wordt bij de gemeente neergelegd; 3. de gemeente controleert of de klacht ook echt tot een strijdigheid met het Bouwbesluit met zich meebrengt, kijkt vervolgens of er nog andere technische gebreken zijn ( er mag immers niet binnen 3 jaar weer opnieuw worden aangeschreven; dus alle gebreken moeten worden meegenomen); 4. brengt een vooraanschrijving uit gevolgd door een aanschrijving. 5. In een aantal situaties wordt de woning, omdat de eigenaar niet op de aanschrijving reageert, door de gemeente hersteld (uitvoering onder bestuursdwang); 6. die vervolgens weer de kosten op de eigenaar verhaalt. Dan wordt wel vaak het gewenste resultaat behaald, maar tegen hoge kosten voor de gemeente en met vaak oninbare vorderingen. Bovendien wordt de gemeentelijke organisatie vaak ingezet om een al lang slepende burenruzie te beslechten, met name als het om kleine woningklachten gaat van de ene eigenaar-bewoner over de andere. Ook heeft men vaak zelf geen of weinig moeite gedaan bijvoorbeeld de verhuurder of de buurman te bewegen het onderhoud alsnog te verrichten. De gemeente wordt in die situatie weer gebruikt als een technisch bemiddelingsbureau. Praktijk Een huurster klaagt over het onderhoud van haar appartement. Bij onderzoek blijkt dat er geen sprake is van echte appartementen maar dat de eigenaar of zijn voorganger een grachtenpand in het centrum provisorisch en illegaal heeft verbouwd tot (semi) zelfstandige eenheden. Die verbouwing is nogal slecht uitgevoerd, de eenheden voldoen op geen enkele wijze aan de minimale normen en kunnen daar ook nooit aan voldoen, de situatie is bovendien (brand)onveilig. Verhuur van de leegstaande begane grond kan nog net worden voorkomen. De eigenaar zegt toe de bewoners de huur op te zeggen en het pand (beeldbepalend) weer terug te brengen tot de vergunde situatie, dat wil zeggen ofwel een winkel met goede zelfstandige bovenwoning, ofwel in het geheel één woning. Daarbij wordt hij er ook op gewezen dat de woning later volgens de regels van het spel moet worden verhuurd. De toegezegde medewerking wordt echter praktische tegenwerking. Een van de bewoners is met een urgentieverklaring uitgeplaatst. De eigenaar dient voor de tweede zelf in woonruimte te voorzien, hij heeft veel onroerend goed in en om Alkmaar. Uiteindelijk resulteert e.e.a. in een aanschrijving met lange uitvoeringstermijn voor de ingrijpende verbouwing) onder oplegging van een dwangsom. De zaak loopt nog. Vandaar dat in de nieuwe aanpak woningklachten als volgt zullen worden afgedaan; (aanpak nieuwe stijl) a. Huurwoningen Uitgangspunt is dat een huurder voor wat betreft de invloed op het onderhoud kwetsbaar is. Weliswaar kan achterstallig onderhoud leiden tot een huurverlaging indien dat door Kantonrechter op advies van de Huurcommissie wordt aangegeven, maar het technisch niveau waaronder een woning dan moet zijn gezakt is dusdanig laag dat er dan al sprake is van een woning die eigenlijk niet meer goed bewoonbaar is. Bovendien worden de gebreken met huurverlaging niet weggenomen en heeft een huurder gewoon recht op een woning zonder gebreken. De gemeente is ingevolge het bepaalde in artikel 14 Woningwet tenslotte gewoon verplicht het wegnemen van die gebreken af te dwingen. Maar dit laat de een eigen verantwoordelijkheid van de huurder onverlet, die zal de zaak bij de verhuurder aantoonbaar moeten hebben aangekaart alvorens de gemeente een handhavingstraject in 19

20 werking zet. Volgens vaste jurisprudentie schrijft de gemeente immers pas aan nadat gebleken is dat de eigenaar aantoonbaar niet bereid is de gebreken te verhelpen. Praktijk Een huurder klaagt over het onderhoud, met name over slecht sluitende deuren en ramen. Hij dient zijn klacht schriftelijk in. Omdat hij niet heeft aangegeven wie de eigenaar van de woning is en ook niet of hij deze al heeft benaderd wordt hij gebeld. Dan blijkt dat hij zijn klacht niet bij de verhuurder wil aankaarten omdat hij hiermee al lange tijd op slechte voet leeft. De gemeente moet de zaak nu maar opknappen, vindt hij. De klager wordt gewezen op zijn eigen verantwoordelijkheid en de zaak wordt teruggelegd. Pas nadat hij kan aantonen dat de eigenaar aantoonbaar niet bereid is de klacht te verhelpen kan hij terugkomen. Van deze zaak is niets meer vernomen. Dan komen we tot de volgende procedure: 1. Een woningklacht over een huurwoning wordt alleen in behandeling genomen als deze schriftelijk en ondertekend wordt ingediend en als de klager aantoont dat hij zijn verhuurder meerdere malen om herstel heeft verzocht, doch zonder resultaat. 2. De gemeente neemt louter de klacht over in een brief aan verhuurder met het verzoek deze klacht binnen zes weken te verhelpen en dat, indien is gebleken dat dit niet is gebeurd, dan de hele woning zal worden geïnspecteerd. 3. De klager krijgt een afschrift hiervan met het verzoek na de gestelde termijn zelf aan te geven of de klacht verholpen is. 4. Klacht verholpen? Sluiting dossier. 5. Klacht niet verholpen? Afspraak met huurder voor een woninginspectie, totale opname van alle gebreken gevolgd door; 6. vooraanschrijving richting eigenaar gevolgd door; 7. aanschrijving, meestal gericht op toepassing bestuursdwang. 8. Alleen bij spoedeisende zaken of indien duidelijk is dat de huurder zelf niet bij machte is stappen te ondernemen wordt dit traject ingekort en worden de stappen 2 tot en met 4 overgeslagen. Bij een spoedaanschrijving vervalt bovendien ook de vooraanschrijving. 9. De rekening voor uitvoering wordt door de gemeente betaald en inclusief bemoeieniskosten van de gemeente, 15% van de totale kosten met een minimum van 300, gevorderd van de eigenaar. 10. Bij niet betaling volgt na 2 aanmaningen direct ofwel beslaglegging op het onroerend goed ofwel op de huurpenningen, daarbij heeft het eerste de voorkeur. Praktijk Een huurder beklaagt zich over het feit dat de verhuurder de centrale toegang tot het appartementencomplex na uur heeft afgesloten. Een bel, intercom of centrale deuropener is niet aanwezig. Bezoek moet zich s avonds telefonisch melden of aankloppen bij de conciërge die op de begane grond woont. De huurder voelt zich in zijn bewegingsvrijheid en privacy aangetast. Hij heeft de verhuurder hier regelmatig over benaderd maar deze weigert de zaak aan te pakken. Als reden wordt opgegeven dat het merendeel van de (oudere) huurders dit zo wil omdat men wil voorkomen dat de centrale hal s avonds wordt gebruikt als ontmoetingsplek voor jongeren. Daardoor voelen de bewoners zich onveilig. Het aanbrengen van een intercom c.a. wordt te kostbaar geacht. Het privacy argument wordt terzijde geschoven. Het lukt de gemeente niet de verhuurder langs minnelijke weg tot andere gedachten te brengen, ondanks het feit dat het afsluiten van de centrale hal in combinatie met het ontbreken van een intercominstallatie aan de buitenzijde in strijd is met het Bouwbesluit. Bij brand en andere calamiteiten zijn de bewoners namelijk niet meer van buiten af bereikbaar. Uiteindelijk wordt de eigenaar met een aanschrijving gedwongen de zaak alsnog in orde te maken. b. Door eigenaren bewoonde woningen Een eigenaar, ook als hij lid is van een Vereniging van Eigenaren (voorts VVE genoemd), is verantwoordelijk voor het onderhoud van de eigen woning. Hij is daartoe zelfs zonder meer verplicht, want regulier onderhoud behoort tot zijn zorgplicht. Vaak klagen eigenaren over elkaar. In plaats dat zij dan zelf expertise inhuren om bijvoorbeeld de oorzaak van een lekkage op te sporen, wordt die zaak bij de gemeente gedeponeerd. Die werkt immers gratis. Zo wordt de gemeente vaak ingezet om de kosten van een civiele procedure uit te sparen. Bij VVE s geldt dan nog dat, als één eigenaar klaagt over het onderhoud van het gemeenschappelijke deel van het pand, hij eigenlijk vraagt om ook zichzelf aan te schrijven want hij klaagt ook over zichzelf. Alleen als het gaat om ernstige gebreken die een sterk negatief uitstralingseffect op de omgeving hebben zal de gemeente de klacht overnemen en een handhavingstraject ingaan dat gelijk is aan dat van de actieve aanpak (zie hiervoor later in dit hoofdstuk). Soms kunnen ook de sociale omstandigheden van de eigenaar leiden tot overnemen van een klacht. Op alle overige zaken zal zeer terughoudend worden gereageerd. 20