Minister Donner reageert op verzoek van de heer Pechtold (D66)

Transcriptie

1 Minister Donner reageert op verzoek van de heer Pechtold (D66) Minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in een brief aan de Tweede Kamer gereageerd op een verzoek van fractievoorzitter Pechtold van D66, een methodiek te ontwikkelen waarmee het kabinetsbeleid voor eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens op evenwichtigheid wordt getoetst. In plaats van de gevraagde methodiek beperkt de minister zich in de vrij uitgebreide brief tot een aantal bekende feiten en de mededeling dat er door het regeringsbeleid sprake is van een verschuiving binnen de groep meerpersoonshuishoudens en dat dit 'zorgt voor een relatieve verslechtering van de positie van alleenstaanden ten opzichte van paren'. De bewindsman doelt hierbij op het afschaffen van de 'kostwinnersvoordelen' waarvan de opbrengst wordt ingezet om de arbeidsparticipatie van partners te bevorderen. Daardoor neemt het tweeverdienerschap toe. De onevenwichtigheid in inkomenpositie van alleenstaanden ten opzichte van paren zou voor de minister juist aanleiding moeten zijn de gevraagde methodiek te ontwikkelen. CISA reageert puntsgewijs op de door minister Donner in zijn brief behandelde onderwerpen. 1. Inkomensgerelateerde en inkomensafhankelijke regelingen De minister stelt dat alleenstaanden in de bijstand en alleenstaanden met een AOW-pensioen een uitkering hebben, gebaseerd op 70% van het minimumloon; voor samenwonenden is dat 50% per persoon (samen 100%), gebaseerd op het minimumloon. De hogere norm voor alleenstaanden wordt echter op velerlei terreinen teniet gedaan (o.a. bij inkomensafhankelijke regelingen, AWIR) De overheid doet net alsof het bijstandsbedrag voor alleenstaanden even hoog is als voor samenwonenden. Daardoor ontvangen alleenstaanden minder huurtoeslag en een lagere zorgtoeslag dan zij in verband met hun lager bijstandsinkomen zouden moeten ontvangen. Op bijstandsniveau moeten alleenstaanden minimaal een even hoge huur voor eigen rekening nemen als samenwonenden, alvorens voor een huurtoeslag in aanmerking te komen. Dit betekent dat zij een hoger percentage van hun inkomen minimaal aan huur voor eigen rekening moeten nemen dan samenwonenden. Bovendien wordt de toeslag jaarlijks voor een deel met een vast bedrag verlaagd. Dat betekent voor alleenstaanden een procentueel grotere verlaging dan voor meerpersoonshuishoudens. De overheid hanteert voor dat (nieuwe) systeem zelfs een aparte, versluierende terminologie: de minimum normhuur en de bijbehorende basishuur. In die laatste is het voor eigen rekening blijvende huurgedeelte in een vast bedrag verdisconteerd. De minimaal voor eigen rekening blijvende huur (minimum normhuur) is zowel voor alleenstaanden als voor samenwonenden 187,81, welke wordt verhoogd met de zogenoemde normhuur van 17,05. Opgeteld levert dat de zogeheten minimum basishuur op van 204,86. Doordat de normhuur in een vast bedrag wordt vastgesteld, drukt dit deel extra zwaar op het voor alleenstaanden lagere toegestane inkomen voor de huurtoeslag. Op bijstandsniveau bedraagt de voor eigen rekening blijvende huur voor alleenstaanden 24%, voor meerpersoonshuishoudens 16,8%. Verder vervalt het recht op een huurtoeslag voor alleenstaanden bij een inkomen vanaf ( ). Voor meerpersoonshuishoudens is dat ( ). Het toegestane vermogen is voor alleenstaanden , voor samenwonenden het dubbele: Alleenstaanden dragen bij aan de (woon)kosten van samenwonenden. Alleenstaanden betalen (vrijwel) evenveel aan gemeentelijke lasten, zoals afvalstoffenheffing en rioolrechten, en in veel gevallen evenveel aan provinciale lasten, zoals ingezetenenomslag, als meerpersoonshuishoudens. Prijsverhogingen leiden veelal ook tot relatief sterkere verhogingen voor alleenstaanden dan voor samenwonenden (denk o.a. aan Hoogheemraadschap Delfland) De zogenoemde 70-procentsnorm is te laag. In zijn advies uit 1963 inzake de positie van de gehuwden en de ongehuwden in de sociale verzekering stelde de SER vast dat de consumptieve uitgaven van een alleenwonende ongehuwde werkende vrouw bij een gelijke

2 materiële behoeftebevrediging als de gehuwde vrouw in een gezin zonder kinderen circa 75% bedragen van die van het gezin zonder kinderen (SER, 1963, nr. 2) 1.4. De overheid verzuimt de norm regelmatig in overeenstemming met de ontwikkeling van de vaste lasten bij te stellen. De vaste lasten stijgen voor alleenstaanden veelal in dezelfde mate als voor samenwonenden en niet met 70% daarvan. De vaste lasten zijn vanaf het begin van de jaren 1980 meer dan gemiddeld gestegen (extra huurverhogingen, provinciale en gemeenteheffingen, energie en milieuheffingen). Stijging van vaste lasten drukt relatief het zwaarst op het procentueel lagere sociale minimum voor alleenstaanden De overheid hanteert voor alleenstaanden een afwijkende systematiek van draagkrachtberekening. Op basis van de 70-procentsnorm (bijstandsnorm) hanteert de overheid het draagkrachtbeginsel bij alleenstaanden op steeds meer terreinen. Voor de toepassing van inkomensafhankelijke regelingen wordt het werkelijke inkomen van alleenstaanden met een fictief bedrag verhoogd, zodra dit stijgt boven het niveau van het bijstandsbedrag (en de alleenstaanden-aow). Dat gebeurt door de zogenoemde 70- procentsnorm (equivalentiefactor), zoals die in de bijstand geldt, door te trekken naar andere terreinen. Voordat de hoogte van onder andere de huurtoeslag wordt vastgesteld, wordt uitsluitend bij alleenstaanden een niet aanwezig (fictief) inkomen bij het werkelijke inkomen opgeteld. Vervolgens wordt de hoogte van de toeslag vastgesteld op basis van een hoger inkomen dan het feitelijke inkomen dat de alleenstaande heeft. Daardoor wordt, ook boven bijstandsniveau, de huurtoeslag lager vastgesteld dan met het werkelijke inkomen overeenkomt. Bij elke inkomensafhankelijke regeling wordt steeds opnieuw dat fictieve inkomen meegeteld. Dat gebeurt steeds op het oorspronkelijke netto of belastbare inkomen, zonder dat rekening wordt gehouden met eerdere toepassingen. Wanneer een alleenstaande bijvoorbeeld een beroep moet doen op drie inkomensafhankelijke regelingen, wordt in feite driemaal een fictief inkomen bij het oorspronkelijke inkomen geteld, zonder dat het netto inkomen wordt gecorrigeerd voor eerdere toepassingen van de norm De 70-procentsnorm voor alleenstaanden is niet cijfermatig onderbouwd (zie het SER- Advies uit 1963) en er vindt geen periodieke herijking van de equivalentiefactoren plaats en de invloed daarop van de verschillende behandeling bij het inkomensbeleid tussen alleenstaanden en samenwonenden Samenwonende (vooral) vrouwen participeren in deeltijd op de arbeidsmarkt. Dat levert extra fiscale voordelen op door belastingverlagende toedeling van inkomens- en aftrekposten aan de andere partner. Als gevolg daarvan (en de vele toeslagen voor werkende ouders) dragen zij ook minder bij aan de volksverzekeringen doordat de premies sinds de belastingherziening-oort zijn geïntegreerd in de belastingheffing De overheid hanteert de methode van draagkrachtberekening, waarbij een niet aanwezig (fictief) inkomen bij het werkelijke inkomen wordt opgeteld uitsluitend bij alleenstaanden ('standaardisatie). Noch bij alleenverdieners, noch bij tweeverdieners, noch bij alleenstaande ouders wordt het inkomen fictief op basis van het voor hen geldende sociale minimum verhoogd ('gestandaardiseerd'). In deze zin is dan ook sprake van een willekeurige behandeling. Bij een consequente toepassing van de bijstandsnorm voor alle categorieën zou voor tweeverdieners het huishoudinkomen met 70/50 x 100 = 140% van de bijstandsnorm voor alleenstaanden worden verhoogd (voor samenwonenden bedraagt de bijstandsnorm 50% per persoon). Voor alleenverdieners met een modaal inkomen, zou het inkomen worden 'gestandaardiseerd', dus fictief worden verhoogd op basis van het sociale minimum voor samenwonenden. Uiteraard zou CISA ook daar bezwaar tegen hebben. Ook zou het inkomen van paren zonder kinderen t.o.v. paren met kinderen worden 'gestandaardiseerd'.

3 2. Eigen bijdragen Wmo en AWBZ Wmo-bijdrage Gemeenten mogen op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor Wmovoorzieningen van alleenstaanden een hogere eigen bijdrage vragen dan van samenwonenden. In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB) is het toegestane maximum van de eigen bijdragen per vier weken geregeld. Maximale eigen bijdrage a. Voor de ongehuwde persoon jonger dan 65 jaar: 17,20 per vier weken tot de inkomensgrens van b. Voor de ongehuwde persoon vanaf 65 jaar: 17,20 per vier weken tot de inkomensgrens van c. Voor gehuwden, beiden of een van beiden jonger dan 65 jaar: 24,60 per vier weken tot de gezamenlijke inkomensgrens van d. Voor gehuwden beiden vanaf 65 jaar: 24,60 per vier weken tot de gezamenlijke inkomensgrens van Het venijn zit in de inkomensgrenzen voor de (lage) basisbijdrage. Als voorbeeld voor de eigen bijdrage Wmo nemen wij het volgende voorbeeld. Bij een inkomen van per jaar kan voor de alleenstaande jonger dan 65 jaar per vier weken een eigen bijdrage worden gerekend van in totaal (inclusief 17,20 basisbedrag) 55,24, vanaf de leeftijd van 65 jaar is dat 134 per vier weken (bij ). Bij eenzelfde inkomen van kan gehuwden jonger dan 65 jaar nog steeds de eigen basisbijdrage van 24,60 worden gerekend, evenals gehuwden vanaf 65 jaar bij een inkomen van AWBZ-bijdrage Voor de AWBZ-bijdrage voor intramurale zorg geldt voor alleenstaanden na zes maanden (bij geen of weinig kans op herstel) de hoge eigen bijdrage, die kan oplopen tot 1.838,60 per maand (90% van de zorgkosten). Een opgenomen partner betaalt de lage (inkomensafhankelijke) bijdrage met een minimum van 141,20 en een maximum van 741,20 per maand gedurende het gehele verblijf in de instelling, ongeacht of beide partners elk een eigen inkomen hebben. Het kabinet heeft zelfs besloten de maximale eigen bijdrage bij langdurige verpleging in een AWBZinstelling voor mensen met een inkomen van boven de per jaar te verhogen. In de praktijk betekent dit, dat de verhoging van de AWBZ-bijdrage wordt afgewenteld op de alleenstaanden. De huidige maximale eigen bijdrage zal stijgen met 34 tot 200 per maand. De huidige (maximale) bijdrage van 1.838,60 per maand stijgt naar een bijdrage van 1.872,60 tot 2038,60. Naar verwachting zal de eigen bijdrage van deze alleenstaanden stijgen van maximaal 90% tot maximaal 100% (!) van de zorgkosten. Uitgaande van het gegeven dat de maximale eigen bijdrage van 1.838,60 90% beslaat van de verzorgingskosten, zijn deze kosten Werknemersverzekeringen Volgens de minister is bij werknemersverzekeringen als de WW en WIA (arbeidsongeschikten) geen sprake van bevoordelen of benadelen van alleenstaanden. Per 1 januari 1983 is voor alleenstaande werknemers de 'minimumdagloonbescherming' afgeschaft. In de WW (oud) artikel 12c ingevoegd [wet van , Stb. 737 (art. VII)]. Daardoor hadden alleenstaanden niet langer recht op de 'minimumdagloonbescherming'. De minimumdagloonbescherming hield in dat voor de berekening van de WW- en WAO-uitkering het minimumdagloon als minimale grondslag werd genomen. Dit betekende dat voor werknemers de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkering tot het netto minimumloon werd opgetrokken om te voorkomen dat de, van het laatstverdiende loon afgeleide, uitkering beneden het (netto)

4 minimumloon zou zakken. Vanaf 1 januari 1983 gold dat uitsluitend nog voor gehuwden en voor ongehuwden met kinderen, jonger dan achttien jaar [art. 12c, lid 1 WW (oud)]. Alleenstaanden gingen er daardoor, afhankelijk van het eerder verdiende loon, van enkele tientjes tot bijna vierhonderd gulden ( 181,50) netto per maand op achteruit. Van betekenis is, dat werknemersverzekeringen in beginsel berusten op het equivalentiebeginsel. Dat wil zeggen dat in beginsel bij een gelijke premie gelijke uitkeringsrechten gelden. 3. Nabestaandenpensioen In 1994 was in de toenmalige Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) artikel 2b toegevoegd. Het artikel schreef voor dat in pensioenregelingen, waarin wordt voorzien in een weduwen- of weduwnaarspensioen voor gehuwden, gelijkwaardige keuzemogelijkheden moeten zijn opgenomen tussen nabestaandenpensioen, ongeacht burgerlijke staat, of een hoger danwel eerder ingaand ouderdomspensioen. De pensioenfondsen kregen tot het jaar 2000 de tijd hun pensioenregelingen aan te passen. Het artikel werd echter gewijzigd nog voordat de bepaling feitelijk in werking was getreden: de verplichting tot gelijke behandeling van alleenstaanden bij arbeidspensioenen werd ingeperkt. Pensioenfondsen kregen de mogelijkheid alleenstaande pensioendeelnemers te verplichten tot deelname aan de collectieve verzekering voor het overlijdensrisico van deelnemers met een partner. Bij risicodekking (voor overlijdensrisico) is het risico van overlijden voor het 65ste jaar van de partner verzekerd. Voor dat deel vindt er dus geen opbouw van aanspraken plaats, waardoor de alleenstaande pensioendeelnemers verplicht blijven zich te verzekeren voor een aanspraak die zij niet kunnen realiseren. De pensioenfondsen, waaronder de grootste twee pensioenfondsen in Nederland, de Stichting PGGM en de Stichting ABP, hadden op allerlei wijzen de onverkorte invoering van het toegevoegde artikel 2b PSW (oud) gefrustreerd en besluiten genomen die strijdig waren met de op democratische wijze tot stand gekomen bepaling, waarvan kon worden aangenomen dat als gevolg daarvan de wetgever onder druk kon komen te staan. De inschatting van de pensioenfondsen was juist zoals bleek uit de volgende passage in de brief aan de Tweede Kamer van voormalig Staatssecretaris De Grave van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 1 : 'Aldus wordt tegemoet gekomen aan wensen uit de pensioenwereld en aan de besluiten die terzake in het veld reeds zijn genomen'. Vervolgens is de regeling op 1 januari 2002 zonder terugwerkende kracht in werking getreden. Voor geregistreerde partners werd naar aanleiding van een ingediende motie (Motie-Dittrich c.s., , nr. 30) wèl terugwerkende kracht tot de toetrede tot de pensioenregeling ingevoerd. In NRC-Handelsblad van 8 augustus 1998 schetste Robert Giebels inzake de discussie over het algemeen verbindend verklaren van CAO's op treffende wijze het probleem van de gedwongen winkelnering. "Als 85% van de rijwielhandelaren een afspraak heeft gemaakt over de verkoopprijs", 'zo luidde Zalms illustratie steevast,' "dan kunt u zich niet voorstellen dat de overheid die afspraken op zou leggen aan de overige 15%. Juist de wetenschap dat 15% van de fietshandelaren vrij is, zal de overige 85% 'georganiseerden' ervan weerhouden het te bont te maken in hun prijszetting." Het valt op geen enkele wijze te verdedigen dat alleenstaanden gedwongen worden mee te betalen aan een (groot) deel van het nabestaandenpensioen voor partners die elk een eigen inkomen verwerven met een eigen pensioenopbouw. De toenmalige bewindslieden spraken van solidariteit, terwijl (on)gelijke beloning aan de orde was. Zij wezen er echter meermalen op dat pensioenen als loonbestanddeel beloning, uitgesteld loon deel uitmaken van de arbeidsvoorwaarden en als zodanig onder het verbod op onderscheid vallen. 2 Vóór de inperking reeds getroffen maatregelen Bij het ABP geldt sinds 1 juli 1994 een partnerpensioenregeling. Op 28 december 1995 is deze regeling opgenomen in de ABP-wet. De regeling werkt terug tot 1 juli 1994 (zie eerder genoemde Motie-Dittrich inzake geregistreerde partners). De ABP-wet is met ingang van 1 januari 1996 ingetrokken en op die datum is het Pensioenreglement van het ABP in werking getreden. Ten behoeve van het partnerpensioen is de premie collectief, dus ook voor alleenstaande

5 pensioendeelnemers verhoogd (verhoging werkgevers/werknemers 0,8%). Met ingang van 1995 is de franchise voor alleenstaande ongehuwden verhoogd en voor gehuwden verlaagd. Daardoor gingen vanaf die datum alleenstaanden een lager aanvullend pensioen opbouwen, terwijl gehuwden als gevolg van de verlaging van de franchise voor zich en hun nabestaanden een hoger pensioen gingen opbouwen. Bij PGGM en ABP is een collectieve regeling voor aanvulling van het Anw-hiaat getroffen. Dat gebeurde wederom mede op kosten van de alleenstaande pensioendeelnemers. Per saldo zijn alleenstaanden er in pensioenrechten op achteruitgegaan, in plaats van de beoogde vooruitgang. In 2004 is de kapitaalgedekte opbouw van het partnerpensioen vanaf 65 jaar gehalveerd, en is dienovereenkomstig ook de compensatie voor mensen zonder partner gehalveerd. 4. Belasting In 1990 werd bij de belastingherziening-oort tegen de wens van een Tweede-Kamermeerderheid de alleenstaande-toeslag afgeschaft. Alleenstaanden van 27 jaar en ouder hadden tot dan toe recht op de toeslag vanwege de zogeheten schaalnadelen. Voor alleenverdieners werd het belastingvoordeel verhoogd door de invoering van een dubbele basisaftrek (voetoverheveling). Alleenstaande ouders kregen recht op een (aanvullende) toeslag op de basisaftrek, tweeverdieners elk de basisaftrek en alleenstaanden een basisaftrek zonder toeslag. De alleenstaande-toeslag bedroeg voorheen 50% van de zogenoemde alleenverdienerstoeslag. Door het vervallen van de alleenstaande-toeslag op de basisaftrek werd voor alleenstaanden het fiscale draagkrachtbeginsel losgelaten en kwamen zij in een fiscale uitzonderingspositie te verkeren. Dat is opvallend, omdat het kabinet nog in 1983 in het kader van de zogenoemde Tweeverdienerswet op fiscaal theoretische gronden de invoering van de alleenstaande-toeslag had verdedigd. In 1985 had het kabinet bovendien de toeslag in de notitie 'De positie van de alleenstaande in de inkomenssfeer' als volgt gemotiveerd. "In de loon- en inkomstenbelasting komt de relatief lagere draagkracht van alleenstaanden, respectievelijk hun hogere inkomensbehoefte vanwege het alleen voor zich een huishouden voeren tot uiting doordat op de algemene belastingvrije som die in hoogte is afgestemd op personen die met een ander een gezamenlijke huishouding voeren, een toeslag ten behoeve van alleenstaanden wordt gegeven." 5. Verbeteren inkomenspositie met kinderen Volgens de minister moeten voor een goed beeld huishoudtypen met een gelijk inkomensniveau en met een gelijk aantal kinderen worden vergeleken. Bij de vergelijking van de koopkrachtplaatjes van de afgelopen jaren voor alleenstaanden met die van paren met kinderen, ziet de bewindsman over het algemeen een verschil in het voordeel van paren met kinderen. Dat beschouwt hij niet als een benadeling van alleenstaanden, maar als het gevolg van beleid om de inkomenspositie van huishoudens met kinderen te verbeteren. Vergelijking tussen gelijksoortige huishoudens leidt tot absurde en zeer onrechtvaardige situaties. De overheid hanteert een horizontale vergelijking tussen huishoudtypen waar een verticale vergelijking op zijn plaats is. Alleenstaanden met lage inkomens moeten solidair zijn met gezinnen met lage inkomens, niet gezinnen en paren met hoge inkomens. In het algemeen moeten op alle inkomensniveaus alleenstaanden, dus ongeacht hun eigen welvaartpositie, solidair zijn met gezinnen. Dit betekent, dat goed en veel verdienende mensen met een gezin niet solidair hoeven te zijn, want hun 'collega-gezinnen' in dezelfde gunstige inkomens- en welvaartspositie hebben die (horizontale) solidariteit immers niet nodig. Voor een eerlijke verdeling van de lasten en solidariteit naar draagkracht moeten inkomenspositie en welvaart bepalend zijn. Mensen met hoge(re) inkomens en grote(re) welvaart dragen, ongeacht huishoudtype, bij aan de positieverbetering voor mensen die het minder goed hebben getroffen. Vooral opmerkelijk is dat steevast alleenstaanden worden vergeleken met gezinnen met kinderen en

6 niet paren en tweeverdieners zonder kinderen enerzijds, met gezinnen en alleenstaanden anderzijds! Lage inkomens zouden vooral bij jongeren en ouderen voorkomen. Als de minister de moeite zou nemen de inkomensverdeling er bij het CBS op na te slaan, dan zou hij zien dat het percentage alleenstaanden vanaf modaal sterk afneemt, terwijl onder de groepen met (hogere) middeninkomens en met hoge en topinkomens de alleenstaanden sterk ondervertegenwoordigd zijn. In hoge en topposities zijn relatief weinig alleenstaanden te vinden. De vraag is ook gewettigd of het nodig was om mensen via de inkomensafhankelijke eigen bijdrage ten behoeve van de gratis medeverzekering van kinderen daaraan ook mee te laten betalen voor kinderen van welgestelde ouders. De vroegere particuliere verzekering, waarbij voor twee of drie kinderen een kinderpremie werd gevraagd, heeft nimmer een probleem opgeleverd. Voor werknemers wordt de bijdrage door de werkgever betaald, maar dat gaat ten koste van de loonruimte en de bijdrage maakt bovendien deel uit van het belastbaar inkomen. Over de bijdrage moet dus belasting worden betaald. Men kan zich afvragen, waarom ouders die daartoe in staat zijn, niet ook zelf een zekere verantwoordelijkheid moeten dragen voor de eigen keuze voor het nemen van kinderen. Kinderen krijgen overkomt iemand niet. Verder vertonen de 'draagkrachtplaatjes' de nodige vertekeningen. Bij gezinnen worden uitsluitend de draagkrachtverlagende factoren in aanmerking genomen en de draagkrachtverhogende factoren buiten beschouwing gelaten, zoals de onderlinge diensten die partners elkaar verlenen en vaak de beschikking over meer vrije tijd wanneer er weinig of (bij partners) geen kinderen aanwezig zijn. Op gezag van de overheid is er bij de jaarlijkse koopkrachtmutaties van het Centraal Planbureau (CPB) daarnaast ook sprake van vertekeningen doordat de koopkrachtmutaties van alleenstaande ouders en alleenstaanden tezamen worden genomen. Door de (terechte) extra fiscale voorzieningen en hogere toeslagen wordt daardoor de koopkracht van alleenstaande ouders onderschat en die van alleenstaanden overschat. Voor 2009 werd de verhoging van de ouderenkorting met 166 en de tegemoetkoming AOW met 226 voor alle AOW-gerechtigden, betaald door de alleenstaande ouderenkorting met 155 te verlagen, zonder rekening te houden met de omstandigheid dat die korting was ingevoerd omdat de alleenstaande ouderen met uitsluitend AOW de enige groep was die er bij de belastingherziening 2001 erop achteruitgang. De algemene heffingskorting werd met 67 verlaagd ten behoeve van werkende ouders. Voor alleenstaanden ging weliswaar de zorgtoeslag omhoog, maar dat is een druppel op de gloeiende plaat van het diepingrijpende, alomvattende achterstellende overheidsbeleid. 1 Brief van 6 maart 1998, kenmerk SV/VP/98/343b. 2 TK , , nr. 6, blz. 5; TK , , nr. 7, blz. 13; TK , , nr. 11, blz. 2 en 7; EK , nr. 14a, blz. 2.