Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening

Transcriptie

1 Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 treedt de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werking (Wro). Onderdeel van de Wro is de Grondexploitatiewet. De nieuwe Wro biedt het wettelijk kader en de wettelijke instrumenten voor het (uit)voeren van ruimtelijk beleid, zoals de structuurvisie, het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Met de inwerkingtreding van de Wro verdwijnen instrumenten en worden nieuwe geïntroduceerd, veranderen procedures en benamingen. In deze notitie worden de belangrijkste elementen van de Wro beschreven. 1. Achtergrond van de nieuwe wet. De huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) dateert uit De afgelopen jaren is de wet meerdere malen aangepast. Dit heeft de overzichtelijkheid en de kwaliteit van de wet geen goed gedaan. In 1999 is toegezegd een voorstel te doen voor een fundamentele herziening van de WRO. Het resultaat hiervan is dat de Tweede Kamer in februari 2006 het wetsvoorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening heeft aangenomen. Het doel van de nieuwe Wro is een daadkrachtig, besluitvaardig en doelmatig ruimtelijk ordeningsstelsel door efficiëntere besluitvorming, verbeterde handhaving en vereenvoudigde rechtsbescherming. Aan de nieuwe Wet ruimtelijke ordening liggen drie uitgangspunten ten grondslag. Decentraal wat kan, centraal wat moet De juiste verantwoordelijkheid ligt op het juiste niveau. Dit betekent dat onnodige centrale bemoeienis met gemeentelijke vraagstukken wordt voorkomen. Anderzijds betekent het dat voldoende doorzettingsmacht wordt geboden om rijks- of provinciaal beleid te implementeren in de provinciale of gemeentelijke besluitvorming. Minder regels Door eenvoudige kortere procedures wordt gezorgd voor een vermindering van administratieve en bestuurlijke lasten. Uitvoeringsgerichtheid Meer aandacht voor uitvoering van bestaand beleid dan het telkens opnieuw vaststellen van beleid. In de Wro is duidelijk onderscheid aangebracht in beleid en (juridische) uitvoering. Bij de toedeling van bevoegdheden is de wetgever uitgegaan van het principe bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid : een overheidsniveau dat verantwoordelijk is voor een bepaald ruimtelijk beleid, moet ook de bevoegdheden hebben om dat waar te maken. Rijk, provincie en gemeenten hebben in de Wro in beginsel dezelfde wettelijke instrumenten gekregen: voor de vastlegging van beleid: structuurvisies voor de normstelling (wat is waar toegestaan/verboden): bestemmingsplannen voor de realisatie: projectbesluiten en coördinatiebevoegdheden 2. De Structuurvisie De Wro verplicht gemeenten om voor het grondgebied één of meerdere structuurvisies vast te stellen. Een structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied, en de hoofdzaken voor het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. Daarnaast zijn structuurvisies mogelijk voor aspecten van het ruimtelijk beleid. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 1

2 De structuurvisie moet tevens ingaan op de wijze waarop de gemeenteraad zich voorstelt de voorgenomen ontwikkeling tot uitvoering te doen komen. Hierbij moet gedacht worden aan een samenhangend pakket van financiële, technische, bestuurlijke en juridisch normatieve maatregelen. Daarmee wordt dus ook een beeld gegeven van de uitvoeringshandelingen en toekomstige besluiten. De structuurvisie kan gekarakteriseerd worden als strategisch beleidsdocument en bindt in principe uitsluitend het vaststellend overheidsorgaan. De wet verbindt aan het niet vaststellen van een structuurvisie geen sancties en geen verplichting bestaande structuurvisies periodiek te actualiseren. Tevens bevat de Wro geen procedurevoorschriften voor de vaststelling van een structuurvisie. De totstandkoming geschiedt conform de uniforme voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (tenzij daarover in de inspraakverordening andere regels zijn gesteld). De totstandkoming van een structuurvisie kan echter wel onderhevig zijn aan de bepalingen van de Wet milieubeheer wanneer de structuurvisie kaderstellend is voor een of meerdere later te nemen mer-plichtige besluiten. Wat betreft vormgeving moet een structuurvisie digitaal zijn opgesteld, vastgesteld en beschikbaar worden gesteld. Een op grond van de WRO vastgesteld structuurplan, zoals het Structuurplan Deventer 2025, geldt als structuurvisie onder de Wro. Daarnaast heeft de Regionale Structuurvisie Stedendriehoek 2030 voor het bundelingsgebied de formele status van structuurplan. Ook deze heeft onder de nwro de status van structuurvisie. De huidige gemeentelijke Structuurvisies binnen Deventer zijn niet conform de huidige structuurplanprocedure tot stand gekomen en hebben daarmee niet de status van structuurvisie op grond van de nwro. Op provinciaal niveau vervangt het structuurplan de huidige streekplannen, op rijksniveau de planologische kernbeslissing. 3. Het bestemmingsplan Het bestemmingsplan is het centrale normstellende document voor de ruimtelijke ordening. Twee functies van een bestemmingsplan zijn hierbij van belang: de sturingsfunctie: gewenst gebruik van de grond wordt bevorderd en ongewenst gebruik wordt tegengegaan; de waarborgfunctie het verschaffen van een juridische basis voor de overheid, de burgers en het bedrijfsleven ten aanzien van wat wel of niet is toegestaan in een bepaald gebied. Een belangrijk doel van de nwro is het verder versterken van de centrale functie van het bestemmingsplan binnen de ruimtelijke ordening. 3.1 Verplichte vaststelling gehele grondgebied Het wetsvoorstel bevat de verplichting tot het vaststellen van bestemmingen voor het gehele gemeentelijke grondgebied, zodat voor dat gehele gebied bestemmingsplannen gaan gelden. Voorheen bestond alleen de verplichting om een bestemmingsplan te hebben voor het buitengebied. 3.2 Waarborging actualiteit bestemmingsplan Binnen een periode van 10 jaar (gerekend vanaf de datum van vaststelling) moet een bestemmingsplan telkens opnieuw vastgesteld. De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om te besluiten tot verlenging van deze periode met tien jaar. Voorheen gold ook een verplichting tot het actueel hebben en houden van bestemmingsplannen. Er stond echter geen sanctie op. In de nwro is dit anders: als het bestemmingsplan niet op tijd is vastgesteld of verlengd, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan (inning leges). 3.3 Verkorting proceduretermijnen De meest in het oog springende procedurele wijziging is het vervallen van de goedkeuring door de provincie. Hierdoor wordt de bestemmingsplanprocedure aanzienlijk verkort. De totale procedure zal hierdoor (in theorie en de voorontwerp-fase niet meegerekend) ca 26 weken beslaan. De huidige procedure beslaat ca 58 weken. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 2/11

3 Het verplichte vooroverleg met hogere overheden blijft in de nwro gehandhaafd. Dit zou in de praktijk een vertragende factor kunnen opleveren. In de Nota van Toelichting op het Bro wordt echter de handreiking gedaan dat niet voor ieder bestemmingsplan het vooroverleg gevoerd hoeft te worden. Denkbaar is dat de betrokken instanties de verschillende overlegsituaties gaan categoriseren onder verschillende noemers. De provincie Overijssel staat hier positief tegenover en is actief met dit onderwerp bezig door het formuleren van een nieuwe sturingsfilosofie in de ruimtelijke ordening. Een van de onderdelen is het opstellen van een lijst van gevallen waarin een bestemmingsplan wel en wanneer niet voorbesproken moet worden. Dit geldt echter niet voor de andere vooroverlegpartners, zoals de Inspectie Ruimtelijke Ordening en de Waterschappen. Bekeken moet worden welke afspraken met deze partijen kunnen worden gemaakt, met het oog op het bespoedigen van procedures. 3.4 Standaardisering De huidige WRO en het daarbij behorende Bro 1985 bevatten bijna geen bepalingen over de opbouw en de verbeelding van het bestemmingsplan. Dit heeft er toe geleid dat in de praktijk allerlei varianten zijn toegepast. Hierdoor zijn er zeer verschillende bestemmingsplannen ontstaan en ontbrak het aan duidelijkheid voor de gebruiker van het bestemmingsplan. De nieuwe wet verplicht een vergaande vorm van standaardisatie en krijgt een wettelijke verankering in een aantal ministeriele regelingen. Een van deze regelingen is de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen (hierna SVBP 2008). De SVBP2008 maakt het mogelijk om bestemmingsplannen te maken die op vergelijkbare wijze zijn opgebouwd en op een zelfde manier worden verbeeld. Deze standaarden gaan niet over de inhoud van bestemmingsplannen, maar over het uiterlijk en bevatten vergaande regels over benamingen, kleurgebruik, afkortingen etc. De regels worden (indien technisch mogelijk) nu al in de nieuwste Deventer bestemmingsplannen toegepast. 3.5 Digitalisering In de nwro is de verplichting opgenomen dat het bestemmingsplan digitaal moet worden opgesteld, digitaal beschikbaar moet worden gesteld én digitaal moeten worden vastgesteld. Hiervoor worden verplichte standaarden en regels opgenomen. Vanwege het feit dat de verwachting is dat gemeenten en softwareleveranciers niet op 1 juli 2008 gereed zijn, is de digitaliseringsverplichting met een jaar uitgesteld tot 1 juli Aandachtspunt hierbij is echter wel dat, ook al zijn de standaarden nog niet beschikbaar, een analoog plan wel in pdf-vorm moet worden vastgesteld. Dit is een gevolg van de bepaling dat bestemmingsplannen in elektronische vorm vastgesteld moeten worden. Dit onderdeel van de wet kan niet worden uitgesteld. Gevolg van de digitaliseringsverplichting is dat ook gegevensbeheerders en geo-adviseurs een belangrijke rol krijgen in de ruimtelijke ordening. Te denken is aan: het beheer van digitale plannen en besluiten; het implementeren van nieuwe software om plannen conform IMRO2008 op te stellen; het consequent toepassen van de standaarden uit de IMRO2008; het langs elektronische weg beschikbaar stellen van nieuwe en vigerende plannen (zowel op de eigen website als op de landelijke portal RO-Online); digitaal publiceren; de digitale vaststelling door de gemeenteraad. Op dit moment worden binnen de gemeente Deventer alle nieuwe bestemmingsplannen digitaal opgesteld. Verder beschikt de gemeente Deventer over Flexiweb (programma om Geo-informatie via het intranet te ontsluiten) en waarmee inmiddels een aantal geldende en nieuwe bestemmingsplannen digitaal bekeken kan worden. Tenslotte is de gemeente in een vergevorderd stadium met de implementatie van een webviewer waarmee bestemmingsplannen via het internet kunnen worden ontsloten. De verwachting is dat medio dit jaar (waarschijnlijk 1 juli 2008) de bestemmingsplanviewer voor iedereen beschikbaar gesteld kan worden (de interne testfase zal dit voorjaar starten). 3.6 Nieuwe mogelijkheden Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 3/11

4 De nieuwe Wro biedt nieuwe mogelijkheden om beter te kunnen sturen op de uitvoering. Zo kunnen onder de nwro eisen worden opgenomen in bestemmingsplannen om de bouw van sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en particulier opdrachtgeverschap te kunnen afdwingen. Daarnaast biedt de nwro ruimere mogelijkheden om ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, in een bestemmingsplan eisen op te nemen met betrekking tot branches van detailhandel. 4. Het projectbesluit Naast het bestemmingsplan als hét centrale instrument in de ruimtelijke ordening, is het projectbesluit in de wet geïntroduceerd. Anders dan wellicht doet vermoeden, kent het projectbesluit weinig gelijkenis met de huidige artikel 19-vrijstelling. 4.1 Inhoudelijke eisen De digitaliseringsverplichting zoals die geldt voor bestemmingsplannen, geldt eveneens voor een projectbesluit. Dit betekent dat het projectbesluit digitaal moet worden opgesteld, digitaal beschikbaar moet worden gesteld én digitaal moeten worden vastgesteld. Deze verplichting tot digitalisering van een projectbesluit vormt het meest in het ooglopende inhoudelijk verschil met de huidige artikel 19.1/2 vrijstelling. Een projectbesluit dient te zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Deze ruimtelijke onderbouwing bevat dezelfde onderwerpen als in de toelichting op een bestemmingsplan dienen te worden opgenomen. Gesteld kan worden dat de ruimtelijke onderbouwing gelijk gesteld kan worden aan de toelichting op het bestemmingsplan en nog uitvoeriger is dan de huidige ruimtelijke onderbouwing bij een vrijstelling ex artikel 19.1/2 van de huidige WRO. 4.2 Procedure De procedure van een projectbesluit is gelijk aan de bestemmingsplanprocedure nieuwe stijl. Dit met uitzondering van de bevoegdheid tot het vaststellen van een projectbesluit: de bevoegdheid kan door de raad worden gedelegeerd aan het college. Voor een projectbesluit hoeft geen verklaring van geen bezwaar bij gedeputeerde staten meer aangevraagd te worden. Mits de provincie en andere instanties het vooroverleg eveneens beperken kan dit een verkorting van de procedure betekenen. In de huidige WRO bestond geen verplichting tot het opnemen van een vrijstelling ex artikel 19.1/2 in een bestemmingsplan. In de nwro is dit geheel anders: binnen een jaar nadat een projectbesluit is verleend moet deze in een bestemmingsplan worden ingepast, anders vervalt de mogelijkheid tot het innen van leges. Deze verplichting betekent dat in feite dubbel werk geleverd moet worden. Eerst moet de procedure t.b.v. het projectbesluit gevoerd worden, terwijl nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden binnen afzienbare tijd gestart moet worden met de voorbereiding tot het herzien van het bestemmingsplan. Per geval zal nadrukkelijk moeten worden afgewogen of de gemeente een projectbesluit wil nemen of meteen een bestemmingsplan wil herzien. De gemeenteraad kan haar bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen delegeren aan het college. In de huidige situatie heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om op grond van artikel 19 WRO vrijstelling te verlenen van geldende bestemmingsplannen gedelegeerd aan het college. De gemeenteraad zal de vraag worden voorgelegd of zij haar bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen wil delegeren aan het college. 5. Flexibiliteitsbepalingen Ook onder de Wro kunnen flexibiliteitsbepalingen in bestemmingsplannen worden opgenomen. Daarbij is te denken aan uitwerkings- en wijzigingsbevoegdheden en binnenplanse ontheffingen en tijdelijke ontheffingen (5 jaar). Ook blijft een aantal buitenplanse ontheffingsmogelijkheden bestaan (huidige artikel 19 lid 3), echter, de lijst is aanzienlijk korter dan in de huidige Bro wordt toegepast. Met name is van belang dat de veel gebruikte vrijstelling voor het uitbreiden of bouwen van een bijgebouw bij een woning wordt ingeperkt. Dit betekent dat voor relatief kleinere bouwplannen een zwaardere procedure gaat gelden. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 4/11

5 Als gevolg van het verdwijnen van een aantal ontheffingsmogelijkheden, zal de gemeente na 1 juli meer aanvragen om een planherziennig of een projectbesluit tegemoet kunnen zien. De kosten hiervan kunnen via de leges in rekening worden gebracht bij de aanvrager. Om te voorkomen dat relatief zware procedures doorlopen moeten worden voor kruimelgevallen, wordt het huidig 19 lid 3 beleid nu reeds ingepast in nieuwe bestemmingsplannen. Daarnaast zal dit jaar nog een discussie worden voorbereid omtrent flexibiliteit in bestemmingsplannen versus rechtszekerheid. Dit om te onderzoeken welke verruimingsmogelijkheden er zijn in bestemmingsplannen. 6. Beheersverordening Een nieuw instrument in de nwro is de beheersverordening. In een beheersverordening wordt het beheer van het gebied, waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. De gedachte achter de introductie van de beheersverordening is kort gezegd dat een dergelijke verordening voor gemeenten minder bestuurslasten met zich brengt in vergelijking tot de vaststelling van een (conserverend) bestemmingsplan en toch voor gebieden waar niet of nauwelijks ruimtelijke ontwikkelingen zijn te verwachten, een voldoende mate van planologische regeling biedt. Een beheersverordening moet eens in de 10 jaar worden herzien. Ook hier geldt de sanctie ten aanzien van het vorderen van leges. De beheersverordening roept de nodige vragen op. In eerste instantie leek de beheersverordening een snel en goedkoop alternatief voor een actualiseringsbestemmingsplan. Een beheersverordening dient echter ook digitaal opgesteld te worden en het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken moet vastgesteld en beschreven. Dit betekent een intensieve en uitgebreide inventarisatie en digitale vertaling van een gebied. Bovendien mag alleen een beheersverordening worden opgesteld voor een gebied waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, hetgeen in de praktijk nauwelijks voorkomt. Mede gezien deze beide factoren en de vele onduidelijkheden die gepaard gaan met de beheersverordening wordt vooralsnog geadviseerd terughoudend met het instrument om te gaan en de wenselijkheid om het instrument toe te passen nader te onderzoeken. 7. Planschade Ook de Wro biedt de grondslag voor de vergoeding van planschade. De in 2005 in werking getreden wijziging van artikel 49 WRO blijft gehandhaafd. Toegevoegd is echter het begrip maatschappelijk risico door introducering van een minimum-forfaitregeling. Eigenaren van onroerende zaken en exploitanten van bedrijven die schade lijden door ontwikkelingen op in de nabijheid van hun percelen gelegen onroerende zaken, krijgen de schade slechts vergoed als de schade meer bedraagt dan 2 % van de waarde van hun onroerende zaak c.q. hun inkomen voorafgaand aan de planologische wijziging. Er is sprake van een tegemoetkoming. 8. Wijziging Woningwet Door de Invoeringswet Wro wordt de Woningwet op een aantal punten gewijzigd. Met deze wijziging wordt een aantal belangrijke veranderingen aangebracht. Intrekking bouwvergunning Naast de bestaande intrekkingsgronden kan een bouwvergunning op grond van de gewijzigde Woningwet ook worden ingetrokken als blijkt dat de vergunning op grond van artikel 44 Woningwet had moeten worden geweigerd, dan wel op grond van artikel 50 tot en met 55 had moeten worden aangehouden. Hiermee prevaleert het handhavingsbelang boven het rechtszekerheidsbelang van vergunninghouder. Dit betekent dat iedere bouwvergunning, onherroepelijk of niet, achteraf kan worden ingetrokken. Om intrekking kan door derden worden verzocht. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 5/11

6 Rechtsbescherming bouwvergunning met ontheffing Wanneer een bouwvergunning wordt verleend onder het verlenen van een projectbesluit, tijdelijke of permanente buitenplanse ontheffing, geldt ook voor de bouwvergunning de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit betekent dat de bezwaarschriftenprocedure tegen de bouwvergunning wordt overgeslagen en rechtstreeks beroep open staat bij de rechtbank. Dit pleit ervoor ontheffing- en bouwvergunningprocedures zoveel mogelijk te koppelen, om te voorkomen dat tweemaal de UOV doorlopen moet worden. Daarnaast vraagt het om een extra kritische blik op het primaire besluit. Daarnaast is een aantal flexibiliteitsbepalingen aangescherpt, zoals onder 5 aangegeven. 9. Bevoegdheid Rijk en provincie: inpassingsplan- en projectbesluit Er zijn situaties denkbaar waarbij de verantwoordelijkheid om iets ruimtelijk te regelen het gemeentelijk niveau overstijgt. Het adagium van de regering bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid heeft geleid tot de bevoegdheid voor provincie en Rijk om een inpassingsplan vast te stellen. Een inpassingsplan is identiek aan een door de gemeente vastgesteld bestemmingsplan. Een inpassingsplan wordt onderdeel van het bestemmingsplan. Om dezelfde beleidsmatige reden is aan het rijk en de provincies ook de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit toebedeeld. Daarnaast krijgen Rijk en provincie in de Wet ruimtelijke ordening bevoegdheden om op gemeentelijk niveau in te grijpen waar zij dat noodzakelijk achten. Provincie Overijssel is reeds vergevorderd met het formuleren van een nieuwe Sturingsfilosofie. De provincie ziet de doorwerking van haar beleid bij voorkeur via voorkantsturing, vooroverleg, geschieden. De exacte vormgeving hiervan wordt in overleg met de gemeenten uitgewerkt. Waar nodig echter zal de provincie het gebruik van de juridische ruimtelijke ordeningsinstrumenten niet schuwen. Daarnaast is de provincie voornemens de huidige artikel 19 lid 2 lijst van toepassing te verklaren op bestemmingsplannen. Dit betekent dat voor een lijst met aangegeven gevallen geen vooroverleg in het kader van de bestemmingsplanprocedure nodig is. 10. Finaciele consequenties De nieuwe wet kent andere procedures en de kosten die hiermee gepaard gaan zullen veranderen. Vooralsnog wordt er vanuit gegaan dat de nieuwe wet per saldo geen extra inzet van de organisatie vraagt. Een uitzondering hierop zou de digitaliseringsverplichting kunnen zijn. Of deze veronderstelling juist is, zal na inwerkingtreding van de wet worden bezien. Daarnaast veranderen de grondslagen om leges te heffen en bestaat de verwachting dat in meer gevallen gekozen zal worden voor een postzegelherziening. Naar aanleiding hiervan wordt de financiële structuur in de legesverordening onder de loep genomen. De VNG heeft een modellegesverordening naar aanleiding van de nieuwe wet opgesteld, welke als basis dient voor de aanpassingen van de huidige Deventer legesverordening. Op 1 juli dient de legesverordening gereed te zijn. De aanpassing van de legesverordening wordt voorbereid en zal volgens planning in juni aan de raad worden voorgelegd. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 6/11

7 Grondexploitatiewet De Tweede Kamer heeft op 7 juli 2006 het wetsvoorstel Grondexploitatiewet aanvaard. Dit wetsvoorstel voorziet erin dat de Wro wordt aangevuld met een nieuw hoofdstuk met daarin regels voor kostenverhaal en verevening bij particuliere locatieontwikkeling. In deze notitie worden de belangrijkste elementen uit het wetsvoorstel behandeld. 1 Het wetsvoorstel creëert een generieke verplichting tot het opstellen van een exploitatieplan en kostenverhaal voor gemeenten voor situaties waarin door particulieren gebouwd wordt. Het exploitatieplan maakt het mogelijk eisen te stellen t.a.v. de voorwaarden waaronder grond bouwrijp moet worden gemaakt en de kosten voor milieuvoorzieningen (bijv. bodemsanering, geluidsvoorzieningen) of natuuraanleg over de exploiterende partijen te verevenen dan wel te verhalen. Als het kostenverhaal anderszins verzekerd is, bijvoorbeeld in een overeenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelende particuliere partijen, is het exploitatieplan niet nodig. Wat is kostenverhaal? Onder kostenverhaal wordt verstaan het verhalen van de kosten van grondexploitatie van een gebied over de verschillende eigenaren in het gebied. Kosten van grondexploitatie zijn onder andere de kosten van het bouwrijp maken van een locatie. De wijze waarop de Gemeente Deventer haar kosten wil gaan verhalen zal worden opgenomen in de actualisatie van de nota grondbeleid die momenteel wordt voorbereid. Wat zijn kosten van grondexploitatie? Het centrale begrip van het kostenverhaal is de grondexploitatie. Alle kosten van de grondexploitatie van een locatie komen voor kostenverhaal in aanmerking. Het gaat daarbij om kosten van aanleg. Kosten van beheer vallen buiten de grondexploitatie. Kosten van grondexploitatie zijn onder andere de kosten van bouw- en woonrijp maken, de kosten van de aanleg van groenvoorzieningen en waterpartijen, de kosten van milieu- en archeologisch onderzoek en van bodemsanering. Ook de inbrengwaarden van de gronden worden aangemerkt als kosten van exploitatie evenals de geraamde kosten van planschade. Ook in aanmerking komen bovenwijkse grondexploitatiekosten die van nut zijn voor het exploitatiegebied. Wat is het huidige grondexploitatieinstrumentarium en welke problemen kleven daar aan? Op dit moment is er in Nederland een gemengd stelsel voor grondexploitatie. Daarin staan vrijwillige overeenkomsten tussen gemeenten en projectontwikkelaars en andere particuliere eigenaren voorop. De basis daarvoor is te vinden in artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Als publiekrechtelijke stok achter de deur kan de gemeente kosten van openbare voorzieningen verhalen via de baatbelasting (ex. artikel 222 Gemeentewet). Al geruime tijd is duidelijk dat de huidige wettelijke instrumenten voor kostenverhaal, te weten de exploitatieovereenkomst en de baatbelasting, op een aantal punten tekort schieten. Zo kan via de baatbelasting maar een deel van de kosten worden verhaald, terwijl de exploitatieovereenkomst vaak tot langdurige onderhandelingen aanleiding geeft en tekortschiet doordat zogenoemde 'free riders' de dans ontspringen. Voorts ontbreken bij particuliere grondexploitatie de noodzakelijke instrumenten voor verevening, waardoor onrendabele delen van bouwlocaties niet gerealiseerd dreigen te worden. Ook ontbreekt een toereikend publiekrechtelijk instrument voor het stellen van locatie eisen bij particuliere grondexploitatie waar dit vanuit het oogpunt van volkshuisvesting zeer wenselijk is. Vooral particulier opdrachtgeverschap komt onvoldoende van de grond. Ook bij de overdracht en inrichting van gronden die voor openbare ruimte bestemd zijn, treden knelpunten op. Een aanpassing van het wettelijk instrumentarium is dus nodig, zeker nu steeds meer locaties particulier ontwikkeld worden. 1 Hierbij is gebruik gemaakt van een artikel van de gemeente Amersfoort, SOB-Planologisch Juridische Zaken. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 7/11

8 Wat is de Grondexploitatiewet? Doelstelling van de wet is een goede regeling voor kostenverhaal en enkele locatie-eisen bij particuliere projectontwikkeling. Daarnaast wil de regering ook meer transparantie, zeggenschap voor de consument en concurrentie. In het nieuwe wetsvoorstel is gekozen voor handhaving van het gemengde stelsel voor grondexploitatie, dus zowel een privaatrechtelijk als een publiekrechtelijk spoor. Wat houdt het privaatrechtelijke spoor van de Grondexploitatiewet in? Privaatrechtelijk wil zeggen dat betrokken partijen onderling tot overeenstemming komen op basis van vrijwillige samenwerking. De afspraken worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het privaatrechtelijke spoor omvat de volgende aspecten: Wettelijke basis voor contracten over grondexploitatie De wet legt een stevige basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeenten en projectontwikkelaars en andere particuliere eigenaren. Bovenplanse verevening In een overeenkomst over grondexploitatie mogen ook afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied. Te denken valt bijvoorbeeld aan bijdragen aan groen- en recreatiegebieden. Dergelijke afspraken zijn binnen het huidige wettelijk kader veelal niet rechtsgeldend. Als eis voor dergelijke afspraken stelt de wet dat ze moeten passen in een Structuurvisie. Exploitatieverordening De gemeenteraad is in het nieuwe stelsel niet verplicht een exploitatieverordening op te stellen, maar het mag wel. De verordening kan procedureregels voor het aangaan van overeenkomsten en inhoudelijke regels bevatten. De exploitatieverordening behoeft geen inhoudelijke regels meer te bevatten. Transparantie Om de transparantie van het gemeentelijk grondbeleid te bevorderen is bepaald dat de gemeente in de gemeenteberichten melding moet maken van gesloten overeenkomsten. Dergelijke overeenkomsten vallen onder de Wet openbaarheid van bestuur. De gesloten overeenkomsten moeten worden geregistreerd. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij het traject in het kader van de Wet Kenbaarheid Publiekrechterlijke Beperkingen. Wanneer vindt er publiekrechtelijk kostenverhaal plaats? Als een gemeente er niet in geslaagd met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over grondexploitatie, moet de gemeente publiekrechtelijk kosten verhalen bij partijen waarmee niet gecontracteerd is. Het publiekrechtelijk instrument voor het kostenverhaal is dus aanvullend en werkt als stok achter de deur. Het instrument treedt bij bouwlocaties in de plaats van de baatbelasting. Het instrument is alleen van toepassing bij bestemmingsplannen en projectbesluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening die voor de eerste maal voorzien in nieuwbouw of in belangrijke en omvangrijke verbouwplannen met functiewijzigingen, zoals de verandering van een fabrieksgebouw in appartementen. Wat is een kostensoortenlijst? Voor het kostenverhaal wordt bij algemene maatregel van bestuur een kostensoortenlijst vastgesteld. Daarop staan alle kostensoorten die de gemeente publiekrechtelijk mag verhalen. Kosten die niet op de lijst staan mogen niet publiekrechtelijk verhaald worden. Hiermee wordt een einde gemaakt aan al jaren bestaande rechtsonzekerheiden onnodig lange onderhandelingen over kostensoorten. Welke criteria gelden bij kostenverhaal? Om in de praktijk te beoordelen of de te maken kosten verhaald kunnen worden, gelden drie toetsingscriteria: Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 8/11

9 Profijt De grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Veelal betreft het fysiek nut voor het exploitatiegebied. Bij maatregelen zoals het opheffen van stankcirkels en bij compensatie buiten het gebied schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden. Toerekenbaarheid Er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan. Ook kosten die op een andere grondslag gefinancierd worden, bijvoorbeeld via gebruikstarieven, zijn niet toerekenbaar. Dergelijke kosten doen zich onder andere voor bij nutsvoorzieningen voor gas, water en elektra en bij gebouwde parkeervoorzieningen. Proportionaliteit Als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. Kunnen de kosten die voldoen aan de criteria onbeperkt worden verhaald? Om het totale kostenverhaal te berekenen, worden eerst alle kosten van grondexploitatie die aan de criteria voldoen bij elkaar opgeteld. Daarna worden de totale grondopbrengsten berekend. Vervolgens worden de totale kosten en opbrengsten vergeleken. Als de totale opbrengsten hoger zijn dan de totale kosten, worden de totale kosten verhaald, maar geen hoger bedrag dan die kosten. De winst die een plan oplevert valt toe aan de betreffende eigenaren. De gemeente mag die winst niet afromen. Als de totale kosten hoger zijn dan de opbrengsten, mag ten hoogste het totaalbedrag van de opbrengsten worden verhaald. Dat vormt een belangrijke rem op het kostenverhaal. Eigenaren kunnen daardoor niet geconfronteerd worden met een plan dat financieel-economisch niet uitvoerbaar is. Hoe worden de kosten over alle partijen verdeeld? De kosten worden omgeslagen over alle percelen die grondopbrengsten opleveren. Per gronduitgifte categorie wordt aan de hand van de uitgifteprijs vastgesteld wat de relatieve bijdrage is. Functies met een hoge uitgifteprijs betalen meer dan functies met een lage. De bedoeling daarvan is dat een locatie in zijn geheel kan worden ontwikkeld, dus ook de onrendabele delen. Er is daardoor sprake van binnenplanse verevening tussen rendabele en onrendabele delen. Wat is een exploitatieplan? Het publiekrechtelijk kostenverhaal start met het opstellen van een gemeentelijk exploitatieplan. Dat bevat een grondexploitatie en regels voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën. Daarnaast kan het exploitatieplan gemeentelijke locatie-eisen bevatten met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken. Verder kunnen in het exploitatieplan bepalingen worden opgenomen over de fasering van de uitvoering en de koppeling van bepaalde onderdelen. Zo kan bepaald worden in welk jaar een bepaald bouwplan gebouwd mag worden, of dat een bouwplan niet mag aanvangen voordat het bijbehorende geluidsscherm is aanbesteed. In een exploitatieplan mogen ook regels over de uitvoerbaarheid van bestemmingen worden opgenomen. Daarmee wil de wetgever mogelijk maken dat een exploitatieplan bepalingen kan bevatten over twee woningbouwcategorieën, die als het aan de markt wordt overgelaten, onvoldoende tot stand komen. Dat zijn sociale woningbouw en vrije kavels waarbij particuliere eigenaren zelf opdrachtgever zijn voor de bouw. In het exploitatieplan kan de gemeenteraad exact aangeven hoeveel van dit type woningen er moeten komen en waar die gebouwd moeten worden. Aan de hand van concrete praktijk voorbeelden wordt binnen de Gemeente Deventer gewerkt aan het opstellen van een exploitatieplan. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 9/11

10 Wat is de reikwijdte van een exploitatieplan? Een bestemmingsplan kan samenlopen met meerdere exploitatieplannen voor verschillende bouwlocaties binnen de begrenzing van het bestemmingsplan. Een projectbesluit zal normaal gesproken samenlopen met één exploitatieplan. Het is mogelijk voor gemeentegrensoverschrijdende bouwlocaties een intergemeentelijk exploitatieplan vast te stellen. De inwerkingtreding daarvan is gekoppeld aan dat van het als laatste vastgestelde bestemmingsplan. Wat is de totstandkomingsprocedure van het exploitatieplan? Burgemeester en wethouders stellen een ontwerpexploitatieplan op. Over dat ontwerpplan kan een ieder een zienswijze indienen. Vervolgens wordt het exploitatieplan samen met een bestemmingsplan of ruimtelijk projectbesluit, waarop het betrekking heeft, vastgesteld door de gemeenteraad. Tegen een exploitatieplan kunnen belanghebbenden beroep instellen. Het beroep tegen een exploitatieplan is gekoppeld aan het beroep tegen het bijbehorende bestemmingsplan of projectbesluit. Bij een bestemmingsplan is er rechtstreeks beroep op de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij een projectbesluit beroep op de rechtbank en hoger beroep op de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor toekomstige eigenaren is het van groot belang om te weten dat er een exploitatieplan bestaat, dat tot de betaling van een exploitatiebijdrage bij de verlening van een bouwvergunning verplicht. Daarom worden alle eigenaren geïnformeerd over het ontwerp en vastgestelde exploitatieplan. Voorts wordt voor alle percelen in een exploitatieplan waarop een exploitatiebijdrage rust, een aantekening ingeschreven in de openbare registers. Gekozen wordt voor opneming in het gemeentelijk register van publiekrechtelijk beperkingen op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken Wanneer vindt het daadwerkelijke kostenverhaal plaats? Het daadwerkelijke kostenverhaal loopt via de bouwvergunning. Een projectontwikkelaar die in een exploitatiegebied een bouwvergunning aanvraagt voor de bouw van een woning of ander gebouw, krijgt bij de bouwvergunning een acceptgiro met daarop de exploitatiebijdrage. Partijen die al wel gecontracteerd hebben, krijgen niet meer te maken met deze vorm van kostenverhaal. De overeenkomst vrijwaart hiertegen. In de Woningwet wordt geregeld dat een bouwvergunning geweigerd zal worden bij strijd met een exploitatieplan. In de praktijk zullen vooral bepalingen over fasering en koppeling aanleiding kunnen geven tot een weigering van de bouwvergunning. Wat als een partij zijn deel van de exploitatiekosten niet betaalt? Aan het niet betalen van de exploitatiebijdrage zijn uiteraard sancties verbonden. Wanneer de vergunninghouder niet tijdig betaalt kunnen burgemeester en wethouders meteen een besluit tot stillegging van de bouw nemen. Indien vervolgens binnen drie maanden nog steeds niet betaald wordt kunnen burgemeester en wethouders de bouwvergunning intrekken. Omdat de opbrengsten voor een projectontwikkelaar over het algemeen gedurende de bouw gerealiseerd worden, lijken deze effectieve sancties. Burgemeester en wethouders kunnen overigens ook na verloop van een maand na het verstrijken van de betalingstermijn bij dwangbevel de exploitatiebijdrage invorderen. Wordt een exploitatieplan herzien of is dit vaststaand? Grondexploitaties zijn dynamisch en worden regelmatig aangepast. Daarom is bepaald dat exploitatieplannen jaarlijks herzien moeten worden. Een jaarlijkse herziening sluit goed aan de gemeentelijke begrotingssystematiek. Een herziening kan los van het bestemmingsplan plaatsvinden. Indien de herziening betrekking heeft op ondergeschikte punten, zoals de vervanging van een raming van kosten door werkelijk gemaakte kosten, kan volstaan worden met een eenvoudige procedure en is er geen beroep mogelijk. Wanneer vindt de eindafrekening van de exploitatie plaats? Om te voorkomen dat eigenaren worden gedupeerd door een te hoge schatting van de kosten in een exploitatieplan, is bepaald dat er na afronding van de exploitatie een afrekening wordt opgesteld. Als blijkt dat een exploitatiebijdrage te hoog is vastgesteld, betaalt de gemeente het verschil terug. Om een prikkel voor de gemeente te houden om kosten te besparen na vaststelling van een exploitatieplan, is bepaald dat indien een herberekende exploitatiebijdrage meer dan vijf procent lager is dan een betaalde exploitatiebijdrage, de gemeente het verschil, voor zover het groter is dan vijf procent, naar evenredigheid terug moet betalen aan degene die ten tijde van de betaling van de bijdrage, of een gedeelte daarvan, houder was van de desbetreffende bouwvergunning. Wanneer Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 10/11

11 achteraf blijkt dat de exploitatiebijdrage te laag is vastgesteld, volgt er geen verrekening. Dat risico wordt bij de gemeente neergelegd. Met betaling van de exploitatiebijdrage is voor de bouwvergunninghouder dus de kous af. Degene die een exploitatiebijdrage betaald heeft, kan overigens al nadat 90% van de geraamde kosten, gerealiseerd is, vragen om een afrekening voor zijn perceel. Daarmee wordt voorkomen dat zo iemand moet wachten tot de allerlaatste werkzaamheden zijn uitgevoerd. Kan het exploitatieplan eisen stellen aan de inrichting van de openbare ruimte, nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken? Ja, het exploitatieplan kan eisen stellen met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken. Deze eisen kunnen tevens fungeren als direct werkende normen waar een ieder zich aan moet houden. In dit opzicht is het exploitatieplan te vergelijken met een gemeentelijke verordening of de voorschriften van een bestemmingsplan. Overtreding van dergelijke voorschriften zal worden aangemerkt als een overtreding in de zin van de Wet op de economische delicten. Het is dus van belang om minimale eisen te formuleren waaraan elke ontwikkeling dient te voldoen. Deze kunnen per ontwikkeling dan worden aangevuld met locatiespecifieke elementen. Hoofdlijnen nieuwe Wet ruimtelijke ordening 11/11