Naar een zorgvuldige omgang met particulier en openbaar kunstbezit via de nieuwe Erfgoedwet?

Transcriptie

1 1950 Wetenschap Naar een zorgvuldige omgang met particulier en openbaar kunstbezit via de nieuwe Erfgoedwet? Tom Barkhuysen & Machteld Claessens 1 Met de nieuwe Erfgoedwet komt er voor het eerst een wettelijke regeling die betrekking heeft op de onttrekking van kunst aan het openbaar bezit. De al bestaande regeling voor particulier kunstbezit wordt daarin met enkele aanpassingen voortgezet. Deze laatste is, behoudens enkele punten van kritiek, nog steeds toekomstbestendig en effectief. Voor wat betreft de bescherming van het openbaar kunstbezit is de Erfgoedwet een belangrijke stap voorwaarts, zij het dat de regeling nog aanscherping kan gebruiken. 1. Inleiding In 2013 kondigde de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) een nieuwe Erfgoedwet aan. 2 Het wetsvoorstel daartoe is in december 2014 aan de Tweede Kamer toegezonden en een geamendeerde versie daarvan ligt momenteel in de Eerste Kamer. 3 De voorgestelde Erfgoedwet bevat regels met betrekking tot rijksmonumenten, archeologie en kunst. In dit artikel richten wij ons op het onderdeel kunst. Nederland kent een omvangrijke kunstcollectie. Een groot deel van deze collectie is in eigendom van overheden; musea zijn namelijk veelal alleen beheerder van die kunst. Dit deel van de collectie is het openbaar kunstbezit. Particulieren leveren aan de totstandkoming van het openbaar kunstbezit vaak een belangrijke bijdrage door het schenken van kunst of door het leveren van een financiële bijdrage bij de aankoop van kunstwerken. 4 Weliswaar wordt de overheid dan formeel beschouwd als eigenaar van die kunst, maar de schenking wordt veeleer beleefd als een bijdrage ten behoeve van de samenleving als geheel. Belangwekkende kunst kan ook in eigendom zijn van particulieren, die soms wel en soms niet voor het publiek is te bezichtigen. Wij duiden dit deel van de collectie aan als particulier kunstbezit. Recente en minder recente voorbeelden uit binnen- en buitenland tonen aan dat er voor moet worden gewaakt dat niet lichtzinnig tot verkoop van kunst aan het buitenland of aan particulieren wordt overgegaan. Een dergelijke onttrekking heeft namelijk tot gevolg dat die kunst niet langer (in Nederland) door het brede publiek kan worden bezichtigd. Het is dan ook niet voor niets dat er met de nieuwe Erfgoedwet voor het eerst een wettelijke regeling komt die betrekking heeft op de onttrekking van kunst aan het openbaar bezit en dat de al bestaande regeling voor particulier kunstbezit in deze nieuwe wet zij het met enkele aanpassingen ook weer een plaats krijgt. Onttrekking moet zeker mogelijk (blijven en) zijn, maar wel pas na een zorgvuldige besluitvorming. Daarover is iedereen het met elkaar eens. De vraag hoe aan die zorgvuldigheidseis invulling te geven, wordt daarentegen verschillend beantwoord. Het is de vraag hoe de nieuwe Erfgoedwet wat dat betreft te waarderen. 2. Vraagstelling en opbouw van deze bijdrage Deze bijdrage behandelt in het licht van het voorgaande de vraag hoe voor Nederland belangwekkende kunst in de Erfgoedwet zou moeten worden beschermd. De in dat kader te beantwoorden (deel)vragen zijn: 2730 NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL. 39

2 Hoe wordt op dit moment de Nederlandse kunstcollectie bestaande uit openbaar en particulier kunstbezit beschermd? Welke veranderingen zal de aanstaande Erfgoedwet in dit huidig juridisch kader teweegbrengen? Hoe kan deze Erfgoedwet ten behoeve van het particulier en openbaar kunstbezit worden gewaardeerd, gelet op de gewenste zorgvuldige omgang met kunst? Om de relevantie van deze vraagstelling te onderbouwen, geven wij hierna eerst een aantal voorbeelden van discussies rondom kunstbezit uit binnen- en buitenland (par. 3). Deze voorbeelden illustreren de noodzaak van een adequate regeling ter bescherming van kunstbezit. Alvorens toe te komen aan het juridisch kader zoals dat momenteel ten aanzien van kunst bestaat en hoe dat zal veranderen met de Erfgoedwet, is het van belang te vermelden dat ook vanuit de Europese Unie en op internationaal niveau regels met betrekking tot de bescherming van kunst bestaan. Dit lichten wij kort toe in par. 4. Vervolgens staat het huidige nationaal juridisch kader centraal. Eerst behandelen wij het particulier kunstbezit: hoe luidt daarvoor de huidige juridische regeling? (par. 5). Deze vraag beantwoorden wij in par. 6 ook ten aanzien van het openbaar kunstbezit. In par. 7 gaan wij in op het voorstel van de Erfgoedwet en beantwoorden wij de twee laatste deelvragen, elk afzonderlijk voor het particulier en het openbaar kunstbezit. Deze bijdrage wordt in par. 8 afgerond met een slotbeschouwing, met een oproep aan de minister en de Eerste Kamer om nog enkele laatste wijzigingen in het wetsvoorstel te bewerkstelligen. 3. De noodzaak van adequate wettelijke bescherming: voorbeelden uit binnen- en buitenland Kunst(erfgoed) krijgt momenteel veel aandacht, niet in de laatste plaats als gevolg van de beoogde gezamenlijke aankoop door Nederland en Frankrijk van de huwelijksportretten die Rembrandt in 1634 van Maerten Soolmans en Oopjen Coppit schilderde. Uitgangspunt is en blijft dat deze zeer uitzonderlijke huwelijksportretten altijd samen te bewonderen zijn in het publieke domein, afwisselend in het Rijksmuseum en in het Louvre, zodat de schilderijen voor een breed publiek van jong tot oud toegankelijk zijn, aldus minister Bussemaker in haar Kamerbrief van 30 september De twee schilderijen behoorden ooit tot de Nederlandse kunstcollectie (particulier kunstbezit). Tot 1877 waren zij namelijk in eigendom van de familie Van Loon. De Britse minister van Cultuur heeft onlangs een (tijdelijk) exportverbod afgegeven met betrekking tot een ander schilderij van Rembrandt, namelijk het portret van Catrina Hooghsaet. Dit exportverbod is afgegeven op advies van de Reviewing Committee on the Export of Works of Art, dat kort gezegd aan de hand van de geldende Waverley-criteria beoordeelt of een te verkopen kunstwerk voor het Verenigd Koninkrijk behoudenswaardig is en aldus in beginsel niet zou mogen worden verkocht aan een buitenlandse partij. De Britse minister lichtte zijn beslissing tot het instellen en verlengen van het exportverbod als volgt toe: This Rembrandt painting has been enjoyed by the UK public for more than 250 years and provides a fascinating glimpse into history, helping us to better understand how society and art have evolved over the centuries. It s important that paintings, especially one as famous as this, are available for our students to learn from. I hope that the temporary export bar I have put in place will result in a UK buyer coming forward to buy the Rembrandt painting to save it for the nation. 6 In Duitsland is er veel te doen over een recent bekendgemaakt wetsontwerp voor een nieuw Kulturgutschutzgesetz. 7 Het wetsvoorstel bevat voor het Nationales Kulturgut dat in het wetsvoorstel is gedefinieerd en onder meer omvat de kunstverzameling van overheden en het kunsteigendom van instellingen die overwegend door de overheid worden gefinancierd een vergunningplicht voor de uitvoer daarvan naar het buitenland. Ook in Italië is er nieuws over verkoop van kunst. De burgemeester van Venetië heeft namelijk het voorstel gedaan om de schilderijen Judith II (Salome) van Gustav Klimt en De biddende Jood (de rabbijn van Vitebsk) van Marc Chagall te verkopen om tot een sluitende gemeentelijke begroting te kunnen komen. 8 Heel ongebruikelijk is deze aanpak (helaas) niet; ook in Nederland is kunst uit overheidscollecties verkocht vanwege begrotingsproblemen of voor bijvoorbeeld de restauratie van een theater. 9 In 1989 bestond het voornemen van het Haags Gemeentemuseum tot verkoop van schilderijen van Monet en Picasso, in 1999 wilde het Museum Boijmans Van Beuningen een schilderij van Rothko verkopen, in 2006 vond de daadwerkelijke verkoop plaats door Haarlem van een schilderij van West, in 2011 is op de Londense veiling het schilderij The Schoolboys van Marlène Dumas uit het Goudse museum verkocht en Auteurs samen sterker, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32820, Kamerstukken I 2014/15, 34109, A. press_releases/rembrandt-painting-at-riskof-leaving-the-uk/. 7. Het wetsvoorstel is raadpleegbaar via: Anlagen/ bkm-link-referentenentwurf-kulturgutschutzgesetz.pdf? blob=publicationfile&v=2. 8. Zie onder meer: NRC 21 oktober 2015, Armlastig Venetië denkt aan kunstverkoop. 9. Zoals de verkoop van het schilderij Compositie met twee lijnen van Mondriaan, door de gemeente Hilversum in Overigens heeft destijds de minister dit besluit vernietigd, waarover ook is geprocedeerd. Zie onder meer Rb. s-gravenhage (Pres.) 14 juli 1987, AB 1988/301; J.M. Boll, Compositie met twee lijnen ofwel het eigen-aardige karakter van het eigendomsrecht van overheidslichamen op kunstvoorwerpen en de Wet Cultuurbezit, RM Themis 1989, p Prof. mr. T. Barkhuysen is advocaatpartner bij Stibbe, hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden en redacteur van dit blad. Mr. M. Claessens is werkzaam als advocaat bij Stibbe. Auteurs zijn als adviseur van de Vereniging Rembrandt betrokken bij het wetgevingstraject inzake de nieuwe Erfgoedwet. 4. Zoals recentelijk een gift van 1 miljoen van een anonieme schenker aan het Leidse museum De Lakenhal, ter besteding aan een zeventiende-eeuws schilderij. 5. Kamerstukken II 2015/16, 32820, 168. Inmiddels bestaat er de nodige discussie hoe de gemaakte afspraken precies te implementeren. 6. Zie ook: Noten 2. In de Museumbrief Samen werken, NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL

3 Wetenschap Artist impression interieur Collectiegebouw / Interior Public Art Depot Museum Boijmans Van Beuningen Rotterdam. Ontwerp / design: MVRDV in 2013 dreigde de verkoop van de Afrika-collectie van het Wereldmuseum te Rotterdam Internationale en Europese beschermingsregels Op internationaal en Europees niveau zijn afspraken gemaakt en bestaan er regels met betrekking tot de bescherming van kunst. 11 Als zeer belangrijk wordt beschouwd het UNESCO-Verdrag uit 1970, dat in 2009 door Nederland is bekrachtigd. In 1972 is verder de Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage van de UNESCO verschenen. Het UNESCO-Verdrag bevat een aantal meer of minder concreet geformuleerde verplichtingen met betrekking tot de bescherming van cultuurgoederen van een verdragsstaat tegen onrechtmatige uitvoer en het terugvorderen van die cultuurgoederen uit andere verdragsstaten waar zij vervolgens zijn ingevoerd. Nederland is aan deze verplichtingen volkenrechtelijk gebonden en heeft 2732 NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL. 39

4 deze uitgewerkt in de Uitvoeringswet UNESCO-verdrag 1970 inzake onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen. Ook artikel 14a van de Wet tot behoud van cultuurbezit (Wbc; waarover in par. 5 meer) is een uitvloeisel van het UNESCO-Verdrag en bevat een regeling tot bescherming van openbare en kerkelijke collecties. Deze regeling houdt echter niet meer in dan dat de Staat of een ander openbaar lichaam als eigenaar toestemming voor verkoop moet geven. Op Europees niveau is de Richtlijn 2014/60/EU het meest relevant. Deze recente Richtlijn bevat door Nederland te implementeren regels met betrekking tot de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht (opgenomen in het voorgestelde artikel 3.18 van de Erfgoedwet). Ook in Nederland is kunst uit overheidscollecties verkocht vanwege begrotingsproblemen De Europese interne markt en de vier vrijheden van verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal mogen op grond van artikel 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), behoudens de daarin opgenomen voorwaarden, geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen ten aanzien van de in-, uitof doorvoer van nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit. 12 Ter uitvoering van Europese regels is in artikel 14b Wbc opgenomen dat er een vergunningplicht voor een ieder geldt met betrekking tot de uitvoer van bepaalde, nader aangeduide cultuurgoederen buiten het grondgebied van de Europese Unie (voor verkoop binnen de EU gelden de diverse nationale beschermingsregels). 5. Particulier kunstbezit: het huidige juridisch kader In 1985 is de Wbc in werking getreden. Deze wet bevat een procedureregeling voor kort gezegd de verkoop van kunst die behoort tot het particulier kunstbezit. 13 In 1999 is er een belangrijke en grote evaluatie van de Wbc verricht door de Adviescommissie Wet tot behoud van cultuurbezit. 14 Deze evaluatie heeft in 2002 geleid tot een aantal aanpassingen van de Wbc. De Wbc heeft tot doel te voorkomen dat voorwerpen die behoren tot het cultureel erfgoed en die van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis zijn, verloren gaan voor het Nederlands cultuurbezit. Dit gebeurt door dergelijke voorwerpen een beschermde status te geven. De bescherming is erop gericht de uitvoer uit Nederland van die voorwerpen tegen te gaan. 15 In 1999 constateerde de Adviescommissie dat er nog steeds een onverminderde noodzaak bestond voor een wet die de uitvoer van bijzondere kunst uit Nederland reguleert en dat de Wbc in dat kader als een effectief instrument dient. 16 Particuliere kunst die als belangwekkend wordt beschouwd, 17 kan op grond van de Wbc door de Minister van OCW worden aangewezen als beschermd voorwerp (artikel 2 Wbc). De minister vraagt daarover advies aan de Raad voor Cultuur. De beschermde voorwerpen staan, voor zover als mogelijk, genoemd op een Wbc-lijst (artikel 3c Wbc). 18 De plaatsing op de lijst betreft louter een feitelijke handeling waarmee de kenbaarheid van de aanwijzing als beschermd voorwerp wordt vergroot; de rechtsgevolgen vloeien voort uit het aanwijzingsbesluit zelf. 19 De beschermde status van een kunstwerk houdt onder meer in dat wanneer de private eigenaar zijn kunstwerk kort gezegd wil vervreemden, door het bijvoorbeeld te verkopen als gevolg waarvan dat kunstwerk voor Nederland verloren gaat, hij dat vooraf moet melden aan de Erfgoedinspectie (artikel 7 lid 1 Wbc). Er geldt vervolgens gedurende (minstens) vier weken een verbod tot het verrichten van de (verkoop)handelingen als genoemd in artikel 7 Wbc (artikel 7 lid 2 Wbc). Binnen deze periode kan de minister bedenkingen uiten. Als het voornemen inhoudt dat het kunstwerk uit Nederland zal verdwijnen, dan kan de minister (alleen) een bedenking hebben wanneer een teloorgang van het beschermd voorwerp voor het in Nederland aanwezige cultuurgoed te duchten is (artikel 7 lid 4 Wbc). Zijn er bedenkingen, dan geldt er gedurende drie maanden een aanbod van de Staat tot aankoop van het kunstwerk (artikel 10 Wbc). Er vinden vervolgens (ver)kooponderhandelingen tussen de minister en de eigenaar plaats (artikel 12 lid 1 Wbc). Indien nodig kan de Rechtbank Den Haag worden verzocht om de koopprijs vast te stellen (artikel 12 lid 2 Wbc). Na onherroepelijke vaststelling van de koopprijs bestaat voor beide partijen gelegenheid alsnog af te zien van de ver- of aankoop, in die zin dat de minister zijn bedenkingen kan intrekken (en de eigenaar dus tot verkoop mag overgaan) en ook de eigenaar kan afzien van de voorgenomen handelingen (en het schilderij aldus in eigendom behouden) (artikel 13 Wbc). Overtreding van onder meer het verbod van artikel 7 Wbc is een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten. 10. Vergelijk I.C. van der Vlies, Rijksbeleid bij kunst, NJB 1991 afl. 39, p moeten nemen om de toegang tot voorwerpen van Europese culturele waarde te verzekeren. 13. Hoewel de tekst van de Wbc zich niet expliciet beperkt tot kunst in particuliere eigendom en aldus ook betrekking kan hebben op openbaar kunstbezit, tonen de wetsgeschiedenis en de praktijk aan dat de Wbc alleen betrekking heeft op het particulier kunstbezit. volgt: ( ) roerende zaken van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis, die als onvervangbaar en onmisbaar behoren te worden behouden voor het Nederlands cultuurbezit (art. 2 lid 1 Wbc). 14. Het eindrapport van deze commissie is raadpleegbaar in Kamerstukken II 1999/2000, 26591, Kamerstukken II 2000/01, 27812, 3, p Kamerstukken II 1999/2000, 26591, 20, p Meer precies luidt het criterium als 11. Zie ook: L.P.C. Belder, The legal protection of cultural heritage in international law. And its implementation in Dutch Law (diss. Utrecht), Verder wijzen wij nog op het Europees Cultureel Verdrag op grond waarvan de Verdragsluitende Partijen maatregelen 18. Deze lijst is online raadpleegbaar via de website Kamerstukken II 2000/01, 27812, 3, p. 16. NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL

5 Wetenschap 6. Openbaar kunstbezit: het huidige juridisch kader Op dit moment bestaat er geen wettelijke bescherming voor openbaar kunstbezit. Wel is er zelfregulering afkomstig van de Museumvereniging, namelijk de Leidraad Afstoting Museale Objecten (LAMO). Op beide onderdelen gaan wij hierna verder in Ontbrekende wettelijke bescherming Anders dan ten aanzien van particulier kunstbezit, bestaat er geen wettelijke bescherming voor openbaar kunstbezit (buiten het hiervoor al aangehaalde artikel 14a Wbc dat echter alleen een toestemmingsvereiste van de eigenaar zelf inhoudt en aldus geen daadwerkelijke bescherming biedt en artikel 14b Wbc voor uitvoer buiten Europa). 20 De wetgever heeft in 1985 heel bewust voor dit onderscheid gekozen. Een wettelijke regeling voor bescherming van openbaar kunstbezit, à la de Wbc voor particulier kunstbezit, was nadrukkelijk niet nodig: Overheidsbezit zal bij voorkeur niet op de lijst worden geplaatst. Van de overheid en de daaronder ressorterende musea zal men in het algemeen mogen vertrouwen dat zij voldoende verantwoordelijkheidsbesef hebben om het verdwijnen van eigen werkelijk belangrijk kunstbezit tegen te gaan. 21 Dit standpunt is na de evaluatie van de Wbc gehandhaafd, ondanks de aanbeveling van de Adviescommissie om voor kunst die in eigendom van lagere overheden is een wettelijke regeling te maken. Van de overheid mag immers verwacht worden dat zij geen belangrijk cultuurbezit naar het buitenland vervreemdt. Bij ongewenste uitvoer van culturele voorwerpen van lagere overheden kan als ultimum remedium het schorsings- en vernietigingsinstrument van de Kroon ingezet worden, aldus destijds staatssecretaris Van der Ploeg van OCW in reactie op het rapport van de Adviescommissie. 22 Op dit moment bestaat er geen wettelijke bescherming voor openbaar kunstbezit Of dit beschreven vertrouwen tegenwoordig nog terecht is, is inmiddels de vraag. Illustratief daarvoor zijn de op de Wbc-lijst vermelde schilderijen De regenten van het Sint-Elisabeths Gasthuis van Frans Hals en Regentessen van het St. Elisabethsgasthuis van Johannes Cornelisz Verspronck. Hier deed zich in 2012 de aardigheid voor, dat deze schilderijen ten tijde van de Wbc-aanwijzing nog in particulier bezit waren maar in eigendom van de gemeente Haarlem zijn geraakt (overigens door schenking). Dat gaf voor toenmalig staatssecretaris Zijlstra aanleiding de aanwijzing als beschermd voorwerp te willen intrekken (artikel 3d lid 2 Wbc), hetgeen conform de (bedoeling van de) Wbc zou zijn geweest. De Raad voor Cultuur heeft daarover de staatssecretaris echter bij wijze van noodgreep negatief geadviseerd, onder meer op basis van de overweging dat voorwerpen in publiek bezit niet meer de bescherming genieten die eerder vanzelfsprekend was. Het is dan ook met die wetenschap dat de raad u adviseert om de aanwijzing van de door de gemeente Haarlem verworven werken aan te houden. 23 De aanwijzing als beschermde voorwerpen is vervolgens vooralsnog in stand gelaten. Daaruit kan overigens niet worden afgeleid dat de Wbc inmiddels in brede zin een functie vervult in de bescherming van openbaar kunstbezit (zoals ook blijkt uit het advies van de Raad). De Haarlemse schilderijen lijken op dit punt niet meer te zijn dan de spreekwoordelijke uitzondering die de regel bevestigt Enige bescherming wordt geboden door de LAMO Wel bestaat er ten behoeve van het openbaar kunstbezit de LAMO. Deze Leidraad is door de Museumvereniging opgesteld. Daarbij gaat het om een vorm van zelfregulering van bij de vereniging aangesloten musea. De LAMO schrijft een procedure voor die musea in beginsel zouden moeten volgen bij een voornemen tot afstoting van kunst uit de eigen collectie. Afstoting is hier overigens ruimer dan de onttrekking van kunst aan het openbaar kunstbezit. 24 De LAMO is meermaals aangescherpt. Momenteel geldt de LAMO uit Een nog niet in werking getreden, verder aangescherpte versie van de LAMO, 26 waarnaar de minister in het kader van het wetsvoorstel van de Erfgoedwet al wel verwijst, 27 bevat een afstotingsdatabase waarin musea hun voornemens tot afstoting moeten bekendmaken. Dat vergroot de mogelijkheid tot herplaatsing van het kunstwerk in een ander Nederlands museum. Er geldt vervolgens een wachttijd van twee maanden. Kwalificeert het kunstwerk als beschermwaardig als dat door het museum zelf als zodanig is bestempeld of wanneer andere betrokkenen daarop wijzen en is er geen zicht op herplaatsing van het kunstwerk in een andere Nederlandse openbare collectie, dan moet het voornemen tot afstoting worden voorgelegd aan een beschermwaardigheidscommissie. Deze bestaat uit een aantal kunstexperts. De commissie beoordeelt op basis van een aantal criteria (die deels aansluiten bij de Wbc-criteria tot aanwijzing van particuliere kunst als beschermd voorwerp) of het kunstwerk voor het openbaar kunstbezit behouden moet blijven. Is het museum het niet met de beslissing van de commissie eens, dan bestaat er een bezwaarprocedure bij de Museumvereniging. Schending van de LAMO-regels kan leiden tot verwijdering van het museum uit het museumregister. Dit betekent de facto dat de Museumjaarkaart voor het desbetreffende museum niet meer geldt, hetgeen voor musea een belangrijke inkomstenbron is. De LAMO betreft zelfregulering en heeft geen harde juridische status. Dat maakt dat de LAMO slecht afdwingbaar is. Weliswaar kent de LAMO het genoemde sanctiemechanisme, maar dit is in de praktijk niet altijd toegepast en het is de vraag of het sanctiemiddel zwaar genoeg is. Daarenboven bevat de LAMO alleen een procedure die geldt voor musea, die zoals gezegd vaak niet de eigenaar zijn (vaak zijn dat overheden). Een en ander wil overigens niet zeggen dat de LAMO niet van toegevoegde waarde is, maar het werpt wel de vraag op of de LAMO alleen voldoende is. De komst van de Erfgoedwet beantwoordt deze vraag NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL. 39

6 7. Het wetsvoorstel voor een Erfgoedwet: wettelijke bescherming van particulier en openbaar kunstbezit 7.1. Introductie: doel en strekking van de Erfgoedwet De voorgestelde Erfgoedwet heeft hoofdzakelijk tot doel de nu bestaande verschillende regelingen op het gebied van monumenten, archeologie en kunst zoveel als mogelijk te bundelen in één wet: De huidige sectorale versnippering van de erfgoedwetgeving en de aanpassingen die in de verschillende wettelijke regimes wenselijk of noodzakelijk worden geacht, zijn de redenen om een integrale Erfgoedwet op te stellen waarin de hierboven opgesomde specifieke wetten en regelingen worden geïntegreerd. 28 De voorgestelde Erfgoedwet bevat (ook) een regeling tot bescherming van het particulier kunstbezit en het openbaar kunstbezit. Dat laatste is dus nieuw. De regeling met betrekking tot particulier kunstbezit is haast gelijk aan de huidige Wbc-regeling, zij het met een aantal verschillen. Op beide onderdelen gaan wij hierna in, waarbij wij het wetsvoorstel ook waarderen in het licht van de vereiste zorgvuldige omgang met kunstbezit De Erfgoedwet en het particulier kunstbezit De Wbc komt met de inwerkingtreding van de Erfgoedwet te vervallen. De hiervoor al toegelichte Wbc wordt in de Erfgoedwet overgenomen (artikelen 3.7 e.v. en artikelen 4.1 e.v.), met wel een gewijzigde terminologie en enkele klein ogende, maar niet onbelangrijke aanpassingen. Er wordt niet langer gesproken van beschermd voorwerp, maar van een beschermd cultuurgoed of beschermde verzameling (artikel 3.7 Erfgoedwet). De relevante wijzigingen ten opzichte van de Wbc zijn als volgt. In de eerste plaats vervalt met het wetsvoorstel dat de minister de Raad voor Cultuur vraagt om advies over een voorgenomen aanwijzing van een kunstwerk, de wijziging of intrekking daarvan. Daarvoor in de plaats zal de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed voorstellen kunnen doen (overigens zonder wettelijke grondslag). De adviesfunctie van de Raad zou namelijk meer op het strategische vlak (moeten) liggen dan op dat van individuele gevallen, aldus de minister. 29 Het verleden toont dat echter niet per se aan, gezien bijvoorbeeld het vooralsnog opgevolgde advies van de Raad om de aanwijzing van de schilderijen van Hals en Verspronck zoals hiervoor aangehaald toch niet in te trekken. In de tweede plaats wordt met de Erfgoedwet anders dat een aanwijzing alleen nog ambtshalve door de minister kan worden gedaan (alsook een wijziging of intrekking; artikelen 3.7 en 3.12 Erfgoedwet). Hierdoor kunnen geen aanvragen en daaruit volgende procedures ontstaan, zo luidt de toelichting. Dit zou de administratieve lasten beperken. 30 De ambtshalve bevoegdheid bestaat al langer met betrekking tot de aanwijzing van onroerende zaken als rijksmonument, namelijk sinds 2011 (artikel 3 van de Monumentenwet). 31 De adviesfunctie van de Raad voor Cultuur zou meer op het strategische vlak (moeten) liggen dan op dat van individuele gevallen Het argument van de administratieve lasten is naar onze indruk weinig steekhoudend (anders dan bijvoorbeeld geldt voor de aanwijzing van rijksmonumenten, hetgeen vaker voorkomt). Via rechtspraak.nl is slechts één uitspraak te vinden over een aanvraag tot aanwijzing van kunst als beschermd voorwerp, die volgens de Afdeling door de minister terecht was afgewezen. 32 Het feit dat de minister een ambtshalve bevoegdheid heeft om zo te voorkomen dat er aanvragen en, bij een weigering om aan te wijzen, daaruit volgende bestuursrechtelijke procedures aan de orde zijn, past daarenboven niet in een van de uitgangspunten van het wetsvoorstel dat particulieren meer worden betrokken bij de totstandkoming, de opbouw en het behoud van cultureel erfgoed. 33 Bovendien ontneemt het feit dat de bevoegdheid ambtshalve is de minister niet de mogelijkheid (of zelfs de verplichting, vergelijk artikel 5 Grondwet) om te reageren op een verzoek tot aanwijzing. In een Afdelingsuitspraak van 30 september 2015 is echter uitgemaakt dat een dergelijke reactie wanneer deze afwijzend is hoe dan ook niet kwalificeert als een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarmee procedures bij de bestuursrechter als gevolg van een aanvraag zijn uitgesloten. 34 Daarmee zou bij een weige- 20. Zie par. 4 van deze bijdrage. 25. Aldus de website van de Museumvereniging. 26. Advies Herziening Leidraad Afstoting Museale Objecten (LAMO), d.d. oktober 2013, van de Werkgroep Herziening LAMO o.l.v. Scholten. Raadpleegbaar via de website van de Museumvereniging. 27. Bijv. Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p. 24, waar de minister verwijst naar de beschermwaardigheidscommissie van de LAMO, die dus formeel beschouwd nog niet bestaat. 28. Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p. 4. De wetten (en regelingen) waarnaar in het citaat wordt verwezen en die aldus met de inwerkingtreding van de Erfgoedwet worden ingetrokken, zijn: de Monumentenwet 1988, de Uitvoeringswet UNESCOverdrag 1970, de Wbc, de wet tot wijziging van de Wbc in verband met de evaluatie van die wet, de Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied en de Wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten (artikel 10.1 van de voorgestelde Erfgoedwet). 29. Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p Kamerstukken II 2014/15, 34109, Kamerstukken II 1980/81, 16749, A-C, p. 9 (MvT Wbc). 22. Kamerstukken II 1999/2000, 26591, 20, p Advies d.d. 25 januari 2012, kenmerk: wbc /2, van de Raad voor Cultuur aan de staatssecretaris van OCW. Dit advies is raadpleegbaar via Afstoten is gedefinieerd als: het schenken, ruilen, verkopen of vernietigen van objecten uit de collectie. 31. Stb. 2011, ABRvS 10 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AJ Het wetsvoorstel biedt particulier initiatief meer ruimte om bij te dragen aan het behoud van belangrijk cultuurbezit voor Nederland. (Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p. 55). 34. ABRvS 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3040. NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL

7 Wetenschap ring om desgevraagd een kunstwerk aan te wijzen alleen nog maar een hoogdrempelige procedure bij de civiele rechter mogelijk zijn voor bijvoorbeeld kunstorganisaties. Naar aanleiding van een ambtshalve aanwijzing van een kunstwerk als beschermd cultuurgoed, kunnen belanghebbenden zoals met name de eigenaar uiteraard wel bij de bestuursrechter procederen (na eerst de bezwaarfase te hebben doorlopen). Ten derde is in het wetsvoorstel, anders dan in de Wbc, opgenomen dat bij een voorgenomen verkoop van een beschermd cultuurgoed dat voor Nederland dreigt te verdwijnen niet langer de Staat als eerste een aanbod tot koop doet, maar er eerst ruimte wordt gelaten voor particulier initiatief 35 (artikel 4.10 Erfgoedwet). Het is nog niet bekend hoe deze wijziging in de praktijk zal uitpakken. Of het feit dat particulieren geen financiële bijdrage (kunnen) leveren, betekent dat de minister dan kan concluderen dat er voor de aankoop van het kunstwerk geen draagvlak bestaat, is een nog niet beantwoorde vraag. In de vierde plaats is nieuw dat er ook ensembles kunnen worden aangewezen, bestaande uit een rijksmonument tezamen met cultuurgoederen (vaak het interieur; artikel 3.13 e.v. Erfgoedwet). Deze aanwijzing is niet geheel vergelijkbaar met die van beschermde cultuurgoederen of rijksmonumenten. Behalve de aanwijzingsbevoegdheid bevat het wetsvoorstel namelijk geen bepalingen over welke rechtsgevolgen uit een dergelijke aanwijzing zouden voortvloeien (anders dan die al gelden ten aanzien van het eveneens aangewezen rijksmonument). Ensembles hebben niet dezelfde, maar, naar de aard van het erfgoed, een passende bescherming ten opzichte van het overige cultureel erfgoed. Dat wordt uitgelegd als dat met de aanwijzing louter de ensembles worden erkend, in die zin dat de aanwijzing door de verbinding van ensembles met rijksmonumenten zorgt voor bewustwording en kennisdeling. 36 Gelet op de verschillen tussen het huidige en toekomstige regime, is in het wetsvoorstel ten slotte ook bepaald dat de lopende procedures op grond van de Wbc op grond van deze (oude) regeling moeten worden afgerond (artikel 9.4 Erfgoedwet) De Erfgoedwet en het openbaar kunstbezit Par. 4.2 van de voorgestelde Erfgoedwet heeft als titel Cultuurgoed van Staat, provincie, gemeente of andere publiekrechtelijke rechtspersoon. Deze paragraaf heeft betrekking op het openbaar kunstbezit. Daarin zijn regels opgenomen met betrekking tot de situatie waarin een van de hiervoor genoemde rechtspersonen voornemens is een kunstwerk te vervreemden. De daarin voorgeschreven procedure is echter niet voor alle publiekrechtelijke rechtspersonen gelijkluidend. Voor andere publiekrechtelijke rechtspersonen, denk aan waterschappen en universiteiten, geldt een lichter regime dan voor de rechtspersonen Staat, provincie of gemeente Bekendmakingsverplichting vervreemding van kunst Wanneer er door de Minister van OCW (Staat), gedeputeerde staten (provincie) of het college van burgemeester en wethouders (gemeente) een besluit inhoudende de voorgenomen vervreemding van kunst is genomen, dan dient dit besluit te worden bekendgemaakt op een door Onze Minister aangewezen wijze (artikel 4.17 lid 1). Het is waarschijnlijk dat ten behoeve hiervan door OCW een digitale database wordt opgezet. De bekendmaking moet een beschrijving van het kunstwerk inhouden en een motivering waarom er tot verkoop wordt overgegaan. Ook dient de eigenaar te laten weten of er om een advies wordt gevraagd aan de adviescommissie, waarover hierna onder meer (artikel 4.17 lid 2). Wordt er niet om een advies gevraagd, dan kan een ieder binnen een periode van zes weken zienswijzen indienen over de vraag of het kunstwerk in kwestie kort gezegd (zie hierna verder in paragraaf 7.3.2) beschermwaardig is (artikel 4.17 lid 3). Omdat de gelegenheid wordt geboden te reageren, mag in deze periode het kunstwerk niet worden vervreemd (artikel 4.17 lid 4). De hiervoor geschetste (deel)procedure geldt niet voor voornemens tot vervreemding van kunst van andere publiekrechtelijke rechtspersonen zoals waterschappen en universiteiten, terwijl ook zij over belangrijke kunst beschikken. Niet alleen specifiek vanwege dit onderscheid, maar ook met het oog op de voorgestelde procedure in meer algemene zin, zegt de minister mee te wegen wie de eigenaar van de desbetreffende kunst is. De minister heeft hiermee rekening willen houden met de proportionaliteit van de voorziening waarbij een balans bestaat tussen de verplichting en het te verwachten resultaat. 37 Vrij vertaald komt deze uitleg erop neer dat de minister voor de vraag in hoeverre kunst bescherming zou moeten genieten, niet alleen meeweegt de beschermwaardigheid van die kunst maar ook bij wie die kunst in eigendom is. Het is de vraag hoe steekhoudend dat is. Bij monumenten geldt deze afweging bijvoorbeeld niet. Voor de vraag of een onroerende zaak zou moeten worden aangewezen als rijksmonument, maakt niet uit wie die zaak in eigendom heeft Adviesverplichting bij onttrekking De (vervolg)procedure van artikel 4.18 Erfgoedwet geldt wel voor alle publiekrechtelijke rechtspersonen, hoewel daarvoor amendering door de Tweede Kamer nodig was. Er moet over de vervreemding van een kunstwerk om een (niet-bindend) advies worden gevraagd aan een onafhankelijke en deskundige adviescommissie (vergelijk artikel 4.20 Erfgoedwet), wanneer aan twee cumulatieve vereisten wordt voldaan: 1) van het kunstwerk kan redelijkerwijs ( ) worden vermoed dat het cultuurgoed of de verzameling bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis heeft en onvervangbaar en onmisbaar is voor het Nederlands cultuurbezit (artikel 4.18 sub a Erfgoedwet); en 2) vervreemding van het kunstwerk wordt overwogen aan een andere partij dan de Staat, een provincie, een gemeente, of een andere publiekrechtelijke rechtspersoon (artikel 4.18 sub b Erfgoedwet). Hoewel de hiervoor aangehaalde formulering redelijkerwijs vermoeden impliceert dat de vaststelling of aan de genoemde criteria wordt voldaan enigszins is geobjectiveerd, blijft het aan het (overheids)orgaan dat tot verkoop wil overgaan zelf om te bepalen of aan die criteria is voldaan. Voor zover om advies aan de commissie wordt gevraagd, bepaalt overigens ook datzelfde (overheids) orgaan wie de leden van die adviescommissie zijn NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL. 39

8 Met name de kunst die voor een bepaalde regio of stad een belangrijke waarde heeft, lijkt ondergesneeuwd te raken als gevolg van de keuze om te spreken van Nederlands cultuurbezit Als er om advies wordt gevraagd, adviseert de commissie over de vraag of de voorgenomen vervreemding een cultuurgoed of verzameling betreft van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis dat of die onvervangbaar en onmisbaar is voor het Nederlands cultuurbezit (artikel 4.19 Erfgoedwet). Adviseert de commissie dat het kunstwerk aan de criteria voldoet en wil de publieke eigenaar toch tot onttrekking daarvan overgaan, dan bestaat er een meldingsplicht aan de minister en een wachttijd van dertien weken (artikel 4.21 Erfgoedwet). Dit geeft de minister de gelegenheid om zo nodig een vernietigingsbesluit te nemen of om in theorie 39 tot aanwijzing van het kunstwerk als beschermd cultuurgoed over te gaan. Met de criteria van artikelen 4.18 sub a en 4.19 Erfgoedwet ligt de lat hoog voor zowel de vraag of er om een advies van de adviescommissie moet worden gevraagd als de vaststelling of een kunstwerk kort gezegd voor het Nederlandse publieke domein behouden zou moeten blijven. Het is waarschijnlijk dat over kunst die enerzijds niet tot de top drie behoort (waarvan kraakhelder is dat deze kunst beschermwaardig is) maar anderzijds wel nog een flink bedrag kan opleveren, de meeste discussie zal ontstaan. Met name de kunst die voor een bepaalde regio of stad een belangrijke waarde heeft, lijkt ondergesneeuwd te raken als gevolg van de keuze om te spreken van Nederlands cultuurbezit. Denk bijvoorbeeld aan het schilderij Gezicht in de Nieuwe Kerk te Delft met de memorietafel van Adriaen Teding van Berkhout van Hendrick Cornelisz. van Vliet, dat is te bezichtigen in het Prinsenhof te Delft. De hier gekozen wettelijke terminologie laat overigens wel ruimte voor de genoemde kunst, maar de minister lijkt dat te beperken tot alleen de kunst die op nationaal niveau van waarde is. 40 Het is de vraag of dat terecht is, ten eerste gelet op de historische totstandkoming van de huidige Collectie Nederland vanuit de opbouw van stedelijke collecties. Ten tweede, wanneer de vergelijking met rijksmonumenten wordt gemaakt, geldt daar al jarenlang als criterium dat een monument van algemeen belang is vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde (artikel 3.1 lid 1 Erfgoedwet). Het begrip algemeen belang wordt blijkens de praktijk daar (terecht) niet ingevuld als louter van nationaal belang Rechtsbescherming (voor kunstorganisaties) bij onttrekking In het wetgevingstraject is bijzondere aandacht besteed aan de vraag of een besluit tot onttrekking van kunst aan het openbaar bezit bestuursrechtelijk appellabel zou moeten zijn. Een dergelijk besluit is aan te duiden als een voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, zodat daartegen zonder specifieke wettelijke regeling in de Erfgoedwet geen beroep bij de bestuursrechter openstaat (artikel 8:3 lid 2 Awb). Het verbaast dat een kleine meerderheid in de Tweede Kamer belanghebbenden als kunstorganisaties geen gelegenheid wilde bieden om op een laagdrempelige manier bij de bestuursrechter op te kunnen komen tegen een onttrekkingsbesluit (te meer wanneer er geen advies is gevraagd of het besluit in afwijking van het advies wordt genomen). Met name het mecenaat maakt zich hierover zorgen, nu dat al eeuwenlang een belangrijke bijdrage levert aan de totstandkoming van de Nederlandse (nationale, regionale en lokale) kunstcollectie. Een vergelijking met monumenten laat opnieuw zien dat daarover wél bij de bestuursrechter kan worden geprocedeerd, gelet op het aldaar geldende vergunningenstelsel (voor bijvoorbeeld sloop). Van het feit dat belanghebbenden daar wel tegen een besluit kunnen opkomen, gaat de preventieve werking uit dat het desbetreffende bestuursorgaan zorgdraagt voor een zorgvuldige besluitvorming en niet licht zal overgaan tot het negeren van deskundigenadviezen. Een dergelijke betrokkenheid van belanghebbenden is bij de kunstregeling in de Erfgoedwet te meer van toegevoegde waarde, omdat overtreding van de Erfgoedwet-procedure geen economisch delict betreft (anders dan bij de Wbc-bepalingen ) en ook anderszins niet gesanctioneerd wordt behalve via het hoogdrempelige vernietigingsinstrument van de minister in het kader van het bestuurlijke toezicht. De genoemde preventieve werking leidt er weer toe dat waarschijnlijk minder snel zal worden geprocedeerd, althans dat een besluit bij de bestuursrechter sneller in stand blijft omdat uiterste zorgvuldigheid zal worden betracht bij voorgenomen besluiten tot onttrekking. Het is dan ook belangrijk dat tegen onttrekkingsbesluiten alsnog een rechtsingang bij de bestuursrechter komt open te staan. 35. Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p Kamerstukken I 2015/16, 34109, C, p Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p. 81 en Kamerstukken II 2014/15, 34109, 7, p Zo zijn er bijvoorbeeld waterstaatswerken, die in eigendom zijn of waren van waterschappen, aangewezen als rijksmonumenten (bijvoorbeeld het Sluiscomplex Ezumazijl). 39. Het is niet waarschijnlijk dat dit instrument wordt ingezet, omdat 1. deze bevoegdheid in beginsel ziet op het particulier kunstbezit en 2. de aanwijzing een aanbod tot koop van de Staat zal moeten inhouden (zodat er geld beschikbaar moet zijn). De aanwijzing wordt, enerzijds, wel als optie genoemd in Kamerstukken II 2014/15, 34109, 7, p. 47. In Kamerstukken I 2015/16, 34109, C, p. 3 wordt, anderzijds, weer expliciet naar particulier bezit verwezen: Doel van de aanwijzing is te voorkomen dat bijzondere cultuurgoederen in particulier bezit verloren gaan voor het in Nederland aanwezige cultuurbezit. Hoe dit precies zit zou opgehelderd moeten worden. 40. Onder meer onder verwijzing naar art. 3.16, 3.17 Erfgoedwet, op grond waarvan gemeenten en provincies een erfgoedverordening kunnen instellen. Dit betreft echter geen wettelijke verplichting. NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL

9 Wetenschap Voor wat betreft de bescherming van het openbaar kunstbezit is de Erfgoedwet een belangrijke stap voorwaarts, zij het dat de regeling terzake nog aanscherping kan gebruiken 8. Slotbeschouwing Het is goed dat er een Erfgoedwet komt, mede gelet op de tendens om kunst, ook als deze in publiek eigendom is, steeds meer te zien als een economisch verhandelbaar goed. De Erfgoedwet houdt ten aanzien van het particulier kunstbezit hoofdzakelijk een voortzetting van de Wbc in. Kunst in particulier eigendom kan nog steeds als cultureel erfgoed worden aangewezen ter voorkoming dat die kunst zonder meer uit Nederland verdwijnt. Wel vindt er enige verandering plaats in het traject tot aanwijzing van kunst, waarin de Raad voor Cultuur namelijk niet langer een rol zal spelen. Verder wordt de daadwerkelijke bescherming anders op het moment dat de particuliere eigenaar voornemens is zijn aangewezen kunst te verkopen. De Staat verwacht dan op financieel gebied meer van het particuliere veld. Dit laatste past binnen het uitgangspunt van de wet dat ruimte wordt geboden voor particulier initiatief. Echter, dan was het ook meer passend geweest om dat particuliere initiatief een rol te laten spelen in het kader van de vraag welke kunst als beschermd cultuurgoed zou moeten worden aangewezen op basis van de nieuwe Erfgoedwet. Dat is nu met de ambtshalve aanwijzingsbevoegdheid van de minister vrijwel uitgesloten. Ondanks dit puntje van kritiek, is de voorgestelde (voortzetting van de) regeling voor particulier kunstbezit nog steeds toekomstbestendig en effectief. Het is goed dat deze met de Erfgoedwet blijft behouden. Daarbij past overigens wel de kanttekening dat de Staat genoeg middelen moet reserveren om zo nodig kunst aan te kopen die een particulier anders aan het buitenland verkoopt. Voor wat betreft de bescherming van het openbaar kunstbezit is de Erfgoedwet een belangrijke stap voorwaarts, zij het dat de regeling terzake nog aanscherping kan gebruiken. Daarmee zou dan ook meer worden aangesloten bij het juridisch stelsel zoals dat voor de bescherming van belangwekkende onroerende zaken (monumenten) geldt. Alleen zo kan daadwerkelijk zorgvuldige besluitvorming over onttrekking van openbaar kunstbezit worden gewaarborgd. Het gaat daarbij met name om de gelijkwaardige bescherming van kunst in eigendom van de Staat, provincies en gemeenten enerzijds en andere publiekrechtelijke rechtspersonen anderzijds. Er bestaat geen rechtvaardiging om voor deze andere publiekrechtelijke rechtspersonen vast te houden aan een regeling die minder bescherming biedt. Daarnaast zou de nieuwe Erfgoedwet zelf ook bescherming moeten bieden aan kunst van lokaal en regionaal belang. Een laatste aanscherping is nodig vanwege de ontbrekende sancties op nietnaleving van de wettelijke zorgvuldigheidsregels. Ter compensatie daarvan zou tenminste laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor met name kunstorganisaties mogelijk moeten worden tegen besluiten tot onttrekking van voorwerpen aan het openbare kunstbezit. De minister beoogt de Erfgoedwet op 1 januari 2016 in werking te laten treden. Deze datum komt snel dichterbij, zeker nu bij de Eerste Kamer nog een aantal kritiekpunten openligt dat in deze bijdrage aan de orde is gesteld. 41 Het is het waard een en ander nauwlettend te volgen en te bezien hoe de Erfgoedwet in de praktijk gestalte zal krijgen na de inwerkingtreding in hopelijk iets aangescherpte vorm daarvan. 41. Kamerstukken I 2015/16, 34109, D en E NEDERLANDS JURISTENBLAD AFL. 39