De koloniale staat

Transcriptie

1 ONDERZOEKSGIDS De koloniale staat Francien van Anrooij Gids voor het archief van het ministerie van Koloniën De Indonesische archipel nationaalarchief

2 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT Soldaten De koloniale Overzee staat Gids voor het archief van het ministerie van Koloniën De Indonesische archipel Francien van Anrooij Den Haag, december 2009

3 INHOUD Inhoud De koloniale staat I Binnenlands Bestuur 1 Het Departement van Binnenlands Bestuur 2 Het bestuur in het binnenland 3 De Dienst van het Boswezen 4 De Inspectie voor Agrarische Zaken 5 Het Volkskredietwezen 6 De Dienst voor Oost-Aziatische Zaken en voorgangers 7 J.F.R.S. van den Bossche 8 F.N. Nieuwenhuijzen 9 H.A.F. de Vogel 10 A. Pruys van der Hoeven 11 D.F.W. van Rees 12 J.D.L. le Febvre 13 L.C. Westenenk 14 M.B. van der Jagt 15 W.H. van Helsdingen 16 R.K.A. Bertsch 17 Th.A. Fruin 18 G. Jansen 19 G.W. Caudri 20 J. van Baal II Onderwijs en Eredienst 21 Het Departement van Onderwijs, Eredienst (en Nijverheid) 22 De Adviseur voor Inlandse (en Arabische) Zaken 23 De Oudheidkundige Dienst 24 P. Scholten 25 W.F. Theunissen 26 J.C.A. Lichtenbelt 27 A.M. Joekes 28 F.M. van Asbeck 29 C. Adriaanse 30 De Technische Hogeschool Bandoeng III Justitie 31 De Procureur-Generaal bij het Hooggerechtshof 32 Het Departement van Justitie 3

4 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT IV Financiën 33 Het Departement van Financiën V Landbouw, Nijverheid, Handel en Economische Zaken 34 Het Departement van Landbouw, Nijverheid en Handel 35 Het Departement van Economische Zaken 36 J.Th. Cremer 37 N.V. Deli-Maatschappij 38 Suikerpolitiek 39 Gouvernement en bergcultures 40 Gouvernement en ondernemers VI Burgerlijke Openbare Werken, Gouvernementsbedrijven en Verkeer en Waterstaat 41 Het Departement van Burgerlijke Openbare Werken 42 Het Departement van Gouvernementsbedrijven 43 Het Departement van Verkeer en Waterstaat Bronnen en Bibliografie 44 Geraadpleegde bronnen, met toelichting 45 Bibliografie Toelichting Noten Index op namen Index op trefwoorden Colofon 4

5 INLEIDING De koloniale staat Inleiding Noten: Alle noten staan op pagina In deze gids staat de periode ±1850 ±1940 centraal. De basis voor de koloniale staat werd gelegd in de tweede helft van de 19e eeuw. Met de grondwetsherziening van 1848 kwam een einde aan de rechtstreekse bemoeienis van de koning met de koloniën. De minister van Koloniën werd verantwoordelijk. De omslag kwam tot uiting in een nieuw Regeringsreglement (RR.) van 1854, dat in 1855 werd afgekondigd 1. Artikel 64 van deze Indische grondwet bevat de bepaling, dat de verschillende takken van het algemeen bestuur zouden worden beheerd door directeuren. Zij zouden opereren onder de bevelen en het oppertoezicht van de gouverneur-generaal. De koning zou het aantal directeuren vaststellen, hun taken en bevoegdheden. De bestuurlijke reorganisatie werd ingevoerd na afkondiging van de Indische Comptabiliteitswet 2. Daarin werd o.a. bepaald, dat ieder hoofdstuk van de begroting van uitgaven niet meer dan één onderdeel van algemeen bestuur zou mogen omvatten. Het aantal departementen en hun werkterrein zou bij wet moeten worden vastgesteld. Bij Koninklijk Besluit van 21 september werden vier departementen ingesteld: Binnenlands Bestuur; Onderwijs, Eredienst en Nijverheid; Burgerlijke Openbare Werken en Financiën. In 1870 kwam daar nog het departement van Justitie bij 4. De departementen kwamen in de plaats van de vier directies, die kort na de invoering van het Cultuurstelsel in het leven waren geroepen. De bestuursvoering werd hierdoor overzichtelijker. In de oude situatie gebeurde het wel dat problemen, die buiten het werkterrein van de directies vielen, werden voorgelegd aan een (hoofd) commissie onder voorzitterschap van een lid van de Raad van Indië of ter behandeling werden opgedragen aan een speciale functionaris 5. De toenemende aandacht voor bestuurszaken hing samen met het besluit om het Cultuurstelsel in een geleidelijk tempo te beëindigen (art. 55 RR). Dit stelsel was in 1830 ingevoerd met de bedoeling om de kolonie winstgevend te maken door export van tropische landbouwgewassen. Het bestuur trad als ondernemer op, evenals in de VOC-periode. De winst uit de verkoop van de producten, het batig slot, kwam grotendeels in de Nederlandse staatskas terecht. Het Cultuurstelsel maakte Nederlandsch-Indië, vooral Java, onderdeel van het moderne kapitalisme. De geldeconomie deed zijn intrede tot op desa-niveau. Deze ontwikkeling stimuleerde de welvaart en de bevolkingsgroei. In de jaren 50 en 60 trok de regering zich langzaam aan terug: diverse cultures werden opgeheven. Eén van de oorzaken 5

6 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT hiervoor was het ontbreken van specialistische kennis bij bestuursambtenaren: die kennis was wel aanwezig bij particuliere ondernemingen. Daarbij kwam dat voorstanders van de vrije arbeid terrein wonnen toen een vooraanstaand man in hun gelederen, de voormalige suikerfabrikant I.D. Fransen van de Putte, minister van Koloniën werd ( , ). Hij was van mening, dat de Indonesische bevolking blijmoedig zou bijdragen aan verhoging van de welvaart voor Nederlandsch-Indië en Nederland als Nederland rechtvaardig zou regeren. Dat hield in: belemmeringen wegnemen die het werk bemoeilijkten (gedwongen arbeid) en het stimuleren van de intellectuele ontwikkeling, vooral door middel van onderwijs 6. Deze zakelijke en verantwoordelijke opstelling is lang de leidraad voor het koloniaal beleid geweest. Aanvankelijk was de invloed van de centrale organen beperkt. Het zwaartepunt van het bestuurswerk lag bij het corps Binnenlandse Bestuursambtenaren. Rond 1900 veranderde dit. De economische crisis die Nederlandsch-Indië in het laatste kwart van de 19e eeuw trof, deed de regering beseffen dat economisch liberalisme niet automatisch leidde tot welvaart voor iedereen. Het confessionele kabinet-kuyper, dat in augustus 1901 was aangetreden, ging ervan uit dat naastenliefde de basis moest zijn van het koloniaal beleid. De Troonrede van dat jaar bevatte de inmiddels bekend geworden uitspraak, dat Nederland als Christelijke Mogendheid de plicht had om geheel het regeeringsbeleid te doordringen van het besef, dat Nederland tegenover de bevolking dezer gewesten een zedelijke roeping heeft te vervullen. Deze verklaring werd onmiddellijk gevolgd door de toezegging om een onderzoek te laten instellen naar de oorzaken van de mindere welvaart onder de Indonesische bevolking 7. Hiermee werd officieel de periode van de Ethische politiek ingeluid. Volgens een bekende definitie had die tot doel om de hele Indonesische archipel onder reëel Nederlands gezag te brengen en land en volk van dit gebied onder Nederlandse leiding te ontwikkelen in de richting van zelfbestuur naar westers model 8. De voogdijpolitiek, zo genoemd door tijdgenoten, had uitbreiding en intensivering van de overheidszorg tot gevolg. Dit proces ging gepaard met modernisering en specialisatie. Zo werd in 1904 een departement van Landbouw opgericht (later aangevuld met Nijverheid en Handel), en in 1907 een departement van Gouvernementsbedrijven 9. Het koloniaal bestuursapparaat bood in toenemende mate werkgelegenheid aan een nieuwe ambtelijke, westers geschoolde, Indonesische elite, die afkomstig was uit de lagere priyaji (aanzienlijken)klasse en de opkomende middenstand. De mondiale economische crisis van 1930 dwong de Indische regering tot ingrijpende maatregelen en grotere slagvaardigheid op sociaal- 6

7 INLEIDING economisch terrein. In dit kader vond de derde grote bestuurlijke reorganisatie op centraal niveau plaats: de vervanging van het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel door dat van Economische Zaken, en de samenvoeging van de departementen van Burgerlijke Openbare Werken en Gouvernementsbedrijven tot een nieuw departement van Verkeer en Waterstaat (1933) 10. In de jaren 20 en 30 kwam de Ethische politiek onder druk te staan. Daardoor verloor de koloniale staat maatschappelijk draagvlak. Het schokeffect, dat de Eerste Wereldoorlog en de Russische revolutie in brede kring teweeg hadden gebracht, leidde tot een beleid, waarin handhaving van het Nederlands overwicht centraal stond. De economische crises van 1920 en 1930 versterkten die tendens. Ingrijpende bezuinigingen zetten een domper op hervormingsprogramma s. Rust en orde werden als onmisbare voorwaarden beschouwd om investeerders aan te trekken. Een voormalig adviseur voor Inlandse Zaken sprak in dit verband van een politiestaat 11. De Indonesische bestuurlijke elite en de Indonesische nationalisten keerden zich tegen de koloniale overheerser. 7

8 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT 8

9 I BINNENLANDS BESTUUR I Binnenlands Bestuur < Pangeran Aria Achmad Djajadiningrat, regent op Java. Achmad Djajadiningrat; Herinneringen van Pangeran Aria Achmad Djajadiningrat. Bewerkt door Diet Kramer (Amsterdam 1936). Zie hoofdstuk 2. 9

10 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT 10

11 I BINNENLANDS BESTUUR 1 Het Departement van Binnenlands Bestuur Bij Koninklijk Besluit van 21 september 1866 (Ind. Staatsblad 1866 nr. 127) werden vier departementen van algemeen bestuur ingesteld. Het departement BB was er één van. Het doel van de oprichting was een betere structurering van het binnenlands beleid. Het nieuwe bestuursorgaan kreeg een breed werkterrein, geheel volgens de wens van de minister van Koloniën I.D. Fransen van de Putte ( , ). Een aantal taken had betrekking op de inrichting en de werking van het binnenlands bestuur; op de samenwerking met en het toezicht op de Europese en inlandse bestuursambtenaren, en op de contacten met inlandse vorsten en groten. Het bestuursstelsel was dualistisch. Artikel 67 RR bepaalde dat de inlandse bevolking, voorzover de omstandigheden dat toelieten, zoveel mogelijk onder het gezag van haar eigen hoofden moest worden gelaten. Die hoofden moesten door de gouverneur-generaal worden benoemd of erkend. Zo werden de regenten in het direct (of rechtstreeks) bestuurde gebied van Java en Madoera benoemd; de hoofden van de Vorstenlanden op Java en de hoofden van de zelfbesturende landschappen (meest in de Buitengewesten) werden erkend. Inlandse bestuursambtenaren en zelfbestuurders werkten op de diverse niveaus samen met hun Europese collega s. Het departement nam ook taken over van directies, die in de periode van het Cultuurstelsel werkzaam waren geweest, met name van de directie der Cultures en Landelijke Inkomsten: het betrof o.a. de gouvernementscultures, meer in het algemeen de landbouw, de veeteelt, het bosbeheer en de herendiensten; het verhuren van gouvernementsgronden (aan particuliere ondernemers); kadastrale aangelegenheden en statistiek; de opslag en verkoop van gouvernementsproducten, het beheer van s lands pakhuizen; de brieven- en paardenposterij, de pakketvaart, het vervoer van gouvernementsreizigers; schutterijen en inlandse korpsen; het pandelingschap (schuldslavernij); zeeroverij; strandvonderij; de uitroeiing van tijgers en krokodillen. Het gezag van het departement als centraal bestuursorgaan was beperkt, zeker in de periode vóór Die beperkingen lagen gedeeltelijk op geografisch terrein. In de jaren 60 van de 19e eeuw bepaalde het koloniaal bestuur zich voornamelijk tot Java en Madoera. Een tweede beperking lag in de relatie tot de hoofden van gewestelijk bestuur. Die waren rechtstreeks ondergeschikt aan de gouverneurgeneraal. De departementshoofden mochten hun aanwijzingen geven 11

12 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT voor het uitvoeren van algemene regelgeving, maar de gewestelijke bestuurshoofden hadden het recht hiertegen te protesteren bij de landvoogd. De aan de gouverneur-generaal gerichte brieven en rapporten van de hoofden gewestelijk bestuur werden eerst in behandeling genomen op het departement, waar de kwestie thuishoorde, en vervolgens met beschouwingen en advies doorgezonden. Echter, de invloed van het departement BB op de bestuursambtenaren was groter dan die van de overige departementen. Agrarische zaken vormden het hoofdbestanddeel van het bestuurswerk ter plaatse. Dit taakonderdeel werd belangrijker na de afkondiging van de Agrarische Wet (1870), die het particuliere ondernemers mogelijk maakte om gronden van het gouvernement of van particulieren te huren of in erfpacht te nemen. Het uitvoeren van de wet bracht veel werk met zich mee, ook op kadastraal en statistisch terrein. Hiertegenover stond dat het pandelingschap en de strandvonderij werden afgestoten naar het in 1870 opgerichte departement van Justitie. De economische crisis aan het einde van de 19e eeuw stimuleerde tot modernisering en specialisatie. Deze ontwikkeling had ook gevolgen voor het departement BB. Taken op agrarisch terrein, o.a. de gouvernementscultures, landbouw, veeteelt en boswezen, werden overgedragen aan het nieuwe departement van Landbouw (Ind. Staatsblad 1904 nr. 380). De intensieve bemoeienis met de toepassing van de, steeds gecompliceerder wordende, agrarische wet- en regelgeving leidde in 1903 tot de instelling van een Inspectie voor Agrarische Zaken, die voor eenheid van beleid moest zorgen. De inspectie werd verbonden aan het departement BB. Toen duidelijk werd dat voor het volkskredietwezen en het volksonderwijs specialistische kennis en een structurele aanpak nodig waren, werden deze beleidsterreinen aan de eerste verantwoordelijkheid van het corps bestuursambtenaren onttrokken en bij het departement van Binnenlands Bestuur ondergebracht. Ook de invoering van de Decentralisatiewet (Ind. Staatsblad 1903 nr. 329) werd een taak van het departement. De wet was bedoeld om de bevolking op lokaal en regionaal niveau meer inspraak te geven door middel van plaatselijke en gewestelijke raden. Vanaf 1908 kreeg het departement via de afdeling Bestuurszaken voor de Buitengewesten een grotere invloed op de gebieden buiten Java en Madoera. De afdeling adviseerde de gouverneur-generaal over alle aangelegenheden, ook over staatkundige zaken zoals de politieke contracten of Korte Verklaringen, die met de zelfbestuurders werden gesloten. Vóór 1908 waren die zaken behandeld door de Algemene Secretarie, het kabinet van de landvoogd. De nieuwe afdeling kreeg ook de eindcontrole op het beheer van de landschapskassen. Die waren in 1902 ingesteld om de publieke geldmiddelen te scheiden van de particuliere inkomsten en uitgaven van de zelfbestuurders. 12

13 I BINNENLANDS BESTUUR Onder de afdeling kwam een Encyclopaedisch Bureau, dat probeerde om de belangstelling van ondernemers voor deze streken op te wekken door publicatie van materiaal uit ambtelijke stukken. Het hoofd van de afdeling, met de titel Adviseur, had rechtstreeks contact met de directeur BB, de overige departementshoofden en de regering. Bij meningsverschillen moest hij zijn standpunt op schrift stellen, zodat het gouvernement daarvan kennis kon nemen. In 1916 en 1922 werden twee belangrijke adviseurs aan het departement BB toegevoegd, n.l. die voor Chinese en Japanse Zaken. De ontwikkeling van China en Japan en de gevolgen daarvan voor Nederlandsch-Indië maakten een beleidsmatige aanpak op centraal niveau noodzakelijk. Nadat de Wet op de Bestuurshervorming was afgekondigd (Ind. Staatsblad 1922 nr. 216) werd het departement BB belast met de uitvoering daarvan. De wet was breder van opzet dan de eerdergenoemde Decentralisatiewet. De hervormingen, waarvoor de Nederlandse Provinciewet model had gestaan, hadden een staatkundig en een administratief doel. Door een wijziging van de bestaande territoriale indeling zouden grotere autonome rechtsgemeenschappen worden gecreëerd. Die zouden taken van centrale bestuursorganen overnemen, met de daarbij behorende financiële middelen. De wijzigingen zouden ook gevolgen hebben voor het bestuursapparaat ter plaatse. Zo zouden bevoegdheden van Europese bestuurambtenaren worden overgedragen aan Inlandse BB-ers. Omdat de wet op bescheiden schaal ten uitvoer werd gebracht (zowel in staatkundig als in administratief opzicht), behield het departement BB zijn invloed. Archieven en gedrukte bronnen 1. Archief van het ministerie van Koloniën vanaf 1850 Algemene informatie over de ordening, toegangen en speciale series in F.J.M. Otten: Gids voor de archieven van de ministeries en de Hoge Colleges van Staat (ING onderzoeksgids, Den Haag 2004), hoofdstuk 16. Voortaan geciteerd als Otten: Gids 12. Voor dit hoofdstuk is archiefonderzoek verricht. De hierna genoemde stukken over de organisatie van het departement BB staan vermeld in de toegangen (indices) op het openbaar archief, in de rubrieken: Regering der koloniën; Drukkerijen en dagbladen; Justitiewezen in Oost-Indië; Belastingen in Oost-Indië; Geneeskundige dienst in de koloniën; Landbouw in het algemeen; Departementen van algemeen bestuur; Bestuur, binnenlands. Voor dit hoofdstuk zijn geraadpleegd de verbalen/exhibita van: 26 februari 1866 nr. 56; 19 juni 1869 nr. 29; 9 december 1869 nr. 38; 20 augustus 1870 nr. 1a; 26 januari 1871 nr. 33; 11 juli 1877 nr. 3; 2 oktober 1877 nr. 16; 13

14 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT 13 november 1884 nr. 18; 20 juli 1904 nr. 64; 25 juli 1904 nr. 16; 25 maart 1905 nr. 15/918; 13 december 1906 nr. 45; 20 december 1906 nr. 61; 18 april 1907 nr. 32; 24 mei 1907 nr. 47; 30 december 1909 nr. 45; 2 februari 1910 nr. 19; 7 februari 1911 nr. 12; 21 juli 1911 nr. 8; 11 september 1918 nr. 26; 24 september 1918 nr. 43; 31 juli 1918 nr. 30; 11 september 1918 nr. 26; 6 september 1924 nr. 59. Stukken over de taakuitoefening van het departement (op hoofdlijnen), adviezen en rapporten van de directeur BB zijn te vinden met behulp van de toegangen (indices) op het openbaar archief, in de rubrieken: a. periode (code toegangen ; ): Afstand en verhuringen van land; Agrarische aangelegenheden; Benoeming van ambtenaren; Belastingen; Binnenlandse aangelegenheden; Boswezen; Cultures (ook gespecificeerd op soort); Drukkerijen en dagbladen; Gewestelijk en plaatselijk Europees bestuur; Herendiensten; Inlands bestuur en politie; Inlandse vorsten en inlandse hoofden; Justitiewezen; Koloniale ambtenaren in het algemeen; Landbouw en veeteelt; Landelijke inkomsten; Nationale militie en schutterijen; Onlusten; Oost-Indische archipel (ook gespecificeerd op regio); Postwezen; Regering der koloniën; Slavenstand, slavenhandel; Statistiek; Transportwezen; Verkoop van producten; Zeeroverijen/zeeroof; Zeevrachten en transporten. b. periode na 1900 (code toegangen ; ; ; ): Agrarische aangelegenheden; Bestuur (Europees; Inlands); Betrekkingen met inlandse vorsten en staten; Chinese aangelegenheden (-zaken); Decentralisatie; Departementen van algemeen bestuur; Herendiensten; Inkomsten; Inlandse gemeenten; Inlandse zelfbesturen; Japanse zaken; Kadaster; Landbouw; Nijverheid; Onderwijs (inlands); Onteigening (-sordonnantie); Pakketvaart/stoomwezen; Politie; Reisreglement; Statistiek; Veeteelt Volkscredietwezen; Vreemde Oosterlingen. Het openbaar verbaalarchief is toegankelijk met behulp van centrale indices. Voor het opzoeken van stukken over het departement BB na 1921 zijn de toegangen van de 4e afdeling van belang: zie code toegang Ook het geheim- en kabinetsarchief en de serie geheime mailrapporten vanaf 1914 bevatten belangrijk materiaal. Zie voor de periode code toegang , voor de periode na 1900 code toegangen ; ; ;

15 I BINNENLANDS BESTUUR Adviezen en rapporten van de directeur BB zijn opgenomen in de bronnenpublicaties: P. Creutzberg ed.: Het ekonomisch beleid in Nederlandsch-Indië (4 dln., Groningen ). Voortaan geciteerd als Creutzberg: Ekonomisch beleid. R.C. Kwantes ed.: De ontwikkeling van de nationalistische beweging in Nederlandsch-Indië (4 dln., Groningen ). Voortaan geciteerd als Kwantes: Nationalisme. S.L. van der Wal ed.: Het onderwijsbeleid in Nederlands-Indië (Groningen 1963). Voortaan geciteerd als Van der Wal: Onderwijs. S.L. van der Wal ed.: De Volksraad en de staatkundige ontwikkeling van Nederlands-Indië (2 dln., Groningen ). Voortaan geciteerd als Van der Wal: Volksraad. S.L. van der Wal ed.: De opkomst van de nationalistische beweging in Nederlands-Indië (Groningen 1967). Voortaan geciteerd als Van der Wal: Nationalisme. 2. Gedrukte eigentijdse bronnen N.B.: raadpleeg voor de beschikbaarheid van deze bronnen Picarta, via de overzichtspagina van de KB ( Zie voor de verslagen van afzonderlijke diensten de hoofdstukken 3 t/m 6. Handleidingen ten dienste van de Inlandsche bestuursambtenaren op Java en Madoera, uitgegeven door het departement van Binnenlandsch Bestuur, (Batavia). N.B.: de serie bevat deeltjes over o.a. Mohammedaans-Inlandse zaken; erfpacht, desahoofdverkiezingen, opiumregie, bepalingen betreffende post- telegraaf- en telefoondiensten. Handelingen en bijlagen van de Volksraad Hierin o.a. de teksten van redevoeringen van de directeur BB. Mededeelingen van het Bureau voor de Bestuurszaken der Buitenbezittingen / Mededeelingen van de Afdeeling Bestuurszaken der Buitengewesten, (Den Haag, Weltevreden). N.B.: aflevering 10, deel 1 van de Mededeelingen is getiteld De Buitenbezittingen 1904 tot 1914 (bewerkt door het Encyclopaedisch Bureau, Semarang 1915). Staatsblad van Nederlandsch-Indië, met Bijbladen. Voor dit stuk zijn geraadpleegd: Ind. Staatsblad 1866 nr. 127; 1869 nr. 105; 1870 nr. 42; 1871 nr. 92; 1872 nr. 19; 1878 nr. 11; 1885 nr. 7; 1904 nr. 380; 1909 nr. 540; 1910 nr. 253; 1911 nr. 467; 1916 nr. 377; 1919 nr. 2; 1924 nr Bijblad nrs. 7145; 7658;

16 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT Literatuur Karel E.M. Bongenaar: De ontwikkeling van het zelfbesturend landschap in Nederlandsch-Indië (Zutphen [2005]). Voortaan geciteerd als Bongenaar: Zelfbesturend landschap. R.K.A. Bertsch: Het binnenlandsch bestuur, in W.H. van Helsdingen en H. Hogenberk red.: Daar wèrd wat groots verricht Nederlandsch-Indië in de XXste eeuw (Amsterdam 1941), pag Voortaan geciteerd als Van Helsdingen: Daar wèrd. Encyclopaedie van Nederlandsch-Indië, met supplement (9 dln, Den Haag- Leiden ), lemmata Bestuur (I pag ) en Departementen van algemeen bestuur (I, pag ) Voortaan geciteerd als Encyclopaedie NI. P.H. van der Kemp: Het departement van Binnenlandsch Bestuur in Nederlandsch-Indië, in Tijdschrift voor het Binnenlandsch Bestuur, XVII, 1899, pag Ph. Kleintjes: Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië (2 dln., Amsterdam 1933, 6e dr), hoofdstukken IX, XIV. Voortaan geciteerd als Kleintjes: Staatsinstellingen. E. de Waal: Aanteekeningen over koloniale onderwerpen, XI, De departementen van algemeen bestuur in Nederlandsch-Indië (Den Haag 1867). Voortaan geciteerd als De Waal: Aanteekeningen. 16

17 I BINNENLANDS BESTUUR 2 Het bestuur in het binnenland Het binnenlands bestuur in Nederlandsch-Indië was dualistisch. Er waren twee bestuurscorpsen: een inlands en een Europees. Artikel 67 RR bepaalde, dat de inlandse bevolking zoveel mogelijk moest worden bestuurd door haar eigen hoofden. In direct (of rechtstreeks) bestuurd gebied werden deze hoofden benoemd door de gouverneur-generaal, in indirect bestuurde gebieden werden zij erkend. Java en Madoera werden grotendeels rechtstreeks bestuurd. De grootste inlandse bestuurseenheid was het regentschap: in het begin van de 20e eeuw waren er 70. De regenten werden benoemd uit oude, adellijke families, meestal op basis van erfopvolging. De regent had de leiding over de inlandse bestuursambtenaren in zijn ambtsgebied. Onder hem stonden de patih (zijn plaatsvervanger, eveneens benoemd door de gouverneurgeneraal), de wedono (hoofd van een district), en de assistent-wedono (onderdistrictshoofd). Volgens een instructie uit 1859 (Ind. Staatsblad 1859 nr. 102) had de regent o.a. tot taak om de rust, orde en veiligheid te handhaven; te zorgen voor de uitvoering van regelgeving, bestemd voor de inlandse bevolking; de landbouw en de gezondheidszorg te bevorderen (het laatste door het stimuleren van koepokinenting); toezicht uit te oefenen op de inlandse scholen en de islamitische geestelijken. Deze bestuurstaken werden gecombineerd met taken op het gebied van de inlandse rechtspraak: de regent was regentschapsrechter en had zitting in de landraad. Hij moest een grondige kennis hebben van zijn ambtsgebied en die kennis ter beschikking stellen van Europese bestuursambtenaren: de resident, zijn oudere broer ; de assistent-resident en de controleur. Hij mocht niet zelfstandig verordeningen uitvaardigen, maar alleen voorstellen doen. Tot de indirect bestuurde gebieden behoorden de Vorstenlanden op Java en de zelfbesturende landschappen in de Buitengewesten. De zelfbestuurders hadden met de gouverneur-generaal als vertegenwoordiger van het staatshoofd in Nederland, een overeenkomst gesloten. Hierin hadden zij afstand gedaan van hun soevereine rechten om in het vervolg als een Leenman het bestuur over hun gebied te voeren. Zo n overeenkomst, die wederzijdse rechten en plichten behelsde, werd periodiek vernieuwd. Naast het Lange Contract kwam in de jaren 90 van de 19e eeuw de Korte Verklaring in omloop, die de zelfbestuurder afhankelijker maakte van de Indische regering. De overeenkomsten bepaalden de 17

18 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT speelruimte van de Europese bestuursambtenaren. Die werd na 1900 groter, toen de zelfbesturen steeds meer werden ingepast in de zich ontwikkelende koloniale staat. In dit hoofdstuk staan de ontwikkelingen in direct bestuurd gebied op Java en Madoera centraal. Binnen het corps Europese bestuursambtenaren was de resident de hoogste gezagsdrager. Hij was hoofd van het gewestelijk bestuur en werd in die functie benoemd door de gouverneur-generaal. Java en Madoera telden in het begin van de 20e eeuw 17 gewesten. Een gewest omvatte twee of meer regentschappen: in het algemeen was de verhouding ongeveer 1 op 4. Alle Europese, inlandse bestuursambtenaren en indien aanwezig hoofden van Vreemde Oosterlingen (kapiteins, majoors, luitenants der Chinezen, Arabieren etc 13 ) in een gewest waren ondergeschikt aan de resident. Die benoemde ook lagere inlandse (vanaf de rang van wedono) en Europese ambtenaren. Krachtens zijn instructie van 1859 (Ind. Staatsblad 1859 nr. 102) was de resident verantwoordelijk voor een goede uitvoering van wet- en regelgeving in zijn ressort. Daarbij moest hij letten op de bepalingen en bevelen van de directeuren van de centrale directies (later van de departementen van algemeen bestuur). In geval van bedenkingen kon hij die regels schorsen of vernietigen: daarvan moest hij wel de gouverneur-generaal in kennis stellen. Ook voor staatkundige aangelegenheden mocht de resident rechtstreeks contact opnemen met de landvoogd. Hij had de bevoegdheid om politionele keuren en regelingen uit te vaardigen en te laten afkondigen in de Javasche Courant. Hij was verantwoordelijk voor de gewestelijke financiën; hij zorgde voor rust, orde en veiligheid, voor de ontwikkeling van landbouw en gezondheidszorg; hij had de supervisie over scholen, instellingen van armenzorg en liefdadigheid, gevangenissen; hij was voorzitter van de inlandse landraad en berechtte als residentsrechter Europeanen. Bij het uitoefenen van zijn functie moest hij zoveel mogelijk steunen op het inlands bestuursapparaat en rekening houden met de adviezen van de regent. Er werd van hem verwacht dat hij zijn ondergeschikte Europese ambtenaren aanspoorde om zich te verdiepen in taal, land en volk, en ook zelf een bijdrage leverde aan het vergroten van de bestaande kennis over zijn ambtsgebied. Van dat laatste leggen o.a. de Memories van Overgave getuigenis af, die de resident bij zijn aftreden opstelde voor zijn opvolger. De assistent-resident, benoemd door de gouverneur-generaal, had als hoofd van het plaatselijk bestuur de leiding over een gewestelijke afdeling. Die was in de regel even groot als een regentschap. Bestuurlijkhiërarchisch gezien was de assistent-resident de evenknie van de regent. Zijn bevoegdheden waren niet vermeld in aparte instructies, maar afgeleid van die van de resident. De controleur ten slotte, stond onder de assistent-resident. Op Java en Madoera duidde de titel een rang aan, geen functie. De controleur oefen- 18

19 I BINNENLANDS BESTUUR de geen gezag uit. Als contactpersoon tussen het Europees en inlands bestuur bezette hij een spilfunctie. Zijn werkzaamheden omvatten o.a. het uitleggen van regelgeving aan inlandse functionarissen; het inspecteren van de cultures, van scholen, ziekenhuizen, gevangenissen, wegen, bruggen, irrigatiewerken; het bijwonen van de maandelijkse vergaderingen van de assistent-wedono s bij de wedono s en van de wedono s bij de regent. Hij was een echte veldwerker. De afkondiging van het RR 1854 en de instructies van 1859 vond plaats in een periode van accentverschuiving in de koloniale bestuursvoering. In het midden van de 19e eeuw was men in regeringskringen gaan beseffen dat het Cultuurstelsel zijn beste tijd had gehad. Dit stelsel was in 1830 ingevoerd met de bedoeling om de kolonie winstgevend te maken middels export van tropische landbouwproducten. Het bestuur nam de rol van ondernemer weer op zich, evenals in de VOC-periode. De winst, het batig slot, zou grotendeels in de Nederlandse staatskas terechtkomen. Nederlandsch-Indië, voornamelijk Java, werd opgenomen in het wereldverkeer, de geldeconomie werd geïntroduceerd. Dit proces beïnvloedde de sociaal-economische en demografische ontwikkelingen. Rond 1850 traden de gebreken van het stelsel steeds duidelijker aan het licht. Misoogsten leidden tot lagere prijzen en tot hongersnoden onder de bevolking. Bestuursambtenaren konden de technische ontwikkelingen niet meer bijhouden. Particuliere suikerondernemingen, toegerust met moderne middelen en efficiënt geleid, boekten succes. Bovendien werd felle kritiek geuit op de ethische aspecten van het stelsel, o.a. op de vorderingen van regenten. Dit alles leidde tot het besluit (art. 55 RR) om het Cultuurstelsel geleidelijk op te heffen en ruim baan te geven aan het particulier initiatief. Voor het gouvernement werd besturen hoofdzaak. De instelling van vijf departementen van algemeen bestuur (Ind. Staatsblad 1866 nr. 127; 1870 nr. 42) ter vervanging van de bestaande directies, waaronder die der Cultures en landelijke inkomsten, getuigde van een brede, meer gestructureerde aanpak. Er kwam meer wet- en regelgeving, maar de regering stelde zich terughoudend op: zij volgde en ondersteunde het bedrijfsleven. De Agrarische Wet (1870) bood particuliere ondernemers de mogelijkheid om grond van het gouvernement of van particulieren te huren of in erfpacht te nemen. Bij de uitvoering hiervan werden bestuursambtenaren ingezet, ter bescherming van de belangen der inlandse bevolking. Taakverzwaring en systematisering leidden tot een bestuurlijke herindeling van direct bestuurd gebied op Java en Madoera. In 1874 (Ind. Staatsblad 1874 nrs. 72 en 73) werden de grenzen van afdelingen, regentschappen, districten en onderdistricten opnieuw vastgesteld. De infrastructuur werd verbeterd en uitgebreid. De Europese bestuursambtenaren verloren door deze vernieuwingen niet hun zelfstandigheid. Ze kregen meer werk. Ze kregen vaker te maken met centrale regeringsorganen, maar de resident had nog steeds een 19

20 ONDERZOEKSGIDS DE KOLONIALE STAAT directe verbinding met de landvoogd. De afstanden waren groot en de communicatie verliep moeizaam. Het leven van de BB-er was afwisselend, vol avontuur en uitdaging. In de 20e eeuw werd met nostalgie teruggeblikt op deze periode, o.a. door J.W. Meijer Ranneft. In zijn artikel De verwording van het B.B. op Java karakteriseerde hij de tweede helft van de 19e eeuw als een tijd van autocratisch empirisch bestuur, waarin de overheid alleen het hoogst noodzakelijke regelde en de rest werd overgelaten aan het vrije spel der maatschappelijke krachten. Zo werden kerels gevormd die nog lang na hun vertrek door de bevolking werden herdacht. Voor de inlandse bestuursambtenaren begon in de 2e helft van de 19e eeuw een periode, waarin zij geleidelijk werden omgeschoold tot een bureaucratische, functionele elite. Na 1900 kwam dit proces in een stroomversnelling. In 1908 werden de hoofdenscholen (1879) gereorganiseerd tot Opleidingsscholen voor Inlandse Ambtenaren (Osvia). Middels zgn. Hormatcirculaires (o.a. Bijbladen nrs en 6496) werd het gebruik van onderscheidingstekens bij optreden in het openbaar aan banden gelegd. Het feodale bestuursapparaat werd gesaneerd en gemoderniseerd: zo werd het salaris voortaan in geld uitbetaald. In 1913 formuleerde het gouvernement nieuwe voorwaarden voor de benoeming van regenten: zij moesten de Osvia of een gelijkwaardige opleiding met succes hebben doorlopen, de Nederlandse taal actief en passief beheersen, en tot tevredenheid als wedono en patih hebben gewerkt. De erfopvolging bleef zoveel mogelijk gehandhaafd. Veel jonge Europese bestuursambtenaren gingen zich, onder invloed van hun ex-collega en schrijver Eduard Douwes Dekker, kritischer opstellen jegens het inlandse BB-corps. Voor deze generatie was de bestseller Max Havelaar (1860) een leidraad en een inspiratiebron. Dat had tot gevolg, dat zij de inlandse bestuursambtenaren meer beschouwden als bestuursornamenten (om de adviseur voor Inlandse Zaken C. Snouck Hurgronje te citeren) 14 dan als collega s met een eigen verantwoordelijkheid. Snouck keerde zich herhaaldelijk tegen deze kortzichtige opstelling. Hij pleitte voor tijdige opheffing van het dualisme, zodat de weg vrijgemaakt zou worden voor een zelfstandig functionerend inlands bestuursapparaat. De economische crisis, waardoor Indië in de laatste decennia van de 19e eeuw getroffen werd, was voor de regering reden om zich actiever te gaan bemoeien met het bevorderen van de welvaart. De troonrede van 1901, waarin werd gesproken van een zedelijke roeping van Nederland ten aanzien van Indië, wordt wel als officieel begin van de Ethische politiek beschouwd. Die had tot doel om de kolonie onder Nederlandse leiding te ontwikkelen tot een grote mate van zelfstandigheid. De nieuwe koers leidde tot verdere modernisering en specialisatie van het bestuursapparaat. Er werden twee nieuwe departementen van algemeen bestuur opgericht en nieuwe gouvernementsdiensten. Het onderwijs kreeg veel aandacht. Het corps BB werd meer ondergeschikt aan en afhankelijker 20