Duurzaam niet-duurzaam?

Transcriptie

1 Opdrachtgever SZW Duurzaam niet-duurzaam? Conclusie Opdrachtnemer APE / P. de Jong, T. Everhardt, C. Schrijvershof Onderzoek Duurzaam niet-duurzaam? : onderzoek naar niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaarden Categorie Omvang klantgroepen Onder degenen die in de WIA terechtkomen vormen niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten (WGA ) verreweg de grootste groep. Voorafgaand aan de invoering van de WIA werd verwacht dat het aandeel van deze groep 14% zou zijn. In 2011 was hun aandeel 56%. Het aandeel duurzaam volledig arbeidsongeschikten (IVA) en gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA 35-80) was juist kleiner dan aanvankelijk werd verwacht. Dit rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de oorzaken van deze onverwachte uitkomsten. In hoeverre bieden de regels en de uitvoering van de WIA een verklaring voor de grote proportie WGA ? Wat betekenen die regels en uitvoering voor de samenstelling van de WGA populatie? Wat bepaalt de doorstroom van WGA naar de IVA en naar de andere WIA-categorieën (WGA en 35-min)? Hoe ontwikkelt zich die doorstroom in de toekomst? Een ander fenomeen waaraan in dit onderzoek aandacht wordt geschonken is de retourstroom: hernieuwde WIA-aanvragen in vervolg op een aanvankelijke afwijzing. Het onderzoek richt zich daarbij vooral op de vraag hoe het komt dat bij hernieuwde aanvragen de toekenningskans hoger is dan bij eerste aanvragen. De omvang van de proportie niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten blijkt in de eerste plaats het gevolg van het WIA-stelsel en van de nauwgezette wijze waarop dit stelsel door de UWV-professionals wordt uitgevoerd. Twee factoren zijn hierbij van groot belang: de strengere toelatingseisen en de wettelijke definitie van duurzaamheid. Strengere uitkeringsvoorwaarden leiden ertoe dat een WIA-uitkering op basis van volledige arbeidsongeschiktheid alleen wordt toegekend aan degenen die ernstige beperkingen hebben. Eenmaal in de WIA op grond van volledige arbeidsongeschiktheid zijn de verbetermogelijkheden beperkt. Ook al is het verbeterpotentieel beperkt, zolang de verzekeringsartsen nog behandelmogelijkheden zien die uitzicht bieden op een toename van de verdiencapaciteit is men niet duurzaam volledig arbeidsongeschikt. Zo leiden beide elementen - strengere toelatingseisen tot de WIA in het algemeen en tot de IVA in het bijzonder - samen ertoe dat een relatief groot aandeel van de toekenningen plaatsvindt op basis van niet-duurzaam volledige arbeidsongeschiktheid. Link naar bestand

2

3 Duurzaam nietduurzaam? Onderzoek naar niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaarden Philip de Jong Tom Everhardt Carlien Schrijvershof met medewerking van Rafiq Friperson Maartje Gielen Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Den Haag, februari 2013

4 Duurzaam niet duurzaam? Ph. de Jong, T. Everhardt, C. Schrijvershof Ape rapport nr Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Website: Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.

5 INHOUD 0 SAMENVATTING & BESCHOUWING I 0.1 Onderzoeksvragen i 0.2 Onderzoeksinstrumenten i 0.3 Het stelsel ii 0.4 De uitvoering iii 0.5 Wie komen in de WGA ? v 0.6 Uitstroom uit WGA vi 0.7 Retourstroom viii 0.8 Slotbeschouwing ix 1 INLEIDING Aanleiding Vraagstelling Onderzoeksopzet Indeling van het rapport 5 2 DE SYSTEMATIEK VAN DE WIA Inleiding Algemeen Uitkeringshoogte en financiering Claimbeoordeling Herbeoordelingen Re-integratie Samenvatting & conclusies 20 3 TOEPASSING IN DE PRAKTIJK Inleiding Korte schets duurzaam en niet duurzaam arbeidsongeschikten Beoordeling mate van arbeidsongeschiktheid Beoordeling duurzaamheid arbeidsbeperkingen Herbeoordelingen Re-integratie Samenvatting & conclusies 47 4 ANALYSE VAN DE WIA INSTROOM Inleiding Samenstelling van de WIA-instroom in Ape 1

6 4.3 Determinanten van duurzaamheid bij volledige arbeidsongeschiktheid Samenvatting en conclusies 68 5 DE WGA POPULATIE: TRANSITIES EN PROGNOSES Inleiding Transities vanuit de WGA groep Het trajecteffect nader onderzocht Prognoses Samenvatting & conclusies Bijlagetabellen RETOURSTROOM Inleiding Verschillen tussen eerste en hernieuwde aanvragen Verschil tussen vaste werknemers en vangnetters Samenvatting & conclusies LITERATUUR BIJLAGE 1 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN BIJLAGE 2 DOSSIERONDERZOEK Ape

7 0 SAMENVATTING & BESCHOUWING 0.1 Onderzoeksvragen Onder degenen die de WIA instromen vormen niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten (WGA ) verreweg de grootste groep. Voorafgaand aan de invoering van de WIA werd verwacht dat het aandeel van deze groep 14% zou zijn. In 2011 is hun aandeel 56%. Het aandeel duurzaam volledig arbeidsongeschikten (IVA) en gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA 35-80) is juist kleiner dan aanvankelijk verwacht werd. Naar aanleiding van deze onverwachte uitkomsten heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzoek laten doen naar de volgende vragen: In hoeverre bieden de regels en de uitvoering van de WIA een verklaring voor de grote proportie WGA ? Wat betekenen die regels en uitvoering voor de samenstelling van de WGA populatie? Wat bepaalt de doorstroom van WGA naar de IVA en naar de andere WIA-categorieën (WGA en 35-min)? Hoe ontwikkelt zich die doorstroom in de toekomst? Een ander fenomeen waaraan in dit onderzoek aandacht is geschonken is de retourstroom hernieuwde WIA aanvragen in vervolg op een aanvankelijk afwijzing. Het onderzoek richtte zich vooral op de vraag hoe het komt dat bij hernieuwde aanvragen de toekenningskans hoger is dan bij eerste aanvragen. 0.2 Onderzoeksinstrumenten Om antwoord te geven op deze vragen hebben we gebruik gemaakt van: interviews met verzekeringsartsen, arbeidsdeskundigen, andere betrokken binnen UWV en sociale partners; dossieronderzoek (claimbeoordelings- en herbeoordelingsdossiers) analyse van integrale bestanden van WIA-toekenningen vanaf de start van de WIA tot eind UWV heeft deze bestanden speciaal voor het onderhavige project samengesteld. Het stelde ons in staat de WGA toekenningspopulatie op een ruim aantal kenmerken te vergelijken met de IVA-instroom. Bovendien liet dit bestand toe de uitstroom vanuit WGA naar IVA, naar WGA Ape i

8 35-80 en naar herstel (35-min) te onderzoeken. Daarnaast heeft UWV een integraal bestand van claimbeoordelingen geleverd waarmee de retourstroom in de WIA in kaart gebracht kan worden. 0.3 Het stelsel De systematiek van de WIA bevat een aantal elementen die leiden tot een relatief grote proportie niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten. In de eerste plaats is bij volledige arbeidsongeschiktheid het onderscheid tussen duurzaam en niet-duurzaam aan strenge medische regels onderworpen. Zolang er behandelmogelijkheden zijn die uitzicht kunnen bieden op toename van de benutbare mogelijkheden kan de arbeidsongeschiktheid niet als duurzaam beoordeeld worden. Ten tweede is de WIA voor werknemers moeilijker toegankelijk. De toekenningsvoorwaarden van de WIA, en de eerdere uitwerking van die voorwaarden in het asb, zijn strenger dan voorheen en de toegangsdrempel (minstens 35% verlies aan verdiencapaciteit) is hoger. Bovendien is het uitkeringsregime in de WGA zo vormgegeven dat degenen die hun restcapaciteit onvoldoende benutten na verloop van tijd een minimumuitkering krijgen. Het strengere WIA-regime heeft ertoe geleid dat werknemers met voldoende benutbare mogelijkheden minder vaak dan voorheen een WIA-aanvraag zullen doen. Ten derde kent de WIA, net als de WAO, een loonkundige definitie van arbeidsongeschiktheid. Deze kan ertoe leiden dat werknemers met benutbare mogelijkheden volledig arbeidsongeschikt verklaard worden. Los daarvan geldt dat gedurende de loongerelateerde fase een uitkering niet kan worden gewijzigd. Dit kan tijdige activering van degenen die op arbeidskundige gronden niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn verklaard ontmoedigen. Als na afloop van de loongerelateerde fase de uitkering van 70% van het laatst verdiende loon doorloopt, kan dat een belemmering vormen om zich te oriënteren op vergroting van de verdiencapaciteit, voor zover de beperkingen zo n oriëntatie zinvol maken. En tot slot borduurt de WIA voort op veranderingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving die voor zijn invoering zijn ingezet, zoals het aangepaste Schattingsbesluit en de Wet Verbetering Poortwachter (WvP). De WvP heeft, zo blijkt uit eerder onderzoek, bijgedragen aan een reductie van de WIA instroom. De loondoorbetalings- en re-integratieverplichtingen van de wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (VLZ) en van de WvP, in combinatie met het regime van premiedifferentiatie in de ii Ape

9 WGA, hebben werkgevers ertoe aangezet langdurig verzuim en WIAtoetreding te voorkomen. Als gevolg hiervan hebben langdurig zieken die de WIA poort bereiken vaker ernstige beperkingen. Het selectieproces dat door het huidige stelsel van verzuim- en arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt opgeroepen, heeft ertoe bijgedragen dat de proportie volledig arbeidsongeschikten onder de WIA-instroom groter is dan op grond van de ervaringen met de WAO verwacht werd. 0.4 De uitvoering Claimbeoordeling De claimbeoordeling vindt plaats volgens een vast format. Zowel de verzekeringsgeneeskundige- als de arbeidsdeskundige rapportages geven een gestandaardiseerde onderbouwing van de uitkomst van de claimbeoordeling. Daarbij worden standaarden en protocollen nauwgezet toegepast. De behandelende artsen worden in het proces van claimbeoordeling niet standaard geraadpleegd. Doorgaans is dit niet nodig omdat er in de wachttijd voor de WIA al veel medische informatie is verzameld. Indien de cliënt hierom verzoekt wordt de arts echter altijd geraadpleegd. De praktijkervaringen bevestigen er voor de laagste inkomens sprake is van een alles-of-niets situatie en dat langdurig zieken met een hoog inkomen een grotere kans hebben om als volledig of gedeeltelijk arbeidsongeschikt beoordeeld te worden. Door de loonkundige definitie is er zelfs een groep die volledig arbeidsongeschikt verklaard is, maar die wel voldoende functionele mogelijkheden heeft om ten minste het minimumloon te verdienen. Daarnaast is er een groep die weliswaar niet in staat is het minimumloon te verdienen, maar wel over arbeidscapaciteit beschikt. Beoordeling duurzaamheid Wanneer verzekeringsartsen het voorgeschreven beslissingsschema volgen en verbetering van de belastbaarheid is uiteindelijk niet uitgesloten, dan komen zij automatisch uit bij het label redelijk tot goede verwachtingen, terwijl dit de situatie niet goed weerspiegelt. In veel gevallen is namelijk verbetering van de belastbaarheid niet uit te sluiten (en wordt daarom ook niet tot duurzaamheid besloten), maar is het oordeel redelijk tot goede verwachting te optimistisch. In de communicatie over de duurzaamheid van geconstateerde beperkingen ervaren verzekeringsartsen een groot gat tussen de labels verbetering belastbaarheid uitgesloten of niet of nauwelijks te verwachten enerzijds, en het label redelijk tot goede verwachting anderzijds. Ape iii

10 Duurzaamheid wordt zorgvuldig onderbouwd. De toekenning van een IVA uitkering is onderworpen aan strenge criteria. Het oordeel over de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen wordt dan ook uitgebreid verantwoord. De onderbouwing omvat een toets door de staf verzekeringsarts. Herbeoordelingen Tot eind 2010 is 27% van de WGA ontvangers een of meer keren herbeoordeeld. Dit percentage is gebaseerd op onvolledige waarnemingen. Immers, naarmate claimbeoordelingen langer geleden zijn, is een groter deel herbeoordeeld. Zo heeft van de WGA toekenningen uit 2006 inmiddels 60% een herbeoordeling gehad. Het aantal herbeoordelingen binnen de groep WGA is echter in de loop van de jaren na de introductie van de WIA geleidelijk afgenomen. Door de afschaffing van de wettelijke herbeoordeling is er geen vast moment meer van herbeoordelen. Het nieuwe beleid is erop gericht om herbeoordelingen te doen met het oog op de participatiemogelijkheden van de cliënt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen: (1) cliënten die medisch arbeidsongeschikt zijn en voor wie een herbeoordeling wordt ingepland om te kunnen monitoren hoe hun benutbare mogelijkheden zich ontwikkelen; (2) cliënten die zelf om een herbeoordeling vragen; (3) cliënten met benutbare mogelijkheden die zijn overgedragen aan een werkcoach van het Werkbedrijf, waarbij deze coach in het proces van re-integratie behoefte heeft aan een actuele vaststelling van de verdiencapaciteit. Uit de onderzochte dossiers blijkt dat herbeoordeling van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten vaker leidt tot verlenging van de status quo dan tot transitie naar een andere WIA-categorie of tot beëindiging van de WIA-uitkering. De bestandsgegevens bevestigen dit beeld: bij 64 procent van de herbeoordelingen van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten blijft de status ongewijzigd. Een status quo beslissing hoeft niet uitgebreid verantwoord te worden, zo laten de onderzochte dossiers zien. Re-integratie Alle partijen die bij de re-integratie van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten betrokken zijn, hebben behoefte aan goede informatie over hun re-integratiemogelijkheden. Die informatie is primair in handen van degenen die de claimbeoordeling doen. Voor werknemers met een werkgever die het WGA-risico bij UWV heeft ondergebracht, wordt de benodigde informatie van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten met voldoende iv Ape

11 arbeidsmogelijkheden aan het Werkbedrijf gegeven. Daar neemt een werkcoach de re-integratie ter hand. Voor (verzekeraars van) eigenrisicodragers is die informatie moelijker te verkrijgen. Zij moeten zelf de arbeidsmogelijkheden vaststellen en hun reintegratieplannen daarop afstemmen, tenzij ze af willen gaan op de UWV beoordeling die de werknemer krijgt. Deze ongelijkheid is een bijproduct van het hybride stelsel. Daar staat tegenover dat verzekeraars veel eerder dan UWV in het verzuimproces kunnen ingrijpen om WGA-toetreding te voorkomen. 0.5 Wie komen in de WGA ? Niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten zijn jonger en hebben vaker psychische klachten Aan de hand van gegevens over de WIA-toekenningen in 2010 is een beeld verkregen van de samenstelling van degenen die niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaard worden. In vergelijk met de andere twee WIA-categorieën kenmerken zij zich door een relatief jonge leeftijd, een relatief hoog percentage vrouwen en vangnetters, en daarbinnen relatief veel uitzendkrachten, en een relatief groot aandeel arbeidsongeschiktheid vanwege psychische aandoeningen. Hier speelt de omstandigheid een rol dat bij dergelijke aandoeningen vaak nog geen stabiele toestand bereikt is. Dit speelt ook een rol bij het relatief grote aandeel van jongere cliënten. Het weerspiegelt de werking van de IVA waartoe men alleen toegang heeft als behandeling geen reëel uitzicht (meer) biedt op verbetering van de functionele mogelijkheden. Volledig arbeidsongeschikten zijn vaker laag opgeleid en hebben vaker kleine banen Verder onderscheiden de (duurzaam en niet-duurzaam) volledig arbeidsongeschikten zich van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten door een lage opleiding, een laag uurloon en relatief weinig arbeidsuren in de oude functie. Dit is voor een deel het gevolg van de werking van het stelsel: hoe lager het loon en de opleiding des te omvangrijker moeten de beperkingen zijn om in aanmerking te kunnen komen voor een WIA-uitkeringen. Bij de claimbeoordeling blijkt dat van de niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten met benutbare mogelijkheden voor bijna twee derde (64%) geen gangbare arbeid te vinden is; de overige 36% is op loonkundige gronden niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt, meestal als gevolg van een urenbeperking. Ape v

12 Nadere analyse leert dat bij volledig arbeidsongeschikte vrouwen en vangnetters de beperkingen minder vaak duurzaam zijn De kans dat iemand duurzaam volledig arbeidsongeschikt (IVA) is wordt vooral bepaald door leeftijd en aard en ernst van de beperkingen. Maar ook bij ernstige beperkingen zijn vangnetters en vrouwen nog altijd minder vaak duurzaam arbeidsongeschikt. Het stelsel en de uitvoering bieden hiervoor geen verklaring. Mogelijk wijken deze groepen op niet-waargenomen kenmerken af van de anderen en zijn dit kenmerken die ertoe leiden dat hun beperkingen minder snel als duurzaam beoordeeld worden. 0.6 Uitstroom uit WGA Meeste transities vanuit WGA naar IVA, herstel of pensioen 14% van allen die tussen 2006 en eind 2010 een WGA toekenning kregen, maakt een transitie naar IVA, WGA of naar herstel (35- min). Over een veel langere termijn (45 jaar) vooruitberekend gaan van elke 100 WGA toekenningen voor hun 65 ste gemiddeld 30 personen over naar de IVA, 3 personen naar de WGA 35-80, 28 personen herstellen en 8 komen te overlijden. De overige 31 gaan vanuit de WGA met pensioen. Hoe langer in de WGA groep des te groter de IVA-kans en des te kleiner de herstelkans De transitiepatronen vanuit WGA geven aan dat de kans op toename van de verdiencapaciteit afneemt, en de kans op duurzaam worden van de volledige arbeidsongeschiktheid toeneemt, naarmate men langer in de WGA verblijft. Lagere opleiding betekent lagere transitiekansen Een hogere opleiding, een hoger uurloon of een grotere baan (meer uren per week werken) leveren een sterk verhoogde kans op transitie naar WGA Mensen met een lage opleiding (LBO of lager) hebben een kleinere kans op een transitie vanuit de WGA Deze uitkomsten kunnen gezien worden als een weerspiegeling van de werking van het loonkundige stelsel: naarmate de baan of het loon groter, resp. hoger is, is er meer ruimte om verdiencapaciteit te herwinnen. Sterk compenserend effect van het hebben van een dienstverband Degenen die nog of weer een dienstverband hebben, hebben een sterk verhoogde kans op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid of op herstel. Het lijkt erop dat het hebben van een dienstverband een indicatie is van kenmerken die buiten beschouwing zijn gebleven maar wel van grote invloed vi Ape

13 zijn op een transitie in de richting van toegenomen arbeidscapaciteit, zoals herstelvermogen en motivatie. Vangnetters en mensen met harde psychische klachten hebben kleinere transitiekansen Vangnetters hebben, bij overigens gelijke kenmerken, een lagere kans op transitie naar WGA 35/80 of naar herstel (muv uitzendkrachten) in de eerste 5 jaar na toekenning van een WGA 80/100 uitkering. Ook de kans op transitie naar de IVA is voor vangnetters een stuk kleiner is dan voor werknemers. Vangnetters lijken dus, meer dan vaste werknemers, vast te zitten in de WGA groep. Ditzelfde geldt voor degenen die niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn op grond van psychische klachten. Aan de andere kant leiden aandoeningen aan het bewegingsapparaat tot een hogere herstelkans. Re-integratietrajecten Voor 15% van de WGA cliënten wordt door UWV een re-integratie traject ingezet. Gemiddeld gebeurt dit ruim een jaar na WIA-toekenning. De inzet van trajecten door eigenrisicodragers blijft in dit onderzoek buiten beschouwing omdat de UWV bestanden hierover geen informatie bevatten. IRO trajecten worden bijna twee keer zo vaak ingezet als reguliere trajecten. Selectieve inzet van trajecten? Trajecten worden vaker ingezet bij cliënten die jonger zijn, hoger opgeleid, een dienstverband hebben en een kleiner aantal beperkingen (FML-score). Bij reguliere trajecten is het verschil op deze kenmerken met degenen voor wie geen traject wordt ingezet minder groot dan bij IRO- en overige trajecten. Verder blijkt dat vangnetters vaker een traject starten dan vaste werknemers. Trajecten worden ingezet waar dat zinvol is Zowel IRO s als reguliere trajecten verhogen de kans op een transitie naar WGA en naar herstel. Deze effecten zijn vooral sterk als trajecten worden ingezet voor mensen met een opleiding hoger dan LBO en voor degenen die een dienstverband hebben. De kenmerken van degenen voor wie vaker een traject wordt ingezet, lijken te indiceren dat zij benutbare mogelijkheden hebben herwonnen die het gebruik van een traject zinvol maakt. Ape vii

14 Bij huidige patronen groeit het aandeel IVA ten koste van het aandeel Uitgaande van de huidige transitiepatronen en een pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar verschuift de samenstelling van de WIA populatie in de richting van een grotere proportie IVA en een kleinere proportie WGA Gebruiken we de uitkomsten van de duuranalyses voor het maken van prognoses dan blijkt het aandeel van de WGA groep nauwelijks af te nemen en de IVA populatie toe te nemen van 26% nu naar 36% in De gedeeltelijk arbeidsgeschikten nemen af van 21% naar 12%. 0.7 Retourstroom Afgewezen aanvragers van een WIA-uitkering kunnen binnen vijf jaar opnieuw een aanvraag doen als hun klachten verergerd zijn. Uit onderzoek van UWV blijkt dat het aantal hernieuwde WIA-aanvragen, absoluut en als percentage van het totaal aantal WIA-aanvragen, tussen 2006 en 2009 fors steeg. Die toename draagt bij aan een toename van de instroom in de WIA omdat hernieuwde aanvragen minder vaak worden afgewezen dan eerste beslissingen. Het aantal hernieuwde aanvragen neemt in de periode sneller toe dan het aantal eerste aanvragen omdat de groep die in aanmerking komt voor een hernieuwde aanvraag elk jaar groter wordt. Dit is het natuurlijke gevolg van ingroei van een nieuwe regeling. Dit ingroei-effect duurt vijf jaar: iemand wiens aanvraag is afgewezen kan immers tot vijf jaar na de afwijzing een hernieuwde aanvraag indienen wanneer er sprake is van een verergering van de oorspronkelijke klachten. Analyse van UWV bestandsgegevens waarbij de toekenning bij eerste aanvraag vergeleken is met die bij hernieuwde aanvraag leert dat de toekenningkans bij hernieuwde aanvragen hoger is dan bij eerste aanvragen omdat degenen die een hernieuwde aanvraag doen een selectievere groep is dan de veel grotere groep die een eerste WIA-aanvraag doet. De gebruikte belastbaarheidsindicatoren, zoals gemiddelde FML-score en proportie GBM, laten zien dat hernieuwde aanvragen evenveel beperkingen hebben als degenen die bij de eerste aanvraag al toegekend wordt. De reden dat men een hernieuwde aanvraag doet is dus simpelweg afname van de belastbaarheid door toename van het aantal beperkingen. Dit is geheel in lijn met de wettelijke criteria die gelden voor het doen van een hernieuwde aanvraag met verkorte wachttijd. viii Ape

15 0.8 Slotbeschouwing Onder degenen die de WIA instromen vormen niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten (WGA ) verreweg de grootste groep. Dit rapport doet verslag van een onderzoek naar de mogelijke oorzaken van het relatief grote aandeel niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten. Daarbij is een combinatie van kwalitatieve (dossieronderzoek en interviews) en kwantitatieve (analyse van integrale WIA-bestanden) methoden gehanteerd. De omvang van de proportie niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten is in de eerste plaats het gevolg van het WIA-stelsel en van de nauwgezette wijze waarop dit stelsel door de UWV professionals wordt uitgevoerd. Twee factoren zijn hierbij van groot belang: de strengere toelatingseisen en de wettelijke definitie van duurzaamheid. Strengere uitkeringsvoorwaarden leiden ertoe dat een WIA-uitkering op basis van volledige arbeidsongeschiktheid alleen wordt toegekend aan degenen die ernstige beperkingen hebben. Eenmaal in de WIA op grond van volledige arbeidsongeschiktheid zijn de verbetermogelijkheden beperkt. Ook al is het verbeterpotentieel beperkt, zolang de verzekeringsartsen nog behandelmogelijkheden zien die uitzicht bieden op een toename van de verdiencapaciteit is men niet duurzaam volledig arbeidsongeschikt. Zo leiden beide elementen strengere toelatingseisen tot de WIA in het algemeen en tot de IVA in het bijzonder - samen ertoe dat een relatief groot aandeel van de toekenningen plaatsvindt op basis van niet-duurzaam volledige arbeidsongeschiktheid. Daar komt bij dat onder de volledig arbeidsongeschikten mensen met een lage opleiding, een laag loon, een kleine baan of een flexbaan (tijdelijk- of uitzendcontract) zijn oververtegenwoordigd. Hun beperkingen zijn ernstiger en hun resterende verdienmogelijkheden geringer. Het stelsel werkt bij lage lonen vaak als een alles-of-niets systeem: 35-min, omdat bij niet al te grote beperkingen altijd nog wel gangbaar werk te duiden valt, of omdat er bij zwaardere beperkingen moeilijk werk te vinden is dat een loon levert dat gelijk of hoger is dan het minimumloon. Het stelsel levert daarmee de inkomenszekerheid van een loongerelateerde uitkering aan mensen die ten gevolge van, of los van, hun gezondheidsproblemen een relatief zwakke positie op de arbeidsmarkt hebben. Die zekerheid kan er ook toe leiden zo blijkt uit gesprekken met de UWV professionals - dat men zich, ook wanneer dit bij toename van de verdiencapaciteit zinvol zou kunnen zijn, minder geneigd is zich te oriënteren op re-integratie in banen die zich rondom het minimumloon bewegen. Ape ix

16 Duurzaam niet-duurzaam? Bij de WIA claimbeoordeling wordt eerst de mate van arbeidsongeschiktheid en dan de duurzaamheid vastgesteld. Volledige arbeidsongeschiktheid is alleen duurzaam als er geen behandelmogelijkheden (meer) bestaan die uitzicht bieden op een toename van de verdiencapaciteit. Dit verklaart waarom cliënten jonger dan 45 en cliënten met psychische aandoeningen oververtegenwoordigd zijn onder degenen een WGA toekenning krijgen. Voor hen zullen de behandelmogelijkheden vaak nog niet zijn uitgeput en ook los daarvan is er mogelijk meer kans op herstel. Het verklaart ook waarom deze groepen een kleinere kans hebben de WGA te verlaten richting IVA. Op den duur verlaat echter een aanzienlijk deel de WGA Van 100 WGA toekenningen gaan voor hun 65 ste gemiddeld 30 personen over naar de IVA, 3 personen naar de WGA 35-80, 28 personen herstellen (35-min) en 8 komen te overlijden. De overige 31 gaan vanuit de WGA met pensioen. Dit zijn door ons vooruitberekende aantallen op basis van cijfers over de eerste vijf jaar van de WIA. Deze ramingen laten zien dat de WGA niet alleen een parkeerplaats is voor latere IVA toetreders. Bij 31 van de 100 toekenningen zal naar verwachting de arbeidscapaciteit op den duur toenemen, waarbij de meesten overgaan naar de 35-min groep en een klein deel in de WGA groep terechtkomt. Hoewel het aantal transities vanuit de WGA groep nu nog beperkt is, laten onze prognoses zien dat er een behoorlijke dynamiek te verwachten valt tussen de WIA categorieën Tot die dynamiek behoort uitstroom uit de WGA , in de richting van de IVA en van beëindiging van de WIAuitkering, maar ook instroom. We voorzien immers slechts een beperkte afname van het aandeel niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten. Dit komt doordat de stromen naar de WGA , zowel van nieuwe cohorten instromers als van gedeeltelijk arbeidsgeschikten, en de uitstroom vanuit de WGA groep ongeveer even groot zijn. Zinvolle inzet van re-integratietrajecten Analyse van de invloed van de inzet van re-integratietrajecten door UWV leert dat deze worden gebruikt om degenen met relatief goede arbeidsperspectieven en voldoende benutbare mogelijkheden aan werk te helpen. Dit is conform de betreffende standaarden. Het hier verrichte onderzoek levert niet meer dan een eerste, onvolledige vaststelling van de trajecteffecten. Verder onderzoek naar de optimale vorm en timing van de inzet van reintegratietrajecten kan het beeld verscherpen. x Ape

17 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Stijgend aandeel IVA Onder degenen die de WIA instromen vormen niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten (WGA ) verreweg de grootste groep. Voorafgaand aan de invoering van de WIA werd verwacht dat het aandeel van deze groep 14% zou zijn. In 2011 is hun aandeel 56%. Het aandeel duurzaam volledig arbeidsongeschikten (IVA) en gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA 35-80) is juist kleiner dan aanvankelijk verwacht werd. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wil inzicht in deze afwijkende samenstelling van het WIA bestand. Doel van het gevraagde onderzoek is te achterhalen waarom de proportie niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten zo omvangrijk is en wat die omvang betekent voor de ontwikkeling van het aantal ontvangers van een IVA-uitkering. De onverwacht grote omvang van deze groep, en de navenant kleine omvang van de IVA-ontvangers en van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA 35-80), is geen stabiel gegeven. Na verloop van tijd zal voor een deel van degenen die aanvankelijk als niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt beschouwd werden recht op een IVA-uitkering ontstaan. Een ander deel van de groep WGA zal zijn arbeidsvermogen deels of geheel terugwinnen en overgaan naar de groep WGA 35-80, dan wel zijn uitkering verliezen omdat de resterende verdiencapaciteit tot boven de 65% is gestegen. Dit impliceert het niet-duurzame karakter van de arbeidsongeschiktheid van deze groep. Per definitie is de relatieve omvang van de groep volledig niet duurzaam arbeidsongeschikten daarom krimpend zoals Figuur 1.1 laat zien. Uit die figuur blijkt ook dat het aandeel IVA een veel sterkere stijging vertoont dan het aandeel gedeeltelijk arbeidsongeschikten, met uitzondering het aanloopjaar Globaal gaat de krimp van de niet-duurzame volledige arbeidsongeschiktheid tot nu toe gepaard met een stijgend aandeel IVA, maar niet met een toename van het aandeel WGA Ape 1

18 Figuur 1.1 Verdeling van het WIA-bestand naar type uitkering, Bronnen: : Statistische tijdreeksen UWV 2010 en UWV Kwantitatieve Informatie, In absolute aantallen is de WIA groeiend: eind 2011 zijn er ontvangers van een WIA-uitkering, waarvan een uitkering kregen vanwege niet-duurzame volledige arbeidsongeschiktheid. Aan het eind van het beginjaar 2006 kregen een WIA-uitkering waarvan een WGA uitkering. Deze groei is het vanzelfsprekende gevolg van een uitkeringsregling met een jaarlijkse instroom van bijna en een uitstroom van bijna Groeiende retourstroom Daarnaast, en los van de omvang van de groep WGA , legt het ministerie van SZW de vraag voor waarom het aantal hernieuwde aanvragen onder degenen wier WIA-aanvraag in eerste instantie is afgewezen toeneemt. 35-minners kunnen zonder wachttijd een hernieuwde WIAaanvraag doen als binnen vier weken na afwijzing nieuwe klachten zijn ontstaan of als binnen vijf jaar de oorspronkelijke klachten verergerd zijn. 1 UWV, Kwantitatieve informatie Ape

19 1.2 Vraagstelling Met dit onderzoek worden losjes geformuleerd de volgende twee vragen beantwoordt: hoe komt men in de groep WGA terecht en hoe komt men er na enige tijd uit? Nauwkeuriger gesteld zijn de hoofdvragen met betrekking tot het onderwerp WGA : Wat bepaalt dat men als niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt beoordeeld? Waardoor wordt men vaker als niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt beoordeeld dan als duurzaam of gedeeltelijk arbeidsongeschikt? Wat bepaalt de doorstroom van WGA naar de IVA (en vice versa)? Hoe zal die doorstroom zich in de toekomst ontwikkelen? Wat belemmert de doorstroom naar (gedeeltelijke) werkhervatting of naar de WGA groep van degenen die na enkele jaren nietduurzaam volledig arbeidsongeschikt blijken te zijn? Daarnaast zijn naar aanleiding van Kamervragen door mevrouw Ortega- Martijn (CU) de volgende vragen aan het onderzoek toegevoegd: Wat bepaalt dat men na afwijzing een hernieuwde WIA-aanvraag doet? Waardoor hebben hernieuwde aanvragers een lagere kans op afwijzing? Waardoor neemt het aantal hernieuwde aanvragen toe? Hoe vaak wordt bij de claimbeoordeling de behandelend arts geconsulteerd? Ter beantwoording van de eerste drie vragen is een uitgebreide analyse gepleegd van WIA-aanvragen. Het laatste hoofdstuk van dit rapport is hieraan gewijd. De laatste vraag is meegenomen in het kwalitatieve onderzoek dat in hoofdstuk 3 wordt behandeld. 1.3 Onderzoeksopzet De onderzoeksopzet is vormgegeven rond de centrale onderzoeksvragen. Om antwoord te geven op deze vragen combineren we verschillende kwantitatieve en kwalitatieve onderzoekstechnieken. De volgende technieken zijn ingezet: Deskresearch Interviews Dossieronderzoek Data-analyse Synthese Ape 3

20 Deskresearch In deze fase van het onderzoek hebben we verschillende documenten bestudeerd over de werking van de WIA in het algemeen en de claimbeoordeling in het bijzonder. In de literatuurlijst staat een overzicht van de bestudeerde documenten. Interviews Om de werking van de WIA en de claimbeoordeling in de praktijk te onderzoeken zijn onder andere interviews met betrokken partijen afgenomen. In totaal zijn er 17 personen (verzekeringsartsen, arbeidsdeskundigen, andere betrokken binnen UWV, overige stakeholders) gesproken. Een overzicht van de geïnterviewde personen staat in bijlage 1. Dossieronderzoek Middels het dossieronderzoek hebben we de uitvoering van de claimbeoordeling en de herbeoordeling in de praktijk in beeld gebracht. De focus ligt hierbij op het aspect duurzaamheid: hoe wordt in de praktijk deze beoordeling toegepast en welke verschillen zien we tussen dossiers van WGA en IVA cliënten? Daarnaast is er specifieke aandacht besteed aan het consulteren van de curatieve sector. Bij de herbeoordelingsdossiers staan de veranderingen in de periode tussen claim- en herbeoordeling centraal in relatie tot de uitslag van de herbeoordeling. Het dossieronderzoek is uitgevoerd onder de volgende drie groepen: 1. Niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten (WGA ) 2. Duurzaam volledig arbeidsongeschikten (IVA) 3. Herbeoordeelde niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten Er zijn dossiers van de volledig arbeidsongeschikten (duurzaam en niet duurzaam) geanalyseerd die een claimbeoordeling hebben gehad in de periode januari 2011-september De bestudeerde herbeoordelingen hebben in dezelfde periode plaatsgevonden. De dossiers zijn aan de hand van een gestandaardiseerde checklist geanalyseerd. Het onderzoek vond plaats op het UWV kantoor te Den Haag en de dossiers zijn via een digitale omgeving geraadpleegd. 2 UWV heeft de steekproef voor het onderzoek verzorgd. Bijlage 2 geeft een overzicht van de aantallen bestudeerde dossiers. 2 Het dossieronderzoek heeft fysiek plaatsgevonden in Den Haag, er zijn echter dossiers van verschillende UWV kantoren geraadpleegd. 4 Ape

21 Data-analyses Voor het onderhavige project heeft UWV een integraal bestand van WIAtoekenningen vanaf de start van de WIA tot midden 2011 samengesteld. Binnen het toekenningsbestand is de WIA-instroom in 2010 geïsoleerd, zodat we de determinanten van indeling in de categorie niet-duurzame volledige arbeidsongeschiktheid kunnen vergelijken met de andere twee categorieën: gedeeltelijk arbeidsongeschikten en ontvangers van een uitkering op basis van duurzaam volledige arbeidsongeschiktheid. Bovendien laat dit bestand toe de transities vanuit WGA naar IVA, naar WGA 35-80, naar herstel (35-min) en naar overlijden of pensionering te onderzoeken. Daarnaast heeft UWV een integraal bestand van claimbeoordelingen geleverd waarmee de retourstroom in de WIA in kaart gebracht kan worden. 1.4 Indeling van het rapport De rapportage kent de volgende opbouw. In hoofdstuk 2 beschrijven we de systematiek van de WIA, waarna we in hoofdstuk 3 de toepassing van die systematiek in de praktijk presenteren. In dat hoofdstuk gaan we in op de claimbeoordeling, de herbeoordeling en de re-integratie-inspanningen. In hoofdstuk 4 wordt op basis van de integrale UWV bestanden de WIAinstroom geanalyseerd. Hoofdstuk 5 is gewijd aan een analyse van de stromen vanuit de WGA populatie en aan de effecten van de inzet van re-integratietrajecten. Bovendien laten we daar de uitkomsten zien van een prognosemodel dat gebaseerd is op analyses van de transities van en naar verschillende toestanden (WIA-categorieën, pensionering, overlijden). In hoofdstuk 6 wordt de ontwikkeling van de retourstroom belicht. Ape 5

22

23 2 DE SYSTEMATIEK VAN DE WIA 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk geeft een feitelijke beschrijving van de WIA. Hierbij wordt specifieke aandacht besteed aan het proces van claimbeoordeling in het algemeen en van de beoordeling van duurzaamheid in het bijzonder. We behandelen eerst kort de context en de uitkerings- en financieringssystematiek van de WIA. Vervolgens gaan we uitvoerig in op de claimbeoordelings- en de herbeoordelingssystematiek van de WIA. Steeds geven we aan in hoeverre het stelsel een grote proportie WGA waarschijnlijk maakt. 2.2 Algemeen Inleiding De samenstelling van de instroom in de WIA wordt bepaald door het proces dat leidt tot een WIA-aanvraag, door de wettelijke WIA-criteria en door de wijze waarop de claimbeoordeling wordt uitgevoerd. We behandelen daarom eerst het voorportaal van de WIA, dat gedirigeerd wordt door het Poortwachterprotocol en vervolgens de werking van de WIA. Wet verbetering Poortwachter De Wet verbetering Poortwachter (WvP) is in april 2002 ingevoerd en schrijft een protocol voor dat zich richt op ziekteverzuim dat langer duurt dan zes weken. Sinds de invoering van de Wet Verlenging Loondoorbetalingsplicht bij Ziekte (VLZ) in 2004 is de wachttijd voor de WAO/WIA twee jaar en geldt de WvP voor deze verlengde periode. De WvP stelt het belang van het tijdig inzetten van op werkhervatting gerichte acties voorop. De op basis van deze wet ontwikkelde Regeling Processtappen Eerste en Tweede Ziektejaar nemen zo vroeg mogelijke activering als uitgangspunt. In het kader van de WvP moeten werknemer en werkgever een re-integratiedossier bijhouden. Op basis van dit dossier wordt een re-integratieverslag (RIV) opgesteld waarin verantwoording wordt afgelegd over de verrichte re-integratie-inspanningen tijdens de Ape 7

24 eerste twee ziektejaren. Eenmaal bij de poort van de WIA gekomen worden WIA-aanvragen alleen in behandeling genomen als deze voorzien zijn van een compleet RIV. Als uit de toets van het RIV blijkt dat de werkgever onvoldoende inspanningen geleverd heeft om de betrokken zieke werknemer te laten hervatten, kan dit aanleiding zijn tot een als sanctie opgelegde verlenging van de loondoorbetalingsperiode van maximaal een jaar. Zijn de re-integratie-inspanningen nog niet afgerond, dan kan de werkgever na afloop van de reguliere wachttijd van twee jaar besluiten de loondoorbetalingstermijn met maximaal 12 maanden te verlengen. Naast opgelegde verlengingen zijn er dus ook vrijwillige verlengingen. 3 Uit eerder onderzoek blijkt dat het Poortwachterprotocol een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd aan de afname van de instroom in de WAO/WIA, vooral bij vaste werknemers. 4 Door de verlengde loondoorbetalingsverplichting en de re-integratieverplichtingen van dit protocol zijn de reintegratie-inspanningen van werkgevers intensiever en effectiever dan voorheen. Lukt de re-integratie niet, dan is dit nu vaker dan voorheen het gevolg van ernstige beperkingen. VLZ De verlenging van de wachttijd van een naar twee jaar is een belangrijk onderdeel van het nieuwe stelsel dat zich bij de overgang van WAO naar WIA heeft gevormd. Al voor de invoering van de WIA bleek dat de WVP had bijgedragen aan een vermindering van de instroom in de WAO. De verlenging van de loondoorbetalingsperiode heeft dit effect waarschijnlijk versterkt. Een langere periode om duurzame werkhervatting te realiseren biedt immers ook mogelijkheden om werknemers die behoefte hebben aan een traject van graduele werkhervatting dat langer duurt dan een jaar te laten hervatten. Vroeger zou men daarbij stuiten op de WAO-muur. De verlengde wachttijd geeft ook meer ruimte aan werknemers en hun werkgevers om, indien nodig de functie of de arbeidsplaats aan te passen, of om een nieuwe werkgever te zoeken, als blijkt dat de beperkingen blijvend zijn en terugkeer naar werk onder de oude condities onmogelijk is geworden. Wet WIA In december 2005 is de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (Wet WIA) ingevoerd die de bestaande arbeidsongeschiktheidswetgeving verving (WAO). Een belangrijk onderscheid tussen de WAO en de WIA is dat de WIA zich primair focust op werkhervatting (voor zover de gezond- 3 4 De Jong et.al. (2011), De Jong et.al. (2010). Van Sonsbeek & Gradus (2010), Everhardt & De Jong (2011). 8 Ape

25 heid dat toelaat), terwijl de WAO meer gericht was op inkomensondersteuning. Een nieuw element in de WIA is het onderscheid tussen duurzame en niet duurzame arbeidsongeschiktheid. Daar waar de WAO het onderscheid maakte tussen volledige en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, voegt de WIA hier de duurzaamheid toe als nieuwe dimensie. De WIA bestaat hierdoor uit twee compartimenten: de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA) en de regeling Inkomensvoorziening Volledig en duurzaam Arbeidsongeschikten (IVA). De WGA onderscheidt twee groepen, namelijk de gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA 35-80) en de groep die volledig niet duurzaam (tijdelijk) arbeidsongeschikt is, maar een reëel uitzicht heeft op herstel van hun verdiencapaciteit (WGA ). Om toegelaten te worden tot de WIA moet men een verlies aan verdiencapaciteit hebben van minstens 35%. Onder de WAO was de toegangsdrempel 15%. Volgens de Memorie van Toelichting WIA is een werknemer volledig arbeidsongeschikt als deze vanwege ziekte of gebrek niet meer kan verdienen dan 20% van zijn maatmanloon en is er sprake van duurzame arbeidsongeschiktheid als het uitgesloten is, of als de kans klein is, dat de resterende verdiencapaciteit zal toenemen tot boven de grens van 20%. 5 Aangepast Schattingsbesluit (asb) Ook zijn, voorafgaand aan de invoering van de WIA, de toekenningsvoorwaarden van een arbeidsongeschiktheidsuitkering in 2004 verscherpt aan de hand van een aangepast Schattingsbesluit (asb). Door deze aanpassing worden meer functies dan voorheen passend geacht. Zo is fulltime werk en werk in de avonduren passend, ook als men dat eerder niet deed. Voor cliënten die niet over basisvaardigheden beschikken, als kennis van de Nederlandse taal en omgaan met computers, worden ook functies waarbij dergelijke basisvaardigheden wel nodig zijn geschikt geacht. Daarbij wordt aangenomen dat de cliënt deze vaardigheden zich binnen zes maanden eigen kan maken. Het asb bepaalt verder dat een cliënt arbeidsmogelijkheden heeft wanneer drie geschikte functies in drie regio s op de Nederlandse arbeidsmarkt te vinden zijn, met elk minimaal drie arbeidsplaatsen. 6 Deze regels zijn van toepassing op de WIA, en ook op de WAO, WAZ en Wajong. 5 6 Memorie van Toelichting op de wet WIA Aangepast Schattingsbesluit, De Jong et. al. (2010) Ape 9

26 2.3 Uitkeringshoogte en financiering Uitkeringshoogte en mate van arbeidsongeschiktheid De WGA en de IVA hebben verschillende uitkerings- en financieringsstelsels. De IVA is een verzekering tegen duurzame volledige arbeidsongeschiktheid. De IVA uitkeringen worden betaald uit het arbeidsongeschiktheidsfonds (aof) dat gevoed wordt door een uniforme werkgeverspremie. De IVA uitkering is 75% van het laatstverdiende (oude) loon, met een maximumuitkering van circa De uitvoering van de IVA ligt bij UWV. 7 Zowel de uitkeringssystematiek als de financiering van de WGA is een stuk complexer. Deze regeling bestaat uit twee uitkeringsfases; de loongerelateerde fase en de vervolgfase. In de loongerelateerde fase worden de regels van de WW gehanteerd: in de eerste twee maanden wordt 75% van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon vergoed, daarna is dit 70%. De duur van de loongerelateerde fase is, net als in de WW, afhankelijk van de omvang van het arbeidsverleden vanaf 1998 en van het aantal levensjaren vanaf 18 voor degenen die voor 1980 zijn geboren. WGA-uitkering verandert niet in de loongerelateerde fase Een bijzonderheid van de WGA ten opzichte van de WAO is dat de toegekende uitkering gedurende de fase van de loongerelateerde uitkering (LGU) niet wordt gewijzigd, ook niet als de verdiencapaciteit verandert. Als men arbeidsinkomsten verwerft, wordt dit uiteraard wel met de uitkering verrekend. In de LGU fase is het feitelijke arbeidsinkomen, en niet de door UWV vastgestelde resterende verdiencapaciteit, bepalend voor de berekening van de uitkering. De uitkering bedraagt, net als in de WW, 70% van het verschil tussen het verzekerde ( oude ) en het feitelijke ( nieuwe ) arbeidsloon. Zolang een WGA er geen feitelijk arbeidsloon heeft, is zijn LGU 70% van het verzekerde loon, of deze nu geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. De keuze voor het laten doorlopen van de LGU, ook als de verdiencapaciteit verandert, heeft als grondslag dat geen WW-recht meer wordt toegekend aan mensen die arbeidsongeschikt worden. Doel hiervan is ten eerste het voorkomen van samenloop met de WW bij gedeeltelijke verbetering en ten tweede het voorkomen van overgangsproblematiek met de WW bij beëindiging of heropening. Dit betekent dat in de LGU-fase een WGA uitkering niet verandert, ook als iemand volledig herstelt. 7 De Jong et.al. (2010) en Cuelenaere & Veerman (2011) 10 Ape

27 Box 2.1 Rekenvoorbeeld verrekenen inkomsten uit arbeid inde LGUfase Iemand heeft een WGA dagloon van 100 en krijgt 70% van dit dagloon als uitkering ( 70). Deze persoon werkt deels en verdient hiermee 40 per dag. Het resterend dagloon wordt dan als volgt berekend: 70%*(WGA-dagloon-inkomsten uit arbeid)=gecorrigeerd WGA dagloon 70%*( )= 42 De totale inkomsten van de cliënt bedragen hiermee = 82 per dag. Bron: Memorie van Toelichting Wet WIA In de vervolgfase heeft de WGA uitkering twee lagen: een bodemuitkering (de vervolguitkering) en een loonaanvullende uitkering. De vervolguitkering is gebaseerd op het minimumloon en hangt af van de door UWV vastgestelde mate van arbeidsongeschiktheid. Komt men in aanmerking voor een loonaanvulling, dan is de totale WGA uitkering gelijk aan 70% van het verschil tussen het maatmanloon en de door UWV vastgestelde verdiencapaciteit. Niet iedereen in de WGA komt in aanmerking voor een loonaanvullende uitkering. Dit hangt af van het verschil tussen wat men volgens UWV zou kunnen verdienen en wat men feitelijk verdient: alleen zij die minimaal de helft verdienen van wat volgens UWV mogelijk is, krijgen een loonaanvullende uitkering. Bij hoog loon sneller volledig arbeidsongeschikt Het gegeven dat de hoogte van de WIA-uitkering gebaseerd is op verlies aan verdiencapaciteit, en niet op verlies aan arbeidsvermogen, heeft als gevolg dat er sprake kan zijn van volledige arbeidsongeschiktheid, terwijl er nog wel gangbare arbeid is die de (ex-)werknemer kan verrichten. Deze situatie doen zich vooral voor aan de bovenkant van de loonverdeling. Bij een loon dat ver boven het maximaal verzekerde (jaar)loon ligt ( in 2012), kan een aandoening tot volledige arbeidsongeschiktheid leiden als de resterende verdiencapaciteit minder dan 20% is van het verzekerde (maatman) loon. Iemand met dezelfde aandoening en dezelfde resterende verdiencapaciteit maar met een lager verzekerd loon krijgt in dezelfde situatie geen of een gedeeltelijke uitkering. Bij urenbeperking ook sneller volledig arbeidsongeschikt Bij een urenbeperking (zie 2.4.2) kan ook al bij lagere verzekerde lonen sprake zijn van volledige arbeidsongeschiktheid. Een urenbeperking vormt namelijk een extra reductiefactor bij de berekening van de resterende verdiencapaciteit. Voorbeelden zijn te vinden in Lisv (2000). Ape 11

28 Volledige arbeidsongeschiktheid bij onvermogen tot arbeid op of boven minimumloonniveau Als een aandoening ertoe leidt dat een werknemer niet meer in staat is tot het verrichten van gangbare arbeid dan is hij of zij volledig arbeidsongeschikt. De kans dat er geen gangbare arbeid te duiden is, is groter bij mensen met een lage opleiding. Immers voor hen kunnen alleen functies op een laag niveau worden geduid, terwijl voor hoger opgeleiden naast functies op het eigen niveau ook functies op lagere niveaus in aanmerking genomen kunnen worden. Het onvermogen tot het verrichten van gangbare arbeid hoeft niet te betekenen dat men geen arbeidscapaciteit meer heeft; het betekent dat iemand niet meer beschikt over het vermogen om arbeid te verrichten waarmee het minimumloon of meer verdiend kan worden. Anderzijds is bij een laag loon (tot 135% van het minimumloon) ook de kans op afwijzing groot. Immers als er functies geduid kunnen worden, kan men daar per definitie ook minimaal 65% van het oude inkomen mee verdienen Financiering Voor de dekking van de eerste tien jaar van betaling van een WGAuitkering kunnen bedrijven kiezen voor een publieke (UWV) of een particuliere verzekeraar. Werkgevers die bij UWV verzekerd zijn betalen een gedifferentieerde premie afhankelijk van de WGA-lasten die zij in de voorgaande vijf jaar hebben veroorzaakt. Een werkgever kan er ook voor kiezen om eigenrisicodrager te worden voor de eerste tien uitkeringsjaren van de WGA en de financiering en uitvoering (inclusief re-integratie) zelf te regelen. Dit eigen risico kunnen werkgevers vervolgens afdekken via een particuliere verzekeringspolis. 2.4 Claimbeoordeling Vormgeving claimbeoordeling Bij de invoering van de WIA werd erkend dat de beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid geen gemakkelijke opgave zou zijn. Om ervoor te zorgen dat de beoordeling van dit nieuwe element in de praktijk op een consistente wijze zou gebeuren, zijn de volgende drie maatregelen getroffen: 8 8 Evaluatie WIA- onderdeel uitvoering UWV, interne notitie. 12 Ape

29 De ontwikkeling van een protocol met stappenplan voor de beoordeling van de duurzaamheid (zie paragraaf 2.4.2); de instelling van een beslissingsautoriteit; de ontwikkeling van verzekeringsgeneeskundige protocollen. De beslissingsautoriteit toetste tot 2011 de plausibiliteit van voorgenomen IVA toekenningen. Doel was het voorkomen van onterecht toekennen van een IVA uitkering aan iemand die in beginsel nog arbeidsmogelijkheden zou kunnen ontwikkelen. De beslissingsautoriteit is in 2011 opgeheven omdat het niveau van beoordelen het vereiste kwaliteitsniveau had bereikt. Het toetsen van voorgenomen IVA toekenningen is vanaf dat punt overgenomen door de stafverzekeringsarts. Een derde maatregel die is genomen (onder meer) voor de beoordeling van duurzaamheid is de ontwikkeling van verzekeringsgeneeskundige protocollen voor vaak voorkomende diagnoses. Deze protocollen zijn door de Gezondheidsraad (GR) en later door de Nederlandse Vereniging voor Verzekeringsgeneeskunde (NVVG) ontwikkeld en het gebruik er van is vastgelegd in de Regeling verzekeringsgeneeskundige protocollen arbeidsongeschiktheidswetten van januari 2006 en de aangepaste regeling uit Ze hebben primair kwaliteitsverbetering/verdere professionalisering als doel Proces van claimbeoordeling Het claimbeoordelingsproces volgt op de inhoudelijke toets van het RIV. Daarin staat beschreven welke inspanningen zijn verricht voor de reintegratie van de cliënt. In de RIV toets beoordeelt de arbeidsdeskundige (AD) met de verzekeringsarts (VA) of het re-integratieresultaat bevredigend is en of de re-integratie-inspanningen voldoende zijn. Een WIA aanvraag mag pas in behandeling genomen worden als het RIV is goedgekeurd. Het claimbeoordelingsproces bestaat uit de volgende drie opeenvolgende onderdelen: de verzekeringsgeneeskundige beoordeling van de belastbaarheid; de arbeidskundige beoordeling van de arbeidsmogelijkheden; de verzekeringsgeneeskundige beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen. Verzekeringsgeneeskundige beoordeling De eerste stap in het proces van claimbeoordeling bestaat uit een verzekeringsgeneeskundige beoordeling van de belastbaarheid. Hierbij worden de Ape 13

30 mogelijkheden van de cliënt om te functioneren beoordeeld en de mate waarin deze op bepaalde punten beperkingen ondervindt. Dit doet de VA aan de hand van medische gegevens van de bedrijfsarts en, indien nodig, een spreekuur met de cliënt en middels opvraag (met machtiging van de langdurig zieke) van aanvullende gegevens bij de behandelaars van de client. Bij de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid richt de VA zich op beperkingen die het gevolg zijn van ziekte of gebrek. Om daarvan te kunnen spreken moet er een consistent geheel zijn van stoornissen, beperkingen en handicaps. In de verzekeringsgeneeskundige beoordeling stelt de VA vast of de cliënt over benutbare mogelijkheden beschikt. Het gaat er om of de cliënt zijn mogelijkheden om te functioneren daadwerkelijk kan aanwenden voor het verrichten van arbeid. Uitsluitend in bepaalde situaties beschikt de cliënt niet over benutbare mogelijkheden (geen benutbare mogelijkheden, afgekort GBM). Deze situaties staan beschreven in het Schattingsbesluit. Het gaat om een situatie waarin de mogelijkheden om te functioneren zo gering zijn dat de cliënt niet zelfredzaam is, zijn zelfredzaamheid binnen drie maanden zal verliezen of wanneer er sprake is van een sterk wisselende belastbaarheid. Ook vallen cliënten die door een ziekte met terminale afloop een zeer slechte levensverwachting hebben onder deze groep. Het criterium geen benutbare mogelijkheden (GBM) geldt in geval van: opname in een ziekenhuis of AWBZ instelling; bedlegerigheid; afhankelijkheid bij het uitvoeren van activiteiten van het dagelijks leven (ADL afhankelijk). Dit betreft zeer basale dagelijkse activiteiten die van belang zijn voor de primaire fysieke zelfstandigheid, zoals eten en drinken, wassen, toiletgang, binnenshuis lopen en zitten; onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. Het gaat om mensen die vanwege een ernstige psychische aandoeningen niet zelfredzaam zijn en ernstige beperkingen hebben in het persoonlijk en sociaal functioneren. In geval van GBM is er sprake van volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden en vindt er geen arbeidsdeskundig onderzoek plaats. Als er wel benutbare mogelijkheden zijn, geeft de verzekeringsarts in de functionele mogelijkhedenlijst (FML) aan welke beperkingen er zijn in de functionele mogelijkheden voor het verrichten van arbeid. 14 Ape

31 Urenbeperkingen 9 Voor het toepassen van urenbeperkingen gelden de richtlijnen van de Standaard Verminderde arbeidsduur. Urenbeperkingen kunnen onder in de standaard omschreven voorwaarden worden toegepast bij: 1. energetische beperkingen (vaak het gevolg van aandoeningen als hartziekten, longziekten, ernstige depressie en kanker); 2. beperkingen in beschikbaarheid vanwege behandeling; 3. ter preventie van overbelasting en hernieuwde uitval. Urenbeperkingen zijn niet gerelateerd aan de eigen functie, maar aan gangbare arbeid. Ze mogen dus alleen worden toegepast als de beperkingen zich niet alleen in de eigen functie, maar in elke mogelijke functie (ook als die van veel lager niveau is) zouden voordoen. Het toekennen van urenbeperkingen is sinds de invoering van de WIA toegenomen. Dit is een van de redenen waardoor volledig WGA-ers of IVA-gerechtigden op loonkundige gronden volledig arbeidsongeschikt worden verklaard. Arbeidskundige beoordeling Het overgrote deel van de cliënten beschikt over benutbare mogelijkheden (77% van de toekenningen in 2010, zie Tabel 4.10). De arbeidsdeskundige (AD) onderzoekt bij deze groep of de functionele mogelijkheden voldoende zijn om daadwerkelijk in arbeid te functioneren. Het gaat om arbeid boven het minimumloon. Om dit te onderzoeken gaat de AD via het Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (CBBS) na welke functies geschikt zijn voor de cliënt gezien opleiding, ervaring, vaardigheden en de functionele beperkingen. Ook functies beneden het opleidingsniveau zijn geschikt. De cliënt is (gedeeltelijk) arbeidsgeschikt als er minstens drie verschillende functies met elk minimaal drie arbeidsplaatsen op de Nederlandse arbeidsmarkt geschikt zijn voor de cliënt, waarmee hij minstens 20% van zijn oude loon (maatmanloon) zou kunnen verdienen. 10 Of die functies beschikbaar zijn doet niet terzake. Het gaat dus niet om vacatures. Wanneer er meer dan drie geschikte functies zijn wordt de functie met het hoogste loon vergeleken met het maatmanloon (het oude loon). 11 Als er geen of onvoldoende functies geschikt zijn, dan is de cliënt volledig arbeidsongeschikt op arbeidskundige gronden. Box 2.2 geeft een toelichting op de berekening van het arbeidsongeschiktheidspercentage Deze passage is overgenomen uit Cuelenaere en Veerman, (2011), p.114. Evaluatie WIA- onderdeel uitvoering UWV, interne notitie. Memorie van Toelichting wet WIA p Ape 15

32 Een cliënt is volledig arbeidsongeschikt op arbeidskundige gronden in de volgende situaties: er zijn niet voldoende (minder dan drie) geschikte functies of er kunnen geschikte functies ontstaan maar pas na het volgen van een training, opleiding of cursus. Dit is ook het geval als iemand benutbare mogelijkheden heeft, maar daarmee niet in aanmerking komt voor arbeid die minstens het wettelijke minimumloon oplevert. Functies lager dan het minimumloon komen immers per definitie niet voor; er zijn voldoende (drie of meer) passende functies, maar deze leiden tot een restverdienvermogen van minder dan 20% van het oude loon; door een urenbeperking is de verdiencapaciteit minder dan 20% van het oude loon, terwijl zonder de urenbeperking sprake zou zijn van een restcapaciteit van meer dan 20%. In de twee laatste gevallen wordt gesproken van volledige arbeidsongeschiktheid op loonkundige gronden. Box 2.2 Berekening arbeidsongeschiktheidspercentage Het arbeidsongeschiktheidspercentage wordt berekend als het verschil tussen het hoogste loon en het maatmanloon, gedeeld door het maatmanloon. Als iemand 40 euro per uur verdiende en in een passende functie kan hij nog 18 euro per uur verdienen, dan is het arbeidsongeschiktheidspercentage (40-18)/40 = 55%. Dit is meer dan 35% en minder dan 80%, dus krijgt deze persoon een WGA uitkering. Verzekeringsgeneeskundige beoordeling duurzaamheid Als er sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid moet worden beoordeeld of de arbeidsbeperkingen duurzaam zijn. De conclusie over duurzaamheid bepaalt immers of een cliënt recht heeft op een WGA of een IVA uitkering. Het maakt bij deze beoordeling niet uit of de cliënt volledig arbeidsongeschikt is op medische gronden (geen benutbare mogelijkheden conform de criteria van het Schattingsbesluit) of op arbeidskundige gronden (wel mogelijkheden, maar geen resterende verdiencapaciteit van meer dan 20% van het maatmanloon). 12 Zoals eerder beschreven heeft de VA de beschikking over een beoordelingskader waarin de stappen van het beoordelingsproces van duurzaamheid zijn vastgelegd. In drie stappen wordt beoordeeld of verbetering van de belastbaarheid mogelijk is: UWV, beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, beoordelingskader voor verzekeringsartsen, September 2005 UWV, beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, beoordelingskader voor verzekeringsartsen, September Ape

33 1. de VA beoordeelt of een verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Is dit het geval dan is er sprake van duurzame arbeidsbeperkingen; 2. is dit niet het geval dan beoordeelt de VA in hoeverre verbetering van de belastbaarheid in het eerstkomende jaar kan worden verwacht en stelt vast of er een redelijke of goede verwachting is dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden. Is dit het geval dan is er geen sprake van duurzame arbeidsbeperkingen; 3. is in het eerstkomende jaar verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten dan beoordeelt de VA in hoeverre na het eerstkomende jaar verbetering van de belastbaarheid wordt verwacht. Als ook na het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid is te verwachten, dan is er sprake van duurzame arbeidsbeperkingen. Bij de beoordeling van de duurzaamheid wordt alleen naar het verzekeringsgeneeskundige aspect gekeken en niet naar het arbeidsdeskundige. Of iemand, bijvoorbeeld door scholing, nog bepaalde vaardigheden kan opdoen waardoor zijn re-integratiemogelijkheden toenemen speelt hierbij geen rol. Een van de belangrijkste elementen bij de beoordeling van de duurzaamheid is of er nog een behandelmogelijkheden gericht op genezing of herstel van functioneren, dan gaat de VA er vanuit dat er geen sprake is van duurzame arbeidsbeperkingen. 14 De beoordeling van de duurzaamheid wordt in schema 2.1 samengevat. Uit het schema is op te maken dat in het beoordelingskader duurzaamheid wat betreft de prognose van de belastbaarheid een tweedeling wordt gemaakt tussen de labels niet of nauwelijks te verwachten en redelijk tot goede verwachting. Dit laatste label geeft een nogal rooskleurig beeld, terwijl bij de beoordeling van de duurzaamheid deze uitkomst ook geldt voor cliënten waarvan de prognose onzeker is of die een matige verwachting hebben. 14 UWV, beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, beoordelingskader voor verzekeringsartsen, September 2005 Ape 17

34 Schema 2.1 Stroomschema duurzaamheid arbeidsbeperkingen Indien de VA de langdurig zieke als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt (IVA) aanmerkt, legt hij die beslissing voor aan de staf VA, en voorheen aan de beslissingsautoriteit. Wanneer de VA beoordeelt dat de langdurig zieke volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt is, (WGA ) dan krijgt de langdurig zieke een toekenningsbeschikking WGA Herbeoordelingen De WIA kent, in tegenstelling tot de WAO, geen wettelijk verplichte herbeoordeling. Wel gold voor cliënten met een IVA-uitkering en met een geringe kans op herstel op grond van de WIA een jaarlijkse herbeoordeling gedurende vijf jaar. Wanneer er sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden beziet de VA wanneer herbeoordeling zinvol is. Dit kan het moment zijn waarop verbetering van de belastbaarheid wordt verwacht. 16 Cliënten met een IVA-uitkering bij wie herstel is uitgesloten worden vanzelfsprekend niet herbeoordeeld Evaluatie WIA- onderdeel uitvoering UWV, interne notitie. Memorie van Toelichting wet WIA p Ape

35 In 2011 is UWV begonnen het herbeoordelingsbeleid te herzien in een richting die meer aansluit op het uitgangspunt dat participatie voorop staat en herbeoordeling secundair is. 17 Medio 2012 zijn de belangrijkste aanpassingen doorgevoerd. In dit nieuwe herbeoordelingsbeleid staat de verantwoordelijkheid van cliënten om relevante wijzigingen aan UWV door te geven centraal. Het gaat bijvoorbeeld om veranderingen in de medische situatie of in de arbeidssituatie. Het proces van herbeoordeling verloopt overigens op dezelfde wijze als bij de claimbeoordeling. Type herbeoordeling Het nieuwe herbeoordelingsbeleid onderscheidt verschillende typen herbeoordelingen. Grofweg gaat het om een professionele herbeoordeling op grond van een inschatting van het geëigende moment door de VA (bij volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden) of de AD van het WERKbedrijf (wanneer er al sprake is van arbeidsvermogen) of een herbeoordeling op verzoek van de cliënt (of de werkgever). Het eerste type wordt ingepland op het moment dat er verbeteringen in de belastbaarheid zijn te verwachten, bijvoorbeeld na behandeling. Ook kan de arbeidsdeskundige van het WERKbedrijf verzoeken om een herbeoordeling (zie volgende paragraaf). Een herbeoordeling op verzoek van de cliënt wordt ingepland als de cliënt meldt dat er veranderingen zijn in de (gezondheids)situatie. Dit laatste type herbeoordeling wordt altijd met voorrang uitgevoerd. Geen effect op de loongerelateerde uitkering (LGU) Zoals beschreven in paragraaf 2.3 heeft een afname van het arbeidsongeschiktheidspercentage naar aanleiding van een herbeoordeling indien de periode van de loongerelateerde uitkering nog niet is afgelopen, geen effect op de uitkering. Het uitkeringspercentage blijft in zo n geval 70%. Dit is om te voorkomen dat de belanghebbende naast de WIA-uitkering een WW-uitkering moet aanvragen. 2.6 Re-integratie Een cliënt die op arbeidskundige gronden in de WGA stroomt, kan voor de re-integratie worden overgedragen van de divisie Sociaal Medische Zaken (SMZ) naar het UWV WERKbedrijf. Een re-integratietraject wordt alleen gestart als. Bij deze overdracht worden de verzekeringsgeneeskundige rapportage, de arbeidsdeskundige rapportage, de functionele mogelijkhe- 17 Interne notitie UWV. Ape 19

36 denlijst en een advies met betrekking tot de re-integratie ( reintegratievisie ) aan het WERKbedrijf geleverd. Voor de re-integratie wordt een re-integratieplan of participatieplan opgesteld door een AD van het WERKbedrijf samen met de cliënt. De uitvoering van het plan wordt door de AD van het WERKbedrijf gemonitord. Wanneer er wat in de situatie van de cliënt verandert kan het WERKbedrijf een verzoek voor een herbeoordeling indienen. De uitkomst van een herbeoordeling kan leiden tot een nieuw of aangepast werkplan of beeindiging van de re-integratie inspanning. Cliënten waarvan de werkgever eigenrisicodrager (ERD) is, worden niet aangemeld bij het WERKbedrijf. De werkgever is immers de eerste tien jaar zelf verantwoordelijk voor onder andere de re-integratie. Vaak schakelen deze werkgevers een verzuimverzekeraar in om de re-integratie van hun werknemer te begeleiden. 2.7 Samenvatting & conclusies De systematiek van de WIA bevat een aantal elementen die leiden tot een relatief grote proportie niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaarden. In de eerste plaats borduurt de WIA voort op veranderingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving die voor zijn invoering zijn ingezet, zoals het aangepaste Schattingsbesluit en de Wet Verbetering Poortwachter (WvP). De WvP heeft, zo blijkt uit eerder onderzoek, bijgedragen aan een reductie van de WIA instroom. De loondoorbetalings- en re-integratieverplichtingen van de wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (VLZ) en van de WvP, in combinatie met het regime van premiedifferentiatie in de WGA, hebben werkgevers ertoe aangezet langdurig verzuim en WIA-toetreding te voorkomen. Als gevolg hiervan hebben langdurig zieken die de WIA poort bereiken vaker ernstige beperkingen. Het selectieproces dat door het huidige stelsel van verzuim- en arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt opgeroepen, heeft ertoe bijgedragen dat de proportie volledig arbeidsongeschikten onder de WIA-instroom groter is dan op grond van de ervaringen met de WAO verwacht werd. Ten tweede is de WIA voor werknemers moeilijker toegankelijk. De toekenningsvoorwaarden van de WIA, en de eerdere uitwerking van die voorwaarden in het asb, zijn strenger dan voorheen en de toegangsdrempel (minstens 35% verlies aan verdiencapaciteit) is hoger. Bovendien is het uitkeringsregime in de WGA zo vormgegeven dat degenen die hun 20 Ape

37 restcapaciteit onvoldoende benutten na verloop van tijd een minimumuitkering krijgen. Het strengere en minder genereuze WIA-regime heeft ertoe geleid dat werknemers met voldoende benutbare mogelijkheden minder vaak dan voorheen een WIA-aanvraag zullen doen. De prikkels waaraan werkgevers zijn onderworpen hebben dit proces van zelfselectie versterkt. Ten derde kent de WIA, net als de WAO, een loonkundige definitie van arbeidsongeschiktheid. Deze kan ertoe leiden dat werknemers met benutbare mogelijkheden volledig arbeidsongeschikt verklaard worden, als hun capaciteiten onvoldoende zijn om het minimumloon te verdienen. Los daarvan geldt dat gedurende de loongerelateerde fase een uitkering niet kan worden gewijzigd. Dit kan tijdige activering van degenen die op arbeidsdeskundige gronden niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn verklaard ontmoedigen, ook al geldt dat de combinatie loon + uitkering altijd een hoger inkomen levert dan alleen een uitkering. Tot slot vindt toekenning van een uitkering uit hoofde van de IVA slechts in beperkte mate plaats door de strenge regels die gelden voor toelating tot de IVA en de strikte toepassing van die regels. Immers zolang er behandelmogelijkheden zijn die uitzicht kunnen bieden op toename van de functionele mogelijkheden kan de arbeidsongeschiktheid niet als duurzaam beoordeeld worden. Van de vijf bovenstaande institutionele effecten vallen de eerste twee buiten het bestek van het onderhavige onderzoek. Op de laatste twee, het loonkundig effect, de werking van herbeoordelingen en de toegankelijkheid van de IVA, komen we in de volgende hoofstukken terug. Ape 21

38

39 3 TOEPASSING IN DE PRAKTIJK 3.1 Inleiding Het voorgaande hoofdstuk schetst een beeld van de systematiek van de WIA. In dit hoofdstuk gaan we na hoe deze systematiek in de praktijk wordt toegepast. We gebruiken daarvoor interviews en een dossieronderzoek. Het hoofdstuk start met een beknopte beschrijving van een aantal kenmerken van volledig arbeidsongeschikten op basis van populatiegegevens om te zien of de cliënten wier dossiers zijn onderzocht voldoende representatief zijn. Vervolgens geven we een beeld van de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid (3.3), de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen (3.4) en de wijze van herbeoordelen (3.5). Dit beeld baseren we zowel op informatie uit de interviews als uit het dossieronderzoek. Daarnaast gaan we in op een aantal specifieke punten die in de interviews aan de orde zijn gekomen, zoals de samenwerking tussen AD en VA, kennisborging en re-integratiemogelijkheden (3.6). In 3.7 vatten we de bevindingen samen. 3.2 Korte schets duurzaam en niet duurzaam arbeidsongeschikten In paragraaf 4.1 geven we op basis van integrale bestanden een beeld van de verschillen tussen cliënten die in de WGA en de IVA instromen. In deze paragraaf vatten we deze verschillen samen aan de hand van een beschrijving van de persoonskenmerken, type aandoeningen en beperkingen. De cliënten die in de WGA instromen zijn iets vaker vrouw, terwijl degenen die in de IVA stromen vaker man zijn. Daarnaast zijn WGA instromers gemiddeld jonger dan IVA instromers. Ten slotte is het aandeel vangnetters in de WGA groep hoger dan in de IVA. Deze verschillen worden in de dossiers teruggevonden. Dossieronderzoek geeft voldoende representatief beeld van de populatie arbeidsongeschikten Uit zowel de populatiegegevens als het dossieronderzoek komt naar voren dat cliënten die volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt worden (WGA ) veel vaker psychische aandoeningen hebben dan degenen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt (IVA) zijn (zie tabel 3.1). Ape 23

40 Wanneer cliënten met psychische aandoeningen duurzaam arbeidsongeschikt raken (IVA), blijkt het te gaan om zware psychiatrische problematiek. De WGA instromers met psychische aandoeningen als hoofddiagnose hebben daarentegen vaak een depressie, overspannenheid of een posttraumatisch stresssyndroom. Deze drie diagnoses nemen samen 15% van de WIA-instroom voor hun rekening. 18 Duurzaam volledig arbeidsongeschikten hebben veel vaker hart- en vaatziekten of kanker dan niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten. Tabel 3.1 Diagnose in 5 hoofdklassen naar WIA klasse a WIA diagnose (5 hoofdklassen) WGA (n=40) IVA (n=35) Totaal (n=75) Hart/vaatziekten Kanker Psychisch Bewegingsapparaat Overige aandoeningen a zie tabel 4.13 voor de populatieverdeling. Het merendeel van de cliënten is bij de claimbeoordeling gediagnosticeerd met een combinatie van klachten (55 van de 75). De WGA instromers hebben vaker een combinatie van fysieke en psychische klachten terwijl IVA instromers juist vaker een combinatie van verschillende fysieke klachten hebben. We stellen dit vast op grond van de verzekeringsgeneeskundige beoordelingen in de dossiers. Op basis van bovenstaande vergelijking van de dossiergegevens met de populatiegegevens concluderen we dat het dossieronderzoek een voldoende representatief beeld levert. 3.3 Beoordeling mate van arbeidsongeschiktheid Verzekeringsgeneeskundige beoordeling Verzekeringsarts heeft al veel informatie voor medische beoordeling De beoordeling van de WIA claim start, zoals we beschrijven in het voorgaande hoofdstuk, met de medische beoordeling van de mate van ar- 18 Zie UWV Kennisverslag 2012-I, pp Omdat mensen met deze diagnoses vrijwel nooit in de IVA komen, betekent 15% van de WIA-instroom 19% van de WGA-instroom. 24 Ape

41 beidsongeschiktheid door de verzekeringsarts (VA). Uit interviews blijkt dat een VA op dat moment al over heel wat informatie beschikt. Zo is in het RIV-dossier medische informatie beschikbaar die door de bedrijfsarts is verzameld, of er is een dossier van de VA die een vangnetter tijdens de ziektewet begeleidt. Wanneer een cliënt eerder bijvoorbeeld een WAO uitkering had, wordt ook deze informatie geraadpleegd. In de medische beoordeling maakt de VA een medische anamnese, het verhaal van de cliënt over de voorgeschiedenis en relevante omstandigheden van zijn ziekte. Een centrale vraag hierbij is waarom de cliënt niet kan werken. De anamnese komt tot stand door het gericht stellen van vragen aan de cliënt en een eigen medisch onderzoek van de VA. De VA vraagt bijvoorbeeld naar het dagverhaal en gaat na wat iemand op een dag doet en tegen welke beperkingen hij of zij oploopt. Het dagverhaal wordt in kaart gebracht door het stellen van slimme vragen om te voorkomen dat cliënten sociaal wenselijke antwoorden geven. Hiermee gaat de VA na of de klachten en de beperkingen voor werk die hieruit voortvloeien plausibel zijn en of het verhaal van de cliënt overeenkomt met de gemelde beperkingen. Medische beoordeling vindt plaats volgens vast format Van de medische beoordeling maakt de VA zowel een uitgebreide medische rapportage als een lekenrapportage. De lekenrapportage is beschikbaar voor de cliënt en voor de arbeidsdeskundige. Deze rapportages worden volgens een vast format opgesteld. Uit het dossieronderzoek onder WGA en IVA cliënten maken we op dat verzekeringsartsen altijd gebruik maken van dit vaste format. Curatieve sector wordt in beperkt aantal gevallen geraadpleegd Uit de interviews komt naar voren dat een verzekeringsarts de behandelend arts in het claimbeoordelingsproces alleen indien nodig raadpleegt. De VA beschikt doorgaans al over veel informatie wat betreft de medische situatie afkomstig van de curatieve sector, omdat deze informatie in de wachttijd voor de WIA is verzameld, ofwel door de bedrijfsarts ofwel door de verzekeringsarts van de Ziektewet. In een beperkt aantal gevallen wordt bij de WIA-aanvraag zelf nog informatie opgevraagd bij de behandelaar. Ten eerste wanneer de cliënt hierom verzoekt. De cliënt doet dit doorgaans wanneer hij bang is dat de klachten niet serieus genomen worden; het gaat dan vaak om moeilijk objectiveerbare klachten. Daarnaast consulteert de VA de behandelend arts als er twijfel is over het ziektebeeld. De cliënt kan bijvoorbeeld niet precies vertellen welke diagnose is gesteld en deze informatie ontbreekt eveneens in het dossier. Meestal is Ape 25

42 dit alleen het geval als er aan het einde van de wachttijd nog nieuwe medische onderzoeken plaatsvinden. Het RIV dossier bevat deze informatie dan nog niet. Dossier bevat doorgaans al voldoende info om tot een medisch oordeel te komen Het dossieronderzoek bevestigt het beeld uit de interviews: grofweg een derde van de dossiers bevat informatie van de behandelend arts. Het gaat om gevallen waarbij de arts door de VA is geraadpleegd of waar de cliënt informatie van de arts meeneemt naar het spreekuur, zoals een toelichtende brief van de behandelend arts. Uit het verslag van de VA maken we op dat het dossier vaak al voldoende informatie bevat om tot een medisch oordeel te komen en dat de cliënt het medische beeld uit het dossier met het eigen verhaal kon bevestigen. Box 3.1 illustreert een aantal gevallen waarin wel en geen informatie is ingewonnen. Box 3.1 Raadplegen van curatieve sector Geen contact opgenomen Vrouw, 32 jaar, uitgevallen vanwege maagoperatie Informatie bij de behandelende sector werd niet opgevraagd omdat cliënt enerzijds voldoende geïnformeerd bleek te zijn over de aandoeningen en behandelingen en deze informatie ook op adequate wijze wist te verwoorden en anderzijds er al uitgebreide, recente informatie van haar behandelaars aanwezig was in het dossier. Deze informatie beschrijft en bevestigt bovenstaande medische problematiek." Man, 54 jaar, uitgevallen vanwege psychische problemen "Er werd door VA van ziektewet arbo en ondergetekende geen informatie opgevraagd bij de behandelende sector omdat er sprake is van een stabiele situatie waarbij cliënt blijvend opgenomen is in een gespecialiseerde kliniek." Contact opgenomen Vrouw, 54 jaar, uitgevallen vanwege schouderen armklachten In verband met persisteren van ernstige handklachten heeft VA informatie opgevraagd bij de revalidatiearts. Man, 40 jaar, uitgevallen vanwege hartklachten De medische prognose hangt af van de bevindingen bij cardiologisch onderzoek dat onlangs heeft plaatsgevonden. De belastbaarheid van cliënt is nog niet vast te stellen. Aanvullende informatie van de behandelende sector en/of expertise is noodzakelijk. Medische informatie wordt opgevraagd. Na binnenkomst van deze gegevens wordt de gevalsbehandeling voortgezet. Moeilijk objectiveerbare klachten en multiproblematiek Geïnterviewden noemen een whiplash of het chronisch vermoeidheidssyndroom als moeilijk objectiveerbare klachten. De beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid is moeilijk omdat het lastig vast te stellen is wat de precieze functionele beperkingen zijn die met dergelijke klachten samenhangen. Het raadplegen van de curatieve sector geeft in deze geval- 26 Ape

43 len niet veel extra informatie omdat de klachten vanuit medisch oogpunt moeilijk vast te stellen zijn. Het komt vrij vaak voor dat cliënten naast hun aandoening andere problemen hebben, bijvoorbeeld een scheiding, kinderen met gedragsproblemen, schulden e.d. Dergelijke situaties van meervoudige problemen (multiproblematiek) mogen geen rol spelen bij de claimbeoordeling, ook niet als deze de ziekte onderhouden. Hier zijn de geïnterviewde verzekeringsartsen heel stellig over. Alleen wanneer deze bijkomende problemen ziekmakend zijn en dus direct medische gevolgen hebben kunnen ze een rol spelen. Schattingsbesluit wordt nauwlettend gevolgd In de verzekeringsgeneeskundige beoordeling stelt de VA vast of de cliënt over benutbare mogelijkheden beschikt. Alle geïnterviewden geven aan dat men hier het Schattingsbesluit volgt. De criteria uit het Schattingsbesluit zijn heel strikt. Hierdoor kan de VA bij een cliënt met zware medische beperkingen toch benutbare mogelijkheden duiden, ook al weet de VA dat er praktisch gesproken nauwelijks benutbare mogelijkheden voor arbeid zijn. De cliënt voldoet alleen net niet aan de eisen van het Schattingsbesluit om als medisch arbeidsongeschikt te kunnen worden beschouwd. Doorgaans tekent de VA dit in het dossier op, zodat de arbeidsdeskundige hiervan op de hoogte is. Voor deze cliënt moet immers wel het CBBS worden geraadpleegd om vast te stellen of er daadwerkelijk geen verdiencapaciteit is. Meerderheid cliënten heeft benutbare mogelijkheden Ook uit het dossieronderzoek blijkt dat de meerderheid van de cliënten bij de claimbeoordeling benutbare mogelijkheden heeft, en dus niet op medische, maar op arbeidskundige gronden volledig arbeidsongeschikt is. Zoals beschreven in hoofdstuk 2 zijn er een aantal gronden waarop bij een cliënt GBM kan worden vastgesteld: - opname in een ziekenhuis of AWBZ instelling; - bedlegerigheid; - ADL afhankelijk; - onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren; - ziekte met terminale afloop. Alleen bij cliënten die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn, zien we ziekte met terminale afloop als grond voor GBM. Daarnaast is er bij deze groep vaak sprake van GBM vanwege afhankelijkheid bij het verrichten van algemene dagelijkse taken, zoals wassen en aankleden. Cliënten die GBM hadden vanwege onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren Ape 27

44 zijn meestal niet duurzaam volledig arbeidsongeschikt. In het volgende hoofdstuk geven we de populatiecijfers van de instroom naar type GBM. Tabel 3.2 Benutbare mogelijkheden naar WIA klasse WGA (n=40) IVA (n=35) Totaal (n=75) Geen benutbare mogelijkheden Wel benutbare mogelijkheden Functionele mogelijkheden Voor elke cliënt die over benutbare mogelijkheden beschikt stelt de VA een functionele mogelijkhedenlijst (FML) op. De FML omvat zes hoofdcategorieën: persoonlijk functioneren, sociaal functioneren, aanpassen aan fysische omgevingseisen, dynamische handelingen, statische houdingen en werktijden. In totaal kan de VA op 70 items in deze zes categorieën beperkingen aangeven. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat WGA instromers gemiddeld genomen in meer verschillende categorieën functionele beperkingen hebben dan IVA instromers. In geen enkel dossier krijgt een cliënt alleen een beperking in de categorie persoonlijk functioneren of sociaal functioneren. Beperkingen in deze categorieën komen alleen in combinatie met andere categorieën voor. Bij WGA cliënten worden vaker beperkingen in beide (persoonlijk en sociaal functioneren) categorieën geconstateerd worden dan bij IVA cliënten. Overigens zijn in het dossieronderzoek alleen de categorieën beperkingen gescoord en niet de afzonderlijke typen beperkingen of het aantal beperkingen, zoals in Tabel 4.11 die de populatiegegevens bevat. Daar blijkt dat het aantal beperkingen toeneemt met de zwaarte van de WIA-categorie (WGA 35-80, WGA , IVA). Ruimte voor eigen interpretatie verzekeringsartsen bij vaststellen FML Verschillende respondenten geven aan dat de FML erg theoretisch is. Als VA moet je je bewust zijn wat een bepaalde beperking inhoudt en wat de zogenoemde normaalwaarde is bij een beperking. Normaalwaarden in de FML zijn zo gekozen dat 95% van de mensen tussen 16 en 65 jaar een dergelijke belasting aankan. Indien iemand dus een belastbaarheid heeft die onder de normaalwaarde ligt behoort men tot de 5% die op een bepaalde categorie beperkt is. Doorgaans zijn verzekeringsartsen hiervan goed op de hoogte, ook omdat hieraan in de opleiding specifieke aandacht besteed wordt. 28 Ape

45 en bij vaststelling urenbeperking In de categorie werktijden kan de verzekeringsarts besluiten om een urenbeperking op te leggen. Uit gesprekken komt naar voren dat het toepassen van een urenbeperking kan verschillen tussen verzekeringsartsen. Bij het opleggen van een urenbeperking moet een VA goed nagaan of het realistisch is dat een cliënt een groot deel van de dag niet belastbaar is, te meer omdat het opleggen van een urenbeperking grote gevolgen kan hebben voor de beschikbaarheid van functies en daardoor voor de mate van arbeidsongeschiktheid. De VA doet dit op basis van de standaard Duurbeperking Arbeidsdeskundige beoordeling AD raadpleegt CBBS vaak al voor de arbeidskundige beoordeling Bij de arbeidskundige beoordeling roept de AD volgens het boekje eerst de cliënt op voordat hij het CBBS raadpleegt. In de praktijk heeft de AD, op basis van informatie uit het RIV en van de rapportage van de VA, doorgaans al een goed beeld van de cliënt. De AD kan daarom het CBBS vaak al raadplegen en een eerste functieduiding maken vóór het eerste gesprek met de cliënt. De AD heeft dan al een beeld van de functionele mogelijkheden en kan hier, indien nodig, in het gesprek met de cliënt gericht op doorvragen. Wanneer de beschikbare informatie in het dossier geen duidelijk beeld geeft van de beperkingen van de cliënt, dan roept de AD de client doorgaans eerst op voor een gesprek voordat hij het CBBS raadpleegt. De AD maakt een eerste selectie van alle mogelijke geschikte functies in het CBBS. Vervolgens gaat de AD na of de cliënt daadwerkelijk met zijn beperkingen die functies kan uitvoeren. Wanneer er op dit punt onduidelijkheden zijn, vindt er overleg plaats met de VA. Hierna stelt de AD definitief vast welke functies mogelijk zijn en stelt op basis van de drie functies met de hoogste uurlonen, de resterende verdiencapaciteit en daarmee het arbeidsongeschiktheidspercentage vast. De uitslag hiervan bespreekt de AD met de cliënt. Daarnaast maakt de AD een arbeidsdeskundige rapportage. Net als de verzekeringskundige rapportage is hiervoor een vast format. De rapportage omvat bijvoorbeeld een toelichting op de schatting van de mate van arbeidsongeschiktheid. Bepaalde combinaties beperkingen en vaardigheden van grote invloed op aantal te duiden functies Uit interviews blijkt dat bepaalde combinaties van beperkingen en vaardigheden veel functies uitsluiten. Zo geven verschillende geïnterviewden Ape 29

46 het voorbeeld van een laag opgeleide allochtone cliënt die verschillende fysieke beperkingen heeft. Deze cliënt is door zijn geringe scholing aangewezen op fysieke arbeid. Zijn fysieke beperkingen leiden er echter toe dat de AD geen passende functies kan vinden, waardoor de cliënt als volledig arbeidsongeschikt beoordeeld moet worden. Zijn er toch beperkte mogelijkheden, dan zijn er vaak voldoende functies te duiden met een loon in de buurt van het oude loon. Het verlies aan verdiencapaciteit is dan minder dan 35%. Daarnaast noemt men het voorbeeld van een hoog opgeleide cliënt die een specifieke beperking heeft waardoor hij zijn oude beroep niet meer kan uitoefenen en is aangewezen op werk met een loon dat veel lager is dan zijn huidige loon. Door het grote loonverschil is de cliënt volledig arbeidsongeschikt. Dit laatste geval komt echter veel minder vaak voor dan de eerste situatie. Nauwelijks functies te duiden voor volledig arbeidsongeschikten Uit het dossieronderzoek blijkt dat de AD bij de groep volledig arbeidsongeschikten vaak geen functies kan duiden. Zo blijkt uit de integrale cijfers in Tabel 4.9 dat bij 64% van degenen die in 2010 de WGA groep instroomden door de arbeidsdeskundige geen geschikte functie te vinden was. Cliënten hebben teveel beperkingen waardoor de belastbaarheid van de cliënt te gering is voor de potentiële functies. Vaak is hier ook sprake van comorbiditeit: een cliënt heeft meerdere aandoeningen en daardoor verschillende typen beperkingen (zie ook Tabel 4.15: binnen de instroom in de WGA groep heeft 59% meer dan een aandoening). Ter illustratie presenteren we in Box 3.2 en Box 3.3 twee cases van cliënten die op arbeidskundige gronden volledig arbeidsongeschikt zijn, waarbij overigens comorbiditeit geen rol speelt. Box 3.2 WGA op arbeidskundige gronden Vrouw, 42 jaar, werkte als schoonmaakster Cliënt viel uit vanwege polsklachten door een ongeval. Bij de claimbeoordeling stelt de VA vast dat de cliënt een beperkte linkerhandfunctie heeft en moeite met het maken van bepaalde polsbewegingen. De cliënt heeft diverse chirurgische behandelingen gehad en is onder behandeling bij een fysiotherapeut. De VA wijst FML beperkingen toe op de gebieden aanpassen fysische omgevingseisen en dynamische handelingen. Gelet op de forse beperkingen van de linkerhand en het lage opleidingsniveau kan de AD onvoldoende functies duiden, waardoor de cliënt geen theoretische verdiencapaciteit heeft. Doordat mevrouw nog onder behandeling is van de fysiotherapeut en de VA nog andere behandelmogelijkheden ziet zijn de beperkingen niet duurzaam. 30 Ape

47 Box 3.3 IVA op arbeidskundige gronden Man, 58 jaar, werkte als productiemedewerker. De cliënt viel uit vanwege gewrichtsklachten waardoor hij het werk fysiek niet meer aankan. Bij de claimbeoordeling stelt de VA vast dat de cliënt gewrichtsklachten heeft en dat de cliënt beperkt is in verschillende fysieke handelingen zoals het hand/vingergebruik en langdurig bovenhands werken. De VA geeft FML beperkingen aan op de gebieden sociaal functioneren, aanpassen fysische omgevingseisen en dynamische handelingen. Voor de cliënt kan de AD geen passende functies vinden omdat hij ongeschoold is en daardoor aangewezen is op ongeschoold veelal fysiek werk. Zijn beperkingen zijn fors op fysiek vlak, zware werkzaamheden kan hij niet meer doen, maar door de beperkte hand- functie is hij ook niet geschikt voor lichte productiefuncties waar fijn motorische vaardigheden voor nodig zijn. De VA verwacht dat gezien het ziektebeloop de medische situatie op termijn wezenlijk zal verslechteren waardoor ook de functionele mogelijkheden zullen verminderen. Er zit een zekere bandbreedte in de beoordeling van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen De beoordeling van de functionele beperkingen en van de functies uit het CBBS is van grote invloed op de mate van arbeidsongeschiktheid. Door het duiden van een bepaalde functionele beperking worden veel functies uitgesloten. De geïnterviewden zijn zich hiervan bewust. Zo geven verschillende AD en en VA en aan dat wanneer er geen functies mogelijk zijn volgens het CBBS, kritisch naar de FML gekeken wordt om er zeker van te zijn dat er niet onnodig functies worden uitgesloten. In de professionele beoordeling van functionele mogelijkheden en van geschikte functies zit onvermijdelijk een zekere bandbreedte, zij het dat onderzoek aantoont dat deze variatie niet meer is dan wat gebruikelijk is bij medische beoordelingen. 19 Volgens de geïnterviewde staf-verzekeringsartsen is de ene VA strenger in zijn beoordeling van de functionele mogelijkheden dan de andere (zie paragraaf 3.3.1). Dit geldt ook voor AD en: de ene AD houdt bij de functieduiding wel (in beperkte mate) rekening met de kans dat een cliënt ook daadwerkelijk in aanmerking komt voor de theoretische functie 20 en de andere niet. Een voorbeeld is een bouwvakker waarvoor uit het CBBS de theoretische functie van receptionist naar voren komt. Als er meer voor de hand liggende functies geduid kunnen worden die eenzelfde loon leveren, zal de arbeidsdeskundige deze gebruiken. maar er wordt op toegezien dat deze zo klein mogelijk blijft Zie Schellart et al. (2011). In het CBBS zijn functiebeschrijvingen opgenomen, géén vacatures. Ape 31

48 Het is de rol van de staf VA en de staf AD om er op toe te zien dat de bandbreedte in de beoordeling zo klein mogelijk is. Daartoe worden er regelmatig casuïstiek besprekingen voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen georganiseerd. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van regionale en landelijke coaching. Tot slot is er een centrale kwaliteitsafdeling die dossiers toetst en rapporteert aan de directie. De samenwerking tussen verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen verloopt goed Over het algemeen oordelen de geïnterviewden dat de samenwerking tussen VA en AD goed verloopt. Er is tussen de geïnterviewden geen overeenstemming over de benodigde frequentie van overleg tussen VA en AD. De behoefte aan overleg over de functionele mogelijkheden en beperkingen van een cliënt hangt overigens in grote mate af van de duidelijkheid en helderheid van de rapportage van de VA. Indien de VA zijn beoordeling systematisch en helder beargumenteert is er minder behoefte aan overleg vanuit de AD. Daarbij speelt hier het ziektebeeld natuurlijk ook een rol: bij moeilijk objectiveerbare klachten en bij beperkingen op het sociaal en persoonlijk functioneren heeft de AD vaker behoefte aan teamoverleg. ze voeren voornamelijk overleg over de functieduiding. In de praktijk vindt met name overleg plaats over de functieduiding; dit is immers een samenspel van de functionele mogelijkheden zoals beoordeeld door de VA en de arbeidsdeskundige beoordeling van de geduide functies door de AD. Daarnaast vindt er na de bepaling van de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen (zie volgende paragraaf) soms overleg plaats wanneer de beperkingen duurzaam zijn maar de mate van arbeidsongeschiktheid net 80% is. Er wordt in dergelijke gevallen door de AD en de VA nagegaan of de beperkingen goed in beeld zijn gebracht en de theoretische schatting van de verdiencapaciteit op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. 3.4 Beoordeling duurzaamheid arbeidsbeperkingen Gebruik protocollen Categorieen stroomschema niet volledig sluitend Het stroomschema voor de beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen (zie Schema 2.1) is bij verzekeringsartsen goed bekend. Bij de invoering van de WIA is dit schema wijd verspreid en toegelicht. Uit interviews blijkt dat het met name voor beginnende verzekeringsartsen 32 Ape

49 een goed hulpmiddel is. Maar, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, zijn de labels uit het schema niet sluitend. Het is voor verzekeringsartsen niet altijd eenvoudig (afhankelijk van de aard en ernst van de problematiek) om een keuze te maken tussen het uitsluiten, of niet of nauwelijks verwachten van verbeteringen in de belastbaarheid enerzijds, en een redelijk tot goede verwachting anderzijds. Er zit een groot gat tussen beide type labels. Wanneer de VA het stroomschema volgt en verbetering van de belastbaarheid is niet uitgesloten, dan komt hij al snel uit bij het label redelijk tot goede verwachtingen ook al is de verwachting minder dan redelijk. Verzekeringsartsen zijn zich ervan bewust dat dit label een te rooskleurig beeld schetst, ook omdat zij vaak zien dat er allerlei andere, ziekte onderhoudende factoren meespelen die de kans op realisatie van deze verwachtingen minimaliseren. Deze factoren zijn overigens niet van invloed op de beoordeling van de duurzaamheid van de (volledige) arbeidsongeschiktheid. Protocollen goed als naslagwerk maar niet altijd toepasbaar op cliënt Naast het stroomschema beschikt een VA over verschillende geneeskundige protocollen. Nieuwe protocollen worden doorgaans via themabijeenkomsten geïntroduceerd. Geïnterviewden geven aan dat deze protocollen een goed naslagwerk zijn, maar dat ze nooit volledig toepasbaar zijn op elke cliënt. Verzekeringsartsen raadplegen bij specifieke vragen eerder een collega die veel kennis heeft over het betreffende ziektebeeld Oordeel duurzaamheid Bij een duidelijk beeld kan de verzekeringsarts direct de duurzaamheid bepalen Volgens het beslissingskader oordeelt de VA over de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen nadat de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld. In geval van volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden (GBM) vindt na de verzekeringsgeneeskundige beoordeling ook gelijk de beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen plaats. Er volgt dan immers geen arbeidskundige beoordeling. In de praktijk gebeurt dit ook vaak al als er wel benutbare mogelijkheden zijn. Verschillende verzekeringsartsen geven aan dat ze dit doen wanneer ze verwachten dat een cliënt op arbeidskundige gronden volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard. Bij een minder duidelijk beeld wacht de VA met de beoordeling van de duurzaamheid tot de mate van arbeidsongeschiktheid bekend is. Ape 33

50 Prognose omtrent behandeling niet eenvoudig bij moeilijk objectiveerbare klachten Bij de bepaling van de duurzaamheid richten verzekeringsartsen zich op mogelijke verbetering van de belastbaarheid en op de ziekteprognose. Daarom staat de behandelmogelijkheid gericht op verbetering van het functioneren centraal. Dat oordeel kan positief uitvallen, terwijl de prognose van de ziekte in beginsel slecht kan zijn. Uit interviews blijkt dat verzekeringsartsen hier op één lijn zitten. Het maken van een prognose is voor bepaalde ziektebeelden makkelijker dan voor andere. Verschillende geïnterviewden geven aan dat bij moeilijk objectiveerbare klachten een prognose minder eenvoudig te geven is. Om een goede prognose te maken gaat een VA na welke klachten een cliënt heeft, welke behandelingen gangbaar zijn en welke behandelingen er al zijn ingezet. Wanneer een client nog behandeld wordt, schat de VA in wat de kans van slagen is van die behandeling. Hiervoor maakt hij gebruik van verschillende bronnen als verzekeringsgeneeskundige protocollen, zijn eigen kennis over de ziekte en behandelingen en kennis van anderen. Indien een collega-va van een bepaald ziektebeeld veel kennis heeft, wordt die geraadpleegd. Geïnterviewden geven echter aan dat er niet gericht wordt ingezet op specialisatie of expertise-ontwikkeling op een bepaald medisch gebied. Kennis is eerder vanuit iemands professionele achtergrond en ervaring aanwezig. Een VA kan ook een expertise oordeel aanvragen, of een curatieve collega raadplegen over de mogelijkheden van een bepaalde behandeling. Merendeel cliënten onder behandeling ten tijde van claimbeoordeling Het dossieronderzoek toont aan dat ten tijde van de claimbeoordeling het merendeel van de cliënten nog onder behandeling van een arts staat. De behandeling van niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten is vaker gericht op verbetering of genezing, terwijl duurzaam volledig arbeidsongeschikten (IVA) vaker een behandeling krijgen die gericht is op stabilisatie of palliatie (het zo comfortabel mogelijk maken van de laatste levensfase). Tabel 3.3 Onder behandeling ten tijde van de claimbeoordeling naar WIA klasse WGA (n=40) IVA (n=35) Totaal (n=75) Geen behandeling Wel behandeling Niet in dossier Volgens de geïnterviewden komt het in de praktijk voor dat de VA oordeelt dat er een bepaalde behandeling mogelijk is, maar dat de behandelend 34 Ape

51 (huis)arts deze behandeling niet wil inzetten. In zo n geval kan de VA alleen beargumenteren waarom deze behandeling zinvol is, maar hij kan de cliënt niet dwingen deze behandeling te volgen. Hetzelfde geldt als de client niet mee wil werken aan een behandeling. Niettemin gaat de VA bij zijn beoordeling van de duurzaamheid uit van de beschikbare behandelmogelijkheden en stemt daar de prognose op af. Verbetering uitgesloten bij driekwart duurzaam volledig arbeidsongeschikten Nadat de VA de ontwikkeling van de ziekte en de behandelmogelijkheden in kaart heeft gebracht, oordeelt hij over de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen. Zoals eerder beschreven zijn de beperkingen duurzaam wanneer verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of nauwelijks te verwachten is. Uit het dossieronderzoek blijkt dat bij driekwart van de duurzaam volledig arbeidsongeschikten de VA oordeelt dat verbetering is uitgesloten. Bij het overige deel is verbetering nauwelijks te verwachten. Oordeel duurzaamheid wordt conform richtlijnen goed onderbouwd Uit interviews komt naar voren dat verzekeringsartsen goed moeten beargumenteren waarom verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of nauwelijks te verwachten. Wanneer een VA oordeelt dat er sprake is van duurzame arbeidsbeperkingen dan vult hij het zogenoemde beslisdocument IVA toekenning" in dat naar de staf VA gaat voor een laatste beoordeling. De staf VA gaat na of het oordeel van de VA consistent is en overlegt indien nodig met de staf AD over het oordeel met betrekking tot de mate van arbeidsongeschiktheid. Indien de VA oordeelt dat de beperkingen niet duurzaam zijn, dan hoeft dit niet niet aan de staf VA voorgelegd, noch specifiek verantwoord te worden. Bij de onderbouwing van het oordeel over de duurzaamheid moet de VA expliciet een uitspraak doen of herstel/toename van de belastbaarheid is uitgesloten of niet. Geïnterviewden geven aan dat niet-duurzaamheid als het ware de default optie is: de beperkingen worden geacht niet-duurzaam te zijn, tenzij er zwaarwegende argumenten zijn om duurzaamheid te veronderstellen. Dit betekent dat niet-duurzaamheid niet beargumenteerd hoeft te worden. Uit het dossieronderzoek komt eenzelfde beeld naar voren. In de dossiers van duurzaam volledig arbeidsongeschikten is doorgaans een duidelijke onderbouwing van het oordeel met betrekking tot duurzaamheid terug te vinden. Het gaat met name om cliënten die blijvende (fysieke) beperkingen hebben of een ernstige (terminale) ziekte. Bij de groep WGA is de onderbouwing niet altijd duidelijk, maar ook niet vereist. Soms benadrukt de VA dat de cliënt nog onder behandeling is en dat daarom verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten. Het komt ook voor dat in Ape 35

52 het oordeel geen directe link met lopende behandelingen en/of een prognose van de belastbaarheid wordt beschreven. Box 3.4 schetst een aantal voorbeelden van onderbouwing van duurzaamheid. Box 3.4 Onderbouwing duurzaamheid naar WIA klasse Niet duurzaam Vrouw, 45 jaar, uitgevallen vanwege vermoeidheid en psychische klachten na een operatie De verwachting is dat cliënt na verdere behandeling (operatie en hulp psychische klachten) weer belastbaar zal zijn. Duurzaam Vrouw, 60 jaar, uitgevallen vanwege een chronische hartaandoening chronisch progressieve hartaandoening (cardiomyopathie) met ritmestoornis en doorgemaakt CVA. geen behandeling mogelijk. Man, 49 jaar, uitgevallen vanwege rugklachten Belanghebbende staat nu op de wachtlijst voor een dagklinisch behandelprogramma, deze zal waarschijnlijk over ca. 2 maanden starten. Man, 33 jaar, uitgevallen vanwege een psychose Deze factoren hoeven niet per se blijvend van aard te zijn en daarom lijkt verbetering mogelijk. Vrouw, 56 jaar, uitgevallen vanwege een ernstige terminale ziekte Client lijdt aan een ongeneeslijke aandoening. Man, 52 jaar, uitgevallen vanwege cardiogene shock Er is sprake van een progressief en stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden. Vrouw, 53 jaar, uitgevallen vanwege borstkanker met depressie als gevolg "Verwachting verbetering van de belastbaarheid is redelijk tot goed." Man, 50 jaar, uitgevallen vanwege neurologische klachten De problemen van betrokkene betreffen een aandoening zonder verdere gerichte behandelingsmogelijkheden. 3.5 Herbeoordelingen Werkwijze bij herbeoordeling gelijk aan die bij claimbeoordeling Uit interviews blijkt dat de werkwijze bij een herbeoordeling gelijk is aan die bij de claimbeoordeling. Er is per kantoor of regio wel een verschil in de behandeling van een geplande herbeoordeling. Wanneer bij een cliënt die volledig arbeidsongeschikt is op medische gronden een herbeoordeling is ingepland op verzoek van de VA, bijvoorbeeld omdat hij op termijn verbetering van de belastbaarheid verwacht naar aanleiding van een behandeling, belt het ene kantoor de cliënt na om te vragen of de behandeling daadwerkelijk is afgerond terwijl dit op het andere kantoor niet gebeurt en er zonder navraag een herbeoordeling wordt ingepland. 36 Ape

53 Een kwart van de WIA-ontvangers is (tot nu toe) herbeoordeeld Op basis van de bestandsgegevens kunnen we een indruk geven van het aantal herbeoordelingen dat WIA-ontvangers krijgen. Binnen de WIApopulatie van eind 2010 is 25% een of meer keren herbeoordeeld. Voor degenen die als gedeeltelijk arbeidsongeschikt de WIA instroomden is dit 29% en bij de niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten is het aantal herbeoordelingen 27%. De IVA-ontvangers worden met 15% minder vaak herbeoordeeld. De herbeoordelingen zullen vooral de groep met geringe kans op herstel betreffen. In de oude situatie moest deze groep namelijk jaarlijks wettelijk herbeoordeeld worden. Structureel ligt het aantal herbeoordelingen weliswaar hoger Deze percentages hebben betrekking op het oude herbeoordelingsbeleid. Bovendien zijn ze ontleend aan een waarnemingsperiode, die langer is naarmate het jaar van toekenning verder in het verleden ligt. Dit laat onderstaande tabel zien: van degenen die in de eerste WIA-jaren een toekenning kregen is inmiddels een groter percentage herbeoordeeld dan in de latere jaren. Het gemiddelde aantal cliënten dat een of meer herbeoordelingen gehad heeft, neemt in de tijd af doordat de waarnemingsperiode korter wordt. Het gemiddelde van 27% is dus een onderschatting van het totale aantal cliënten dat herbeoordeeld wordt, tenzij het nieuwe herbeoordelingsbeleid tot een afname van het aantal herbeoordelingen leidt. Als dit laatste niet het geval is dan ligt het structurele aantal herbeoordelingen aanzienlijk hoger dan 27%. Zo heeft van de WGA toekenningen uit 2006 inmiddels 60% een herbeoordeling gehad. Tabel 3.4 Percentage WGA cliënten dat een of meer keren herbeoordeeld is, naar jaar van WIA-toekenning, Jaar Herbeoordelingen 59,7 42,0 23,9 15,1 11,6 maar het aantal herbeoordelingen daalt Vanaf de introductie van de WIA in 2006 is het aantal herbeoordelingen binnen de WGA groep gedaald. Dit laten we in Tabel 3.5 zien. Daarin wordt per verblijfsjaar en per cohort het gemiddelde aantal herbeoordelingen weergegeven. In jaar 0, het jaar van instroom, is het gemiddelde aantal herbeoordelingen vanzelfsprekend laag. Per cohort is dat gemiddelde in het eerste jaar na instroom het hoogst en daarna neemt het geleidelijk af. Dit is een natuurlijk patroon. Kijken we echter per verblijfsjaar dan zien we dat het gemiddelde aantal herbeoordelingen cohortsgewijs afneemt: hoe jonger het cohort, hoe minder herbeoordelingen. Ape 37

54 Tabel 3.5 Gemiddeld aantal herbeoordelingen in het 0 e, 1 e, 2 e, 3 e, 4 e of 5 e jaar na instroom in de WGA; cohorten 2006 t/m 2010 Cohort Gemiddeld aantal herbeoordelingen Jaar , , , , ,02 Jaar , , , , ,10 Jaar , , , ,07 Jaar , , ,07 Jaar , ,06 Jaar ,06 Meeste herbeoordelingen leiden niet tot verandering WIA-status Uit de onderzochte dossiers blijkt dat herbeoordeling van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten vaker leidt tot verlenging van de status quo dan tot transitie naar een andere WIA-categorie of tot beëindiging van de WIA-uitkering (zie Tabel 3.7). De bestandsgegevens bevestigen dit beeld: bij 64 procent van de herbeoordelingen van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten blijft de status ongewijzigd. 38 Ape

55 Ruim 85% van de herbeoordelingen vindt plaats op verzoek van UWV Volgens de bestandscijfers (die het oude herbeoordelingsbeleid betreffen) wordt het merendeel (86%) van de herbeoordelingen op verzoek van UWV gedaan. 72 procentpunt hiervan betreft professionele herbeoordelingen. De dossiergegevens zijn hiermee in overeenstemming. Cliënten die na herbeoordeling naar de IVA doorstromen hebben iets vaker zelf, al dan niet op verzoek van de werkgever, een verzoek tot herbeoordeling gedaan. De bestandscijfers laten zien dat 21% van de doorstroom van WGA naar IVA het gevolg is van een herbeoordeling op verzoek van de client. Wanneer het arbeidsongeschiktheidspercentage naar beneden wordt bijgesteld ligt het initiatief vaker bij UWV. De bestandscijfers wijzen uit dat slechts 12% van de herbeoordelingen op verzoek van de cliënt tot een verlaging van de mate van arbeidsongeschiktheid leiden. Herbeoordelingen op verzoek van werkgevers komen vooral van eigenrisicodragers Verder komt uit interviews naar voren dat werkgevers, en dan met name degene die eigenrisicodrager zijn, vaak het initiatief nemen voor een herbeoordeling als men denkt dat de werknemer voor een IVA uitkering in aanmerking komt. Met name grotere bedrijven zijn hier alert op. Het gaat om gevallen waarvoor werkgevers tijdens de wachttijd voor de WIA al veel re-integratie-inspanningen hebben geleverd, maar die geen effect hebben gehad. Wanneer bij de claimbeoordeling de werknemer niet in de IVA wordt ingedeeld vraagt de werkgever, via de werknemer, vaak na een jaar een herbeoordeling aan. Merendeel herbeoordelingen vindt 1 tot 2 jaar na claimbeoordeling plaats Volgens het nieuwe beleid ten aanzien van herbeoordelingen, dat in de loop van 2011 is ingevoerd, plant de VA in het geval van volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden (GBM) een herbeoordeling in, afhankelijk van de termijn waarop er verbeteringen worden verwacht. Wanneer een cliënt op arbeidskundige gronden volledig arbeidsongeschikt is, dan kan het WERKbedrijf, naast de cliënt zelf, verzoeken om een herbeoordeling. Geïnterviewden geven aan dat dit niet heel veel voorkomt omdat deze werkwijze nog maar recent is ingevoerd. Het WERKbedrijf dient het verzoek voor herbeoordeling bij SMZ in; daar kijkt men vervolgens of de herbeoordeling daadwerkelijk moet worden ingepland. Daar waar het Werkbedrijf de activering ter hand neemt van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten die bij publiek verzekerde werkgevers in dienst zijn (waren) zullen werknemers van eigenrisicodragers zelf om een herbeoordeling moeten vragen. Ape 39

56 Bij het merendeel van de onderzochte herbeoordelingsdossiers vond tussen 1 tot 2 jaar na de claimbeoordeling een herbeoordeling plaats (zie tabel 3.6). Als een tweede herbeoordeling nodig was dan vond deze doorgaans 1 tot 2 jaar later plaats (niet in de tabel). Tabel 3.6 Periode tussen claimbeoordeling en eerste herbeoordeling (n=69) Binnen een jaar na claimbeoordeling 19 1 tot 2 jaar na claimbeoordeling 27 Meer dan 2 jaar na claimbeoordeling 23 Verschillende geïnterviewden geven aan dat herbeoordelingen vanwege capaciteitsproblemen niet op tijd werden uitgevoerd. Maar dit geldt alleen voor herbeoordelingen op verzoek van UWV; herbeoordelingen op verzoek van de verzekerde worden met voorrang behandeld. Het gaat in het eerste geval om cliënten waar bij de claimbeoordeling door de VA werd aangegeven dat er over een jaar herbeoordeeld moest worden. Dit is het oude beleid waarbij herbeoordelingen werden ingepland om cliënten in zicht te houden, niet omdat er een specifieke reden voor was. Wanneer er na een jaar geen capaciteit beschikbaar was, werd de herbeoordeling uitgesteld. Dit beeld wordt bevestigd door het dossieronderzoek. In het merendeel van de herbeoordelingsdossiers wijkt de datum van herbeoordeling sterk af van de geplande datum. Het nieuwe beleid is erop gericht om door overdracht naar het WERKbedrijf mensen in beeld te blijven houden. Geen wettelijk verplichte herbeoordeling Zoals vermeld in paragraaf 2.5 zijn met de invoering van de WIA de wettelijk verplichte herbeoordelingen afgeschaft. In het nieuwe beleid van het UWV worden herbeoordelingen ingepland indien nodig. Een wettelijke verplichting zou in de visie van UWV verspilling van schaarse capaciteit betekenen. WGA-verzekeraars van eigenrisicodragers stellen hier tegenover dat een verplichte herbeoordeling van de WGA populatie bij afloop van de LGU voor de hand zou liggen. Meer in het algemeen hebben werkgevers en verzekeraars belang bij een intensievere monitoring van de niet duurzaam volledig arbeidsongeschikten omdat zij menen dat dit doorstroom naar andere WIA-categorieën (inclusief 35-min) kan bespoedigen. Dit moeten de WGA-verzekeraars dan zelf ter hand nemen want UWV heeft hier geen directe verantwoordelijkheid. 40 Ape

57 Positieve relatie tussen ontwikkeling klachten/beperkingen en mate van arbeidsongeschiktheid Uit het dossieronderzoek leiden we af dat er een duidelijke relatie is tussen de ontwikkeling van de klachten en beperkingen en de uitslag van de herbeoordeling. Zie ook hoofdstuk 5 waar transities na claimbeoordeling vanuit WGA uitgebreid worden onderzocht. Tabel 3.7 Ontwikkeling beperkingen naar uitslag herbeoordeling WGA Minder dan 35% WGA 35-80% WGA gelijk IVA Totaal Beperkingen afgenomen Beperkingen gelijk Beperkingen zijn verergerd of er zijn meer beperkingen Onbekend WGA cliënten die na hun herbeoordeling minder dan 80% arbeidsongeschikt zijn, hebben vaak minder beperkingen gekregen sinds hun instroom in de WIA. Vaak heeft de cliënt in de tussentijd therapie of behandeling gehad voor de klachten waardoor de klachten afnemen. Ook het opheffen van een urenbeperking kan een lagere mate van arbeidsongeschiktheid tot gevolg hebben. Door de vermindering van hun beperkingen zijn er meer functies te duiden, waardoor de theoretische verdiencapaciteit toe- en de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt. Box 3.5 geeft inzicht in een herbeoordeling waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt na afname van de klachten. Ape 41

58 Box 3.5 Minder dan 80% arbeidsongeschikt na herbeoordeling Vrouw, 34 jaar, werkloos Cliënt valt uit vanwege psychische klachten. Bij de claimbeoordeling oordeelt de VA dat zij depressief is. De cliënt heeft problemen met het vasthouden van aandacht, geen hoog handelingstempo kan niet omgaan met deadlines en pieken. Hierdoor zijn er onvoldoende geschikte functies te duiden en is er sprake van een volledig verlies aan verdiencapaciteit. De verzekeringsarts verwacht dat de belastbaarheid op lange termijn zal verbeteren en plant na een jaar een herbeoordeling in. Anderhalf jaar later vindt de herbeoordeling plaats. De VA constateert dat de beperkingen van de cliënt zijn verminderd, de cliënt heeft geen depressie meer maar er zijn nog wel spanningsklachten. Daarnaast werkt ze 2 tot 3 uur per week en voert ze zelfstandig haar huishouden. De VA oordeelt dan ook dat de cliënt alle werkzaamheden kan verrichten waarin rekening wordt gehouden met energetische klachten en stresstolerantie. De AD raadpleegt vervolgens het CBBS en kan meer dan 3 functies met 3 arbeidsplaatsen duiden. Deze functies hebben een beperkt loonverlies ten opzichte van het maatmanloon waardoor het arbeidsongeschiktheidspercentage afneemt tot minder dan 35%. De herbeoordelingen waarbij de cliënt volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt blijft, kenmerken zich door overwegend gelijkblijvende beperkingen. Deze herbeoordelingen worden overigens ook relatief vaker door de cliënt aangevraagd. De cliënt is dan van mening dat zijn beperkingen zijn toegenomen, maar de VA oordeelt uiteindelijk dat dit niet het geval is. In een aantal gevallen zijn de beperkingen wel toegenomen, maar heeft dit geen invloed op de belastbaarheid of op de prognose van de belastbaarheid. Daarnaast komt het voor dat de herbeoordeling plaatsvindt terwijl de cliënt nog in behandeling is, en dat deze behandeling verbeteringen in de belastbaarheid niet uitsluit. Box 3.6 schets een situatie waarin de WGA uitkering ongewijzigd blijft. 42 Ape

59 Box 3.6 WGA gelijk na herbeoordeling Man, 52 jaar, teamleider automatisering Cliënt valt uit vanwege een combinatie van fysieke en psychische klachten. Gedurende de wachttijd hebben er verschillende onderzoeken plaatsgevonden om na te gaan wat de oorzaak van de klachten is. Op het moment van claimbeoordeling blijken de fysieke klachten te zijn veroorzaakt door psychische klachten. De VA oordeelt dat de cliënt geen benutbare mogelijkheden heeft vanwege het onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. De cliënt heeft een ernstige psychische stoornis en is hiervoor nog in behandeling. Verwacht wordt dat de medische situatie hierdoor op termijn zal verbeteren. Een half jaar na de claimbeoordeling vindt op verzoek van de cliënt een herbeoordeling plaats omdat de cliënt claimt dat zijn beperkingen zijn toegenomen. De VA constateert echter geen objectieve verandering in de beperkingen van de cliënt en concludeert wederom dat er geen sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden. De VA verwacht verbetering van de belastbaarheid en plant een heronderzoek in voor over een half jaar. Een derde overgang die in het dossieronderzoek is geanalyseerd is die van niet duurzaam naar duurzaam volledig arbeidsongeschiktheid. Uit tabel 3.7 viel al af te lezen dat bij cliënten met deze overgang de beperkingen vaak verergerd zijn of dat er meer beperkingen zijn bijgekomen. Het gaat veelal om fysieke klachten die toenemen. Een cliënt is bijvoorbeeld bij de claimbeoordeling op medische basis volledig arbeidsongeschikt geworden en wacht op een operatie. Bij de herbeoordeling blijkt dat de operatie de klachten niet heeft verminderd en de cliënt hierdoor meer beperkingen heeft gekregen. Ook kan het voorkomen dat iemand na herbeoordeling overgaat naar de IVA terwijl de klachten gelijk zijn gebleven. De WIA klasse is dan veranderd omdat er inmiddels sprake is van een stabiel ziektebeeld zonder verbeteringsmogelijkheden. In Box 3.7 geven we weer een casusbeschrijving. Ape 43

60 Box 3.7 IVA na herbeoordeling Vrouw, 54 jaar, werkte als leerkracht op een basisschool Cliënt valt uit vanwege ernstige vermoeidheid. Dit komt mede door een virusinfectie die ze jaren daarvoor heeft opgelopen waardoor ze al herhaaldelijk is uitgevallen. Bij de claimbeoordeling oordeelt de VA dat de cliënt verminderde benutbare mogelijkheden heeft en er mogelijk sprake is van een burn-out en een gemaskerd depressief beeld. Ze heeft functionele beperkingen op zowel het persoonlijk functioneren (deadlines en productiepieken, hoog handelingstempo, veelvuldige storingen, flexibel inspringen op wisselende omstandigheden) als sociaal functioneren (leiding geven, conflicthantering). De AD kan door de ernstige beperkingen op deze gebieden geen functies duiden waardoor de cliënt volledig arbeidsongeschikt wordt. De VA kan een verbetering van de belastbaarheid niet uitsluiten omdat de cliënt nog therapie volgt. Er wordt een herbeoordeling voor over een half jaar ingepland. De herbeoordeling vindt uiteindelijk een jaar later op verzoek van de cliënt plaats. De verzekeringsarts oordeelt dat het medisch beeld ongewijzigd is en dat de therapie geen verbetering in de belastbaarheid heeft opgebracht. Hierdoor verandert er niets in de omvang of ernst van de functionele beperkingen en blijft de cliënt volledig arbeidsongeschikt. De VA stelt dat er sprake is van een stabiel ziektebeeld met ernstige belemmeringen en dus dat de beperkingen duurzaam zijn. De staf-va gaat akkoord met deze beoordeling en de cliënt krijgt een IVA beschikking. 3.6 Re-integratie Van cliënten die op arbeidskundige gronden een WGA uitkering krijgen, moeten de re-integratiemogelijkheden verkend worden. Volgens het UWV Inkoopkader Re-integratiedienstverlening komen ontvangers van een arbeidsongeschiktheids- of ziektewetuitkering in aanmerking voor reintegratiedienstverlening als de afstand tot de arbeidsmarkt binnen een termijn van twee jaar overbrugbaar is. De inzet van het traject moet bijdragen aan re-integratie in regulier werk. Zoals beschreven in het vorige hoofdstuk kunnen het UWV WERKbedrijf, WGA-verzekeraars en re-integratiebedrijven een rol spelen bij de reintegratie. De cijfers van UWV laten zien dat voor ongeveer 15% van degenen die in 2006 of 2007 tot de WGA waren toegelaten daarna, in de periode tot eind 2010, een re-integratietraject gestart is (zie Tabel 5.4). 44 Ape

61 Informatie overdracht tussen bij de re-integratie betrokken partijen Alle partijen die bij de re-integratie betrokken zijn, hebben behoefte aan goede informatie over de re-integratie inspanningen tijdens de wachttijd en aan de rapportages die in het kader van de claimbeoordeling zijn gemaakt. Dit om ervoor te zorgen dat er geen re-integratiekansen worden gemist of instrumenten dubbel worden ingezet. Wanneer de werkgever van de cliënt geen eigenrisicodrager is, dan wordt de cliënt bij de procesbegeleider van het betreffende werkplein aangemeld. Die wijst de cliënt toe aan een bepaalde arbeidsdeskundige of werkcoach. Vervolgens wordt de nodige informatie, zoals het RIV dossier (probleemanalyse, plan van aanpak etc.), het verzekeringsgeneeskundig en arbeidsdeskundig verslag van de claimbeoordeling en de re-integratievisie van de AD digitaal van SMZ, de UWV divisie die verantwoordelijk is voor de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, naar het WERKbedrijf overgedragen. Cliënten ontvangen informatie van het WERKbedrijf en van verzekeraars Zowel het WERKbedrijf als verzekeraars nodigen de cliënt uit voor een gesprek over re-integratie. Beide partijen geven daarnaast algemene voorlichting over de werking van de WIA, de vormgeving van de dienstverlening van het WERKbedrijf en de rechten en plichten van de cliënt. Middels een gesprek met de cliënt probeert men te achterhalen welke mogelijkheden er zijn voor re-integratie. Informatievoorziening wordt beperkt door medische geheimhouding De informatieverstrekking over de functionele mogelijkheden van arbeidsongeschikte werknemers aan de WGA-verzekeraars van eigenrisicodragers is, in vergelijking met die aan het UWV WERKbedrijf, uiterst gering. Verzekeraars hebben geen direct contact met UWV (SMZ), maar krijgen via de werkgever doorgaans de uitslag van de claimbeoordeling. UWV is niet bevoegd werkgevers of verzekeraars verdere informatie over de claimbeoordeling te verstrekken. Verzekeraars ervaren dit als een gemis. Wel kan de werkgever deze informatie via een bezwaarprocedure bij UWV opvragen, of via de cliënt inzage vragen in de rapportages. Overigens wordt de informatieverstrekking aan het WERKbedrijf ook beperkt door de medische privacy regels, maar de lijnen binnen het UWV zijn korter. Deze ervaren discrepantie is een direct gevolg van het hybride stelsel, waarbij een eigenrisicodrager of zijn verzekeraar zelf de voor re-integratie nodige informatie moeten verzamelen. WGA cliënten met een uitkering op arbeidskundige gronden niet altijd bewust van re-integratieverplichting. Het lijkt voor cliënten met een WGA uitkering op arbeidskundige gronden niet duidelijk te zijn dat ze een re-integratieverplichting hebben. Ape 45

62 In de beschikking van UWV wordt dit weliswaar vermeld, maar zowel werkgevers, verzekeraars als het WERKbedrijf geven aan dat cliënten niet weten wat deze verplichting inhoudt en dat zij zich er niet van bewust zijn dat er een re-integratieverplichting is. Keuze traject op basis van de behandeling, WERKbedrijf ontwikkelt methode voor keuze op basis van cliëntprofielen Het WERKbedrijf is bezig een methode te ontwikkelen om te bepalen welk type traject een cliënt moet krijgen. Net als bij de Wajong wil het WERKbedrijf cliëntprofielen opstellen waarin de competenties, affiniteiten en beroepsvoorkeuren van de cliënt worden vastgelegd. Op die manier wordt het klantenbestand in groepen onderverdeeld en kunnen re-integratieinstrumenten gericht worden ingezet. Momenteel wordt de keuze voor een traject bepaald aan de hand van de behandeling die iemand krijgt, de afstand tot de arbeidsmarkt en allerlei omgevingsfactoren. Wanneer een client nog een intensieve behandeling ondergaat wordt er doorgaans geen traject ingezet. Er wordt dan wel een vervolggesprek ingepland voor na afloop van de behandeling. Als een type traject gekozen is kan de werkcoach kiezen voor interne dienstverlening of voor een traject bij een externe dienstverlener. Verzekeraars baseren hun keuze voor het al dan niet inzetten van een reintegratietraject eveneens op het feit of iemand nog een behandeling volgt. Daarnaast worden het opleidingsniveau, de motivatie van de cliënt en het netwerk van de cliënt betrokken bij de keuze. Wanneer het voor verzekeraars onduidelijk is welke mogelijkheden er zijn, kan er een talentenanalyse worden uitgevoerd. Voor bepaalde groepen worden kleine opleidingstrajecten ingezet, het gaat bijvoorbeeld om een certificaat voor taxichauffeurs. Effectiviteit van re-integratie hangt af van sociale factoren, motivatie en het netwerk van de cliënt In hoeverre een traject zinvol en effectief is hangt af van verschillende factoren. Zo spelen sociale factoren volgens geïnterviewden een grote rol. Wanneer er sprake is van allerlei randproblemen, zoals schuldenproblematiek, heeft dit een negatieve invloed op de re-integratie. Daarnaast speelt de motivatie van de cliënt, en de ondersteuning door zijn/haar sociale netwerk een grote rol. Hoe de cliënt omgaat met de beperkingen is van grote invloed op de re-integratie: heeft de cliënt de beperkingen/ziekte geaccepteerd en hoe percipieert hij zijn gezondheid? Waar het aan motivatie ontbreekt wordt de cliënt op zijn plichten gewezen maar worden ook positieve stimuli gebruikt om mensen te motiveren. 46 Ape

63 en dit is in het voordeel van hoger opgeleide cliënten. Cliënten die hoger zijn opgeleid en goed sociaal netwerk hebben, zijn vaak makkelijker te re-integreren dan laag opgeleiden. Ze zijn niet alleen zelfredzamer, maar hebben ook meer arbeidsmogelijkheden omdat ze in een breder scala aan functies aan de slag kunnen. Cliënten met een lage opleiding en fysieke klachten zijn vaak moeilijk te re-integreren omdat ze doorgaans aangewezen zijn op fysiek werk. 3.7 Samenvatting & conclusies Dit hoofdstuk is gewijd aan de toepassing van de regels in de professionele praktijk. Om de toepassing te onderzoeken zijn 75 claimbeoordelingsdossiers en 70 herbeoordelingsdossiers bestudeerd en geïnventariseerd. Daarnaast hebben we gesprekken gevoerd met 19 professionals waarvan 10 verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, 3 voor de vormgeving van de uitvoering, 5 belangenbehartigers en een rechter van de Centrale raad van Beroep. We hebben hieronder de belangrijkste bevindingen geordend naar de onderdelen die er samen toe leiden dat een werknemer niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard en dit al dan niet blijft Beoordeling mate arbeidsongeschiktheid Besluiten, standaarden en protocollen worden in de praktijk nauwgezet toegepast, behandelend arts niet standaard geraadpleegd. De claimbeoordeling vindt plaats volgens een vast format. Zowel de verzekeringsgeneeskundige- als de arbeidsdeskundige rapportages geven een gestandaardiseerde onderbouwing van de bevindingen. De behandelende artsen worden in het proces van claimbeoordeling niet standaard geraadpleegd. Doorgaans is dit niet nodig omdat er in de wachttijd voor de WIA al veel medische informatie is verzameld. Indien de cliënt hierom verzoekt wordt de arts echter altijd geraadpleegd. Hoogte maatmanloon van invloed op mate van arbeidsongeschiktheid De praktijkervaringen bevestigen de institutionele effecten die we in het vorige hoofdstuk constateerden. Gesignaleerd wordt dat er voor de lage inkomens sprake is van een alles-of-niets situatie en dat langdurig zieken met een hoog inkomen een grotere kans hebben om als volledig of gedeeltelijk arbeidsongeschikt beoordeeld te worden. Door de loonkundige definitie is er een groep die volledig Ape 47

64 arbeidsongeschikt is, maar die wel voldoende functionele mogelijkheden heeft om ten minste het minimumloon te verdienen. Daarnaast is er een groep die weliswaar niet in staat is het minimumloon te verdienen, maar wel over arbeidscapaciteit beschikt. En tot slot kan een urenbeperking ertoe leiden dat aanwezige functionele mogelijkheden de resterende verdiencapaciteit verlagen tot onder de 20% van het maatmanloon. Zekere bandbreedte tussen VA ers en AD ers in FML beoordelingen De uitkomsten van deze professionele beoordelingen van functionele mogelijkheden zijn bij gelijke gevallen niet gelijkluidend. Dat is inherent aan dergelijke beoordelingen. Maar onderzoek toont aan dat de variatie beperkt is en zich beweegt binnen de gebruikelijke marges van medische beoordelingen Beoordeling duurzaamheid Labels stroomschema sluiten niet goed aan op de praktijk Verzekeringsartsen ervaren een groot gat tussen de labels verbetering belastbaarheid uitgesloten of niet of nauwelijks te verwachten' enerzijds, en het label redelijk tot goede verwachting anderzijds. Wanneer de VA het stroomschema uit Schema 2.1 volgt en verbetering van de belastbaarheid is niet uitgesloten, dan komt hij automatisch uit bij het label redelijk tot goede verwachtingen terwijl dit de situatie niet goed weerspiegelt. In veel gevallen is namelijk verbetering van de belastbaarheid niet uit te sluiten (en wordt daarom ook niet tot duurzaamheid besloten), maar is anderzijds het oordeel redelijk tot goede verwachting te optimistisch. Duurzaamheid wordt zorgvuldig onderbouwd. De toekenning van een IVA uitkering wordt streng getoetst door een staf VA. De VA motiveert daartoe schriftelijk waarom de beperkingen duurzaam zijn. De onderbouwing van het begrip duurzaamheid is daardoor uitgebreider en explicieter verwoord in deze rapportages dan in geval van niet duurzaamheid. 48 Ape

65 3.7.3 Herbeoordelingen Tot eind 2010 is 27% van de WGA ontvangers een of meer keren herbeoordeeld Dit percentage is gebaseerd op onvolledige waarnemingen. Immers, naarmate claimbeoordelingen langer geleden zijn, is een groter deel herbeoordeeld. Zo heeft van de WGA toekenningen uit 2006 inmiddels 60% een herbeoordeling gehad. Aantal herbeoordelingen neemt af In de loop van de jaren na de introductie van de WIA is het aantal herbeoordelingen binnen de WGA groep geleidelijk afgenomen. Dit laten de bestandscijfers zien, als deze per cohort en verblijfsjaar geordend worden. Werkwijze herbeoordeling gelijk aan die bij de claimbeoordeling, grootste gedeelte op verzoek UWV. Uit interviews blijkt dat de werkwijze bij een herbeoordeling gelijk is aan die bij de claimbeoordeling. Het grootste gedeelte van de herbeoordelingen vindt plaats op verzoek van UWV (85%). Herbeoordelingen op verzoek van de klant komen meer dan gemiddeld voor als hun werkgever eigenrisicodrager is. Eigenrisicodragers moeten zelf de activering ter hand nemen. Het merendeel van de eerste herbeoordelingen vindt 1 tot 2 jaar na de claimbeoordeling plaats. Geen wettelijk verplichte herbeoordelingen Door de afschaffing van de wettelijke herbeoordeling is er geen vast moment meer van herbeoordelen. Het nieuwe beleid is erop gericht om herbeoordelingen te doen met het oog op de participatiemogelijkheden van de cliënt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen: (1) cliënten die medisch arbeidsongeschikt zijn en voor wie een herbeoordeling wordt ingepland om te kunnen monitoren hoe hun benutbare mogelijkheden zich ontwikkelen; (2) cliënten die zelf om een herbeoordeling vragen; (3) cliënten met benutbare mogelijkheden die zijn overgedragen aan een werkcoach van het Werkbedrijf, waarbij deze coach in het proces van re-integratie behoefte heeft aan een actuele vaststelling van de verdiencapaciteit. Deze optie is voor eigenrisicodragers alleen toegankelijk via een verzoek van de cliënt. Ape 49

66 Meeste herbeoordelingen leiden niet tot verandering WIA-status Uit de onderzochte dossiers blijkt dat herbeoordeling van nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten vaker leidt tot verlenging van de status quo dan tot transitie naar een andere WIA-categorie of tot beëindiging van de WIA-uitkering. De bestandsgegevens bevestigen dit beeld: bij 64 procent van de herbeoordelingen van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten blijft de status ongewijzigd. Anders dan verandering in de WIA-status, vereist het ongewijzigd blijven van die status geen uitgebreide verantwoordingsplicht Re-integratie Informatiedeling tussen alle betrokken partijen Alle partijen die bij de re-integratie betrokken zijn, hebben behoefte aan goede informatie over de re-integratiemogelijkheden van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten. Die informatie is primair in handen van degenen die de claimbeoordeling doen. Voor werknemers met een werkgever die het WGA-risico bij UWV heeft ondergebracht, wordt de benodigde informatie van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten met voldoende arbeidsmogelijkheden overgedragen aan het Werkbedrijf. Daar neemt een werkcoach de re-integratie ter hand. Eigenrisicodragers dienen de benodigde informatie zelf te verzamelen Eigenrisicodragers en hun WGA verzekeraars kunnen niet direct beschikken over de informatie die UWV werkcoach heeft. Zij moeten deze informatie via de arbeidsongeschikte werknemer opvragen of zelfstandig de arbeidsmogelijkheden vaststellen en hun re-integratieplannen daarop afstemmen. Deze ongelijkheid is een bijproduct van het hybride stelsel. Daar staat tegenover dat verzekeraars veel eerder in het verzuimproces kunnen ingrijpen, zeker voor werknemers van bedrijven die naast een WGA-polis bij dezelfde verzekeraar ook een verzuimverzekering hebben afgesloten. 50 Ape

67 4 ANALYSE VAN DE WIA INSTROOM 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt op basis van kenmerken die in de integrale UWV bestanden beschikbaar zijn onderzocht hoe de WIA-instroom 21 in 2010 is samengesteld en hoe daarbinnen de WGA groep afwijkt van degenen die in de IVA dan wel in de WGA groep terechtkomen. Uit de voorgaande twee hoofdstukken ontstaat een bepaald beeld van nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten als mensen met een laag loon en een lage opleiding (alles-of-niets effect) en met aandoeningen die nog uitzicht bieden op (gedeeltelijk) herstel van de arbeidscapaciteit. De vraag is hier in hoeverre de bestandscijfers dit beeld bevestigen. Paragraaf 4.2 richt zich op de samenstelling van de WIA-instroom naar WIA-categorie. We gebruiken daarvoor alle beschikbare kenmerken en niet alleen indicatoren die betrekking hebben op het hier beschreven beeld van de WGA groep. In 4.3 onderzoeken we welke kenmerken doorslaggevend zijn voor de toekenning van een WGA uitkering dan wel een IVA uitkering. In paragraaf 4.4 vatten we de bevindingen samen. 4.2 Samenstelling van de WIA-instroom in Data UWV heeft voor dit project een bestand geleverd met alle WIA-toekenningen vanaf de start tot eind 2010 dat gekoppeld is met gegevens omtrent de claimbeoordeling. 22 Het bevat, naast basisgegevens uit de uitkeringsadministratie (leeftijd, geslacht, opleiding, loon, aantal werkuren, werkstatus op peildatum), ook gegevens over de aard en ernst van de beperkingen Met WIA-instroom wordt in dit hoofdstuk steeds WIA-toekenningen bedoeld. Volgens de UWV definities bevat de instroom alle nieuw ingegane uitkeringen, dus inclusief voorschotten. Zie ook paragraaf 5.1 Als we hier over de WIA-instroom spreken bedoelen we de WIA-toekenningen, dus exclusief voorlopige uitkeringen (voorschotten). Waar in de UWV statistieken over instroom wordt gesproken is dat inclusief voorschotten. Ape 51

68 De hierna volgende, beschrijvende tabellen zijn gebaseerd op een dataset met gegevens van personen die in 2010 een WIA-uitkering kregen toegekend ( instroom ). De tabellen die informatie bevatten over opleiding, maatmanuurloon oude functie, maatmanuren oude functie, aantal functionele beperkingen en wel of geen urenbeperking hebben alleen betrekking op mensen met benutbare mogelijkheden, omdat deze informatie voor mensen die bij de claimbeoordeling geen benutbare mogelijkheden blijken te hebben niet relevant is en dus niet wordt vastgelegd. Figuur 4.1 Verdeling van de WIA-toekenningen naar WIA-categorie, Persoonskenmerken Bij instroom in de WIA zijn IVA-ontvangers aanmerkelijk ouder dan de WGA ers. Dat is niet verwonderlijk: oudere werknemers zijn vaker uitbehandeld en komen dan, bij gebrek aan behandelmogelijkheden die de arbeidscapaciteit kunnen vergroten, in de IVA terecht. De groep WGA is de jongste van de drie WIA-categorieën: 48% is jonger dan 45; bij de gedeeltelijk arbeidsongeschikten is dat aandeel 40% en bij de IVApopulatie is slechts 18% jonger dan Ape

69 Tabel 4.1 WIA-instroom naar categorie en leeftijd, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA 15 tot 24 jaar 1,5 2,9 0,6 2,0 25 tot 34 jaar 14,3 18,6 4,8 14,3 35 tot 44 jaar 23,5 26,4 12,5 22,4 45 tot 54 jaar 33,2 31,9 31,7 32,1 55 tot 65 jaar 27,4 20,3 50,5 29,2 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 De helft van de WIA-instroom is vrouw. Het aandeel vrouwen onder de niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten is groter dan gemiddeld (55%). Het omgekeerde geldt voor de andere twee WIA-groepen. Tabel 4.2 WIA-instroom naar categorie en geslacht, instroom 2010, n= percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Man 54,1 45,3 54,1 49,5 Vrouw 45,9 54,7 45,9 50,5 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 Gedeeltelijk arbeidsongeschikten zijn aanmerkelijk hoger opgeleid dan volledig arbeidsongeschikten. Tabel 4.3 laat dit zien. De IVA-populatie is het laagst opgeleid: het aandeel met een startkwalificatie (meer dan MBO basis) is 32% binnen de IVA groep; 35% bij de groep WGA en 52% onder gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Deze uitkomst is goed te rijmen met een constatering die we in hoofdstuk 6 (tabel 6.10) doen, namelijk dat er bij degenen die een WIA-toekenning krijgen een negatief verband is tussen opleidingsniveau en gemiddeld aantal functionele beperkingen (zie ook Tabel 4.11). Ape 53

70 Tabel 4.3 WIA-instroom naar categorie en opleiding, alleen voor mensen met benutbare mogelijkheden, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA LO, of LBO/MAVO niet afgerond 19,0 33,6 34,9 29,0 VMBO/MBO basis 29,3 31,6 33,6 31,2 MBO/HAVO/VWO 32,7 24,4 21,9 26,7 HBO / WO 18,9 10,5 9,7 13,1 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 De verschillen naar uurloon zijn ook vrij groot. Opnieuw zijn het de gedeeltelijk arbeidsongeschikten die in positieve zin afwijken: terwijl iets meer dan 61% van de WGA populatie, en 55% van de mensen met een IVA-uitkering, een uurloon heeft dat minder is dan 15 euro, geldt dit bij de WGA groep maar voor 32%. Eerder onderzoek liet al zien dat de gedeeltelijk arbeidsongeschikten qua loon en arbeidsverleden vaak in een aanmerkelijk gunstiger positie verkeren dan volledig arbeidsongeschikten. 23 Tabel 4.4 WIA-instroom naar categorie en uurloon, alleen voor mensen met benutbare mogelijkheden, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA 3,50 tot 8,00 0,2 0,5 0,3 0,4 8,00 tot 15,00 31,9 60,6 55,1 49,9 15,00 tot 20,00 34,0 23,6 26,6 27,6 Meer dan 20,00 33,9 15,4 18,2 22,1 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 66 procent van de WIA instroom werkt meer dan 32 uur per week en 10 procent werkt minder dan 12 uur per week. Dit komt precies overeen met het landelijke percentage kleine banen. 24 Beide groepen volledig arbeidsongeschikten kenmerken zich door een relatief groot aandeel (38%) deeltijdwerk (minder dan 32 uur per week). Bij de WGA groep is dit aandeel 25%. Het lijkt erop dat meer werkuren meer ruimte bieden om een resterende verdiencapaciteit te duiden Zie De Jong et al. (2010) en De Jong & Thio (2002). CBS Statline 54 Ape

71 Tabel 4.5 WIA-instroom naar categorie en maatmanuren oude functie, alleen voor mensen met benutbare mogelijkheden, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Tot 12 uur 0,4 2,3 4,1 2,0 12 tot 20 uur 3,2 9,8 10,9 7,8 20 tot 32 uur 21,6 26,3 23,6 24,2 32 tot 40 uur 51,3 43,9 42,7 46,1 40 uur of meer 23,6 17,8 18,7 19,9 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 Tabel 4.6 geeft de verdeling van de WIA-instroom naar sector. Volledige arbeidsongeschiktheid (WGA en IVA) komt meer dan gemiddeld voor bij overig bedrijf en beroep. Dit is niet verwonderlijk want behalve horeca, catering en schoonmaakbedrijven omvat deze sector ook de sociale werkvoorziening. De uitzendsector kenmerkt zich door een sterke oververtegenwoordiging van instroom in WGA (66% tegen 53% gemiddeld). Dit geldt ook, zij het minder sterk, voor de detail- en groothandel. Commerciële dienstverlening en overheid en onderwijs laten een oververtegenwoordiging van gedeeltelijk arbeidsongeschikten zien. Het lijkt erop dat in sectoren met een relatief laag gemiddeld loon een relatief groot deel niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaard wordt. Tabel 4.6 WIA-instroom naar categorie en sector, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Landbouw en bouwnijverheid 27,7 47,5 24,8 100,0 8,2 Industrie 26,2 48,8 25,1 100,0 11,1 Winkelbedrijf en Groothandel 21,1 56,1 22,8 100,0 13,3 Transport 25,4 49,8 24,8 100,0 6,2 (Financiële) dienstverlening 28,1 50,1 21,8 100,0 11,4 Uitzendbedrijven 18,1 66,0 16,0 100,0 9,6 Gezondheidszorg 22,0 51,7 26,4 100,0 16,0 Overheid & onderwijs 30,5 44,4 25,1 100,0 10,6 Overig bedrijf en beroep 15,7 56,7 27,6 100,0 13,5 Totaal 23,4 52,6 24,0 100,0 100,0 In de laatste kolom van Tabel 4.6 wordt het aandeel van elke sector in de WIA-instroom weergegeven. De gezondheidszorg heeft het grootste aan- Ape 55

72 deel in de WIA-instroom; daarna volgen detail- en groothandel en overig bedrijf en beroep. In Tabel 4.7 geven we de verdeling naar de groep werknemers waartoe men behoorde op het moment van claimbeoordeling. Enerzijds zijn er werknemers voor wie bij ziekte het loon tot het einde van de wachttijd voor de WIA wordt doorbetaald deze noemen we vaste werknemers. Anderzijds zijn er tijdelijke werknemers die bij afloop van hun dienstverband ziek zijn en daarom bij UWV gemeld worden, maar ook vaste werknemers die om bedrijfseconomische redenen ontslagen zijn en daarom geen dienstverband meer hebben. Deze werknemers die ziek zijn bij het einde van hun dienstverband worden eindedienstverbanders genoemd. Voor uitzendkrachten, die doorgaans onder het uitzendbeding werken, geldt ziekmelding is einde contract. Hun ziekengeld wordt betaald en hun verzuim wordt begeleid door UWV. Dit geldt ook voor de overigen die een kleine 4 procent van het totaal uitmaken. De laatste kolom laat ook zien dat vangnetters in totaal 47% van de WIA-toekenningen uitmaken. Vaste werknemers zijn ondervertegenwoordigd in de groep WGA en komen dus relatief vaak terecht in de IVA of de WGA Omgekeerd zijn de vangnetters oververtegenwoordigd in de categorie nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten. De mate van oververtegenwoordiging in de groep WGA wisselt per vangnetgroep: bij uitzendkrachten is die het sterkst. Uitzendkrachten worden dus vaker dan andere herkomstgroepen niet duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaard. Tabel 4.7 WIA-instroom naar categorie en herkomstgroep, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Vaste werknemer 24,7 45,5 29,8 100,0 53,2 Vangnetgroepen: Uitzendkrachten 16,7 70,1 13,1 100,0 6,2 Eindedienstverbanders 23,6 60,3 16,1 100,0 23,3 WW ers 20,4 56,6 23,0 100,0 13,7 Overigen 24,9 62,6 12,6 100,0 3,7 Totaal 23,4 52,6 24,0 100,0 100,0 Tabel 4.8 laat het aantal personen zien dat in 2010 een WIA-uitkering kreeg toegekend en die op peildatum 31 oktober 2011 (nog) een dienstverband had. Het aandeel mensen met een toekenning vanwege volledige arbeidsongeschiktheid dat ruim een jaar later nog een dienstverband heeft 56 Ape

73 is veel kleiner (12,8%) dan bij de gedeeltelijk arbeidsgeschikten (44%). Het gaat daarbij om werknemers wier oude dienstverband doorloopt, of om mensen die vanuit de WIA een nieuwe dienstverband hebben weten te bemachtigen. Zo blijkt dat 8% van de vangnetters die in 2010 een WIAuitkering kregen toegekend op 31 oktober 2011 een dienstverband hebben weten te verwerven. Tabel 4.8 WIA-instroom naar categorie en wel of geen dienstverband (op 31 oktober 2011), instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal Dienstverband op WGA WGA IVA Geen 56,0 87,2 93,8 81,5 Wel 44,0 12,8 6,2 18,5 100,0 100,0 100,0 100, Gezondheidsaspecten Bij de behandeling van de aard en de ernst van de beperkingen van de WIA-instroom in 2010 volgen we de stappen in het claimbeoordelingsproces. Eerst kijken we naar de wijze waarop de WIA-toekenning tot stand komt (zie Tabel 4.9). Dit levert inzicht in de mate waarin de toekenning op arbeidskundige dan wel op loonkundige gronden plaatsvindt. Tabel 4.9 WIA-instroom naar categorie en reden van toekenning, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Medisch (gbm) (1%) 28% 32% 23% CBBS niet geraadpleegd 7% 16% 16% 14% Geen 3x3 geschikte functies gevonden 3x3 geschikte functies gevonden 8% 30% 38% 27% 84% 26% 14% 37% Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 Bij 23% van de toekenningen zijn benutbare mogelijkheden afwezig, althans op het moment van claimbeoordeling. Als er geen benutbare mogelijkheden zijn dan is de cliënt medisch volledig arbeidsongeschikt. Bij 32% Ape 57

74 van de IVA-ontvangers ontbreekt het aan benutbare mogelijkheden en bij 28% van de groep WGA Bij de overige 72% van de WGA toekenningen zijn benutbare mogelijkheden aanwezig maar deze zijn zo beperkt dat UWV op arbeidsdeskundige gronden tot volledige arbeidsongeschiktheid besluit. Daarnaast kunnen de beperkingen ertoe leiden dat men niet meer dan 20% van het oude loon kan verdienen. Zo iemand kan dan nog allerlei benutbare mogelijkheden hebben maar loonkundig is hij of zij dan volledig arbeidsongeschikt. Een dergelijke situatie doet zich in de regel alleen voor bij lonen die meer dan vijf keer het minimumloon bedragen (nu: euro per jaar). Dit komt vanzelfsprekend weinig voor. Het gaat hier veel vaker om mensen die op basis van de FML niet meer dan een gedeeltelijk verlies van verdiencapaciteit lijden, maar voor wie door een urenbeperking toch geen gangbare arbeid te duiden is. Dit geldt voor 26% van de niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten en voor 14% van de IVA-gerechtigden. In 30% van de gevallen zijn de beperkingen van dien aard dat daarbij geen drie geschikte functies gevonden met minstens drie arbeidsplaatsen op de Nederlandse arbeidsmarkt ( gangbare arbeid ) te vinden zijn. Dit kan het gevolg zijn van een daling van het arbeidsvermogen tot onder het minimumloonniveau ( alles-of-niets ). 16% van de toekenningen op basis van volledige arbeidsongeschiktheid (duurzaam en niet-duurzaam) vindt plaats zonder het CBBS te raadplagen. Hier zijn wel benutbare mogelijkheden maar die zijn zo beperkt dat het CBBS geen functies op zal leveren. Deze categorie kan dus worden samengenomen met de groep waarvoor geen (3x3) geschikte functies gevonden zijn. In Tabel 4.10 is de groep die geen benutbare mogelijkheden (GBM) heeft opgesplitst naar de reden van afwezigheid van benutbare mogelijkheden. De meest voorkomende reden is wisselende belastbaarheid, zowel bij degenen die in de IVA stromen als in de WGA Bij de IVA-instroom komen afhankelijkheid van anderen bij het verrichten van algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) en een aandoening die leidt tot een instabiel belastbaarheidspatroon relatief vaak voor als reden voor het ontbreken van benutbare mogelijkheden. 58 Ape

75 Tabel 4.10 WIA-instroom naar categorie en reden gbm, instroom 2010, n=7.099 Percentages WIA categorie a Totaal WGA IVA Pers./sociaal functioneren 29,4 12,8 23,6 Ziekenhuisopname 27,1 9,5 21,2 Bedlegerig 2,6 4,7 3,3 ADL afhankelijk 2,8 17,7 7,9 Wisselende belastbaarheid 38,1 55,4 43,9 Totaal 100,0 100,0 100,0 a we laten de groep WGA hier buiten beschouwing omdat deze per definitie benutbare mogelijkheden hebben. Voor de 77% van de WIA-instroom met benutbare mogelijkheden is een functionele mogelijkhedenlijst (FML) opgesteld. Uit Tabel 4.11 blijkt dat het overgrote deel van de volledig arbeidsongeschikten beperkingen ondervindt op meer dan 15 verschillende functievelden. Het gemiddelde aantal beperkingen is 18. Minder dan 16 beperkingen komt bij 10% van de IVA-gerechtigden, bij 25% van de WGA groep en bij 46% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten voor. Tabel 4.11 WIA-instroom naar categorie en aantal functionele beperkingen, alleen voor mensen met benutbare mogelijkheden, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA 0 tot 7 17,1 5,6 2,2 8,5 8 tot 15 29,3 19,5 7,5 20,0 >15 53,6 74,9 90,3 71,5 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 Naast functionele beperkingen kan de VA ook een beperking in uren per dag of per week constateren. Een dergelijke urenbeperking komt gemiddeld bij 54% van de instroom voor en iets minder (51%) bij de nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten. De vraag is hoe de WIAcategorieverdeling van degenen met een urenbeperking is als die beperking buiten beschouwing blijft. We zouden dan kunnen zien in hoeverre de omvang van de WGA groep mede bepaald wordt door geconstateerde urenbeperkingen. Een dergelijke exercitie laten de beschikbare data echter niet toe. Ape 59

76 Tabel 4.12 WIA-instroom naar categorie en urenbeperkingen, alleen voor mensen met benutbare mogelijkheden, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Geen urenbeperking 42,4 49,2 45,8 46,4 Wel urenbeperking 57,6 50,8 54,3 53,6 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 In Tabel 4.13 wordt een opsplitsing in 28 specifieke diagnoses gegeven. De meest voorkomende diagnoses bij WIA-toekenning zijn: kanker (nr.1 in de tabel, 10% van de instroom), aandoeningen aan het bewegingsapparaat (nrs. 7-10, 26% van de instroom) en psychische stoornissen (nrs , 33% van de instroom). Tabel 4.13 WIA-instroom naar categorie en diagnose gedetailleerd, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal diagnose - nummer WGA WGA IVA verticaal Ziekte onbekend of NNO 0 2,6 64,3 33,1 2,7 Kanker 1 18,0 35,2 46,7 10,0 Hart en vaatstelsel 2 24,2 31,6 44,3 8,9 Huidaandoeningen 3 18,5 68,2 13,3 0,4 Endocrine ziekten 4 29,9 48,1 22,0 1,3 Zwangerschap/bevalling 5 17,5 77,5 5,0 0,1 Gehooraandoeningen 6 31,4 43,6 25,0 0,5 Hand/arm/schouder/nek 7 26,3 59,6 14,1 5,8 Rugaandoeningen 8 30,8 52,8 16,3 5,5 Voet/been/heup 9 27,9 57,9 14,3 4,4 Bewegingsapparaat overig 10 24,4 51,9 23,6 10,3 Hersenaandoening 11 22,9 38,1 39,0 1,1 Multiple sclerose 12 22,9 25,6 51,5 1,6 Epilepsie 13 23,4 62,1 14,5 0,4 Zenuwstelsel overig 14 18,7 34,5 46,8 5,0 Spanningsklachten 15 48,2 49,4 2,4 0,5 Somatoforme stoornis 16 30,2 63,2 6,5 0,9 Aanpassingsstoornis 17 42,1 52,9 5,0 4,1 Reactie op ernstige stress 18 17,7 78,4 3,9 3,0 Angststoornis 19 24,1 71,5 4,5 2,1 Persoonlijkheidsstoornis 20 18,6 68,6 12,8 6,8 60 Ape

77 Percentages WIA categorie Totaal diagnose - nummer WGA WGA IVA verticaal Stemmingsstoornis 21 20,9 72,5 6,5 10,4 Verslaving psychoactiva 22 15,2 75,8 8,9 1,5 Psychische stoornissen overig 23 18,8 60,7 20,5 2,0 Ademhalingssysteem 24 22,4 32,3 45,2 2,7 Spijsvertering 25 31,1 56,8 12,1 2,0 Urogenitaal systeem 26 21,9 54,4 23,8 1,2 Oogaandoeningen 27 20,6 33,5 46,0 0,9 Klachten overig 28 52,4 41,9 5,6 0,4 Ziekten/aandoeningen overig 29 32,2 47,4 20,4 1,8 Ontwikkelingsstoornissen 30 17,8 51,6 30,6 1,5 Totaal 23,4 52,6 24,0 100,0 Diagnoses die bij een IVA-toekenning vaker dan gemiddeld voorkomen zijn: kanker, hart- en vaataandoeningen, hersenaandoening, multiple sclerose, overige aandoeningen aan het zenuwstelsel, ziekten van het ademhalingssysteem en oogaandoeningen. Dit zijn zonder uitzondering aandoeningen waarvan de beperkingen relatief gemakkelijk objectiveerbaar zijn. De ernst van deze aandoeningen is blijkbaar zodanig dat er geen gangbare arbeid te duiden is, of dat de beperkingen alleen nog arbeid toelaten met een loon dat minder dan 20 procent is van het maatmanloon. Daarbij komt dat er geen behandelingen (meer) zijn die de arbeidsmogelijkheden, en daarmee de verdienmogelijkheden, zouden kunnen vergroten. Ook is er een aantal diagnoses aan te wijzen die oververtegenwoordigd zijn in de groep WGA Dit zijn voornamelijk psychische ziekten, zoals stemmings- (depressieve episode, manische depressiviteit) en persoonlijkheidsstoornissen. Blijkbaar wordt bij dergelijke, moeilijker objectiveerbare aandoeningen vaker aangenomen dat er nog behandelingsopties zijn die tot toename van de functionele mogelijkheden kunnen leiden. In Tabel 4.14 zijn deze diagnoses onderverdeeld in 5 klassen. In de groep met het label hart- en vaatziekten en kanker zitten ook aandoeningen van het zenuwstelsel zoals multiple sclerose. Psychisch hard omvat persoonlijkheidsstoornissen, zoals borderline, overige psychische stoornissen, zoals schizofrenie en dementie, en ontwikkelingsstoornissen, zoals autisme. Deze zijn ook hard in de zin dat ze objectiveerbaar zijn. De overige psychische aandoeningen worden psychisch zacht gelabeled. Voorbeelden van veel voorkomende zachte aandoeningen zijn depressie en posttraumatisch stress syndroom. Met zacht wordt bedoeld dat het objectiveren van de arbeidsbeperkingen bij deze aandoeningen relatief moeilijk is, Ape 61

78 en dat hierdoor meer dan bij andere aandoeningen sprake kan zijn van verschillen tussen beoordelaars. De groep hart- en vaatziekten en kanker omvat de diagnoses die voor de helft van de instroom in de IVA de reden van arbeidsongeschiktheid zijn. Deze komen veel minder voor bij de WGA groep. Bij de nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten komen psychische aandoeningen met 42% van de toekenningen veel vaker voor dan bij de WGA groep (33%) en bij de IVA-toekenningen (13%). Tabel 4.14 WIA-instroom naar categorie en diagnose, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Hart- vaatziekten of kanker a 23,6 16,9 50,8 26,6 Psychisch zacht b 24,5 29,6 5,4 22,6 Psychisch hard c 8,2 12,7 7,3 10,3 Bewegingsapparaat d 29,8 27,1 19,9 26,0 Overig e 14,1 13,8 16,7 14,5 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 a omvat diagnoses 1, 2, 11, 12, 14 uit Tabel 4.13 b omvat diagnoses 15 t/m 22 c omvat diagnoses 20, 23, 30 d omvat diagnoses 7 t/m 10 e omvat diagnose 0, 3 t/m 6, 13, 24 t/m 29 Degenen die de WIA instromen kunnen ook meer dan één aandoening hebben. Dergelijke comorbiditeit komt gemiddeld bij 55% van de toekenningen voor; bij de IVA-toekenningen is dit 46%, bij de WGA cases 59% en bij de gedeeltelijk arbeidsgeschikten 54%. Comorbiditeit lijkt dus niet samen te hangen met een verhoogde kans op duurzame beperkingen. Tabel 4.15 WIA-instroom naar categorie en comorbiditeit, instroom 2010, n= Percentages WIA categorie Totaal WGA WGA IVA Geen comorbiditeit 46,0 41,2 53,7 45,3 Wel comorbiditeit 54,0 58,9 46,3 54,7 Totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 Nadere inspectie leert dat comorbiditeit vaker voorkomt bij aandoeningen die moeilijker objectiveerbaar zijn (geen tabel). 62 Ape

79 4.3 Determinanten van duurzaamheid bij volledige arbeidsongeschiktheid Inleiding De factoren die volgens de voorgaande beschrijving kenmerkend zijn voor de cliënten die in 2010 de WGA instroomden zullen voor een deel met elkaar samenhangen. Door die samenhang kunnen we niet bepalen hoe groot de eigenstandige invloed is van deze kenmerken op de kans om duurzaam dan wel niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaard te worden. Om een goede analyse te kunnen doen concentreren we ons daarom op het onderscheid duurzaam/niet-duurzaam bij de eerste claimbeoordeling. We doen een zogenoemde logitanalyse om te bepalen wat het eigenstandige effect is van de hiervoor beschreven kenmerken op de kans op IVA versus WGA We kijken hiervoor alleen naar degenen die in 2010 volledig arbeidsongeschikt verklaard zijn. De resultaten zijn te zien in Tabel Determinanten van de kans op IVA, gegeven volledige arbeidsongeschiktheid De uitkomst van de verrichte logitanalyse levert het effect (coëfficiënt) van de kans om in de IVA terecht te komen, ten opzichte van de kans op WGA Het teken van een coëfficiënt geeft weer of een bepaald kenmerk de kans om een IVA toekenning te krijgen verhoogt of verlaagt, ten opzichte van de kans op WGA De coëfficiënt zelf geeft de sterkte van het effect weer. Het gaat hier steeds om eigenstandige effecten: ze gelden elk los van de aanwezigheid van de overige kenmerken. De meeste kenmerken bestaan uit meerdere categorieën, met één categorie als referentieklasse. De effecten van de andere categorieën gelden ten opzichte van deze referentieklasse. We gebruiken de uitgebreide diagnose-indeling. Leeftijd, uurloon en gewerkte uren per week zijn in de logitanalyse als continue variabelen opgenomen. Daarbij is voor de leeftijd een kwadratische functie gekozen. Gezien de grote hoeveelheid waarnemingen hebben we de meeste effecten met grote betrouwbaarheid kunnen vaststellen. De variabelen maatmanuren, maatmanloon, opleiding en aantal functionele beperkingen zijn alleen bekend voor personen die bij claimbeoordeling benutbare mogelijkheden blijken te hebben. Voor de groep die op dat moment geen benutbare mogelijkheden (GBM) heeft (medisch arbeidsongeschikt zijn) worden de functionele mogelijkheden, arbeidsuren, loon en Ape 63

80 opleiding niet vastgesteld omdat in dat geval arbeidskundig onderzoek achterwege kan blijven. Daarom zijn in de analyses de waarden van deze variabelen voor mensen zonder benutbare mogelijkheden op nul gezet. De coëfficiënten van de logitanalyse voor de variabelen maatmanuren, maatmanloon, opleiding en aantal functionele beperkingen geven dus alleen het effect van deze variabelen aan voor mensen met benutbare mogelijkheden. De effecten van deze variabelen voor mensen zonder benutbare mogelijkheden zitten verborgen in de GBM variabelen en kunnen dus niet afzonderlijk worden vastgesteld. De coëfficiënten van de GBM variabelen geven het effect weer voor iemand met een opleiding, uurloon, aantal arbeidsuren en aantal beperkingen dat de gemiddelde waarde aanneemt voor de GBM-groep. De verhouding tussen de verschillende GBM-klassen zijn overigens wel pure GBM-effecten. Om het mogelijke verstorende effect van deze interacties tussen benutbare mogelijkheden en de variabelen maatmanuren, maatmanloon, opleiding en aantal functionele beperkingen te onderzoeken laten we in Tabel 4.16 ook de resultaten zien voor een overeenkomstige logitanalyse maar dan alleen voor cliënten met benutbare mogelijkheden. Vanzelfsprekend ontbreken in deze analyse de GBM effecten. De kenmerken in Tabel 4.16 bestaan uit twee groepen: algemene persoonskenmerken en gezondheidsindicatoren. Deze zijn door middel van een stippellijn gescheiden. We behandelen de resultaten in de volgorde waarin ze in de tabel staan. Eerst de algemene persoonskenmerken. De kans op IVA is groter: bij een hogere leeftijd. De kwadratische term is significant en domineert. Dat betekent dat de kans om in de IVA te komen meer dan proportioneel toeneemt met de leeftijd; 25 voor mannen: vrouwen hebben een lagere kans op IVA; opleiding is niet van invloed op de IVA-kans; bij een lager aantal werkuren in de week in de oude functie. Een hoger aantal werkuren verlaagt de kans op IVA. Bij overigens gelijke kenmerken bieden meer werkuren wellicht meer ruimte voor resterende arbeidsgeschiktheid; sector is hoegenaamd niet van invloed op de IVA-kans; voor vaste werknemers. Vangnetters hebben een significant lagere IVA-kans. Dit geldt het sterkst voor uitzendkrachten; naarmate iemand meer functionele beperkingen heeft; bij GBM, als gevolg van ADL afhankelijkheid; 25 Deze dalparabool heeft een minimum bij 25 jaar (in de versie met GBM) en bij 29 jaar in de versie zonder GBM. Vanaf die leeftijd neemt de IVA kans toe. 64 Ape

81 Tabel 4.16 Determinanten van de kans op duurzaamheid (IVA) bij volledige arbeidsongeschiktheid in 2010, logitcoëfficiënten Kenmerk met GBM zonder GBM Constante -0,80-0,17 Leeftijd (continue variabele) -0,08** -0,11** Leeftijd 2 (continue variabele x 0,01) 0,16** 0,19** Vrouw -0,37** -0,46** Opleiding (ref=lager onderwijs of lbo of mavo niet afgerond) Vmbo of mbo basis 0,04 0,05 Mbo, havo of vwo -0,05 0,00 HBO of WO -0,09-0,01 Uurloon (ln van continue variabele) -0,19* -0,16 Uren per week (continue variabele x 0,01) -1,21** -1,60** Sector (ref=overheid en onderwijs ) Landbouw, visserij, bouwnijverheid 0,07 0,16 Industrie 0,03 0,19 Winkelbedrijf en groothandel -0,04 0,04 Transport 0,00 0,00 Zakelijke dienstverlening 0,00 0,04 Uitzendbedrijven -0,05 0,01 Gezondheid 0,12 0,21* Overig bedrijf en beroep 0,11 0,15 Herkomstgroep (ref=werknemer) Uitzendkracht -0,61** -0,66** Eindedienstverbander -0,34** -0,26** Zieke WW er -0,31** -0,23** Overig vangnet -0,31** -0,25 Aantal functionele beperkingen (ref=0 t/m 7 beperkingen) 8 t/m 15 beperkingen 0,27 0,27 16 of meer beperkingen 1,25** 1,17** GBM (ref = BM) door persoonlijk en sociaal functioneren 0,42 -- door ziekhuisopname -0,54 -- door bedlegerigheid 0,58 -- door ADL afhankelijkheid 1,66** -- door wisselende belastbaarheid 0,39 -- Diagnose (ref = Bewegingsapparaat overig) Ziekte onbekend, NNO of geen ziekte -0,96-0,93 Kanker 0,95** -0,15 Hart en vaatstelsel 0,91** 0,67** Huidaandoeningen -0,53-0,63 Endocriene ziekten 0,10-0,09 Zwangerschap/bevalling -0,58 0,55 Gehooraandoeningen 0,49* 0,16 Ape 65

82 Kenmerk met GBM zonder GBM Hand/arm/schouder/nek -0,54** -0,54** Rugaandoeningen -0,34** -0,38** Voet/been/heup -0,71** -0,59** Hersenaandoening 1,03** 0,62** Multiple sclerose 1,95** 1,79** Epilepsie -0,23-0,34 Zenuwstelsel overig 1,12** 0,78** Spanningsklachten -2,00** -2,00** Somatoforme stoornis -1,10** -0,99** Aanpassingsstoornis -1,28** -1,50** Reactie op ernstige stress -1,62** -1,79** Angststoornis -1,28** -1,15** Persoonlijkheidsstoornis -0,16-0,19 Stemmingsstoornis -1,17** -1,31** Verslaving psychoactiva -0,74** -0,50 Psychische stoornissen overig 0,36** 0,07 Ademhalingssysteem 0,93** 0,65** Spijsvertering -0,57** -0,65** Urogenitaal systeem 0,06-0,13 Oogaandoeningen 1,51** 1,53** Klachten overig -1,10* -1,11* Ziekten/aandoeningen overig 0,15-0,02 Ontwikkelingsstoornissen 1,11** 0,81** Urenbeperking -0,17** 0,02 Comorbiditeit -0,49** -0,35** R-kwadraat 0,28 0,23 Aantal waarnemingen **= significant met 99% betrouwbaarheid; *= significant met 95% betrouwbaarheid bij de diagnoses kanker, hart- en vaatzieken, kanker, gehooraandoeningen, hersenaandoening, multiple sclerose, zenuwstelsel overig, overige psychische stoornissen, ontwikkelingsstoornissen, oogaandoeningen en aandoeningen aan het ademhalingssysteem. lichtere psychische ziekten of klachten van het bewegingsapparaat verlagen de IVA-kans. Deze resultaten gelden als de mensen met GBM in de analyse worden meegenomen. Wordt de GBM groep weggelaten dan zien we in de tweede kolom van Tabel 4.16 dat het IVA-kansverhogende effect van drie diagnoses wegvalt (kanker, gehooraandoeningen en overige psychische stoornissen) of kleiner 66 Ape

83 wordt (hersenaandoening, multiple sclerose, overige aandoeningen van het zenuwstelsel, ziekten van het ademhalingssysteem en ontwikkelingsstoornissen). We zien bij deze aandoeningen dat hun effect geheel of voor een deel bepaald wordt door de GBM groep. Binnen de groep cliënten met benutbare mogelijkheden verliezen bepaalde diagnoses hun onderscheidende werking; bij afwezigheid van comorbiditeit of van een urenbeperking. We zagen al dat comorbiditeit vaker wordt geconstateerd bij aandoeningen die moeilijker objectief aantoonbaar zijn. Comorbiditeit blijkt nu, los van het type aandoening, een tegenindicatie te zijn voor duurzaamheid. Figuur 4.2 De kans op IVA ten opzichte van de kans op WGA , voor verschillende combinaties van kenmerken referentie 0,29 leeftijd =54 0,48 leeftijd =34 vrouw 0,20 0,22 maatmanuren oude functie 16 uur 0,33 uitzendkracht 8 tot 15 FML beperkingen 0,13 0,18 gbm door ADL afhankelijkheid multiple sclerose 0,68 0,74 spanningsklachten 0,05 De referentiepersoon is een vaste werknemer van 44 jaar met opleidingsniveau LO, LBO of mavo niet afgerond, met een gemiddeld maatmanuurloon ( 10,29), werkte 33 maatmanuren in de oude functie, voorheen werkzaam bij de overheid, met benutbare mogelijkheden, 16 of meer functionele beperkingen, een diagnose in de categorie bewegingsapparaat overig, geen urenbeperking, geen comorbiditeit. In Figuur 4.2 wordt op basis van de uitkomsten in Tabel 4.16 berekend hoe groot de IVA-kans is voor een referentiepersoon. Deze referentiecliënt heeft de (categorale) kenmerken die het vaakst voorkomen, voor de continu gemeten variabelen is het gemiddelde genomen (leeftijd = 44 jaar en Ape 67

84 arbeidsuren per week = 33). Voor deze cliënt is de IVA-kans 29%. 26 Vervolgens veranderen we een kenmerk van deze persoon en berekenen we de IVA-kans opnieuw. Een dergelijke exercitie biedt meer inzicht in de sterkte van de gevonden effecten dan de coëfficiënten in Tabel Oudere leeftijd, GBM door ADL-afhankelijkheid en multiple sclerose hebben de sterkste kansverhogende effecten. Zo is voor mensen met multiple sclerose de IVA kans anderhalf keer groter (0,74) dan voor de referentie persoon met overige aandoeningen van het bewegingsapparaat. We zien een leeftijd van 54 in plaats van 44 de IVA-kans met 66% verhoogt tot 0,48. Omgekeerd betekent een tien jaar jongere leeftijd (34) dat de kans met 31% daalt tot 0,20. Terwijl bij een vrouw met overigens dezelfde kenmerken als de referentiepersoon de kans 24% kleiner is dat de beperkingen duurzaam zijn, is die kans voor een uitzendkracht 38% lager. Minder dan 15 beperkingen levert een 55% lagere kans en de diagnose spanningsklachten verlaagt de kans met 83%. Het effect van minder werkuren is minder groot: als de referentiepersoon in plaats van het gemiddelde van 33 uur per week 16 uur zou werken dan was zijn kans op toekenning van IVA, in plaats van WGA , 14% groter. 4.4 Samenvatting en conclusies Dit hoofdstuk geeft antwoord op twee onderzoeksvragen. Ten eerste de vraag hoe de instroom in de WIA is samengesteld. We deden dit aan de hand van gegevens over de WIA-toekenningen in 2010, waarbij de verdeling van kenmerken van niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten vergeleken zijn met de andere twee WIA-categorieën. De WGA groep blijkt van de andere twee WIA-categorieën af te wijken door: een relatief jonge leeftijd; relatief meer vrouwen; relatief veel vangnetters, vooral veel uitzendkrachten; relatief vaak arbeidsongeschikt vanwege psychische aandoeningen. Hier speelt de omstandigheid een rol dat bij dergelijke aandoeningen vaak nog geen stabiele toestand bereikt is. Dit speelt ook een rol bij het relatief grote aandeel van jongere cliënten. Het weerspiegelt de werking van de IVA waartoe men alleen toegang heeft als behandeling geen reëel uitzicht (meer) biedt op verbetering van de functionele mogelijkheden. 26 Het waargenomen gemiddelde binnen de gebruikte data ( cases) is 0, Ape

85 Verder onderscheiden de (duurzaam en niet-duurzaam) volledig arbeidsongeschikten zich van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten door een lage opleiding, een laag uurloon en relatief weinig arbeidsuren in de oude functie. Dit is voor een deel het gevolg van de werking van het stelsel: hoe lager het loon en de opleiding des te omvangrijker de beperkingen en des te geringer de resterende verdienmogelijkheden. Zo blijkt dat van de nietduurzaam volledig arbeidsongeschikten met benutbare mogelijkheden voor bijna twee derde (64%) geen gangbare arbeid te vinden is; de overige 36% is op loonkundige gronden niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt, meestal als gevolg van een urenbeperking. De tweede onderzoeksvraag die hier aan de orde is gesteld betreft de determinanten van duurzaamheid bij volledige arbeidsongeschiktheid. Voor de oververtegenwoordiging van vangnetters en vrouwen in de WGA groep bieden stelsel en uitvoering geen verklaring. Deze oververtegenwoordiging zou kunnen samenhangen met andere kenmerken, zoals opleiding, loon en deeltijdwerk. Om te onderzoeken of dit wel of geen eigenstandige effecten zijn, is gecorrigeerd voor de onderlinge samenhang tussen de kenmerken. Daartoe is geanalyseerd welke kenmerken doorslaggevend zijn voor de kans in de IVA terecht te komen voor mensen die volledig arbeidsongeschikt verklaard zijn. Die kans blijkt bij overigens gelijke kenmerken, groter te zijn: bij een hogere leeftijd; voor mannen: vrouwen hebben een significant lagere kans op IVA. De oververtegenwoordiging van vrouwen onder de groep die nietduurzaam volledig arbeidsongeschikt verklaard wordt hangt dus niet samen met andere kenmerken (van vrouwen) maar is een eigenstandig effect. bij een geringer aantal arbeidsuren per week. De eigenstandige effecten van uurloon en opleiding zijn gering, resp. verwaarloosbaar; voor vaste werknemers. Vangnetters hebben een significant lagere IVA-kans. Dit geldt het sterkst voor uitzendkrachten; bij bepaalde diagnoses, zoals multiple sclerose, hart- en vaatziekten, hersen- of oogaandoeningen. Psychische stoornissen verlagen de IVA-kans in sterke mate. Deze uitkomsten gelden onafhankelijk van de aanwezigheid van benutbare mogelijkheden, van de FML-score (mate van beperking van de belastbaarheid), van diagnose, het maatmanloon en maatmanuren. Dit roept de vraag op waarom mannen en vaste werknemers, gegeven een bepaalde leeftijd, aantal beperkingen en diagnose, een grotere kans hebben om tot de IVA groep te behoren dan vrouwen en vangnetters. Wijken deze groe- Ape 69

86 pen op niet-waargenomen kenmerken af van de anderen en zijn dit kenmerken die ertoe leiden dat hun beperkingen minder snel als duurzaam beoordeeld worden? Hebben werknemers wellicht een adequatere behandeling gehad, waardoor al bij twee jaar duidelijk is of verdere verbetering wel of niet mogelijk is. En hebben vrouwen wellicht andere aandoeningen dan mannen (binnen dezelfde diagnosegroep), met betere herstelprognoses? Het onderzoeken van deze hypotheses viel buiten het kader van dit onderzoek. 70 Ape

87 5 DE WGA POPULATIE: TRANSITIES EN PROG- NOSES 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk ligt de focus op de dynamiek van de WGA 80/100 groep. We concentreren ons daarbij op de uitstroom naar de IVA enerzijds en naar de WGA en naar beëindiging van de uitkering ( 35-min ) die als gevolg van herbeoordelingen plaatsvindt. De volgende onderzoekvragen worden in dit hoofdstuk beantwoord: - Wat zijn de determinanten van een transitie na herbeoordeling vanuit de WGA 80/100 groep in? - Wat bepaalt transities naar WGA en naar beëindiging van de uitkering in het bijzonder? - Welke invloed hebben re-integratietrajecten op deze laatste transities? - Wat betekent deze dynamiek voor de ontwikkeling van de omvang en samenstelling van de WIA populatie in de toekomst? Om deze vragen te beantwoorden is het nodig de toekenningen in de WGA groep in de tijd te volgen. Daartoe hebben wij van UWV een bestand gekregen met daarin alle claimbeslissingen die hebben geleid tot een WIA-uitkering, vanaf de start van de WIA tot januari Goed onderscheid moet gemaakt worden tussen de toekenningen in het verkregen bestand en de WIA-instroom die door UWV vaak gebruikt wordt bij analyses. De WIA-instroom bestaat naast de toekenningen ook uit heropeningen en voorschotten. Ten eerste zijn er personen wier WIAuitkering is stopgezet. Als deze personen binnen 5 jaar met een verslechtering van hun gezondheid te maken krijgen als gevolg van hetzelfde type klachten als waarmee de eerdere uitkering werd toegekend dan kan een heropening van de oude WIA-uitkering plaatsvinden. Ten tweede vindt bij een deel van de personen die een WIA-aanvraag doen de claimbeoordeling om diverse redenen niet tijdig plaats. Deze personen krijgen een voorschot waarbij ze pro forma als WGA worden geregistreerd. Ape 71

88 Om verwarring te voorkomen spreken wij hier bij verandering van WIAcategorie niet over overgangen of doorstroom maar over transities, Deze vinden na een herbeoordeling plaats. De terminologie van overgangen en doorstroom wordt door UWV gehanteerd bij een verandering van WIAstatus na herbeoordeling, zoals hier, maar ook bij een definitieve WIAtoekenning of -afwijzing volgend op een voorschot. Aangezien wij alleen over toekenningen beschikken (al dan niet na een voorschot) nemen we transities na herbeoordelingen waar en niet de overgangen die plaatsvinden na een WIA-claimbeoordeling die volgt op een voorschot. 5.2 Transities vanuit de WGA groep Transitiepatronen In Tabel 5.1 is aangegeven hoeveel transities vanaf de start van de WIAtoekenningen tot januari 2011 hebben plaatsgevonden. Deze transities zijn de som verschuivingen binnen de WIA-populatie en beëindigingen wegens herstel, overlijden of pensioneren. In totaal is het aantal transities (excl. Overlijden en pensionering) 12%. Binnen de groep WGA is dit iets hoger namelijk 14%. Binnen de populatie van WIA-ontvangers hebben de transities richting zwaardere categorieën de overhand. Zo gaat van de WGA ontvangers die niet overlijden, herstellen of met pensioen gaan, 85% (4.025) naar de IVA en wordt slechts 15% (731) na herbeoordeling gedeeltelijk arbeidsgeschikt verklaard. Tabel 5.1 Aantal transities binnen WIA-categorieën, en beëindigingen wegens herstel, overlijden en pensionering (aantal cliënten) Overgang naar/ van IVA WGA WGA Herstel Overlijden Pensioen Totaal IVA (25.990) WGA (65.720) WGA (23.137) Totaal ( ) Nemen we de groep die herstelt mee dan is het beeld radicaal anders: bijna de helft (49%, excl. overlijden en pensioneren) van de transities vanuit de WGA betreft herstel; 43% zijn transities naar de IVA en 8% gaat van naar Vanuit de IVA is overlijden veruit de meest 72 Ape

89 voorkomende oorzaak van beëindiging van de IVA status: 73% van de transities betreft overlijden. Bovendien is ruim 20% van de transities vanuit de IVA een pensionering, terwijl dit vanuit de overige WIA-klassen niet meer dan 7% van de transities betreft. Per cohort per jaar Om te zien of de transitiepatronen vanuit de WGA veranderen naarmate iemand langer in de WGA groep verblijft, gaan we per instroomcohort na hoe de jaarlijkse transitiepatronen verlopen. We doen dit per instroomcohort omdat behalve de duur in de WGA ook het jaar van instroom van invloed kan zijn op de transitiepatronen. In Tabel 5.2 zijn de transities per verblijfsjaar en per cohort geordend. We zien dan dat van de personen uit het instroomcohort 2006 die in het eerste jaar na instroom (2007) een transitie meemaken 35,1% overgaat naar de IVA. 14,4% van de overgangen betreft een transitie naar de WGA 35-80, 37,2% herstel en 10,9% overlijdensgevallen. Laten we de groep pensioneringen en overlijdensgevallen buiten beschouwing, dan stijgt het aandeel dat een transitie naar de IVA maakt (t.o.v. het totaal aantal transities) uit het instroomcohort 2006 van 40,5% in 2007 tot 60% in Het percentage dat na herbeoordeling gedeeltelijk arbeidsgeschikt verklaard wordt daalt van 16,6% in 2007 tot 4% in Het percentage van de transities dat herstel betreft stijgt eerst van 42,9% in 2007 naar 51,1% in 2008 en daalt vervolgens naar 36% in Voor het cohort van 2007 geldt eenzelfde patroon. Het percentage van instroomcohort 2006 dat een transitie naar de IVA maakt stijgt van 37,2% in 2008 tot 53,8% in Het percentage dat na herbeoordeling gedeeltelijk arbeidsgeschikt verklaard wordt daalt van 11,3% in 2008 tot 2% in Het percentage van de transities dat herstel betreft stijgt eerst van 51,5% in 2008 naar 53,8% in 2009 en daalt vervolgens naar 44,2% in Wat deze patronen zeggen is dat de kans op toename van de verdiencapaciteit afneemt, en de kans op duurzaam worden van de volledige arbeidsongeschiktheid toeneemt, naarmate men langer in de WGA verblijft. Opvallend is verder dat pensioneringen een groter aandeel in de transities hebben naarmate het een meer recent cohort betreft. Mogelijke oorzaak hiervoor is de vergrijzing. Daarnaast neemt het totale aantal transities als percentage van de omvang van het instroomcohort af naarmate het een meer recent cohort betreft. Mogelijk wordt deze afname deels veroorzaakt door finetuning van het WIA-systeem (zie verderop). Een andere verklaring is het afnemende aantal herbeoordelingen (zie Tabel 3.5). Ape 73

90 Tabel 5.2 Aantal en percentage transities vanuit de WGA en beeindigingen wegens herstel, overlijden en pensionering per instroomcohort per jaar (aantal cliënten) Overgang naar Cohort IVA WGA Herstel Overlijden Pensioen Totaal Jaar (10.777) ,1% ,4% ,2% ,9% 27 2,4% % (11.986) 31,0% 9,4% 43,0% 13,0% 3,6% 100% (13.115) 29,5% 8,5% 37,2% 19,5% 5,4% 100% (13.425) 34,3% 6,4% 33,0% 20,8% 5,5% 100% (16.333) 42,1% 4,1% 32,6% 12,7% 8,5% 100% Jaar (10.777) ,1% 69 7,2% ,2% ,4% 30 3,1% % (11.986) 34,7% 3,4% 44,4% 12,1% 5,4% 100% (13.115) 35,5% 3,9% 40,3% 13,8% 6,4% 100% (13.425) 41,6% 2,9% 35,6% 11,5% 8,3% 100% Jaar (10.777) ,2% 23 3,5% ,3% 77 11,6% 42 6,4% % (11.986) 34,2% 3,6% 42,5% 12,1% 7,6% 100% (13.115) 38,6% 4,1% 32,5% 10,3% 14,5% 100% Jaar (10.777) ,6% 13 3,1% ,8% 69 16,2% 53 12,4% % (11.986) 39,8% 1,5% 32,7% 9,0% 17,1% 100% Jaar (10.777) ,6% 11 2,7% 99 24,4% 39 9,6% 92 22,7% % 74 Ape

91 In Figuur 5.1 en Figuur 5.2 is voor de cohorten 2006 en 2007 het verloop in de tijd te zien. De figuren tonen welk deel van de oorspronkelijke WGA instroom een transitie maakt naar een andere WIA-klasse, welk deel overlijdt of pensioneert en welk deel nog in de WGA zit. Van het cohort van 2006 zit na 5 jaar ruim 64% in de WGA Bijna 13% heeft een transitie naar de IVA gemaakt, bijna 3% naar de WGAklasse en bijna 14% is hersteld. Ruim 4% is overleden voor eind 2011 en 2,5% is gepensioneerd vanuit de WGA Figuur 5.1 Transitieverloop instroomcohort 2006 (N=10.777) Van het cohort van 2007 zit na 4 jaar nog steeds bijna 75% in de WGA Ruim 8,5% heeft een transitie naar de IVA gemaakt, bijna 1,5% naar de WGA-klasse en bijna 9,5% is hersteld. Bijna 3,5% is overleden voor eind 2011 en 2% is gepensioneerd vanuit de WGA Ape 75

92 Figuur 5.2 Transitieverloop instroomcohort 2007 (N=11.986) Uit Figuur 5.1 en Figuur 5.2 blijkt dat het cohort 2007 veel minder transities naar andere WIA-klassen heeft gemaakt dan het cohort Deels komt dit doordat het cohort 2006 een jaar langer geobserveerd is, maar ook na 4 jaar toont het instroomcohort 2006 hogere transitiecijfers naar de andere WIA-klassen dan het cohort Finetuning? Dit beeld wordt bevestigd in Figuur 5.3 t/m Figuur 5.5. In die figuren is per cohort, per jaar, het percentage transities naar respectievelijk de IVA, de WGA en de WGA 35 min te zien. Via deze figuren is de dalende trend (naarmate het een meer recent cohort betreft) van overgangen vanuit de WGA naar andere WIA-klassen goed te zien. Zoals eerder gezegd is mogelijk de finetuning van de WIA-regeling hiervan een oorzaak. We bedoelen daarmee dat in 2006 nog gezocht moest worden naar de wijze waarop de claimbeoordeling ten behoeve van de WIA het best kon worden uitgevoerd en hoe het nieuwe begrip duurzaamheid moest worden toegepast. Naarmate men meer ervaring had met de WIA kon de claimbeoordeling beter worden afgestemd op een evenwichtige toepassing van de nieuwe regels. Dit zou dan het aantal transities hebben doen afnemen. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen in hoeverre dit een valide verklaring is voor het hier gesignaleerde fenomeen en of er niet ook andere factoren in het spel zijn. 76 Ape

93 Figuur 5.3 Transitieverloop vanuit WGA naar IVA; instroomcohorten 2006 t/m 2010 (N=11.986) Figuur 5.4 Transitieverloop vanuit WGA naar WGA 35-80; instroomcohorten 2006 t/m 2010 (N=11.986) Ape 77