Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar (R 1775) Goedkeuring van het op 28 november 2003 te Genève totstandgekomen Aanvullend Protocol inzake ontplofbare oorlogsresten (Protocol V), gehecht aan het op 10 oktober 1980 te Genève totstandgekomen Verdrag inzake het verbod of de beperking van het gebruik van bepaalde conventionele wapens die geacht kunnen worden buitensporig leed te veroorzaken of een niet-onderscheidende werking te hebben (Trb. 2004, 227) Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING I. ALGEMEEN 1. Inleiding Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vijfde lid j vierde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State). Het nieuwe Protocol bij het op 10 oktober 1980 te Genève totstandgekomen verdrag inzake het verbod of de beperking van het gebruik van bepaalde conventionele wapens die geacht kunnen worden buitensporig leed te veroorzaken of een niet-onderscheidende werking te hebben (Trb. 1981, 154; hierna te noemen het CWV), betreft maatregelen in postconflictsituaties die de gevaren van ontplofbare oorlogsresten tot een minimum moeten beperken. Tijdens de Bijeenkomst van verdragspartijen die op 27 en 28 november 2003 in Genève werd gehouden, kon consensus worden bereikt over dit juridisch bindende instrument, dat als Protocol V aan het CWV werd toegevoegd. Over het verloop van de onderhandelingen over dit Protocol werd de Tweede Kamer geïnformeerd bij brieven van 7 december 2001 (Kamerstukken II , V, nr. 37), 15 maart 2002 (Kamerstukken II , V, nr. 50), 15 mei 2003 (Kamerstukken II , V, nr. 63) en 5 februari 2004 (Kamerstukken II , V, nr. 61). Het Protocol is het eerste juridisch bindende wapenbeheersingsinstrument dat sinds 1996 te Genève tot stand is gekomen. Het draagt bij aan het verminderen van het humanitaire leed dat wordt veroorzaakt door niet-ontplofte oorlogsresten, zoals clustermunitie of granaten, en door achtergelaten munitie, die na afloop van een conflict een gevaar voor de bevolking blijven vormen. Ook maatregelen inzake het voorkómen van ontplofbare oorlogsresten komen aan de orde. Het Protocol kan worden gezien als een aanvulling op de reeds bestaande instrumenten van het internationaal humanitair oorlogsrecht. Nederland heeft, ondermeer als opsteller van de concept-verdragstekst en als voorzitter van de onderhandelingen, een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van dit Protocol. KST tkkst29848R ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2004 Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 1

2 2. Het Conventionele Wapens Verdrag (CWV) Het CWV trad op 2 december 1983 in werking. Het Koninkrijk heeft het Verdrag op 18 juni 1987 voor Nederland aanvaard, waarna het op 18 december 1987 voor Nederland in werking is getreden. Het Verdrag bevat een verbod of de beperking van het gebruik van bepaalde conventionele wapens die geacht kunnen worden buitensporig leed te veroorzaken of een niet-onderscheidende werking te hebben. Het CWV is een raamverdrag met afzonderlijke protocollen voor verschillende soorten conventionele wapens. Het verdrag regelt ondermeer de werkingssfeer, toetreding tot het verdrag, de toetsing en de eventuele herziening ervan. De protocollen bevatten bepalingen over specifieke categorieën conventionele wapens. Het Verdrag telde oorspronkelijk drie protocollen. Protocol I betreft nietwaarneembare deeltjes, met een verbod op het gebruik van wapens die als belangrijkste effect hebben verwonding door middel van kleine deeltjes die in het menselijk lichaam niet kunnen worden waargenomen met behulp van röntgenapparatuur. Protocol II verbiedt of beperkt het gebruik van mijnen, valstrikmijnen of andere mechanismen. Protocol III betreft het verbod of de beperking van het gebruik van brandwapens. Op 13 oktober 1995 kwam te Wenen als aanvulling op het CWV het Protocol IV inzake blindmakende laserwapens (Trb. 1996, 261) tot stand. In 1996 werd overeenstemming bereikt over de herziening van Protocol II, dat aanzienlijk werd uitgebreid (verder te noemen: Geamendeerd Protocol II; zie Trb. 1996, 260). Tijdens de tweede Toetsingsconferentie van het CWV kon consensus worden bereikt over een verdere uitbreiding van het Verdrag zelf. Er werd besloten de reikwijdte van alle bestaande CWV-protocollen te verruimen tot interne conflicten. De hiervoor benodigde wijziging van artikel 1 van het CWV kwam op 21 december 2001 te Genève tot stand (Trb. 2002, 169) (Kamerstukken II , (R1740)) en is op 19 mei 2004 voor het Koninkrijk bekrachtigd. Voor een nadere achtergrond met betrekking tot het CWV zij verwezen naar de Memorie van Toelichting bij het Verdrag (Kamerstukken II , (R1248)) en naar de Memorie van Toelichting bij de goedkeuring van Protocol IV en Geamendeerd Protocol II (Kamerstukken , (R1614)). 3. Voorbereiding en verloop van de onderhandelingen Aan de totstandkoming van het Protocol inzake ontplofbare oorlogsresten (Protocol V) lag in feite de landmijnenproblematiek ten grondslag. Rond 1990 nam de belangstelling voor de landmijnenproblematiek wereldwijd sterk toe. In tientallen landen vielen dagelijks burgerslachtoffers door deze wapens, vaak vele jaren nadat het conflict waarbij de mijnen werden ingezet al was beëindigd. De landen die door de mijnenproblematiek zijn getroffen blijken hierdoor ook vaak in de ontwikkeling te worden belemmerd. Mede door een actieve lobby van internationale NGO s kon in 1996 overeenstemming worden bereikt tussen de verdragspartijen van het CWV over een amendering van het Tweede Protocol bij dat Verdrag. Daarbij werden regels voor het gebruik van anti-personeelmijnen en anti-voertuigmijnen aangescherpt. Een grote groep landen, waaronder Nederland, deelde echter de mening van de NGO s en het Internationale Comité van het Rode Kruis dat deze maatregelen onvoldoende waren. Deze landen streefden naar een totaal verbod op antipersoneelmijnen. Dit resulteerde in het op 18 september 1997 te Oslo totstandgekomen Verdrag inzake het verbod van het gebruik, de aanleg van voorraden, de productie en de overdracht van anti-personeelsmijnen en inzake de vernietiging van deze wapens (hierna te noemen het Ottawa Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 2

3 Verdrag, Trb. 1998, 65). Het Ottawa Verdrag heeft sindsdien bewezen dat het een effectief instrument is om de landmijnenproblematiek terug te dringen. Het bleek echter dat het Ottawa Verdrag onvoldoende mogelijkheden bood om het hele probleem van niet-ontplofte munitie op te lossen. Het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) toonde op basis van een studie in Kosovo («Explosive Remnants of War; Clusterbombs and Landmines in Kosovo», opgesteld door de Mine-Arms Unit van het ICRC, augustus 2000) aan dat de meerderheid van de «mijnenslachtoffers» in Kosovo bij nader onderzoek het slachtoffer bleken te zijn van nietontplofte munitie in plaats van landmijnen. Vooral niet-ontplofte submunities van clusterwapens bleken een groot gevaar te vormen. Echter, ook niet-ontplofte mortier- en handgranaten en andere munitie vormden een gevaar, evenals achtergelaten wapens en munitie. Het bleek dat ontplofbare oorlogsresten ook in vele andere landen grote humanitaire- en ontwikkelingsproblemen veroorzaken. Omdat de bestaande verdragen, bijvoorbeeld die ten aanzien van mijnen, geen betrekking hadden op ontplofbare oorlogsresten, riep het ICRC in het jaar 2000 op tot onderhandelingen over een juridisch bindend instrument. De keuze voor agendering van dit onderwerp in CWV-kader lag voor de hand. Dit Verdrag maakt een belangrijk deel uit van het raamwerk van juridische instrumenten dat regels stelt aan het voeren van een gewapend conflict. De totstandkoming van het CWV in 1980 bouwde voort op eerder overeengekomen verdragen, waaronder de Haagse Vredesverdragen uit 1899 (Stb. 1900, 163) en 1907 (Stb. 1910, 73) over de regels inzake het voeren van oorlog op land, de vier Rode Kruisverdragen van Genève uit 1949 (Trb. 1951, 72 75) en de Additionele Protocollen betreffende de bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten uit 1977 (Trb. 1978, 41 en 42). Deze verdragen zijn gebaseerd op de breed gedragen overeenstemming dat humanitaire overwegingen tijdens het voeren van oorlog niet uit het oog mogen worden verloren, met andere woorden: er dient een balans te zijn tussen het nut van de militaire handeling en het humanitaire leed dat daardoor wordt veroorzaakt. Nederland heeft in het najaar van 2000 het initiatief genomen het onderwerp te agenderen op de agenda van de Toetsingsconferentie van het Conventionele Wapens Verdrag. Het werd daarna voorzitter van de besprekingen ter zake en in een later stadium van de onderhandelingen in de Deskundigengroep over een Vijfde Protocol bij dit Verdrag. In dat kader is door Nederland ook de concept-verdragstekst opgesteld. Het bewerkstelligen van consensus over dit onderwerp was daarbij het belangrijkste doel, omdat de zienswijzen van de diverse CWV-verdragslanden aanvankelijk behoorlijk uiteen liepen. Aanvankelijk streefde Nederland naar een protocol dat in de eerste plaats zou bijdragen aan het voorkomen van ontplofbare oorlogsresten. Het was de bedoeling vooral technische eisen te stellen aan de kwaliteit van de munitie die in een conflict gebruikt mag worden. Overeenstemming over technische eisen bleek niet haalbaar, mede omdat dit verschillende typen wapens dermate duur zou maken dat deze voor minder ontwikkelde landen onbetaalbaar zouden worden. In de tweede plaats werd getracht maatregelen te stellen, die na afloop van een conflict (post-conflict) zouden moeten voorkomen dat er slachtoffers vallen door de ontplofbare oorlogsresten die gedurende het conflict zijn ontstaan. Over de postconflictaspecten kon wel overeenstemming worden bereikt. Dat resulteerde in het Vijfde Protocol bij het CWV. Een belangrijk deel van het Protocol is gewijd aan de bepalingen inzake de ruiming van ontplofbare oorlogsresten en het voorkomen van slachtoffers na afloop van gevechts- Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 3

4 handelingen. Ook de bepalingen inzake de verantwoordelijkheden van de verschillende verdragspartijen en het verlenen van bijstand zijn van belang. Overigens komen mogelijke preventieve maatregelen, dus voorafgaand aan een conflict, aan de orde in generieke bepalingen in artikel 9 van het Protocol. Deze worden in de niet-verbindende annex bij het Protocol verder uitgewerkt. Ten slotte vormen wapenspecifieke maatregelen tijdens de bijeenkomsten van de Deskundigengroep van het CWV nog een onderwerp van overleg. Het was niet op voorhand zeker of de uitonderhandelde conceptverdragstekst het zou halen als Protocol V bij het CWV. Ten aanzien van de vraag of het instrument al dan niet juridisch bindend zou moeten zijn hielden met name de Verenigde Staten een slag om de arm. Omdat de Deskundigengroep besluiten met consensus dient te nemen, was tot het laatste moment ongewis of een juridisch bindend instrument werkelijk haalbaar zou zijn. Uiteindelijk werden de landen het daarover eens en kon het protocol als Protocol V worden toegevoegd aan het CWV. II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Preambule Het is niet gebruikelijk dat individuele protocollen bij het CWV een preambule hebben. De preambule bij het CWV, het raamverdrag, is immers al relevant voor alle onderliggende protocollen. Op een van de laatste dagen van de onderhandelingen is echter toch gekozen voor een korte preambule. Daarmee konden overgebleven meningsverschillen met betrekking tot artikel 9 worden opgelost, zonder de tekst van dit artikel opnieuw te veranderen. De preambule stelt in de tweede en derde alinea dat de postconflictbepalingen van het Protocol juridisch bindend zijn. De generieke preventieve maatregelen daarentegen die het verbeteren van de betrouwbaarheid van munitie betreffen, op basis van «best practices», zijn vervat in de Technische Annex. Artikel 1: Algemene bepaling en werkingssfeer Artikel 1, eerste lid, geeft een van de belangrijkste doelstellingen van het Protocol aan: het minimaliseren van het gevaar dat ontplofbare oorlogsresten na afloop van een conflict kunnen vormen. Omdat tijdens de onderhandelingen lange tijd een preambule niet aan de orde was, wilde een aantal verdragspartijen in een algemene bepaling de belangrijkste overweging voor de totstandkoming van het Protocol vastleggen. Na totstandkoming van de preambule werd besloten dit eerste lid te handhaven. In artikel 1, tweede lid, wordt vastgelegd dat het Protocol slechts betrekking heeft op ontplofbare oorlogsresten te land van de verdragspartij. Hieronder vallen ook de binnenwateren. Ontplofbare oorlogsresten ter zee vallen echter niet onder de werking van het Protocol. De overwegingen voor deze keuze waren dat het voornaamste humanitaire gevaar wordt gevormd door ontplofbare oorlogsresten te land. Het relatief beperkte gevaar voor scheepvaart en visserij, dat wordt gevormd door de aanwezigheid van ontplofbare oorlogsresten ter zee, inclusief de territoriale wateren, zou een geheel aparte regelgeving vereisen. Een aantal landen maakte bezwaar tegen opname van dergelijke maatregelen in dit Protocol. Verschillende verdragspartijen trokken een parallel met Geamendeerd Protocol II, dat immers ook niet van toepassing is op zeegebied. Het Protocol heeft betrekking op ontplofbare oorlogsresten die na de inwerkingtreding van het Protocol zullen ontstaan. Artikel 7 vormt hierop Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 4

5 een uitzondering en heeft betrekking op de ontplofbare oorlogsresten die al vóór de inwerkingtreding van het Protocol waren ontstaan. Om mogelijke misverstanden te vermijden wilden enkele verdragspartijen dit onderscheid duidelijk vermelden in de algemene bepalingen van artikel 1. Deze onderverdeling is in het vierde lid vastgelegd. Voor wat betreft het beschermen van humanitaire missies en organisaties tegen de gevaren van ontplofbare oorlogsresten (artikel 6) zal in de praktijk gelden dat de relevante bepalingen, zoals vastgelegd in dit artikel, zowel op «nieuwe» als op de bestaande ontplofbare oorlogsresten van toepassing zijn. Artikel 2: Begripsomschrijvingen In de begripsomschrijvingen van artikel 2 is vastgelegd dat het begrip «ontplofbare oorlogsresten» zowel betrekking heeft op na inzet nietontplofte munitie alsook op achtergelaten ontplofbare munitie. Het begrip «bestaande ontplofbare oorlogsresten» geldt voor alle ontplofbare oorlogsresten die op het grondgebied van een verdragspartij aanwezig waren voordat het Protocol voor deze verdragspartij in werking trad. Dit is van belang om de bepalingen van artikel 7 te onderscheiden van de overige artikelen van het Protocol. Artikel 3: Ruiming, verwijdering of vernietiging van ontplofbare oorlogsresten Het eerste lid van artikel 3 bevat een van de belangrijkste bepalingen van Protocol V. Het was tevens een van de moeilijkste bepalingen om overeenstemming over te kunnen vinden. De verplichtingen van verdragspartijen inzake ontplofbare oorlogsresten zijn afhankelijk van de plaats waar deze ontplofbare oorlogsresten zich bevinden. Er zijn twee mogelijkheden: de ontplofbare oorlogsresten kunnen zich bevinden in een gebied dat onder zeggenschap van de verdragspartij staat of ze kunnen zich in een gebied bevinden dat niet onder zeggenschap van de verdragspartij staat. In het eerste geval gaan de bepalingen verder en dient de verdragspartij de ontplofbare oorlogsresten zo spoedig als haalbaar is na afloop van de feitelijke vijandelijkheden te markeren, te ruimen, te verwijderen of te vernietigen. In het laatste geval gaan de bepalingen minder ver en staat de verplichting tot het geven van assistentie centraal. De verdragspartij die ontplofbare oorlogsresten heeft veroorzaakt in een gebied dat niet onder de zeggenschap van die verdragspartij valt, dient, waar haalbaar, financiële, technische, materiële of personele ondersteuning te verstrekken. De regering heeft tijdens de onderhandelingen de voorkeur gegeven aan bovengenoemde benadering, boven de benadering dat de veroorzaker van de ontplofbare oorlogsresten als enige verantwoordelijk is voor de ruiming en andere activiteiten. Een gedeelde verantwoordelijkheid biedt de beste garantie dat de ruiming en andere activiteiten worden uitgevoerd, mede omdat het vaak niet mogelijk is exact vast te stellen wie ontplofbare oorlogsresten in een bepaald gebied heeft veroorzaakt. De gekozen benadering volgt die van Geamendeerd Protocol II bij het CWV. Ook in het Ottawa Verdrag wordt de verplichting tot ruiming en andere activiteiten in de eerste plaats gelegd bij de verdragspartij in wiens gebied de anti-personeel mijnen zich bevinden. Een aantal landen heeft, evenals de betrokken NGO s, er voor gepleit een bepaling over de speciale verantwoordelijkheid op te nemen, die de veroorzaker van ontplofbare oorlogsresten heeft na afloop van een conflict. Dit stuitte echter op onoverkomelijke bezwaren van andere landen, mede omdat zij wilden uitsluiten dat een verantwoordelijkheid in de toekomst tot aansprakelijkheidsvragen en bijvoorbeeld schadeclaims van individuen zou kunnen leiden. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 5

6 Tenslotte dienen de verdragspartijen op basis van het vijfde lid van dit artikel samen te werken ter realisering van het in artikel 3 gestelde. Deze samenwerking kan behalve onderlinge samenwerking ook samenwerking met andere staten, internationale organisaties en non-gouvernementele organisaties behelzen. De bepalingen inzake assistentie en samenwerking worden in artikel 8 meer in detail uitgewerkt. Artikel 4: Het registreren, bijhouden en verzenden van informatie Door de ervaring die in de afgelopen jaren is opgedaan met het ruimen van mijnen en ontplofbare oorlogsresten, is bekend dat het van groot belang is zo spoedig mogelijk na het beëindigen van gevechtshandelingen over de juiste informatie te beschikken en deze onder de belanghebbenden te verspreiden. Vaak blijkt echter dat de gebruiker van munitie die heeft geleid tot het ontstaan van ontplofbare oorlogsresten niet in staat is aan te geven waar munitie is gebruikt, wat voor soort het betreft en welke hoeveelheid is gebruikt. Ook blijkt in de praktijk dat de beschikbare informatie vaak te laat diegenen bereikt die er baat bij kunnen hebben, zoals bijvoorbeeld de verantwoordelijken voor het ruimen van ontplofbare oorlogsresten of de lokale bevolking die gewaarschuwd dient te worden. Informatie is dus een essentiële schakel in de aanpak van de humanitaire problematiek die door ontplofbare oorlogsresten wordt veroorzaakt. De bepalingen over informatie staan in artikel 4. De verplichting informatie over het gebruik van munitie bij te houden en te bewaren staat in het eerste lid. Verschillende delegaties vroegen tijdens de onderhandelingen aandacht voor de specifieke omstandigheden tijdens gevechtshandelingen. Het is vaak niet doenlijk nauwkeurig bij te houden op welke plaats welke munitie is gebruikt. Daarom is besloten inzake de registratie de zinsnede toe te voegen: «...in zo groot mogelijke mate en voor zover praktisch uitvoerbaar...». Artikel 4, tweede lid, bepaalt dat de informatie zo spoedig mogelijk na de beëindiging van de gevechtshandelingen wordt overgedragen. Ook hier is rekening gehouden met mogelijke militaire overwegingen die het geven van uitvoering aan dit principe verhinderen. Zo wezen verschillende verdragspartijen op het risico dat het vrijgeven van de gekozen doelen in sommige gevallen waardevolle informatie kan verschaffen over bijvoorbeeld de gebruikte strategie of over de technische specificaties van het gebruikte wapen (zoals het bereik van de munitie). Daarom is de tekst toegevoegd: «voor zover praktisch uitvoerbaar, met inachtneming van de legitieme veiligheidsbelangen van deze partijen». Het is niet ondenkbeeldig dat landen direct na afloop van een conflict weinig voelen voor rechtstreekse samenwerking, daarom kan de informatie ook worden overgedragen via een derde partij, bijvoorbeeld de Verenigde Naties. In deel 1 van de Technische Bijlage wordt informatie gegeven over de beste manier waarop verdragspartijen, op basis van vrijwilligheid, de bepalingen van artikel 4 kunnen uitvoeren. Artikel 5: Andere voorzorgsmaatregelen voor de bescherming van de burgerbevolking, individuele burgers en burgerobjecten tegen de risico s en gevolgen van ontplofbare oorlogsresten Artikel 5 bepaalt dat de betrokken verdragspartijen alle uitvoerbare voorzorgsmaatregelen zullen nemen in het gebied dat onder hun zeggenschap valt om de burgerbevolking, individuele burgers en burgerobjecten tegen de risico s en gevolgen van ontplofbare oorlogsresten te beschermen. Deze worden verder gespecificeerd in deel 2 van de Technische Bijlage. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 6

7 Tijdens de onderhandelingen kon over de inhoud van dit artikel vrij eenvoudig overeenstemming worden bereikt. Artikel 6: Bepalingen voor de bescherming van humanitaire missies en organisaties tegen de gevolgen van ontplofbare oorlogsresten De bepalingen voor de bescherming van humanitaire missies en organisaties tegen de gevolgen van ontplofbare oorlogsresten in Protocol V zijn gebaseerd op artikel 12 van Geamendeerd Protocol II, dat een van de langste artikelen van dat Protocol vormt. Zowel de verdragspartijen alsook het ICRC meenden echter dat de formuleringen uit artikel 12 onnodig uitgebreid waren. Voorts waren de verdragspartijen het er over eens dat, indien het artikel vrijwel ongewijzigd zouden worden overgenomen in Protocol V, het door de lengte ervan in onevenredige verhouding zou komen te staan met de belangrijkere artikelen. Het humanitaire probleem dat door ontplofbare oorlogsresten wordt veroorzaakt betreft immers voornamelijk de burgerbevolking. In de sterk verkorte versie, waarover zonder veel problemen overeenstemming werd gevonden, handelt het eerste lid over het geven van bescherming aan humanitaire missies tegen de gevolgen van ontplofbare oorlogsresten, inclusief het verstrekken van informatie over de locatie van ontplofbare oorlogsresten, voor zover dit uitvoerbaar is. Het tweede lid dient te voorkomen dat de bepalingen van artikel 6 afbreuk kunnen doen aan het geldende internationaal humanitair recht of andere toepasselijke internationale instrumenten of aan besluiten door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, die voorzien in een hoger niveau van bescherming. Artikel 7: Bijstand ten aanzien van bestaande ontplofbare oorlogsresten De aanleiding voor de totstandkoming van Protocol V was de humanitaire problematiek die werd veroorzaakt door de bestaande ontplofbare oorlogsresten, dus oorlogsresten die reeds aanwezig waren voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Protocol, of voordat het Protocol voor een bepaalde staat van kracht werd. Protocol V is echter voor het grootste deel gericht op ontplofbare oorlogsresten die na de inwerkingtreding van het Protocol zullen ontstaan. In het Protocol zijn echter ook bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de bestaande ontplofbare oorlogsresten. De onderhandelingen over de bepalingen van artikel 7 vormden, samen met de eerder besproken discussies over verantwoordelijkheid in het kader van artikel 3, een van de lastigste kwesties tijdens de onderhandelingen in Genève. Het onderwerp bestaande ontplofbare oorlogsresten lag in sommige gevallen gevoelig, omdat dit probleem kon worden gerelateerd aan conflicten die zich in het verleden tussen verschillende verdragspartijen hadden voorgedaan. Een aantal landen sprak de voorkeur uit voor harde bepalingen over verantwoordelijkheid voor de (gevolgen van) ontplofbare oorlogsresten en wilde tevens duidelijke bepalingen in artikel 7 over een verplichting tot het geven van hulp bij de aanpak van de problematiek. Dezelfde groep landen zou ook graag hebben gezien dat andere artikelen uit het Protocol ook op bestaande oorlogsresten van toepassing zouden zijn. Met name artikel 8 zou, volgens deze landen, daarvoor in aanmerking moeten komen. Deze voorstellen stuitten op felle weerstand van een aantal landen dat van mening was dat alle bepalingen uit het Protocol uitsluitend van toepassing zouden moeten zijn op ontplofbare oorlogsresten die na de inwerkingtreding van het Protocol zullen ontstaan. Pas op de laatste dag van de Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 7

8 bijeenkomst van de deskundigengroep kon overeenstemming over de tekst van artikel 7 worden gevonden. Het gevonden compromis bepaalt enerzijds dat elke verdragspartij het recht heeft bijstand te trachten te verkrijgen en anderzijds dat, waar dat nodig en uitvoerbaar is, assistentie gegeven zal worden door elk land dat, naar zijn eigen oordeel (zie artikel 8), in de positie verkeert om hulp te kunnen geven. Hoewel deze bepaling een breed te interpreteren compromis betreft, is hij niet zonder betekenis. De tekst is deels overgenomen uit artikel 6 van het Ottawa Verdrag. Toch hebben de bepalingen in artikel 6 van het Ottawa Verdrag geresulteerd in een aanzienlijke toename van de donorbijdragen. Bij de toelichting van artikel 8 wordt hier verder op ingegaan. Artikel 8: Samenwerking en bijstand Met name door sommige landen werd het belang benadrukt van opname van bepalingen over samenwerking en het verlenen van bijstand. Deze bepalingen staan in artikel 8 en hebben, zoals hierboven gesteld, betrekking op ontplofbare oorlogsresten die pas na de inwerkingtreding van het Protocol zullen ontstaan. Dit juridische onderscheid tussen nieuwe en bestaande ontplofbare oorlogsresten zal echter in de praktijk niet altijd goed zijn te maken. In een gebied waar zich in de loop der tijd verschillende conflicten hebben afgespeeld, is het niet altijd mogelijk te bepalen welke resten zijn achtergebleven uit welke conflicten. Vanuit een humanitair perspectief bezien is het niet logisch in een gebied slechts een deel van de resten te ruimen. Aangenomen kan worden dat donoren en ruimingorganisaties in de praktijk vaak een brede interpretatie aan deze bepaling zullen geven. Deze situatie is te vergelijken met de huidige praktijk van de humanitaire mijnenruiming. Op de plaatsen waar het Ottawa Verdrag wordt uitgevoerd en mijnenvelden worden geruimd, zullen eventuele ontplofbare oorlogsresten die zich in het mijnenveld bevinden eveneens worden geruimd. In artikel 8 wordt gesproken over «landen die in staat zijn bijstand te verlenen». In de deskundigengroep bestond er overeenstemming over dat elke verdragspartij zelf kan bepalen of het hulp kan geven. Deze bepaling is niettemin niet zonder betekenis. Dezelfde formulering wordt in het Ottawa Verdrag gehanteerd. De bepaling wordt door vele donoren zodanig geïnterpreteerd, dat de grote toename van de wereldwijde bijdragen aan mijnenruiming en gerelateerde activiteiten als slachtofferhulp en voorlichting erdoor is bevorderd. De regering informeerde de Tweede Kamer in de eerdergenoemde brief van 5 februari 2004 al dat het de verplichting hulp te geven serieus zal nemen. Toekomstige projecten op het gebied van ontplofbare oorlogsresten en bijdragen aan het VN-trustfund terzake zullen in eerste instantie vanuit het recent opgerichte Stabiliteitsfonds het fonds waarmee de regering projecten ondersteunt op het snijvlak van vrede, veiligheid en ontwikkeling worden gefinancierd. Ook van andere landen is bekend dat zij invulling zullen geven aan de verplichting tot het geven van assistentie. Artikel 8, eerste lid, geeft de meest in het oog springende verplichtingen aan. Deze betreffen het geven van bijstand ten behoeve van het markeren, het verwijderen en het vernietigen van ontplofbare oorlogsresten, alsmede ten behoeve van gevarenvoorlichting aan de burgerbevolking. Ook slachtofferhulp komt aan de orde, en wel in het tweede lid. Een aantal landen vond dit onderwerp zo belangrijk dat het in een apart artikel zou moeten worden behandeld, doch daar was onvoldoende steun voor. Het derde lid betreft bijdragen aan fondsen, onder meer van de Verenigde Naties. Dit is een meer indirecte methode die door veel landen wordt gebruikt voor het geven van assistentie ten behoeve van mijnenruiming Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 8

9 en gerelateerde activiteiten. Tenslotte is in het kader van dit artikel van belang te vermelden dat het zevende lid bepaalt welke stappen de Verenigde Naties kunnen nemen na ontvangst van een verzoek om assistentie. Artikel 9: Algemene preventieve maatregelen Zoals in paragraaf 3 van onderdeel I van deze toelichting is gemeld, bleek het niet mogelijk overeenstemming te bereiken tussen alle verdragspartijen over technische eisen voor specifieke typen wapens. De onderhandelingen richtten zich vrijwel uitsluitend op mogelijke postconflictmaatregelen. Er werd wel onderhandeld over mogelijke preventieve generieke bepalingen. Deze vormen het onderwerp van artikel 9. Dit zijn geen juridisch bindende bepalingen. De verdragspartijen worden aangemoedigd generieke preventieve maatregelen te nemen en verdragspartijen kunnen informatie uitwisselen over het bevorderen van dergelijke maatregelen. Artikel 10: Overleg van de Hoge Verdragsluitende Partijen Veel verdragspartijen waren van mening dat een regelmatig, bijvoorbeeld jaarlijks, overleg van verdragspartijen zou kunnen bijdragen aan de bevordering van de implementatie en uitvoering van het Protocol. Een bepaling dat een dergelijke bijeenkomst ieder jaar zou moeten plaatsvinden werd echter niet opgenomen in het Protocol. Op deze manier zou flexibiliteit worden behouden, en zou de bestaande tekst over de frequentie van de bijeenkomsten niet hoeven worden aangepast. Waarschijnlijk zullen de eerste jaren na de inwerkingtreding van het Protocol jaarlijks bijeenkomsten van verdragspartijen worden georganiseerd, waarna de frequentie van deze bijeenkomsten op een bepaald moment zal gaan afnemen. Enkele verdragspartijen voelden weinig voor het opnemen van een verplichting om jaarlijks te rapporteren. Andere verdragspartijen daarentegen, waaronder Nederland, hechtten daar veel belang aan. Het compromis werd de formulering in het tweede lid, onder b. Strikt genomen is er geen rapportageverplichting, maar de bijeenkomst van verdragspartijen zou wel kunnen besluiten over rapportage. Mogelijk wordt dan besloten tot een vrijwillige rapportage, op basis van een overeengekomen rapportageformulier. Artikel 11: Naleving De regering had graag sterkere bepalingen gezien inzake naleving, dan de tekst waar uiteindelijk consensus over kon worden gevonden. Zoals bij alle protocollen van het CWV kon ten aanzien van naleving slechts consensus worden gevonden over enkele relatief gematigde bepalingen. Het eerste lid bepaalt dat elke verdragspartij van haar strijdkrachten en daarvoor in aanmerking komende instanties of departementen eist dat instructies en handelingsvoorschriften worden opgesteld en bekendgemaakt en dat de personeelsleden van de strijdkrachten een opleiding krijgen die aansluit op de desbetreffende bepalingen van dit Protocol. Het tweede lid bepaalt dat indien zich problemen voordoen met betrekking tot de uitlegging en toepassing van de bepalingen van dit Protocol, de verdragspartijen met elkaar moeten overleggen en samenwerken om de problemen op te lossen. Hoewel het artikel relatief algemeen gesteld en kort is kan het in de toekomst van pas komen. Zo kan bij vermeende overtredingen van de bepalingen van het Protocol met verwijzing naar dit artikel aan het desbetreffende land gevraagd worden een toelichting te geven. De Nederlandse zienswijze ten aanzien van een nalevingsmechanisme onder het CWV en de moeizame onderhandelingen daarom- Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 9

10 trent zijn uitgebreid beschreven in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II , (R1740), nr. 5) bij de wijziging van artikel 1 van het CWV. Technische Bijlage De Technische Bijlage is aan te merken als zijnde van uitvoerende aard. Ondanks dat de bijlage integraal deel uitmaakt van het verdrag, is dit onderdeel, zoals aangegeven, van niet-verbindende aard. Eventuele verdragen tot wijziging van deze bijlage behoeven op grond van artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht tot goedkeuring terzake voorbehouden. III. Koninkrijkspositie Evenals dat het geval was bij het CWV en de bijbehorende overige protocollen, wordt de goedkeuring van het onderhavige Protocol voor het gehele Koninkrijk gevraagd. De gelding van Verdrag en Protocollen is tot op heden nog niet uitgebreid tot de Nederlandse Antillen en Aruba, omdat de vereiste uitvoeringswetgeving aldaar nog niet tot stand is gebracht. Deze is thans wel in een vergevorderd stadium. Zodra die uitvoeringswetgeving gereed is, zullen Verdrag en Protocollen worden aanvaard voor de Nederlandse Antillen en Aruba. De Minister van Buitenlandse Zaken, B. R. Bot Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1775), nr. 3 10