NOTITIE GROTE MEREN. 1. Inleiding... 1

Transcriptie

1 NOTITIE GROTE MEREN 1. Inleiding Kernproblemen en ontwikkelingen in de Grote Meren regio Conflict en vredesproces in historisch perspectief Oorzaken van conflict Internationale en regionale vredesinspanningen Nederlands beleid Grote Merenregio Beleidskader Grote Meren Bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit Bevorderen van goed bestuur en goed beleid Duurzaam beheer natuurlijke hulpbronnen Flankerend beleid Landenprogramma s...21 Bijlage Basisgegevens armoede en ontwikkeling voor De Grote Meren Regio...24

2 1. Inleiding In de Afrika notitie Sterke mensen, zwakke staten zijn de grote lijnen van het Nederlandse beleid voor Afrika in de komende periode vastgelegd. Het op ontwikkelingssamenwerking betrekking hebbende deel van het beleid is verder uitgewerkt in de notitie Aan elkaar verplicht. In deze notitie wordt het kader voor het Nederlandse beleid m.b.t. de regio van de Grote Meren nader vorm gegeven. De regio van de Grote Meren is een instabiele regio die lange tijd gekenmerkt is geweest door gewapende conflicten, etnische tegenstellingen, falende staten 1 vluchtelingenstromen en onderontwikkeling. Om in een dergelijke omgeving een effectieve Nederlandse bijdrage te kunnen leveren is een integrale 2 en tevens regionale benadering vereist waarbij het begrip partnerschap 3 een centrale plaats inneemt. Hierin zal primair de aandacht uit moeten gaan naar preventie en oplossing van conflicten en naar verbetering van de kwaliteit van bestuur en beleid. Vanwege de bijzondere rol van de illegale exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen in de Democratische Republiek Congo (DRC), zal dit aspect bijzondere aandacht krijgen. Eerder informeerde mijn voorganger u over de regio van de Grote Meren in de notitie Crisissituatie in het Grote Meren gebied, d.d. 12 maart Thans zal derhalve worden ingegaan op de ontwikkelingen sinds de periode beschreven in genoemde notitie. In het bestek van deze notitie worden Burundi, DRC, Rwanda en Uganda tot de regio van de Grote Meren gerekend. Daarbij wordt aangetekend dat de omringende landen waaronder Tanzania en Angola van grote betekenis zijn voor de ontwikkelingen in de regio. Uit de kaders neergelegd in de notities Sterke mensen, zwakke staten en Aan elkaar verplicht en het beleid dat thans in de landen in de regio gevoerd wordt, vloeit voort dat de volgende hoofdthema s centraal staan in het Nederlandse beleid in de Grote Meren regio in de periode : 1) het bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit; 2) het bevorderen van goed bestuur en goed beleid; 3) het versterken van de capaciteit van mensen en organisaties; 4) het bevorderen van Pro-poor economische ontwikkeling; en 5) het bevorderen van duurzaam beheer van water en milieu. Deze prioriteiten zullen worden nagestreefd met gebruikmaking van de benadering uiteengezet in de notitie Aan elkaar verplicht. In het bilaterale beleid in de partnerlanden Rwanda en Uganda ligt de nadruk op de thema s goed bestuur, investeren in mensen en Pro-poor economische ontwikkeling. De situatie in de regio brengt met zich mee dat voor wat betreft het regionale beleid de aandacht zich in de komende jaren zal richten op voorwaardenscheppende activiteiten en de thema s vrede, veiligheid, stabiliteit, goed bestuur en - vanwege de speciale rol die de natuurlijke 1 Met falende staten wordt een staat bedoeld die: niet bij machte is zijn grondgebied te controleren, noch de veiligheid van zijn burgers te garanderen, aangezien hij zijn monopolie op geweld verloren heeft; niet lander in staat is de interne rechtsorde te handhaven; zijn bevolking geen openbare diensten meer kan of wil leveren (Antwoord op adviesaanvraag Falende Staten van de Adviesraad Internationale Vraagstukken d.d. 28 mei 2003). 2 Het begrip integrale benadering wordt nader toegelicht in de nota Aan elkaar verplicht. 3 Het begrip partnerschap wordt nader toegelicht in de nota Aan elkaar verplicht. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar , nr. 17 1

3 hulpbronnen in de regio spelen duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen. Al naar gelang de ontwikkelingen in de regio op de terreinen van vrede, veiligheid en stabiliteit en goed bestuur positief verlopen, zal er meer aandacht aan capaciteitsversterking en Pro-poor economische ontwikkeling gegeven kunnen worden. Gezien de ondermijnende werking van HIV/AIDS op alle aspecten van de Afrikaanse maatschappij zal hieraan binnen elk van de thema s aandacht worden besteed. De conflicten in de regio hebben in de afgelopen jaren geleid tot aanzienlijke migratie, ook naar Nederland. Het onderwerp migratie zal in de verschillende vormen van dialoog en overleg met partners in de regio en in multilateraal verband worden opgenomen, inclusief het tegengaan van mensensmokkel en -handel en het bevorderen van terugkeer naar veilige gebieden. De complexiteit van de problemen in de regio vereist speciale aandacht voor de bevordering van partnerschap, niet alleen in de relatie tussen de partnerlanden Rwanda en Uganda en Nederland, maar ook tussen de landen in de regio en de internationale gemeenschap. Een actieve Nederlandse rol in de internationale gemeenschap alsmede een intensieve dialoog met Afrikaanse leiders en instellingen is daarom vereist. Gelet op het gewicht dat de EU in de regio vertegenwoordigt, zoals ook blijkt uit de inzet van haar speciaal vertegenwoordiger Aldo Ajello, zal Nederland zich actief inzetten voor een dynamisch en regionaal EU-beleid voor de Grote Meren. In het kader van het Nederlands beleid zal aansluiting worden gezocht bij initiatieven en op verandering gerichte krachten binnen de samenlevingen in de regio. In dit kader zal Nederland zich ervoor inzetten dat aan de eerder genoemde vijf thema s niet alleen door de internationale gemeenschap, maar ook door Afrikaanse regeringen en maatschappelijke organisaties bijzondere aandacht gegeven zal worden. Daarbij zal een multi-actor benadering worden gevolgd, waarin wordt erkend dat naast de overheid andere actoren en maatschappelijke organisaties een rol spelen bij de ontwikkeling van de regio. De benadering zal gedifferentieerd moeten zijn, al naar gelang de fase waarin het land zich bevindt en de meerwaarde die Nederland kan bieden. Per land en deel van de regio zal er sprake zijn van een verschillende combinatie van prioritaire thema s en doelstellingen, mede in het licht van de complementariteit tussen de bilaterale, regionale en multilaterale inspanningen. 2. Kernproblemen en ontwikkelingen in de Grote Meren regio 2.1 Conflict en vredesproces in historisch perspectief De Grote Merenregio in Centraal Afrika heeft historisch, geografisch, politiek en sociaaleconomisch raakvlakken met grote delen van Sub Sahara Afrika. Centraal Afrika CAR, Tsjaad, Congo Brazzaville Grote Merenregio DRC, Rwanda, Uganda, Burundi Zuidelijk Afrika Zuid Afrika, Namibie, Zimbabwe, Angola, Zambia Oost Afrika/Hoorn Tanzania, Kenia, Sudan 2

4 Het gebied van de Grote Meren wordt sinds lange tijd geteisterd door grensoverschrijdende conflicten. Hoewel een aantal conflicten, zoals in Burundi en eerder in Rwanda, zich binnen de landsgrenzen afspeelden, waren de gevolgen van grote invloed op ontwikkelingen in de regio. Dit geldt ook voor het meest grootschalige conflict in de geschiedenis van de regio, dat zich afspeelde in de DRC. Hierbij was sprake van wisselende coalities tussen landen in de Centraal Afrikaanse regio, waarbij vooral Rwanda en Uganda een prominente rol vervulden. De internationale gemeenschap bleek niet in staat de conflicten te voorkomen en aan een snelle oplossing van de conflicten bij te dragen. De conflicten concentreren zich - met uitzondering van de oorlog die zich al 17 jaar afspeelt in Noord-Uganda - rond het oostelijke deel van de DRC. Dit oost-bassin dat zich uitstrekt over zeven landen, is een dichtbevolkt, vruchtbaar, hoogliggend gebied en is van oudsher in economische zin gericht op Oost-Afrika. Het gebied heeft een grote rijkdom aan grondstoffen, landbouw- en bosbouwpotentieel en is daarmee economisch een factor van regionaal belang. Het oosten van de DRC herbergt een etnisch rijk geschakeerde bevolking, deels autochtoon, deels afkomstig van recente migraties. Eén van de belangrijkste componenten van die migraties betreft oorspronkelijk uit Rwanda en Burundi afkomstige Hutu en Tutsi. De grote bevolkingsdruk in deze buurlanden heeft in de Belgische koloniale tijd al geleid tot omvangrijke migraties naar de DRC. De ontwikkelingen die moeten leiden tot vrede in de regio zijn sinds medio 2001 hoopgevend. Zowel voor de DRC als voor Burundi is sprake van een positief verlopend vredesproces. Er bestaat ook optimisme over het vredesproces in Sudan, waardoor voor het escalerende en schrijnende conflict in Noord-Uganda een oplossing in zicht komt. Specifieke aandacht voor dit conflict is daarom op zijn plaats, nu zowel in de regio van de Hoorn als de Grote Meren een voorzichtig optimisme overheerst. Transitie is wellicht de beste typering van de fase waarin de regio zich thans bevindt, aangezien de vredesprocessen fragiel zijn en gevaar voor terugslag en escalatie van de conflicten aanwezig blijft. Het conflict en vredesproces in de Democratische Republiek Congo (DRC) Het conflict in de DRC is in omvang en in regionale dimensie het ernstigste conflict in Afrika. Sinds 1997 zijn ruim drie miljoen doden gevallen en vrijwel de gehele Centraal Afrikaanse regio is betrokken bij de conflicten in en rond de DRC. De complexiteit van het conflict komt onder meer voort uit wisselende coalities, betrokkenheid van partijen zowel uit het binnen- als buitenland en etnische tegenstellingen. Op het hoogtepunt van de oorlog waren er tien landen uit de regio actief betrokken bij het conflict. De internationale gemeenschap bleek niet in staat de conflicten te beteugelen. De strijd om de macht in de DRC, die sinds de opstand in Kinshasa tegen President Kabila sr. in augustus 1998 was uitgegroeid tot een regionaal Afrikaans conflict, is thans hoofdzakelijk beperkt tot het oosten van het land, de provincies Oriëntale en Noord- en Zuid-Kivu. In de hoofdstad Kinshasa wordt de strijd tussen rebellengroepen sinds de totstandkoming van de transitie regering voortgezet met politieke middelen. In 1999 maakte het Lusaka akkoord een einde aan de regionale oorlog waarbij onder meer Zimbabwe, Angola, Namibië, Uganda en Rwanda betrokken waren, alsmede een groot aantal milities en snel wisselende allianties. Het akkoord voorzag in terugtrekking van alle vreemde troepen uit de DRC, ontplooiing van een 3

5 VN-waarnemersmissie in de DRC (MONUC) en totstandkoming van een Inter-Congolese Dialoog. Uitvoering bleef op alle fronten ver achter. Eerst met het aantreden van Joseph Kabila na de dood van zijn vader, Laurent Kabila, in januari 2001, werden de obstakels voor uitvoering gaandeweg verwijderd. Kort na zijn aantreden vond de ontplooiing van MONUC plaats en in augustus 2001 werd een aanvang gemaakt met de onderhandelingen in het kader van de Inter-Congolese Dialoog. Medio 2002 had het merendeel van de troepen afkomstig uit Namibië, Zimbabwe en Angola zich uit de DRC teruggetrokken. Op 30 juli 2002 werd onder grote druk van de internationale gemeenschap het Pretoria-akkoord gesloten tussen de DRC en Rwanda, op 6 september 2002 gevolgd door het Luanda-akkoord tussen de DRC en Uganda. In beide akkoorden werden afspraken gemaakt over de terugtrekking van de troepen uit de DRC. Rwanda trok de aanwezige troepen vrijwel direct terug. Uganda voltooide de terugtrekking in mei Met de terugtrekking op 30 oktober 2002 van de Angolese, Namibische en Zimbabwaanse troepen die Kabila sr. te hulp waren geschoten toen zijn regime op instorten stond, werd het conflict teruggebracht tot één van nationale afmetingen. Na de terugtrekking van de buitenlandse troepen uit de DRC heeft de strijd zich op nationaal niveau voortgezet. Milities gesteund vanuit Kinshasa, Kigali of Kampala vochten op Congolees grondgebied om de toegang tot macht en het daarbij behorende economische gewin, maar ook ter verdediging van de eigen etnische groepering. Daarbij werden de provincies Zuid- en Noord-Kivu en de provincie Oriëntale, in het bijzonder het district Ituri, zwaar getroffen. De onderhandelingen in het kader van de Inter-Congolese Dialoog leidden op 19 december 2002 tot de ondertekening van het Accord Global et Inclusif sur la Transition en Republique Democratique du Congo. In dit akkoord werd een transitieperiode van twee jaar overeengekomen, die moet uitmonden in de eerste democratische verkiezingen in de DRC. Na ondertekening van genoemd akkoord zijn de ontwikkelingen in een stroomversnelling geraakt. In navolging van het Accord Global et Inclusif ondertekenden alle bij het interne conflict betrokken Congolese partijen op 2 april 2003 in Sun City in Zuid Afrika, de Final Act. Hiermee werd een programma voor herstel van vrede en nationale soevereiniteit bekrachtigd. President Kabila heeft op 4 april 2003 een interim-grondwet afgekondigd, waarna hij op 7 april als president voor de transitieperiode werd ingezworen. Op 29 juni vond de ondertekening plaats van een akkoord waarbij de verdeling van hoge militaire posten werd vastgelegd en het laatste struikelblok werd weggenomen voor de installatie van de transitieregering. Op 17 juli kon de interim-regering, waaronder vier vice-presidenten die de voornaamste machtsfactoren vertegenwoordigden, worden ingezworen. Tenslotte werden op 19 juni en op 17 september akkoorden bereikt tussen de strijdende Congolese partijen waaronder RCD Goma en de Mayi-Mayi milities voor een staakt-het-vuren in de oostelijke provincies Oriëntale en Noord- en Zuid-Kivu. Provincies Oriëntale en Noord- en Zuid-Kivu Het reeds sinds juni 1999 slepende conflict tussen de Hema en de Lendu bevolkingsgroepen in het district Ituri in het Noord-Oosten van de DRC, dat tot op heden ruim levens gekost heeft, is in 2002 weer opgelaaid. Door de terugtrekking van Rwandese en Ugandese troepen uit Ituri is een machtsvacuüm ontstaan waarin geweld is toegenomen met als dieptepunt de massaslachting van 3 april 2003 waarbij honderden mensen om het leven kwamen. Op 30 mei 4

6 jl. aanvaardde de VN Veiligheidsraad resolutie 1484 die de ontplooiing van een Interim Emergency Multinational Force (IEMF) opererend onder Hoofdstuk VII van het Handvest van de VN in en rond de provinciehoofdstad Bunia mogelijk maakte. Op 5 juni jl. besloot de EU tijdelijk de leiding te nemen over deze interventiemacht met Operatie Artemis, gericht op het doorbreken van de geweldsspiraal, het creëren van een stabiele veiligheidssituatie en verbetering van de humanitaire situatie in Bunia. Met resolutie 1493 van 28 juli 2003 besloot de Veiligheidsraad het mandaat van MONUC te versterken (hoofdstuk VII VN-handvest) en het aantal troepen in de DRC uit te breiden met een brigade voor Ituri tot een totaal van Op 1 september 2003 kon MONUC de taken van Artemis weer overnemen. De voornaamste taken van MONUC zijn het begeleiden van het transitieproces en het stabiliseren van het oosten van het land. Daarnaast heeft MONUC tot taak de vrijwillige ontwapening en demobilisatie van buitenlandse en Congolese strijders te ondersteunen Ook hier geldt dat jarenlange strijd tussen milities heeft gezorgd voor onnoemelijk leed onder de burgerbevolking, vele ontheemden en het ontbreken van iedere stabiliteit of ontwikkeling. Ook nu de belangrijkste groeperingen uit dit gebied, de RCD-Goma, Mayi-Mayi en RCD-M in de transitieregering zijn opgenomen blijft de situatie in het gebied instabiel en duren de spanningen tussen bevolkingsgroepen voort. De VN-Veiligheidsraad heeft voor Oost-DRC een wapenembargo ingesteld op 25 juli De wijze van toezicht op de naleving van het embargo is onderwerp van overleg in de Veiligheidsraad. Het conflict in Burundi Etnische tegenstellingen en daarmee samenhangende conflicten zijn een constante factor in de historie van Burundi. Sinds de ondertekening van het akkoord van Arusha in 2001 zijn er in Burundi belangrijke stappen gezet op weg naar vrede. Arusha voorzag in een transitieperiode van drie jaar, waarin oud-president Buyoya (Tutsi) na 18 maanden de macht zou overdragen aan Domitien Ndayizeye (Hutu). Eind 2004 zullen in Burundi algemene verkiezingen worden gehouden. Sinds de ondertekening van het Arusha-akkoord is de strijd tussen regering en rebellenbewegingen echter voortgezet, waardoor van daadwerkelijke vrede en ontwikkeling nog geen sprake kan zijn. Na het aantreden van president Ndayizeye zijn de vredesonderhandelingen onder leiding van het Regionaal Initiatief, bestaande uit Uganda, Tanzania en Zuid-Afrika, met de grootste rebellenbeweging van Burundi, de Conseil National Pour la Defense de la Democratie Forces pour la Democratie (CNDD/FDD), in een stroomversnelling geraakt. Op 8 oktober 2003 werd in Pretoria een principe akkoord bereikt over de machtsdeling tussen regering en de CNDD/FDD. Eveneens werden afspraken gemaakt over de opname van de rebellen in het regeringsleger. Het nieuwe nationale leger zal voor 60% uit soldaten uit het bestaande leger en voor 40% uit rebellen van de CNDD/FDD worden samengesteld. Nu regeringsleger en CNDD/FDD niet langer strijd voeren dienen cantonering, ontwapening en herintegratie van het afvloeiende deel van het leger snel in gang te worden gezet. De Burundese regering en de Wereldbank werken hiervoor samen aan een nationaal plan. Voorts dient met de hervorming van de justitiële sector en met economisch herstel een aanvang gemaakt te worden, om te voorkomen dat het huidige momentum in het vredesproces verloren gaat. In Burundi is een vredesmacht van de Afrikaanse Unie (AMIB) aanwezig die toeziet op de veiligheid in Burundi en bij het vredesproces zal assisteren. Mede door ontoereikende internationale financiële middelen dringt de AU aan op de spoedige overname van AMIB door een VN-vredesoperatie. 5

7 De recente positieve ontwikkelingen laten onverlet dat de Hutu-rebellenbeweging Palipehutu-Forces Nationales de Liberation (FNL) 5 onder leiding van Agathon Rwasa, de strijd niet heeft gestaakt en het Arusha-proces weigert te erkennen. De FNL nam ook geen deel aan de onderhandelingen die leidden tot het Arusha-vredesakkoord. In diverse fora hebben in de afgelopen periode reeds consultaties plaatsgevonden tussen regering en FNL. Echter, eerst in januari 2004 werd in Oisterwijk een belangrijke stap gezet naar toenadering toen een delegatie o.l.v. President Ndayizeye en een delegatie van de FNL overeen kwamen om op korte termijn vredesbesprekingen voort te zetten. Gevechten in en rond de hoofdstad Bujumbura gaan nog door, waardoor terugkeer van vluchtelingen vanuit de DRC en Tanzania en een begin van economisch herstel verhinderd worden. De ontwikkelingen in de DRC zullen van invloed zijn op het verloop van de gebeurtenissen in Burundi. Herstel van staatsgezag in Oost-DRC zal rebellen van een deel van de bewegingsvrijheid beroven en de aanvoer van wapens bemoeilijken. Ook zal de betrokkenheid van individuen en bedrijven uit Burundi bij de illegale exploitatie van grondstoffen in de DRC afnemen. De druk -ook vanuit de regio- om te komen tot een all inclusive -vredesakkoord voor Burundi blijft noodzakelijk. Het conflict in Noord-Uganda Het conflict in het noorden van Uganda tussen overheid en het Lord s Resistance Army (LRA) speelt zich af op de scheidslijn tussen de regio van de Grote Meren en de Hoorn en duurt al meer dan 17 jaar. Reeds eind jaren 80 vochten in het noorden van Uganda groepen rebellen tegen het bewind van president Museveni. Het LRA van Joseph Kony heeft de strijd tot op heden voortgezet. De rebellen opereren deels vanuit Sudan en werden lange tijd door de regering in Khartoem ondersteund, zoals de SPLM/A in Zuid-Sudan kan rekenen op steun van de regering in Kampala. Een vredesakkoord in Sudan wordt als een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde gezien voor vrede in Noord-Uganda. Voorts zijn de conflicten in de Grote Merenregio en de Hoorn verbonden doordat Sudanese steun aan Ugandese rebellenbewegingen in Oost-DRC de hoofdreden is geweest voor de Ugandese interventie in de DRC van 1998 tot en met Een bilateraal akkoord tussen Uganda en Sudan in 1999 waarin werd overeengekomen de steun aan rebellenbewegingen over en weer te staken was een eerste aanzet tot verbetering van de relaties. Uganda heeft dan ook sinds 2002 ook militaire acties tegen de LRA kunnen uitvoeren op Sudanees grondgebied met instemming van Khartoem. Toch blijft de LRA vanuit Sudan actief en lijken de rebellenbewegingen nog steun van over de grens te krijgen. De burgeroorlog trekt een zware wissel op de bevolking. Bijna anderhalf miljoen mensen, waarvan meer dan de helft kinderen, zijn op dit moment op de vlucht of ontheemd ten gevolge van het conflict. In juni 2002 werd de operatie Iron Fist gelanceerd, gericht op uitroeiing van de LRA. Het Ugandese leger is, ook na de terugtrekking van de troepen uit de DRC en de oprichting door de overheid van paramilitaire groeperingen, niet in staat het conflict langs militaire weg te beëindigen. 5 De FNL is een kleine, maar goed georganiseerde rebellengroep (ongeveer 3000 leden) die vooral in de omgeving van Bujumbura opereert. De CNDD/FDD is groter (15000) en opereerde zowel vanuit Tanzania als de DRC. Een andere factie van de FNL, o.l.v. leider Mugabarabone, nam wel deel aan Arusha. Deze factie heeft militair weinig betekenis. 6

8 De LRA heeft geen duidelijke politieke agenda en elke bemiddelingspoging is tot nu toe mislukt. Recent heeft de LRA haar activiteiten zelfs uitgebreid tot het oosten van het land. De ontvoeringen van kinderen zijn sterk toegenomen tot ca sinds juni De overheid blijkt op geen enkele wijze in staat burgers te beschermen, ook niet in de speciaal opgerichte protected camps. Het beleid van de regering is formeel tweeledig: militaire actie en het zoeken van een oplossing langs vreedzame weg. Een dialoog is echter nog niet op gang gekomen. In juli 2002 heeft President Museveni een Presidential Peace Team (PPT) geïnstalleerd dat vredesbesprekingen diende te gaan voeren met de LRA. Tot op heden is het PPT niet succesvol geweest. Naast deze bemiddelingspogingen heeft de regering in januari 2000 de Amnesty-act ingevoerd en een amnestiecommissie geïnstalleerd om de demobilisatie en reïntegratie van rebellen en het verlenen van amnestie mogelijk te maken. Tot op heden hebben 4000 LRA-rebellen amnestie gekregen. Rebellen die mobiliseren zouden steun van het Multi-country Demobilization and Reintegration Programme (MDRP) kunnen krijgen bij de terugkeer in de samenleving. President Museveni heeft aangegeven bereid te zijn de Amnestiewet, die begin januari 2004 afloopt, te verlengen, behalve voor leiders van de LRA. 2.2 Oorzaken van conflict De conflicten in de regio van de Grote Meren hebben een complexe ontstaansgeschiedenis, die deels terug te voeren valt op de periode waarin koloniale structuren werden gelegd over die van de traditionele koninkrijken en chiefdoms in de regio. Een andere factor is de geringe mate waarin de landen door de koloniale heersers waren voorbreid op de onafhankelijkheid. Met name in de DRC deed het vrijwel geheel ontbreken van hoger opgeleiden zich voelen, in een chaotisch proces van machtsoverdracht waarin de strijd om s lands rijkdommen ook toen al een vooraanstaande plaats innam. De strijd om de macht leidde tevens tot een beroep van vele leiders op hun etnische achterban, waarmee de kiem werd gelegd voor de huidige problemen. Niet alleen werd roofbouw, gepleegd op instellingen, staatsmiddelen, natuurlijke hulpbronnen en bevolking, een belangrijk kenmerk van de DRC, maar ook leidde uitsluiting van grote delen van de bevolking van staatsvoorzieningen tot verdere marginalisering van perifere gebieden. Ook in Burundi en Rwanda leidden keuzes gemaakt in de koloniale tijd tot etnisch gemarkeerde uitsluitingen. In de strijd om schaarse middelen, verergerd door grote bevolkingsdruk en de tegenstelling tussen landbouwers en veetelers, zou dit leiden tot decennia van geweld en zelfs genocide. In Uganda kreeg de strijd om de macht een etnische en regionale kleur, die tot op heden doorwerkt en tot uitdrukking komt in de ongelijke toegang tot staatsmiddelen. De leiders die na de onafhankelijkheid de toekomst van de landen bepaalden waren niet in staat goed functionerende staatsstructuren op te bouwen, ten dienste van de gehele bevolking. De afwezigheid van goed functionerende staatstructuren wordt dan ook gezien als de kernoorzaak van de conflicten in de regio en het voorduren ervan. Als gevolg van de afwezigheid hiervan konden andere factoren zich ontwikkelen tot voedingsbodem voor conflicten. 7

9 Kernoorzaak Disfunctionerende staten De staatsstructuren in de verschillende landen geven een wisselend beeld te zien. Geen van hen werkt evenwel als een neutraal en op nationale ontwikkeling gericht instrument voor toewijzing van middelen. Disfunctionerende staatsstructuren, gekenmerkt door gebrek aan inclusiviteit en een beperkt democratisch gehalte, vormen de kernoorzaak van de conflicten in de regio. De DRC kende in de regio veruit de zwakste staatstructuur, waarvoor de verdeelen-heers -strategie uit het tijdperk Mobutu in hoge mate verantwoordelijk was. Intern verzwakt bleek de DRC niet bij machte zelfstandig het hoofd te bieden aan de problemen, waarmee het in de nasleep van de genocide in Rwanda werd geconfronteerd. De implosie van de zwakke staatstructuur aan het begin van de oorlog en de onmacht zich te verdedigen leidde ertoe dat naast Rwanda, Uganda en Burundi tal van andere landen in de regio in het conflict werden meegezogen. Een regionale vertrouwenscrises was het gevolg. De situatie werd nog verergerd door de aantrekkingskracht van de bodemrijkdom van de DRC, die bij gebrek aan een functionerende staat mede tot inzet van het conflict werd. Overige oorzaken -Etniciteit en nationaliteit Etniciteit en nationaliteit spelen een sleutelrol in de vele conflicten in de Grote Merenregio. In de opbouw van staatstructuren is de ontwikkeling van een nationale identiteit van groot belang. Ook is integratie van verschillende bevolkingsgroepen essentieel. Hoewel etniciteit niet de directe oorzaak voor conflict is, worden etnische verschillen in vrijwel alle gevallen misbruikt om tegenstellingen aan te wakkeren en achterliggende motieven voor geweld te verhullen. Groepen worden gemarginaliseerd en gediscrimineerd en in sommige gevallen wordt zelfs getracht bevolkingsgroepen geheel uit te roeien, zoals in 1994 in Rwanda. Etniciteit hangt dikwijls nauw samen met minderhedenproblematiek en mensenrechtenschendingen. Een belangrijk voorbeeld hiervan is de positie van de Congolese Tutsi in de provincie Zuid-Kivu (de Banyamulenge ). Het ontzeggen van de Congolese nationaliteit aan deze groep is één van de oorzaken geweest voor het ontstaan van de oorlog in De pygmeeën die in de bossen van Uganda en de DRC wonen zijn onderwerp van frequente mensenrechtenschendingen, zowel door fysiek geweld als door het ontkennen van hun basale rechten. - Bevolkingsdruk In de conflicten heeft de bevolkingsdruk eveneens een rol gespeeld, in combinatie met de toegang tot land. De bevolkingsdruk in Rwanda en Burundi is een belangrijke factor geweest in het ontstaan van de conflicten in deze landen, naast de strijd om toegang tot land tussen landbouwers en veetelers. De hoge bevolkingsdruk in Rwanda en Burundi heeft eveneens geleid tot belangrijke migraties naar de relatief dun bevolkte DRC, waar toegang tot land en de aanwezigheid van de natuurlijke hulpbronnen uitzicht boden op de opbouw van een beter bestaan. De voortdurende, sterke bevolkingsaanwas in Rwanda en Burundi zal tot toenemende problemen in de landen zelf leiden en de druk op de regionale migratie doen toenemen. -Grondstoffen De falende staat in de DRC en het daaruit voortvloeiende machtsvacuüm gaat gepaard met illegale exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van de DRC. Milities, rebellenbewegingen, buitenlandse legers en multinationals zijn betrokken bij de economische exploitatie van het grondgebied. Winsten die worden gemaakt en belastingen die worden geheven worden zowel 8

10 voor persoonlijke verrijking gebruikt als om wapens te kopen en de conflicten voort te zetten. Het gezagsvacuüm biedt een voedingsgrond voor illegale praktijken als wapenhandel, drugshandel en witwassen van geld en oefent aantrekkingskracht uit op internationale criminele groeperingen. Daarnaast heeft de grondstoffenexploitatie en illegale handel desastreuze consequenties voor milieu en biodiversiteit. -Regionale desintegratie Regionale samenwerking en integratie ontbreken grotendeels in de Grote Meren regio. De landen van de Grote Meren regio handelen voornamelijk vanuit nationale belangen en hun beleid is niet primair gericht op regionale stabiliteit en ontwikkeling. Hoewel een meer op regionale ontwikkeling gericht beleid evidente voordelen zou hebben, overheerst de nationale dimensie. Alvorens een regionale politiek tot stand zal kunnen komen, zal het onderling vertrouwen versterkt moeten worden. In dit kader is de voorgenomen toetreding van Rwanda en Burundi tot de East African Community (EAC), thans bestaande uit Kenya, Uganda en Tanzania, een positieve ontwikkeling. -Grensoverschrijdende veiligheidsproblemen De proliferatie van gewapende groeperingen - die vanuit een buurland aanvallen plegen in het land van herkomst - vormt een belangrijke voedingsbron voor de conflicten in de regio. Dit geldt met name voor de problematiek rond de aanwezigheid van ex-far en Interahamwe in het oosten van de DRC. Ook Uganda en Burundi hebben te lijden onder aanvallen door vanuit het buitenland gesteunde rebellengroeperingen. Juist de grensoverschrijdende veiligheidsargumenten zijn door Rwanda, Uganda en Burundi aangevoerd om de DRC binnen te vallen. - Armoede, uitzichtloosheid, ongelijkheid. Uitzichtloosheid, extreme armoede, werkloosheid, gebrek aan onderwijs en gezondheidszorg en prevalentie van ziektes als AIDS vormen een voedingsbodem voor conflicten. Juist op jongeren met gebrek aan uitzicht op een menswaardig bestaan oefenen conflicten grote aantrekkingskracht uit, door het uitzicht op inkomsten en een zekere mate van macht te bieden. Conflicten houden op hun beurt onderontwikkeling in stand, kunnen voor explosieve toename van AIDS zorgen en ondermijnen sociale voorzieningen. Het bieden van perspectief voor ontwikkeling aan de bevolking en aan deelnemers aan conflict is daarom van groot belang voor de totstandkoming van vreedzame verhoudingen. 2.3 Internationale en regionale vredesinspanningen Zowel binnen de regio als binnen de internationale gemeenschap groeit het besef dat de langdurige en deel cyclische geschiedenis van conflict in de Grote Merenregio slechts kan worden doorbroken door een regionale benadering. Vooral de positieve consequenties van het vredesproces in de DRC voor de regionale vrede onderstrepen het regionale karakter van enerzijds oorzaken van en anderzijds oplossingen voor de conflicten. De regionale vredesinspanningen zijn sterk toegenomen en er is sprake van groeiend optimisme over de duurzaamheid ervan. Zowel Afrikaanse initiatieven als inspanningen van de internationale gemeenschap hebben bijgedragen aan dit beeld, waarmee een partnership voor vrede gestalte krijgt. 9

11 Afrikaanse initiatieven De vredesprocessen in de regio worden voor een belangrijk deel door Afrikaanse leiders en organisaties gedragen. Dit geldt zowel voor de processen in de DRC als in Burundi. In Burundi spelen Tanzania, Uganda en Zuid Afrika een bemiddelende rol. De Zuid-Afrikaanse vredesmacht in Burundi, die wordt aangestuurd vanuit de AU, onderstreept de speciale betrokkenheid van dit land bij het vredesproces. Nederland levert een substantiële financiële bijdrage aan deze vredesmacht. Ook de totstandkoming van vredesakkoorden, zowel voor Burundi als de DRC, vond plaats op Afrikaanse bodem en onder Afrikaans leiderschap. De Tanzaniaanse en Zuid-Afrikaanse leiders hebben hierbij een belangrijke rol vervuld. Ook Zambia, als één van de buurlanden van de DRC die zich niet in het conflict hebben gemengd, heeft een rol gespeelt in de totstandkoming van vrede in de DRC. De prominente rol van Afrikaanse initiatieven dient te worden gezien in het licht van het NEPAD-gedachtegoed, dat het belang van versterking van regionale samenwerking en verbetering van bestuur onderkent en hiervoor eigen verantwoordelijkheid van Afrikaanse leiders voorstaat. Ook regionale organisaties, vooral geënt op economische samenwerking, zijn zich aan het ontwikkelen en kunnen een belangrijkere rol gaan spelen in het stabiliseren van de regio. De East African Community (EAC) en COMESA zijn voorbeelden van regionale organisaties die een dergelijke rol zouden kunnen gaan vervullen. Nu de verhoudingen tussen de landen verbeteren worden in toenemende mate initiatieven door de landen in de regio zelf genomen om de totstandkoming van vrede, veiligheid en stabiliteit te bevorderen. De Verklaring over Goed Nabuurschap die de leiders uit de regio hebben afgelegd tijdens de AVVN in september 2003 kan worden gezien als een teken van toenemende regionale verantwoordelijkheid en vertrouwen. Het (her)openen van diplomatieke betrekkingen tussen de landen is een ander teken van toenadering. De Regionale Conferentie voor Vrede, Veiligheid, Democratie en Ontwikkeling in de Grote Meren van de VN en de AU Hoewel er al geruime tijd wordt gewerkt aan Conferentie voor de Grote Meren, heeft de Speciaal Vertegenwoordiger van de SGVN, Ibrahima Fall, eerst sinds medio 2003 voortgang kunnen boeken met de voorbereidingen van de Conferentie. De Conferentie combineert een intergouvernementeel karakter met een grote betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en is gebaseerd op de principes van regional ownership en international partnership. Dit komt tot uitdrukking op nationaal en regionaal niveau en door de betrokkenheid van regionale en multilaterale organisaties bij de voorbereidingen voor de Conferentie. De Conferentie wordt gezien als een regionaal proces en zal uitmonden in twee bijeenkomsten van staatshoofden en regeringsleiders. De eerste Top zal naar verwachting plaatsvinden medio 2004 en wordt voorafgegaan door drie voorbereidende bijeenkomsten. De tweede Top zal ongeveer zes maanden later worden gehouden en moeten leiden tot overeenstemming over een stabiliteitspact. Vanuit de internationale gemeenschap zal de Conferentie worden gesteund door een Group of Friends, waarvan Canada en Nederland het co-voorzitterschap bekleden. OESO/INICA Onder de paraplu van de OESO is een initiatief ontstaan dat een bijdrage levert aan het versterken van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de oplossing van conflicten en het opbouwen van vertrouwen in de regio. Het Initiative for Central Africa 10

12 (INICA) is een informeel platform voor discussie over regionale samenwerking in de Centraal Afrikaanse regio van alle landen grenzend aan de DRC en ondersteunt regionale initiatieven gericht op verzoening en vertrouwensopbouw. Binnen INICA zijn zowel maatschappelijk middenveld, private sector, parlementariërs, overheden, niet gouvernementele organisaties en individuen vertegenwoordigd. INICA is daarom complementair zowel aan inspanningen tussen overheden als aan inspanningen waarbij overheden formeel samenwerken met het maatschappelijk middenveld. Het accent binnen INICA ligt op grensoverschrijdende activiteiten. INICA zal tevens een rol spelen in de voorbereidingen voor de VN/AU Conferentie voor de Grote Meren en betrokken zijn bij de uitvoering van afspraken gemaakt in die Conferentie. De United Nations Organization Mission in DRC (MONUC) De United Nations Organization Mission in Congo (MONUC) is een essentieel onderdeel van de vredesregeling in de DRC. Begonnen als kleine waarnemersmissie, nam de Veiligheidsraad na de ondertekening van het Lusaka-vredesakkoord in 2000 resolutie 1291 aan waarin werd besloten tot de ontplooiing van een vredesoperatie onder de vlag van MONUC. De belangrijkste taken van de vredesmissie zijn het toezien op naleving van het staakt-het-vuren en toezicht, assistentie en verificatie van de ontwapening en herintegratie van ex-combattanten (DDRRR). Voortdurende gevechten in de provincies Noord- en Zuid-Kivu en Oriëntale en de daarmee samengaande mensenrechtenschendingen, massaslachtingen en vluchtelingenstromen alsmede tegenwerking vanuit Kinshasa en de buurlanden en een gebrek aan manschappen hebben het functioneren van MONUC lange tijd gehinderd. Op 28 juli 2003 werd resolutie 1493 aangenomen waarin het mandaat van MONUC werd versterkt door het te baseren op hoofdstuk VII van het VN-handvest en werd het aantal troepen verder opgevoerd, met name ten behoeve van een brigade voor het district Ituri, van 8700 tot Voorts maakte de resolutie de ontplooiing van een speciale Task Force voor Noord- en Zuid- Kivu en Oriëntale mogelijk. Belangrijke bijkomende taak voor MONUC is de bescherming van leden van de transitieregering in Kinshasa. Het VN Panel inzake de illegale exploitatie van grondstoffen De partijen in de DRC strijden onder meer om de toegang tot grondstofrijke gebieden. De illegale exploitatie van grondstoffen wordt gebruikt ter financiering van de strijd en voor zelfverrijking. In 2002 publiceerde een onderzoekscommissie van de Verenigde Naties onder leiding van Mahmoud Kassem een rapport inzake de plundering van grondstoffen in de DRC. In dit rapport werd een lange lijst met namen gepubliceerd van bedrijven die betrokken waren bij de illegale exploitatie van grondstoffen. De Veiligheidsraad werd onder meer aanbevolen financiële maatregelen te treffen tegen 29 bedrijven, de meeste in Afrika, maar ook verschillende bedrijven afkomstig uit de landen van de OESO. Voorts werden 89 bedrijven genoemd die volgens de onderzoekscommissie de gedragsrichtlijnen van de OESO schenden. In oktober 2003 werd het eindrapport van het Kassem Panel gepubliceerd, dat voorziet in onderzoek naar individuen en bedrijven genoemd in het rapport van 2002 en aanbevelingen doet om de vicieuze cirkel conflict-exploitatie-wapenhandel te doorbreken. Een van de aanbevelingen betreft de oprichting van een VN monitoringmechanisme om de illegale wapenhandel tegen te gaan. Ook worden voorstellen gedaan om de grondstoffen beter te beheren en inkomsten uit grondstoffen ten goede te laten komen aan de bevolking. In een niet openbaar gemaakt deel van het rapport worden beschuldigingen van betrokkenheid van de buurlanden van de DRC bij netwerken van illegale wapenhandel geuit. De betrouwbaarheid van de informatie in dit deel van het rapport wordt echter betwist. Wel speelt de informatie 11

13 een rol bij het ontwikkelen van instrumenten ter terugdringing van illegale exploitatie van grondstoffen en wapenhandel. WB Multi-country Demobilization and Reintegration Programme (MDRP) Het MDRP is een voorbeeld van een multilaterale activiteit die aansluit bij de regionale problematiek en invulling geeft aan een gezamenlijke en gecoördineerde opstelling van de internationale gemeenschap. Het MDRP levert een bijdrage aan de uitvoering van vredesakkoorden en de totstandkoming van stabiliteit in de landen van de regio door ondersteuning van demobilisatie, ontwapening en reintegratie van ex-strijders ( demobilisation, disarmament, reintegration DDR). Nederland heeft een omvangrijke bijdrage geleverd aan dit programma en dringt aan op een voortvarende uitvoering, met name nu er een duidelijk perspectief op vrede in de regio bestaat. Daarbij wordt gepleit voor speciale aandacht voor demobilisatie en reintegratie van kindsoldaten en spoedige terugkeer van ex-far en Interahamwe uit de DRC naar Rwanda. Nederland zal specifiek toezicht houden op concrete resultaten van het programma op terrein van demobilisatie en reintegratie van kindsoldaten in de DRC. EU De EU wordt in de regio vertegenwoordigd door Speciale EU Gezant voor de Grote Merenregio, Aldo Ajello die namens de EU een dialoog voert met leiders in de regio. Operatie Artemis in Oost-DRC was de belangrijkste gezamenlijke bijdrage van de EU in het vredesproces tot nu toe. Thans bestudeert de EU de mogelijkheden om te assisteren bij de logistiek en training van politie in de DRC. Daarnaast wordt door het afleggen van gezamenlijke EU-Verklaringen in de VN en trojka demarches in de regio invulling gegeven aan een zo eensgezind mogelijke opstelling t.b.v. de bestendiging van vrede in de regio. Contactgroep Grote Meren De contactgroep, waarin de belangrijkste EU-donoren voor de regio, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en België, met Speciaal gezant Ajello, de EU voorzitter en de VS vertegenwoordigd zijn, heeft een positieve bijdrage geleverd aan een meer eensgezinde opstelling van de internationale gemeenschap inzake de problematiek in de Grote Merenregio. 3. Nederlands beleid Grote Merenregio 3.1 Beleidskader Grote Meren Het kader voor het Nederlandse beleid ten aanzien van de Grote Meren wordt in grote lijnen aangegeven in de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten en in de nota Aan elkaar verplicht en wordt nader uitgewerkt in deze notitie. Regionale aanpak Het Nederlandse beleid sluit nauw aan bij de ontwikkelingen in de Grote Merenregio, waar in toenemende mate de nadruk wordt gelegd op het belang van een regionale benadering ten aanzien van vredesprocessen en wederopbouw. Niet alleen de landen in de regio, ook de internationale gemeenschap ziet de noodzaak in van een regionale benadering voor de oplossing van de conflicten. Ook Nederland onderkent dat een gericht regionaal beleid de kwaliteit en effectiviteit van de eigen inzet zal vergroten. Steun op regionaal niveau zal ten 12

14 goede komen aan de Nederlandse inspanningen in de landen en omgekeerd kunnen activiteiten in de landenprogramma s regionale initiatieven ondersteunen. Het Nederlandse regionale beleid is gericht op het scheppen van noodzakelijke voorwaarden voor ontwikkeling en het wegnemen van, voor zover mogelijk, de oorzaken van conflicten. Regionaal beleid creëert daarbij mogelijkheden voor grotere bijdragen aan vrede, veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling door middel van steun aan: regionale organisaties en initiatieven; overige organisaties en initiatieven, waar zulks vereist is om een bijdrage te leveren aan de oplossing van regionale problemen; partnerlanden; niet-partnerlanden, waar zulks vereist is om een bijdrage te leveren aan de oplossing van regionale problemen. In de uitvoering van beleid zal bij voorkeur worden aangesloten bij regionale Afrikaanse en internationale initiatieven, onder meer vanuit de Verenigde Naties en de Bretton Woodsinstellingen, daarbij zal gebruik gemaakt worden van bilaterale, regionale en multilaterale samenwerking. Uitgangspunt daarbij is het streven naar een gezamenlijk optreden met andere donoren in de regio, binnen de VN en in de EU. Deze samenwerking gaat uit van een partnerschap en een evenwichtige verdeling van verantwoordelijkheden. Terwijl Nederland met Rwanda en Uganda een structurele bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhoudt die de regionale beleidsinvulling complementeert, wordt het beleid voor Burundi en de DRC uitsluitend ingevuld vanuit regionaal perspectief. Partnerschap Een tweetal landen in de regio behoort tot de partnerlanden van Nederland: Rwanda en Uganda. Maar ook Kenya, Tanzania en Zambia behoren tot de partnerlanden van Nederland en oefenen een directie invloed uit op de ontwikkelingen in de regio. Met deze landen zal de partnerschapsrelatie in de komende periode nader worden vorm gegeven. Daartoe zal het overleg over de bilaterale relatie in brede zin worden aangehaald. In het geval van Rwanda zal dat dienen te leiden tot een aan de actuele omstandigheden aangepast Memorandum of Understanding inzake de bilaterale samenwerking. In het geval van Uganda zal het bilateraal overleg op een meer reguliere basis plaats vinden. Ook zal binnen de samenwerking met Tanzania, Kenya en Zambia en andere landen die een rol spelen in het regionale vredesproces, worden gewerkt aan integratie van regionale onderwerpen in de versterking van bilateraal overleg. Daarbij zal verkend worden of een Memorandum of Understanding inzake de bilaterale samenwerking een middel is om de samenwerking hechter te maken en de regionale agenda een prominentere invulling te geven. In alle gevallen geldt dat de landen in de regio in de komende periode nadrukkelijk zullen worden aangesproken op hun medeverantwoordelijkheid voor vrede in de regio als geheel en voor de ontwikkelingen in het oosten van de DRC in het bijzonder. Partnerschap zal zich ook uitstrekken tot gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties, alsmede bedrijven die actief zijn in Rwanda en Uganda. Daarbij wordt beoogd het instrumentarium voor ondersteuning van organisaties en bedrijven uit te breiden en een meer regionaal karakter te geven. Partnerschappen met bedrijven in deze context zullen voornamelijk zijn gericht op het bevorderen van pro-poor growth. De partnerschapsrelatie met genoemde organisaties en bedrijven zal daarnaast worden opgebouwd voor de regio als geheel; het Nederlandse beleid richt zich immers op de regio Grote Meren en daarmede ook op ontwikkelingen in de niet-partnerlanden Burundi en de DRC en op regionale processen. 13

15 Partnerschappen met organisaties en bedrijven in niet-partnerlanden zullen voornamelijk worden ingevuld ter ondersteuning van vredes- en transitieprocessen. Daarbij zal steun aan agents of change voorop staan. Met maatschappelijke organisaties in Nederland die hun activiteiten richten op de regio van de Grote Meren bestaat er een intensief overleg, voor een deel geformaliseerd in de reguliere contacten met het Platform Grote Meren, waarvan o.a. de volgende organisaties deel uitmaken: Afrika-Europa-Netwerk, Amnesty International, AzG, BBO, CARE NL, CCAC/GLAN, CMC, Cordaid, Docu Congo, ECCP, HealthNet, HIVOS, ICCO, IUCN, Justitia et Pax, Kerk in Actie, Nederlands Burundi Comité, NiZa, Novib, NL Rode Kruis, Pax Christi, REC, Save the Children, SNV, Stg. Samenwerking Wageningen Ndiza, St. Oogappel, St. Vluchteling, Wg Conge-Ned, Worldvision en ZOA. In dit reguliere overleg komen alle aspecten van het Nederlandse beleid jegens de regio aan de orde. Het overleg voorziet in het bevorderen van de complementariteit van activiteiten en beleid door het voeren van een kritische dialoog. Het maatschappelijk middenveld in de landen in de regio zelf is eveneens van groot belang, juist in het licht van de grote problemen waar de staten in de regio zich voor gesteld zien en vanwege de grensoverschrijdende problematiek. Etnische banden, economische relaties en andere gemeenschappelijke kenmerken zorgen ervoor dat het maatschappelijk middenveld een belangrijke rol kan spelen in regionale processen. Daarom zal het maatschappelijk middenveld in de regio steun ontvangen, hetgeen in voorkomende gevallen kan plaats vinden door de Nederlandse overheid, maar waar mogelijk via Nederlandse organisaties in het maatschappelijk middenveld. De totstandkoming van een open en pluriforme samenleving kan niet van boven worden opgelegd, maar dient zich te ontwikkelen, waarbij het maatschappelijk middenveld in de betreffende landen een essentiële rol heeft te vervullen. Partnerschappen zullen eveneens tot uitdrukking komen in sterkere coördinatie en samenwerking met andere donoren in de regio. De samenwerking met België op het thema Security Sector Reform in o.a. Burundi is daarvan een voorbeeld. Ook zal worden bezien of door silent partnerships een meer directe Nederlandse bijdrage kan worden geleverd, met name in de niet-partnerlanden. In de partnerlanden zal harmonisatie van procedures een belangrijk aandachtspunt zijn om tot lagere transactiekomsten te komen. De donormatrix in Uganda is een voorbeeld van een dergelijke gezamenlijke opstelling van donoren op terrein van de monitoring van voortgang in de sector goed bestuur. Geïntegreerde benadering: ontwikkelingssamenwerking en politieke instrumenten Nederland wordt in de regio gezien als een waardevolle partner, met name vanwege de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met Uganda en Rwanda, maar ook vanwege de grote bijdrage die Nederland verstrekt op terrein van humanitaire hulp. Ook de Nederlandse bijdragen aan vredesmissies en aan regionale initiatieven onderstrepen de actieve rol van Nederland in de versterking van het partnershap met de regio. De aanwezigheid van Nederlandse maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven in de regio biedt eveneens aanknopingspunten voor een brede en multi-actor inzet van Nederland in de regio. Daarnaast biedt Nederland bescherming aan vluchtelingen uit de regio die in tijden van oorlog en conflict naar Nederland kwamen. Nog steeds biedt Nederland categoriaal bescherming aan Burundezen en aan Tutsi uit de DRC. Tenslotte heeft de intensieve politieke dialoog die Nederland voert met regeringen van de landen in de regio bijgedragen aan nauwere relaties met de landen, waardoor een grotere rol kan worden gespeeld in de vredesprocessen. 14

16 Nederland wordt beschouwd als een neutrale en betrouwbare bondgenoot die in conflictsituaties een even-handed benadering volgt. De Nederlandse benadering is er op gericht een substantiële bijdrage te leveren aan vrede, veiligheid en ontwikkeling. Het beleid is dan ook gericht op bevordering van nauwere samenwerking op politiek gebied en op terrein van economische ontwikkeling en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen. Uit de kaders neergelegd in de notities Sterke mensen, zwakke staten en Aan elkaar verplicht en het beleid dat thans in de landen in de regio gevoerd wordt, vloeit voort dat de volgende hoofdthema s centraal staan in het Nederlandse beleid in de Grote Meren regio in de periode : 1) het bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit; 2) het bevorderen van goed bestuur en goed beleid; 3) het versterken van de capaciteit van mensen en organisaties; 4) het bevorderen van Pro-poor economische ontwikkeling; en 5) het bevorderen van duurzaam beheer van water en milieu. Deze hoofdthema s zullen worden nagestreefd met gebruikmaking van de tien hoofdpunten van beleid, neergelegd in de notitie Aan elkaar verplicht. Gezien de ondermijnende werking van HIV/AIDS op alle aspecten van de Afrikaanse maatschappij zal hieraan binnen elk van de thema s aandacht worden besteed. In het bilaterale beleid in de partnerlanden Rwanda en Uganda ligt de nadruk op de thema s goed bestuur, capaciteitsopbouw en Pro-poor economische ontwikkeling. De situatie in de regio brengt met zich mee dat voor wat betreft het regionale beleid de aandacht zich in de komende jaren zal richten op voorwaardenscheppende activiteiten en de thema s vrede, veiligheid, stabiliteit, goed bestuur en - vanwege de speciale rol die de natuurlijke hulpbronnen in de regio spelen - duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen. Al naar gelang de ontwikkelingen in de regio op de terreinen van vrede, veiligheid en stabiliteit en goed bestuur positief verlopen, zal er meer aandacht aan capaciteitsopbouw en Pro-poor economische ontwikkeling gegeven kunnen worden. Overigens zal tegelijkertijd met de verschuiving van accenten tevens het belang van regionaal beleid afnemen en van bilateraal beleid toenemen. De huidige samenwerking met de partnerlanden is illustratief voor deze balans tussen regionaal en bilateraal beleid. In de operationele uitwerking van het beleid wordt derhalve ingegaan op de drie hoofdthema s voor de periode In de beschrijving van de landenprogramma s wordt dieper ingegaan op de twee andere thema s, versterking van capaciteit en bevorderen Pro-poor economische ontwikkeling, aangezien invulling hiervan meer landenspecifiek van aard is. Waar mogelijk zal het beleid met betrekking tot Grote Meren worden afgestemd op dat jegens de Hoorn, opdat beide elkaar versterken. De Nederlandse inzet ter bevordering van een vreedzame oplossing voor Noord-Uganda is voor beide regio s van belang. 15

17 3.2 Bevordering vrede, veiligheid en stabiliteit Een geïntegreerde benadering voor conflictpreventie en beheersing betekent dat diplomatieke instrumenten, vredesmissies en andere vredesbevorderende activiteiten en ontwikkelingssamenwerking in samenhang ingezet worden om vrede, veiligheid en stabiliteit te bevorderen. Daarbij wordt onderkend dat vrede en vooral stabiliteit meer inhoudt dan een akkoord tussen strijdende partijen. Herstel van de rechtsorde, respect voor mensenrechten en democratische beginselen en toegang tot basisvoorzieningen zorgen voor draagvlak voor de wederopbouw van een ontwrichte maatschappij. De opbouw van goed functionerende staatstructuren vormt daarom de belangrijkste uitdaging, waarbij de scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht een belangrijk uitgangspunt is. Ook versterking van lokaal bestuur is een belangrijk element in het proces van staatsopbouw. Vrede, veiligheid en stabiliteit vormen de randvoorwaarden voor ontwikkeling in de regio. Nederland zal op dit terrein een tweesporenbeleid volgen: a) intensivering van de kritische politieke dialoog met de betrokken partijen; b) ondersteuning van initiatieven gericht op vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio. Spoor 1 Intensivering kritische dialoog Intensivering van de kritische dialoog vindt plaats op bilateraal, regionaal en multilateraal terrein, waarbij brede deelname van de leden van de internationale gemeenschap wordt nagestreefd. Bilateraal Met de partnerlanden Uganda en Rwanda zal Nederland de dialoog over de interne situatie voortzetten en waar mogelijk intensiveren. In Uganda zal worden gepleit voor een vreedzame oplossing voor het conflict in Noord-Uganda en zal de Ugandese overheid worden gestimuleerd om ontwikkelingsinitiatieven in Noord-Uganda te nemen. De inspanningen van de overheid op dit terrein zullen nauwgezet worden gevolgd. In Rwanda zal Nederland zich richten op versterking van de rule of law en verzoening, alsmede op evenwichtige economische groei. Ook zal worden ingezet op verdergaande democratisering en zal vanuit de invalshoek van mensenrechten de ontwikkelingen kritisch worden gevolgd. Inclusiviteit en gendergelijkheid zijn daarbij belangrijke aandachtspunten, evenals vrijheid van meningsuiting. Voorts zal met beide landen de dialoog over de regionale problematiek van vrede, veiligheid en stabiliteit worden voortgezet. Voorbeeld daarvan is de terugkeer van Rwandese ex-strijders uit de DRC (ex-far en Interahamwe) in het kader van het demobilisatie- en herintegratie programma van de Wereldbank (MDRP). De mogelijke rol van de partnerlanden bij het bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio zal een belangrijk onderdeel van de dialoog blijven vormen. In de contacten met Rwanda en Uganda zullen betrokkenen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor bestrijding van de illegale handel in grondstoffen en wapens. Nederland zal duidelijk maken dat voortgaande betrokkenheid bij conflicten consequenties kan hebben voor de hulprelatie. Ook met de niet-partnerlanden Burundi en de DRC zal de dialoog zich richten op vredesopbouw, democratisering en mensenrechten. Daarbij zal nadrukkelijk aandacht zijn voor maatregelen gericht op het wegnemen van oorzaken voor conflict en het scheppen van voorwaarden voor stabiliteit. Voor Burundi zal Nederland een bijzondere rol vervullen in het betrekken van de rebellenbeweging Palipehutu-FNL bij het vredesproces. Ook zal Nederland, gezamenlijk met België actief betrokken wijn bij de hervorming van de veiligheidssector in 16

18 Burundi. De diplomatieke inspanningen zullen worden gecomplementeerd door activiteiten gefinancierd uit beschikbare ODA- en non-oda-middelen uit het stabiliteitsfonds en regionale fondsen. Nederland zal zich blijven inzetten om illegale exploitatie van grondstoffen en wapenhandel tegen te gaan. Het zal de betrokken regeringen blijven aanspreken op hun verantwoordelijkheid in deze, zowel in het kader van de opvolging van aanbevelingen uit het Panel-rapport als in relatie tot het nakomen van internationale verplichtingen. Voorbeeld hiervan is de Nairobi Declaration inzake kleine wapens, waarin landen worden opgeroepen tot de aanpak van de kleine wapenproblematiek. In Uganda zullen de uitkomsten van de Porter commissie, die onderzoek heeft gedaan naar de aantijgingen uit het VN-panel rapport, worden vertaald in actie. Tot slot zal Nederland zich inzetten voor meer transparantie over de aantijgingen gedaan in het geheime deel van het Panel-rapport dat illegale netwerken gesteund door Rwanda, Uganda en de DRC nog steeds betrokken zijn bij de illegale exploitatie van grondstoffen en wapenhandel in de DRC. Wanneer aantijgingen worden bevestigd door betrouwbaar onderzoek zullen maatregelen niet uitblijven. Regionaal Op regionaal niveau zet Nederland zich in voor samenwerking tussen de landen in de regio, opdat de kans op duurzame vrede, veiligheid en stabiliteit toeneemt. Ook zal meer dan nu het geval is de dialoog worden gezocht met omliggende landen die invloed kunnen uitoefenen op de leiders in de regio van de Grote meren, waaronder Zuid-Afrika, Kenia en Tanzania. Daarbij zou tevens een rol kunnen zijn weggelegd voor NEPAD, in de vorm van het peer review mechanisme. Nederland zal tevens blijven benadrukken dat de Regionale Conferentie voor Vrede, Veiligheid, Democratie en Ontwikkeling in de Grote Meren door het afsluiten van een stabiliteitspact een belangrijke bijdrage kan leveren aan de regionale vrede. Voorts zal worden bijgedragen aan de ontwikkeling van een Regional Stability Assessment Framework, toegesneden op het regionale karakter van de conflicten in de Grote Meren. Daarbij zullen oorzaken van de conflict worden vertaald naar volgbare indicatoren, zodat tijdig kan worden waargenomen dat spanningen ontstaan of oplopen. Een dergelijk early warning mechanisme kan een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen en beheersen van bestaande en nieuwe conflicten. Multilateraal Nederland pleit in multilaterale fora voor intensivering van de dialoog met overheden in de Grote Meren regio. Een grotere samenhang tussen de inspanningen van multilaterale en bilaterale donoren is essentieel voor het bereiken van vrede, veiligheid en stabiliteit. Nederland zal in de landen van de regio vragen om een meer actieve opstelling van multilaterale organisaties bij het voeren van een dialoog. Nederland zal in het kader van de opvolging van de aanbevelingen van het VN-panel rapport steun geven aan de oprichting van een VN-monitoringmechanisme voor regionale wapenhandel, in nauw overleg met internationale partners. Ook zal worden ingezet op regionale transparantie van inkomsten uit grondstoffen ( publish what you pay ) en het opzetten van een systeem voor een evenwichtige aanwending van inkomsten uit exploitatie van grondstoffen voor armoedebestrijding. 17

19 Spoor 2 Ondersteuning initiatieven gericht op vrede, veiligheid en stabiliteit De Nederlandse bijdrage zal zowel langs multilaterale weg als langs bilaterale weg worden aangeboden. Het regionale beleid maakt het mogelijk ook steun te geven aan nietpartnerlanden ter oplossing van regionale problemen. Bilateraal In zowel de partnerlanden Rwanda en Uganda als de niet-partnerlanden Burundi en DRC zal meer aandacht worden besteed aan de hervorming van de veiligheidssector, zowel leger als politie. In Burundi zal dit thema door Nederland en Belgie namens de donorgemeenschap nauwgezet worden gevolgd. Hierbij dient ook de speciale Nederlandse aandacht voor de mensenrechtensituatie te worden voortgezet. Uitgangspunt is de opbouw van een veiligheidssector die legitimiteit heeft en een breed draagvlak onder de bevolking geniet. In Uganda zal bovendien steun worden verleend aan initiatieven gericht op een vreedzame oplossing van het conflict in Noord-Uganda. Ook zal Nederland zich bilateraal inzetten voor initiatieven gericht op bemiddeling in vredesonderhandelingen. Daarbij gaat speciale aandacht uit naar het betrekken van de FNL bij de vredesonderhandelingen in Burundi en naar een mogelijke bemiddelende rol van de internationale gemeenschap in Noord-Uganda. Nederland zal het vredesproces voor Noord- Uganda actief bevorderen en een bijdrage leveren aan initiatieven die dit ondersteunen. In de post-conflict fase zal door intensivering van humanitaire hulp en steun voor terugkeer van ontheemden en vluchtelingen een bijdrage worden geleverd aan vrede, veiligheid en stabiliteit in Uganda in het algemeen en Noord-Uganda in het bijzonder. Regionaal / multilateraal Op regionaal niveau draagt Nederland bij aan demobilisatie, ontwapening en reintegratie (DDR) van ex-strijders door een bijdrage aan het Trust Fund van het Multi-country Demobilization and Reintegration Programme (MDRP) voor de Grote Meren. Nederland zal druk blijven uitoefenen op het MDRP en de landen die werken aan een demobilisatieprogramma, met name de DRC en Burundi, om zo snel mogelijk over te gaan tot ontwapening. Daarbij zal speciale aandacht worden gevraagd voor regionale aspecten van ontwapening, zoals de terugkeer van ex-far en Interahamwe en voorrang voor kindsoldaten. In de DRC zal Nederland het voortouw nemen in het toezicht houden op concrete resultaten van MDRP op terrein van demobilisatie en reintegratie van kindsoldaten. Ook zal worden gepleit voor een pro-actieve rol van het MDRP in de oplossing van het conflict in Noord- Uganda en zal worden overwogen het MDRP uit te breiden naar Sudan, wanneer het vredesproces een dergelijke stap mogelijk maakt. Nederland zal blijven bijdragen aan geconsolideerde VN-appeals voor humanitaire hulp aan de Grote Merenlanden, waarbij specifieke aandacht zal worden gegeven aan de problematiek van ontheemden en vluchtelingen. Voorts zal Nederland steun blijven geven aan voorzetting van de vredesmissies in de DRC (MONUC) en Burundi (AMIB). Ook zal steun aan vredeswaarneming worden overwogen, waarbij tevens zal worden bezien of een actieve rol voor het maatschappelijk middenveld kan worden weggelegd. Inzet van militaire waarnemers op individuele basis zal eveneens worden overwogen, waarbij actief dienenden dan wel uitgetreden militairen zouden kunnen worden ingezet. Nederland zal tevens bijdragen aan conflictbeheersing en de voorbereidingen op de postconflictfase. Daarbij wordt regionale samenwerking als essentiële factor gezien voor regionale 18

20 stabiliteit. Specifieke aandacht zal uitgaan naar vergroting van transparantie bij de handel in grondstoffen en samenwerking op het terrein van grenscontroles, mede om illegale handel in wapens te bestrijden. Daarbij zullen de aanbevelingen van het VN-panel worden meegenomen in de beoordeling van ondersteuning van regionale en internationale initiatieven. 3.3 Goed bestuur en goed beleid Goed bestuur Bilateraal In de DRC, maar ook in de andere landen in de regio is het vestigen van een staat die effectief en rechtvaardig gezag kan uitoefenen over het gehele nationale grondgebied een absolute noodzaak. Effectieve staatsstructuren vormen immers een essentiële voorwaarde voor stabiliteit en ontwikkeling, net als het tegengaan van straffeloosheid en de illegale exploitatie van natuurlijke hulpbronnen. In alle landen in de regio, ook in de niet-partnerlanden, de DRC en Burundi, zal Nederland bijdragen aan staatsopbouw, met specifieke aandacht voor scheiding van rechtelijke, uitvoerende en wetgevende macht en hervorming van de veiligheids- en de juridische sector. Daarbij zal tevens aandacht zijn voor versterking van lokaal bestuur. In de DRC en Burundi zal specifieke aandacht uitgaan naar steun gericht op een vreedzaam verloop van de transitiefase tot de verkiezingen; 1 januari 2006 voor de DRC en najaar 2004 voor Burundi. De recente bijdrage aan de transitieregering in de DRC is een voorbeeld van de Nederlandse steun in dit kader. Bescherming van de rechten van de mens, het tegengaan van straffeloosheid, steun aan persvrijheid en het stimuleren van verzoening zijn belangrijke punten van aandacht in deze transitiefase. In bredere zin zal waar mogelijk worden samengewerkt met agents of change, waaronder NGO s, wetenschapsmensen, pers, civil society, en hervormingsgezinde politici. In Uganda zal nauwlettend het democratiseringsproces in de aanloop naar de presidentsverkiezingen in 2006 worden gevolgd. Zonodig zal, in samenwerking met andere donoren, de druk op het huidige bewind worden opgevoerd om het politieke systeem tijdig open te stellen voor meer partijen. Regionaal Naast steun aan nationale transitieprocessen in de post-conflict fase zal worden bijgedragen aan regionale initiatieven en organisaties, zoals de VN/AU-conferentie voor de Grote Meren, maar ook door steun aan initiatieven vanuit het maatschappelijk middenveld. Het Initiative for Central Africa (INICA), een regionaal informeel forum dat het ontstaan van grensoverschrijdende netwerken en activiteiten stimuleert, zal op Nederlandse steun kunnen blijven rekenen. Voorts zal steun aan regionale economische samenwerking worden gegeven en aan inspanningen gericht op de totstandkoming van een vrije markt voor personen, goederen en diensten. Regionale economische integratie zal worden bevorderd door ondersteuning van de East African Community (EAC) en het bepleiten van de opname van Rwanda en Burundi in deze organisatie. Ook steun aan COMESA zal worden overwogen. Daarnaast zal worden bezien of steun aan revitalisatie van de Communauté Economique des Pays des Grands Lacs een bijdrage kan leveren aan toenemende stabiliteit en ontwikkeling. 19