Overzichtstudie informatieprocessen. Nota van bevindingen

Transcriptie

1 Overzichtstudie informatieprocessen Nota van bevindingen

2 Colofon Programma Programma B Projectnaam Overzichtstudie informatieprocessen Versie 19 september 2013 Pagina 2 van 77

3 Inhoud Colofon 2 1 Samenvatting en conclusies Aanleiding en achtergrond Onderzoeksvragen Toetsingskader Onderzoeksmethoden Conclusies 7 2 Inleiding Introductie Probleemanalyse Probleemstelling en onderzoeksvragen Toetsingskader Conceptueel model Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken 16 3 Gegevensuitwisseling voor hergebruik Inleiding Gezamenlijke voorziening Norm Invulling Conclusie 30 4 Randvoorwaarde: borging kwaliteit gegevens Inleiding Polisadministratie Norm Invulling Conclusie Correctiefaciliteit voor de burger Norm Invulling Conclusie Opsporen en melden van afwijkingen in registraties Norm Invulling Conclusie 44 5 Randvoorwaarde: Bescherming persoonsgegevens Inleiding Veilige uitwisseling persoonsgegevens Norm Invulling Conclusie Beveiliging van persoonsgegevens Norm Invulling Conclusie 52 Pagina 3 van 77

4 6 Randvoorwaarde: transparante procesgang Inleiding Informeren burgers Norm Invulling Conclusie Mogelijkheid om geregistreerde gegevens in te zien Norm Invulling Conclusie Gebruik inzagerecht Norm Invulling Conclusie 64 Bijlagen 66 Bijlage 1 Toetsingskader 66 Bijlage 2 Begrippen 70 Bijlage 3 methodologische verantwoording 72 Bijlage 4 Lijst van deelnemers aan de expertsessie 73 Bijlage 5 Literatuurlijst 74 Pagina 4 van 77

5 1 Samenvatting en conclusies 1.1 Aanleiding en achtergrond De dienstverlening binnen de sector werk en inkomen is in de afgelopen jaren sterk gedigitaliseerd. De uitvoeringsorganisaties UWV en SVB en gemeenten wisselen steeds meer gegevens uit ten behoeve van de dienstverlening aan burgers. De verwachting is dat deze trend zich de komende jaren zal voortzetten. Hierdoor groeit ook het belang van de invulling van de randvoorwaarden op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens, gegevenskwaliteit en transparantie over gegevensverwerking richting de burger. Met deze nota van bevindingen sluit de inspectie een periode van drie jaar af, waarin zij binnen het programma informatieprocessen onderzoek deed naar de ontwikkeling van digitalisering bij uitvoeringsorganisaties en gemeenten in de sector werk en inkomen. De eerste programmarapportage gaf een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen die zich in de periode hadden voorgedaan, en legde deze naast de aanbevelingen van de commissie Keller uit Sinds 2010 is er veel veranderd. In deze overzichtstudie geeft de inspectie een overzicht van de ontwikkelingen sinds het verschijnen van de eerste programmarapportage. De inspectie brengt in deze nota van bevindingen de in eerdere onderzoeken geconstateerde risico s die met gegevensuitwisseling samenhangen met elkaar in verband. Dit doet zij vanuit de drie programmalijnen van het programma informatieprocessen: eenmalige gegevensuitvraag en hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging, en beveiliging van persoonsgegevens. Het beoogde effect van deze overzichtstudie is een meer solide basis voor digitale dienstverlening in de sector werk en inkomen, door inzicht te geven in de bijdrage die de gezamenlijke partijen binnen de sector werk en inkomen leveren aan hergebruik van gegevens, verbetering van gegevenskwaliteit transparantie en bescherming van persoonsgegevens. Voor de bewindspersonen van SZW, de uitvoeringsorganisaties UWV en SVB, en gemeenten bieden de bevindingen uit deze overzichtstudie aanknopingspunten voor het desgewenst treffen van maatregelen. 1.2 Onderzoeksvragen Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de inspectie de onderstaande onderzoeksvraag centraal gesteld: 1 Inspectie werk en inkomen (2010). De burger bediend in Den Haag. Pagina 5 van 77

6 In hoeverre geven UWV, SVB en gemeenten invulling aan (de voorwaarden voor) gegevensuitwisseling door hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging en bescherming van persoonsgegevens? De centrale vraagstelling wordt uitgewerkt in de volgende twee deelvragen: 1. Hoe geven UWV, SVB en gemeenten invulling aan de begrippen hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging van gegevens, transparantie en bescherming van persoonsgegevens? 2. Wat zijn de bevorderende en belemmerende factoren voor hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging van gegevens, transparantie en bescherming van persoonsgegevens? 1.3 Toetsingskader De inspectie heeft de centrale begrippen in het onderzoek getoetst aan de volgende normen: Hergebruik gegevens: De Wet Eenmalige Uitvraag werk en inkomen (WEU) regelt in de Wet SUWI dat de Suwi-partners voor het realiseren van de beoogde eenmalige uitvraag een stelsel van gezamenlijke voorzieningen (GeVS) in standhouden. Hieruit afgeleid is de norm dat UWV, SVB en gemeenten deze gezamenlijke voorzieningen hebben gerealiseerd en deze gebruiken ten behoeve van eenmalige uitvraag. Borging kwaliteit gegevens: De Polisadministratie voldoet aan het normenkader zoals vastgesteld door de betrokken partijen en afgestemd met de Tweede Kamer. De Polisadministratie bevat gegevens over lonen, uitkeringen en arbeidsverhoudingen van alle verzekerde werknemers in Nederland. Gemeenten, UWV en SVB bieden een correctiefaciliteit aan, waarmee de burger kan aangeven dat een gegeven naar zijn mening niet juist is geregistreerd. Gemeenten, UWV en SVB melden afwijkingen ten opzichte van (basis-)registraties terug aan de bronhouder/beheerder van de betreffende registratie of stellen de bronhouder in staat om afwijkingen zelf op te sporen. 2 Bescherming persoonsgegevens: Bescherming van persoonsgegevens is een breed begrip dat zowel technische als organisatorische (beheers)aspecten omvat. De inspectie heeft voor beide aspecten normen opgenomen. De eerste norm sluit aan bij de technische betekenis, die vooral wordt benadrukt in de publieke opinie en literatuur. De tweede norm sluit aan bij de bescherming van persoonsgegevens die vorm krijgt in organisatorische maatregelen, procedures en werkwijzen. In deze overzichtstudie ligt de nadruk op dit tweede aspect. Gegevensuitwisseling tussen gemeenten, UWV en SVB vindt plaats via een beveiligde ict-infrastructuur. Voor de uitwisseling van gegevens via Suwinet en het gebruik van deze gegevens zijn spelregels opgenomen in de SUWI-regelgeving, die zijn uitgewerkt in een verantwoordingsrichtlijn. Gemeenten, UWV en SVB voldoen bij het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens uit GeVS aan de essentiële normen voor vertrouwelijkheid uit deze verantwoordingsrichtlijn. 2 De Inspectie geeft bij dit onderzoek een bredere invulling aan het begrip terugmelding dan die in de wetgeving wordt gehanteerd. De wetgeving gaat uit van verplichte terugmelding op als authentiek aangewezen gegevens uit basisregistraties. Voor de kwaliteit van de gegevens vindt de inspectie het ook van belang dat bij tijfel terugmelding plaatsvindt op niet als authentiek aangewezen gegevens, omdat steeds meer gegevens als authentiek worden aangemerkt. Pagina 6 van 77

7 Transparante procesgang: UWV, SVB en gemeenten maken het recht op inzage in algemene zin (passief) bekend aan burgers. Gemeenten, UWV en SVB bieden de burger de mogelijkheid om de over hem geregistreerde en verwerkte gegevens in te zien. UWV, SVB en gemeenten registreren in hoeverre burgers daadwerkelijk gebruik maken van de geboden faciliteiten voor inzage in hun gegevens. 1.4 Onderzoeksmethoden 1.5 Conclusies Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de inspectie een literatuurstudie uitgevoerd. Hierbij is uitgegaan van bestaande bronnen, waaronder rapportages van de inspectie, onderzoeksrapporten van andere organisaties, kamerstukken en jaarverslagen. De hieruit voortvloeiende conclusies zijn voorgelegd aan experts uit het veld van werk en inkomen met specifieke kennis op het terrein van gegevensuitwisseling. Daarbij hebben de experts desgevraagd ook inzicht gegeven in actuele ontwikkelingen. De opmerkingen van de experts zijn verwerkt in deze nota. Hergebruik De uitvoeringsorganisaties en gemeenten hebben gezamenlijk invulling gegeven aan de GeVS om hergebruik van gegevens te realiseren. Zij maken op grote schaal gebruik van gegevens die via Suwinet middels het virtuele Digitaal Klant Dossier (DKD) aan bronbestanden van de ketenpartners worden ontleend. Het totale aantal gegevens dat via Suwinet wordt hergebruikt, neemt toe. Dit geldt ook voor het aantal verschillende eindgebruikers. De eenmalige uitvraag van gegevens is nog niet overal in de uitvoering praktijk. Gemeenten blijven ten opzichte van UWV en SVB achter in het gebruik van de omgekeerde intake. Bij de omgekeerde intake worden bekende gegevens op het aanvraagformulier vooringevuld, waarna de klant deze controleert op juistheid en waar nodig aanvult. Belemmerende factoren voor hergebruik van gegevens door gemeenten via de GeVS zijn onder meer de problematische aanlevering van gegevens door gemeenten aan het sectorloket en twijfels bij de eindgebruiker over de kwaliteit en bruikbaarheid van gegevens. Daarnaast zijn er zorgen bij de ketenpartners over het veilig gebruik van persoonsgegevens (als voorwaarde voor gegevensverstrekking). Doordat er steeds meer (verschillende) aanbieders en afnemers zijn wordt de samenwerking binnen de GeVS complexer. Vooral daar waar sprake is van hergebruik van gegevens tussen de sector werk en inkomen en andere sectoren wordt deze bemoeilijkt door het bestaan van verschillende standaarden die voortvloeien uit verschillen in wetgeving en daardoor niet op elkaar aansluiten. Binnen de sector werk en inkomen geldt een gesloten verstrekkingenregime. Gegevens die binnen de sector van werk en inkomen worden verwerkt, mogen op grond van de Wet Suwi en de diverse materiewetten alleen worden uitgewisseld als de wet dat uitdrukkelijk toestaat. Met name in het gemeentelijke domein staat dit op gespannen voet met het uitgangspunt van de integrale klantbenadering, dat van professionals verwacht om over wettelijke domeinen heen te kijken. Met de komende decentralisaties, waardoor steeds meer wettelijke taken naar de gemeenten gaan, zal dit spanningsveld nog groter worden. Pagina 7 van 77

8 Kwaliteitsborging De gegevensverwerking in de Polisadministratie voldoet aan het normenkader zoals dat is afgestemd met betrokken partijen en de Tweede Kamer. De kwaliteit van de gegevens in de loonaangifteketen is afhankelijk van de aanlevering van gegevens door werkgevers. Door UWV en Belastingdienst zijn maatregelen voor kwaliteitsborging ingebouwd in het proces van loonaangifte. Het verbeteren van de kwaliteit van de gegevens in de polisadministratie, blijft een speerpunt. Vanuit het oogpunt van de bruikbaarheid van de polisgegevens voor de sector werk en inkomen zijn er verbeterpunten. Professionals van gemeenten hebben voor het vaststellen van het recht op een WWB-uitkering bijvoorbeeld behoefte aan actuele gegevens over lonen en inkomstenverhoudingen. Als gevolg van de gemaakte keuzes door de wetgever en uitgangspunten rond de inrichting van de loonaangifteketen kan hier niet altijd aan worden voldaan. In de sector werk en inkomen zijn (technische) voorzieningen voor correctieverzoeken gerealiseerd, zoals Suwinet-Correctie, Mijnoverheid.nl, en voorinvulling bij het aanvragen van een uitkering. Deze voorzieningen bieden de burger de mogelijkheid om aan te geven dat een gegeven naar zijn mening niet juist is geregistreerd. Gemeenten, UWV en SVB geven daarmee invulling aan een correctiefaciliteit voor de burger. Politiek-bestuurlijk is er voldoende draagvlak voor een correctiefaciliteit voor de burger en het belang daarvan wordt onderkend. Het recht op correctie, dat is vastgelegd in de WBP en de wet SUWI, laat zich in de praktijk echter moeilijk effectueren. De uitvoeringsorganisaties en gemeenten zijn nog weinig doordrongen van het feit dat de burger steeds meer verantwoordelijkheid draagt voor de juistheid van de over hem geregistreerde gegevens, en daarmee een groeiend belang heeft bij transparantie om zelf de regie te kunnen voeren over zijn gegevens. Zij informeren burgers niet (actief) over correctiemogelijkheden en vaak is niet duidelijk wie onjuistheden in de gegevens moet corrigeren. Burgers maken in de praktijk weinig gebruik van de geboden correctiefaciliteiten. Uitvoeringsorganisaties en gemeenten kunnen afwijkingen ten opzichte van de geregistreerde gegevens doorgeven (terugmelden) aan de bronhouder van de registratie. De technische voorzieningen om terugmelding van onjuiste gegevens tussen organisaties mogelijk te maken zijn gerealiseerd, maar nog niet overheidsbreed inzetbaar. In de sector werk en inkomen worden daarnaast ook andere mogelijkheden ingezet om afwijkingen in gegevens op te sporen, zoals de vergelijking van verschillende adresbestanden. Terugmelding is uitsluitend verplicht bij gerede twijfel aan de juistheid van een authentiek gegeven. Het gebruik van terugmeldvoorzieningen is beperkt en terugmelding op nietauthentieke gegevens vindt nagenoeg niet plaats. Met name binnen gemeenten zijn professionals onvoldoende op de hoogte over hoe en waar ze moeten terugmelden. Op organisatieniveau heeft terugmelden geen prioriteit. Het gemeenschappelijk belang wordt onderschat en is ondergeschikt aan de bewaking van de kwaliteit van de gegevens voor het eigen primaire proces. Bescherming persoonsgegevens Er is een wettelijk kader voor de bescherming van persoonsgegevens. Het belang van beveiliging van persoonsgegevens neemt toe door de groeiende omvang van het aantal uitgewisselde gegevens en de toename van het aantal aansluitingen buiten de sector werk en inkomen. Hierdoor wordt de beveiliging van gegevens steeds complexer. In de sector werk en inkomen zijn verschillende initiatieven in gang gezet om de beveiliging van persoonsgegevens te verbeteren. Vooral gemeenten hebben nog een forse slag te maken om de beveiliging van persoonsgegevens op orde te krijgen. Pagina 8 van 77

9 Transparantie Het bieden van transparantie over de verwerking van persoonsgegevens is een wettelijk uitgangspunt, dat onder meer tot uitdrukking komt in het inzage- en correctierecht. De inspectie verstaat onder transparantie ook dat UWV, SVB en gemeenten klanten informeren over hoe zij invulling kunnen geven aan dit recht. Het actief informeren van burgers over de mogelijkheden om hun gegevens in te zien is geen wettelijke verplichting en heeft in de praktijk geen prioriteit. Bij UWV en SVB is sprake van een passieve wijze van informeren van klanten over inzage- en correctierecht. Bij gemeenten is het beeld divers; er zijn gemeenten die de klant niet informeren, maar ook gemeenten die de klanten informeren door middel van folders en informatie op de website en er zijn gemeenten dit mondeling doen. Voor burgers zijn verschillende voorzieningen beschikbaar voor inzage in de over hen geregistreerde gegevens. Op mijnoverheid.nl en werk.nl krijgen burgers inzage in een belangrijk deel van de gegevens die over hen in het DKD zijn opgenomen. UWV en SVB hebben ook eigen voorzieningen gerealiseerd om de burger inzicht te geven in de gegevens die zij over hem hebben geregistreerd. Desondanks is het voor de burger niet transparant welke gegevensstromen, die vaak over organisatiegrenzen heen gaan, in het uitkeringsproces plaatsvinden. Uitvoeringsorganisaties en gemeenten zijn om een aantal redenen terughoudend met het bieden van transparantie over het gehele uitkeringsproces. Het geven van inzage is complex, mede door toenemende gegevensverwerking en registratie in vele databases. Daarnaast is voor de klant niet altijd duidelijk bij welke ketenpartner hij moet zijn voor inzage en correctie van zijn gegevens. Het feitelijk gebruik van inzage- en correctievoorzieningen door burgers is beperkt, wat het beeld voedt dat de burger weinig behoefte zou hebben aan transparantie. Hierdoor onderschatten uitvoeringsorganisaties en gemeenten het belang van de burger. Pagina 9 van 77

10 Pagina 10 van 77

11 2 Inleiding 2.1 Introductie In de afgelopen jaren is digitale dienstverlening aan de burger sterk toegenomen. Met het oog op een efficiënt functionerende overheid en meer verantwoordelijkheid voor de burger, zal deze digitalisering alleen maar verder toenemen. Dit heeft voor de sector werk en inkomen al geleid tot een wijziging van de Wet SUWI. 3 In de Wijzigingswet is onder meer het nieuwe digitale dienstverleningsconcept opgenomen. Dit concept beoogt dat de dienstverlening in toenemende mate digitaal wordt aangeboden. Hergebruik van gegevens is een van de voorwaarden voor een efficiënte en effectieve digitale dienstverlening. De Inspectie SZW heeft onderzocht in hoeverre de uitvoeringsorganisaties UWV, SVB en de gemeenten invulling geven aan de randvoorwaarden voor een efficiënte en effectieve wijze van hergebruik. In deze nota doet de inspectie verslag van de bevindingen van het onderzoek. Met deze nota van bevindingen sluit de inspectie een periode van drie jaar af, waarin onderzoek is gedaan naar de ontwikkelingen van informatieprocessen bij uitvoeringsorganisaties en gemeenten in de sector werk en inkomen. De nota van bevindingen richt zich op de wijze waarop de voorwaarden voor digitale en niet-digitale gegevensuitwisseling door UWV, SVB en gemeenten worden ingevuld. De focus ligt daarbij op de gegevensuitwisselingen die tussen en binnen deze organisaties plaatsvinden voor de uitvoering van de SZW-wetgeving. Meer in het bijzonder op de processen uitkeringsaanvraag, uitkeringsverstrekking en fraudebestrijding bij uitvoering van de WW, WWB, AIO of AOW. De inspectie kijkt terug naar wat er sinds de eerste rapportage De burger bediend 2010 aan ontwikkelingen heeft plaatsgevonden ten aanzien van hergebruik van gegevens. 2.2 Probleemanalyse Een korte terugblik In de periode waarin het programma Informatieprocessen tot stand kwam, lag de nadruk in de sector werk en inkomen op het realiseren van administratieve lastenverlichting voor werkzoekenden en werkgevers en de digitale ondersteuning van klantmanagers. Hierin speelden de integrale dienstverlening op de Werkpleinen, de invoering van de Wet eenmalige gegevensuitvraag werk en inkomen (WEU) en de ontwikkeling van het digitaal klantdossier (DKD) een belangrijke rol. Het contact tussen de klantmanager/werkcoach en de klant nam in het dienstverleningsconcept van de Werkpleinen een centrale plaats in. De eerste rapportage van het programma Informatieprocessen besteedde aandacht aan de programmalijnen hergebruik van gegevens en gegevenskwaliteit. 4 De inspectie gaf in deze rapportage een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen die zich in de periode hadden voorgedaan, en legde deze naast de aanbevelingen van de commissie Keller uit 2005 en de daaruit voortgekomen besluitvorming van de toenmalige 3 Wet van 21 mei 2012 tot wijziging van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in verband met aanpassing van de dienstverlening van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen aan werkgevers en werkzoekenden en de opheffing van de Raad voor werk en inkomen als publiekrechtelijke rechtspersoon met een wettelijke taak en van de Werkloosheidswet en enige andere wetten in verband met de beëindiging van de inzet van het re-integratiebudget Werkloosheidswet en van loonkostensubsidies, Stb. 2012, Inspectie werk en inkomen (2010). De burger bediend in Den Haag. Pagina 11 van 77

12 staatssecretaris. 5 De inspectie constateerde dat, ondanks de geboekte resultaten, vijf van de knelpunten van de commissie Keller anno 2010 nog niet over de volle breedte waren weggenomen. Deze knelpunten waren: - Omvangrijke intake, uitgebreide formulieren en veel bewijsstukken - Meermalen aanleveren van dezelfde gegevens - Onvoldoende zicht op samenhang van de activiteiten over organisaties heen - Geen ketenbrede statusinformatie over de burger beschikbaar - Controle op samenloop uitkeringen achteraf in plaats van vooraf Deze knelpunten hebben voornamelijk betrekking op eenmalige gegevensuitvraag en hergebruik van gegevens en kwaliteitsborging. De derde programmalijn van het programma Informatieprocessen, beveiliging van persoonsgegevens, kwam in latere rapportages aan bod. Ook met betrekking tot dit thema constateerde de inspectie diverse knelpunten. In 2011 deed de inspectie (vervolg)onderzoek naar de beveiliging van de gegevensuitwisseling via de gemeenschappelijke voorziening Suwinet. De inspectie concludeerde dat gemeenten op dat moment niet aantoonbaar konden maken dat een passend niveau van beveiliging was gerealiseerd om misbruik en oneigenlijk gebruik van persoonsgegevens van burgers te voorkomen. 6,7 In een ander onderzoek constateerde de inspectie dat transparantie ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens voor UWV, SVB en gemeenten in de praktijk geen prioriteit heeft. 8 Dit hangt samen met de beperkte mate waarin burgers gebruik maken van hun inzage- en correctierecht. 9 In de periode is het landschap van werk en inkomen ingrijpend gewijzigd. De noodzaak om de overheidsfinanciën op orde te brengen dwong het kabinet tot het maken van duidelijke keuzes, waarbij maximaal gebruik werd gemaakt van de snel toenemende mogelijkheden en acceptatie van internettechnologie. Als gevolg daarvan kwam het accent in de afgelopen jaren steeds meer te liggen op de digitalisering van de dienstverlening. De veronderstelling daarbij is dat de dienstverlening door verdere digitalisering zal leiden tot een goedkopere uitvoering. Daaraan gekoppeld is de verwachting dat de kwaliteit van de dienstverlening niet zal verminderen, en de uitvoering efficiënter en effectiever zal worden. Werkzoekenden werden in deze periode meer en meer aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid om werk te vinden. Ook is de rol van de klantmanager teruggedrongen. In het kader van het Redesign is UWV bezig om haar dienstverlening aan werkzoekenden voornamelijk digitaal aan te bieden en slechts in een beperkt aantal gevallen via face-toface contacten. 10 De wijziging van de wet SUWI van 21 mei 2012 gaf hiervoor een wettelijke basis; ook betekende dit het einde van de inzet van het re-integratiebudget Werkloosheidswet en van de loonkostensubsidies. 11 De geïntegreerde dienstverlening van UWV en gemeenten op de werkpleinen werd vervangen door complementaire dienstverlening. Het aantal vestigingen van waaruit UWV opereert wordt teruggebracht van 98 in 2012 naar 30 in Keller, W., Groen, U., Lunteren, J. van (2005). De burger bediend! Expertcommissie informatievoorziening en elektronische dienstverlening SUWI. Rapport uitgebracht aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 6 Inspectie Werk en Inkomen (2011) Vervolgonderzoek Beveiliging en privacy in de SUWI-keten. Den Haag. 7 Inspectie Werk en Inkomen (2011) Gegevensuitwisseling WWB/WIJ. Den Haag. 8 Inspectie Werk en Inkomen (2011) Transparante verwerking van persoonsgegevens in het SUWI-domein. Den Haag. 9 Ibid. 10 Wet van 21 mei 2012 tot wijziging van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen Kamerstukken II, , nr Ibid. Pagina 12 van 77

13 Deze ontwikkelingen vinden plaats binnen de context van de netwerksamenleving, waarin digitale dienstverlening op tal van terreinen ingeburgerd is geraakt. Vrijwel alle huishoudens hebben een pc met toegang tot internet Hour connectivity en het digitaal delen van gegevens zijn een alledaags verschijnsel geworden. 13 In 2009 werd geschat dat de gemiddelde Nederlander in tenminste 250 tot 500 databases staat geregistreerd. 14 Algemeen wordt aangenomen dat dit aantal snel stijgt: in 2011 staan actieve burgers naar schatting met circa gegevens in 1500 databases. 15 De overheid gaat hierin mee en is in snel tempo aan het omvormen tot een i-overheid. 16 Dit leidt in toenemende mate tot gegevensuitwisselingen tussen verschillende sectoren. Binnen het landelijke progamma i-nup wordt onder meer het stelsel van basisregistraties verder uitgebouwd. 17 ICT-ondersteuning is een cruciaal element in de visie van de VNG op de gemeentelijke dienstverlening in De Programmaraad SUWI stimuleert de toepassing van e-wwb bij uitkeringsaanvragen. 19 Ook het verandertraject SVB 10 van SVB steunt op digitalisering van dienstverlening. Door de snelle ontwikkeling van de digitale dienstverlening is het belang en de afhankelijkheid van gegevensuitwisseling in de sector werk en inkomen de laatste jaren toegenomen. De verwachting is, gezien de ambities van de uitvoeringsorganisaties en gemeenten ten aanzien van digitale dienstverlening, dat dit belang in de toekomst nog verder zal toenemen. Hierbij valt te denken aan klanten die een uitkering via het digitale kanaal aanvragen zonder dat daar een klantmanager aan te pas komt, klanten die zich online identificeren, internetformulieren die vooringevuld worden, real time controle van digitaal aangeleverde gegevens. Ook voor werkgevers zal naar verwachting het digitale kanaal belangrijker worden. UWV heeft aangegeven dat de mogelijkheden voor werkgevers om zelf via het internet kandidaten voor vacatures te zoeken zal worden verbeterd. 20 Gesignaleerde risico s De geschetste ontwikkelingen bieden kansen om de gegevensuitwisseling in de sector werk en inkomen te verbeteren en te versterken. Tegelijkertijd ziet de inspectie in de gegevensuitwisseling ook risico s voor de continuïteit van de (digitale) dienstverlening. Uit door de inspectie uitgevoerde onderzoeken komen diverse knelpunten op het terrein van digitale dienstverlening en gegevensuitwisseling naar voren, onder meer de volgende: Veel gemeenten moeten de benodigde gegevens nog uit diverse informatiesystemen bij elkaar brengen; de administratieve lasten in de uitvoering kunnen met andere woorden verder omlaag worden gebracht. 21,22 12 CBS Webmagazine (2012). Nederland Europees kampioen internettoegang. Artikel op NL/menu/themas/bedrijven/publicaties/digitale-economie/artikelen/ wm.htm 13 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). ioverheid. Den Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press. 14 Schermer, B.W en Wagemans, T. (2009) Onze digitale schaduw. Een verkennend onderzoek naar het aantal databases waarin de gemiddelde Nederlander geregistreerd staat. Amsterdam: Considerati. 15 De voorzitter van het CBP, de heer Kohnstamm, noemde deze aantallen in een expertmeeting inzake de evaluatie van Wbp. Zie Eerste Kamer (2011). Evaluatie Wet bescherming persoonsgegevens. Verslag van een expertmeeting. Kamerstukken I, , nr. B Herdruk. 16 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). ioverheid. Den Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press. 17 I-NUP is de implementatie van Het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid (NUP). Dit bestaat uit (23) digitale bouwstenen en het nakomen van (19) resultaatverplichtingen. Gemeenten en andere overheidsorganen kunnen die bouwstenen gebruiken om hun dienstverlening aan burgers en ondernemers sneller, beter en efficiënter te maken. (bron: i-nup (2011). Overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid.) 18 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2010). Dienstverlening draait om mensen. 19 De Programmaraad (Divosa, UWV en VNG) heeft een agenda voor de complementaire samenwerking tussen UWV en gemeenten opgesteld waaronder ICT-toepassingen. 20 UWV (2012). Jaarplan EIM (2010). De werking van de eenmalige gegevensuitvraag in de praktijk: Evaluatie perceel 2 WEU. Zoetermeer. 22 Inspectie Werk en Inkomen (2011). Keteninformatisering. Den Haag. Pagina 13 van 77

14 Verschillende gemeenten geven aan dat Suwinet nog niet volledig gebruikt kan worden als vervanging voor het opvragen van bewijsstukken. 23,24 Het ontwikkelen van back office systemen ter vervanging van legacy systemen 25 is niet eenvoudig. Zo heeft de SVB meer tijd nodig om het SVB tien programma uit te voeren en is de ontwikkeling van het WIA systeem bij UWV geen sinecure gebleken. 26,27 De dienstverlening aan werkgevers is meer vraaggericht geworden. Naar de mening van de werkgevers is het echter van groot belang dat bij de omslag naar veel meer digitale dienstverlening het elektronisch matchen op diverse punten verbeterd wordt en eigenlijk nooit helemaal zonder menselijke schakel kan functioneren. 28 Verder signaleert de inspectie dat de digitale dienstverlening de persoonlijke dienstverlening nooit helemaal zal kunnen vervangen en dat ook vanuit de werkzoekenden geredeneerd er altijd aandacht moet blijven voor situaties waarin de werkzoekenden niet zelfredzaam genoeg zijn. Zowel op het gebied van digitale dienstverlening als op andere gebieden binnen de begeleiding naar werk. 29 De beveiliging van Suwinet lijkt vooral bij gemeenten niet op orde te zijn, uitgaande van de indicaties die de monitor van BKWI over het gebruik van Suwinet door gemeenten geeft. 30 Standaard pakketten/oplossingen (bijv. e-wwb) sluiten niet altijd aan bij de wensen/processen van gemeenten. 31 Bovengenoemde knelpunten vragen om aandacht van beleid en uitvoering om stappen te kunnen zetten om de ambities met digitale dienstverlening te halen. De inspectie richt zich in deze rapportage in het algemeen meer op de risico s die met gegevensuitwisseling samenhangen. Dit doet zij vanuit de drie programmalijnen van het programma informatieprocessen: eenmalige gegevensuitvraag en hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging, en beveiliging persoonsgegevens. De inspectie heeft ten aanzien van de deze thema s in het verleden diverse onderzoeken uitgevoerd. In dit onderzoek worden deze thema s met elkaar in verband gebracht en geplaatst in het bredere perspectief van gegevensuitwisseling. Dit gebeurt door de kennis over de thema s uit bestaande bronnen met elkaar in verband te brengen. Naast de bevindingen uit onderzoek van de inspectie (inspectiebreed) zijn dit relevante bevindingen uit onderzoeken van buiten de inspectie en de actuele bij experts aanwezige kennis. 2.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen In deze nota beschrijft de inspectie de stand van zaken van de gegevensuitwisseling binnen de sector werk en inkomen en de bevorderende en belemmerende factoren die daaraan zijn verbonden. Daarbij ligt de focus op de aspecten hergebruik van gegevens, gegevenskwaliteit, transparantie en beveiliging van persoonsgegevens. 23 Inspectie SZW (2012). Aanvraag WWB. Den Haag. 24 Inspectie Werk en Inkomen (2011). Keteninformatisering. Den Haag. 25 Legacy systemen zijn systemen die inmiddels verouderd zijn, maar nog steeds gebruikt worden, omdat ze voor de gebruiker nog voldoen. 26 Inspectie Werk en Inkomen (2011). Veranderprogramma SVB Tien. Den Haag. 27 Minister SZW (2009). Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de 'Decemberrapportage Wia' van de Inspectie Werk en Inkomen. Kamerstukken II , 26448, nr Inspectie SZW (2012). Jaarverslag Ibid. 30 Inspectie Werk en Inkomen (2011) Gegevensuitwisseling WWB/WIJ. Den Haag. 31 Inspectie SZW (2012). Een bredere kijk op gegevens. Den Haag. Pagina 14 van 77

15 De centrale onderzoeksvraag is: In hoeverre geven UWV, SVB en gemeenten invulling aan (de voorwaarden voor) gegevensuitwisseling door hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging en bescherming van persoonsgegevens? De centrale vraagstelling wordt uitgewerkt in de volgende twee deelvragen: 1. Hoe geven UWV, SVB en gemeenten invulling aan de begrippen hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging van gegevens, transparantie en bescherming van persoonsgegevens? 2. Wat zijn de bevorderende en belemmerende factoren voor hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging van gegevens, transparantie en bescherming van persoonsgegevens? Afbakening Het onderzoek richt zich op de wijze waarop de gegevensuitwisseling door UWV, SVB en gemeenten is ingevuld. De focus ligt daarbij op het gegevensgebruik en de gegevensuitwisselingen die tussen en binnen deze organisaties plaatsvinden voor de uitvoering van de SZW-wetgeving, meer in het bijzonder op de processen uitkeringsaanvraag, uitkeringsverstrekking en fraudebestrijding bij uitvoering van de WW, WWB, AIO of AOW. Daarbij ligt de focus op de uitwisseling van gegevens van individuele klanten zoals die via de GeVS plaatsvindt. 2.4 Toetsingskader Deelvraag 1: Hoe geven UWV, SVB en gemeenten invulling aan hergebruik van gegevens, kwaliteit van gegevens en bescherming van persoonsgegevens (stand van zaken en ontwikkelingen)? De inspectie beschrijft de stand van zaken en ontwikkelingen ten aanzien van de centrale begrippen aan de hand van het conceptueel model uit paragraaf 6. De observaties in dit onderzoek worden (meer in algemene zin) gerelateerd aan de wetgeving die op deze centrale begrippen betrekking heeft. De relevante wettelijke normen in dit verband zijn: - hergebruik van gegevens: Wet eenmalige uitvraag (WEU) - kwaliteit gegevens: Wet Suwi en Wet GBA - transparantie: WBP en Wet Suwi - beveiliging en privacy: WBP, normenkader beveiliging Suwinet en Wet Suwi Deelvraag 2: Wat zijn de belemmerende en bevorderende factoren voor hergebruik van gegevens, kwaliteit van gegevens en bescherming van persoonsgegevens? Het antwoord op deze vraag is een beschrijving van de belemmerende en bevorderende factoren die in het onderzoek worden aangetroffen. Voor deze vraag is geen toetsingskader opgenomen. In bijlage 1 heeft de inspectie een overzicht opgenomen van de gehanteerde normen. Pagina 15 van 77

16 2.5 Conceptueel model De vier kernbegrippen in dit onderzoek zijn de wijze waarop UWV, SVB en gemeenten invulling geven aan: - gegevensuitwisseling - hergebruik van gegevens - kwaliteitsborging - beveiliging persoonsgegevens - transparantie De onderlinge relaties tussen deze begrippen zijn hieronder weergegeven in een theoretisch model. Een nadere uitwerking van de begrippen is opgenomen in bijlage 2. Gegevensuitwisseling in de sector werk en inkomen Randvoorwaarden: Kwaliteitsborging Privacybescherming Transparantie digitale dienstverlening Hergebruik gegevens Toelichting: Het model beschrijft de belangrijkste begrippen in het onderzoek. Binnen het kader staan de begrippen die als variabele in het onderzoek worden betrokken, alsmede de relaties die tussen deze begrippen worden verondersteld. Het begrip digitale dienstverlening valt buiten het kader, wat wil zeggen dat voor dit onderzoek de digitale dienstverlening geldt als belangrijke context. 2.6 Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken Het onderzoek geeft een overzicht van de resultaten van het programma informatieprocessen over de perioden en betrekt hierbij publicaties van andere organisaties en instanties. De inspectie heeft bij de uitvoering van het onderzoek gebruik gemaakt van twee onderzoeksmethoden: literatuuronderzoek (documentanalyse) en een expertsessie. De literatuur/documenten zijn systematisch gecodeerd en geanalyseerd met behulp van Atlas ti. Dit is software voor gebruik bij kwalitatief onderzoek of kwalitatieve analyse. Deze software maakt het mogelijk grote hoeveelheden data (o.a. tekst en grafieken), systematisch te analyseren. In de expertsessie zijn de voorlopige conclusies van het literatuuronderzoek gespiegeld met experts op het terrein van het onderzoeksobject. Daarbij hebben de experts desgevraagd ook inzicht gegeven in actuele ontwikkelingen. De resultaten hiervan zijn verwerkt in de conclusies. Op basis van de bevindingen van het onderzoek en de uitkomsten uit de expertsessie, doet de inspectie uitspraken over hoe UWV, SVB en gemeenten invulling geven aan (de voorwaarden voor) gegevensuitwisseling door hergebruik van gegevens, kwaliteitsborging transparantie en bescherming van persoonsgegevens. Pagina 16 van 77

17 In bijlage 3 is een uitgebreide versie van de methodologische verantwoording opgenomen. Pagina 17 van 77

18 Pagina 18 van 77

19 3 Gegevensuitwisseling voor hergebruik 3.1 Inleiding Hergebruik van gegevens in de sector werk en inkomen vindt plaats tegen de achtergrond van de bredere ontwikkeling in de overheidsbrede gegevenshuishouding. Kenmerkend daarvoor is de totstandkoming van een basisinfrastructuur voor elektronische dienstverlening. Een van de speerpunten daarvan is de inrichting van een stelsel van basisregistraties. Dit stelsel beoogt bij te dragen aan de overheidsbrede beschikbaarheid van (authentieke) gegevens. Het gebruik van de gegevens uit deze registraties moet voor burgers en bedrijven leiden tot een betere dienstverlening en een vermindering van de administratieve lasten, en voor de uitvoering tot een efficiëntere uitvoering. 32 Het stelsel van basisregistraties steunt op het principe van eenmalige gegevensuitvraag bij burgers en werkgevers en meervoudig gebruik of hergebruik van de reeds bij de overheid beschikbare gegevens. 33 Dat wil zeggen dat een overheidsorgaan een gegeven niet opnieuw aan de burger uitvraagt, als dit gegeven in een (authentieke) registratie al bekend is. Het principe van eenmalige uitvraag en hergebruik heeft tot doel om de administratieve lasten voor burgers en werkgevers aanzienlijk te verlagen. Binnen de sector werk en inkomen komt dit principe tot uitdrukking in de Wet Eenmalige Uitvraag werk en inkomen (WEU). Bij de uitvoering van de wettelijke taken binnen de sector werk en inkomen zijn meerdere organisaties betrokken (UWV, SVB en gemeenten c.q. de SUWI-partners). Hergebruik van gegevens en eenmalige uitvraag moeten ertoe leiden dat de klant de sector als één efficient werkend geheel ervaart. 34 Hiervoor is het noodzakelijk dat de SUWI-partners onderling op grote schaal snel en veilig gegevens kunnen uitwisselen. De WEU verplicht de SUWI-partners om hiervoor gezamenlijke elektronische voorzieningen (GeVs) in stand te houden. De GeVS regelen de gegevensuitwisseling tussen gegevensaanbieders en afnemers. De onderling beschikbaar te stellen gegevens vormen gezamenlijk het virtuele Digitaal Klant Dossier (DKD), waaruit de SUWI-partners de voor hen relevante gegevens kunnen inzien of inlezen in hun eigen systemen. In bijlage II van de Regeling SUWI is vastgelegd welke gegevens dit betreft en uit welke bron die gegevens moeten worden geput. Het toetsingskader voor hergebruik van gegevens sluit aan bij de uitgangspunten van de WEU. Het begrip hergebruik van gegevens is door de inspectie gedefinieerd als: het beschikbaar stellen van door uitvraag of gegevensuitwisseling verkregen gegevens door de Suwi-partners, en het benutten van de binnen de sector werk en inkomen beschikbare gegevens, met als doel het realiseren van eenmalige uitvraag. Daarbij ligt de focus op de uitwisseling van gegevens van individuele klanten zoals die via de GeVS plaatsvindt. Het principe van eenmalige gegevensvastlegging en meervoudig gebruik kan ook vorm worden gegeven met behulp van massaal (bulk) gegevenstransport buiten de GeVs om. Een voorbeeld daarvan zijn de leveringen van gegevens uit de Polisadministratie door UWV aan SVB voor de uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen. Deze bulk gegevensleveringen zijn niet in het toetsingskader van dit onderzoek betrokken. 32 BZK (2011). Overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid. 33 BZK (2010). Uitvoeringsagenda stelsel van basisregistraties : De verbetering van dienstverlening en verlaging van administratieve lasten door de realisatie en implementatie van het stelsel van basisregistraties, versie Bijlage 1 Regeling SUWI. Stelselontwerp & Beveiliging Kaders en uitgangspunten aangaande de Gezamenlijke elektronische Voorzieningen Suwi (GeVS). Pagina 19 van 77

20 3.2 Gezamenlijke voorziening Norm De mate waarin de uitvoeringsorganisaties UWV en SVB en gemeenten hergebruik hebben gerealiseerd, wordt in dit onderzoek getoetst aan de hand van de vraag of zij de beoogde gezamenlijke voorziening (GeVS) in praktijk hebben gebracht, en of zij deze voorziening in de praktijk ook gebruiken om hergebruik te realiseren. Er is sprake van een gezamenlijke voorziening om hergebruik te realiseren, wanneer de volgende elementen aanwezig zijn: 35 - een technische infrastructuur; - een keteninformatiesysteem; - gegevens met regels over de samenhang tussen die gegevens; - regelingen: organisaties, procedures en standaarden. Het gebruik van de voorziening blijkt uit het aantal raadplegingen (inkijk) in de polisadministratie en de toepassing van de zogenaamde omgekeerde intake in het kader van de uitkeringsaanvraag Invulling De uitvoeringsorganisaties en gemeenten hebben gezamenlijk invulling gegeven aan de gezamenlijke elektronische voorziening SUWI (GeVS) om hergebruik te realiseren. Binnen de GeVS zijn de in de norm genoemde elementen aanwezig. In figuur 3.1 zijn de GeVS elementen op hoofdlijnen weergegeven aangevuld met aanpalende overheidsbrede elementen. Figuur 3.1 Schematische weergave Decentraal Centraal Overheidsbreed Technische infrastructuur Keteninformatiesysteem Gegevens/regels Regelingen Organisaties Standaarden Afspraken o.a. Gemnet Suwinet Diginetwerk o.a. Koppelvlakken Applicaties (B.V. Sonar) Portals (b.v. werk.nl, MijnUWV.nl en Mijn SVB.nl) Ketenregistraties Registraties van organisaties buiten W&I o.a. UWV, SVB, gemeenten Suwi-broker Suwinet-Inkijk DKD-Klantportaal Correctieservice DKD Suwinet-Inlezen Suwinet-Mail Sectorloket (Inlichtingenbureau) Suwi Gegevens Register BKWI, Inlichtingenbureau KARWEI KetenSLA-GeVS Mijnoverheid.nl (Wet) Basisregistraties w.o. GBA ICTU MARIJ, NORA, GEMMA Technische infrastructuur 35 Grijpink, J. H. A. M. (2010). Keteninformatisering in kort bestek: Theorie en praktijk van grootschalige informatieuitwisseling. Boom/Lemma. 36 Omgekeerde intake: uitgangspunt voor de intake wordt niets vragen, tenzij., op basis van beschikbare gegevens in overheidsbrede basisregistraties en SUWI-registers. De burger ontvangt een vooringevuld formulier, controleert deze op juistheid en vult slechts ontbrekende gegevens aan. (Bron: Keller, W., Groen, U. en Lunteren, J. van (2005). De burger bediend! Expertcommissie informatievoorziening en elektronische dienstverlening SUWI, p6.) Pagina 20 van 77