Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen?

Transcriptie

1 Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen drs. P.Th. van der Zeijden drs. R.M. Braaksma Zoetermeer, augustus 2005

2 ISBN: Bestelnummer: A Prijs: 40,- Dit onderzoek maakt deel uit van het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, dat wordt gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken. De auteurs willen Charles Tangerman, Ton Ravesloot, Armand Doggen en Yvonne Prince bedanken voor hun opmerkingen bij eerdere versies van deze studie. Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections. 2

3 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1 Inleiding Aanleiding Doel en onderzoeksvragen Afbakening Opzet van de rapportage 12 2 Deelname van het Nederlandse MKB aan openbare aanbestedingen Kenmerken van openbare aanbestedingen in Participatie van het MKB Belemmeringen voor het MKB Aandacht van aanbestedende diensten voor het MKB Resumé 22 3 Ontwikkelingen in het Europese en Nederlandse beleidskader Europees beleid Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid Resumé 36 4 De gevolgen voor het MKB Effecten van het nieuwe Europese beleid Effecten van het toekomstige Nederlandse aanbestedingsbeleid Effecten van het gedrag van aanbestedende diensten Resumé 41 Bijlagen I Geraadpleegde bronnen 43 II Geïnterviewden 47 3

4

5 Samenvatting De participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen blijft achter t.o.v. die van het grootbedrijf. Participatie van en belemmeringen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen Op dit moment blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen. Van de Nederlandse bedrijven die in 2001 een of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen behoort 63% tot het midden- en kleinbedrijf (minder dan 100 werkzame personen), terwijl ruim 99% van de bedrijvenpopulatie tot het MKB wordt gerekend. De achterblijvende participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen is in lijn met de constatering dat drempels om op de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Het verkleinen van dergelijke drempels zal dan ook vooral ten goede komen aan kleinere bedrijven. De belangrijkste belemmeringen die bedrijven in het MKB in Nederland tegenkomen bij het betreden van of opereren op de markt voor openbare aanbestedingen, zijn: administratieve lasten, hoge kwalificatie-eisen, onvoldoende informatie, te grote omvang van de aanbestedingen. Het nieuwe beleidskader draagt bij aan het slechten van de belemmeringen die het MKB ervaart op de markt voor openbare aanbestedingen. Het nieuwe beleidskader De nieuwe EU-richtlijnen en het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid zorgen voor een beleidskader waarbinnen gunstiger voorwaarden mogelijk zijn voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Het voorgenomen beleid biedt mogelijkheden voor het verminderen van de drempels voor het MKB. Uniformiteit van het aanbestedingsbeleid en het gebruik van elektronische middelen zullen bijdragen aan transparantie en aan vermindering van administratieve lasten. Het gebruik van eigen verklaringen en eventueel een kwalificatiesysteem zullen verder bijdragen aan vermindering van administratieve lasten. Het opstellen van normen voor het formuleren van eisen bij aanbestedingen zal bijdragen aan transparantie, vermindering van administratieve lasten en het voorkomen van disproportionele eisen. Verbeterde naleving zal de transparantie vergroten en de administratieve lasten verminderen. Veel staat of valt echter met de vormgeving van het voorgenomen Nederlandse beleid, en met het gedrag van de relevante spelers op de markt voor aanbestedingen: aanbestedende instanties en MKBbedrijven. Aanbestedende instanties hebben het MKB nodig en zullen daar rekening mee moeten houden. Gedrag van aanbestedende instanties Naleving van de nieuwe uniforme aanbestedingsregels zal reeds leiden tot een gedrag van aanbestedende instanties dat minder belemmeringen oplevert voor het MKB dan nu het geval is. Daarnaast zal de professionalisering bij de aanbestedende instanties niet alleen gericht moeten zijn op het volgen van de regels. Ook kennis van de markt en daarbij de bewustwording van het belang van het MKB op de markt zijn van belang voor een betere participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Immers, betrokkenheid van het MKB op de markt zal een betere marktwerking tot gevolg hebben, waardoor aanbestedende instanties (ook op termijn) betere oplossingen kunnen realiseren. De professionalisering van de aanbesteders lijkt momenteel juist hogere drempels op te werpen, bijvoorbeeld omdat aanbestedingen worden geclusterd. 5

6 Bewustwording van de mogelijkheden van de markt voor openbare aanbestedingen bij het MKB zal bijdragen aan de kansen voor het MKB op deze markt. Gedrag van het MKB Ten slotte zullen ook MKB-bedrijven het nodige kunnen doen om de mogelijkheden op de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB te benutten. Zij zullen zich bewust moeten worden van de mogelijkheden op deze markt en van de mogelijkheden om de (gepercipieerde) belemmeringen te overbruggen door van openbare aanbestedingen een onderdeel te maken van het bedrijfsbeleid. De toekomstige ontwikkelingen in het Nederlandse beleid zullen bijdragen aan een transparantere aanbestedingsmarkt, proportionele eisen en minder administratieve lasten. Het MKB zou hiervan kunnen profiteren. MKB-bedrijven moeten dan wel inspelen op de nieuwe ontwikkelingen en de kansen ook benutten, bijvoorbeeld: door bewustwording van de mogelijkheden van de markt voor openbare aanbestedingen; door informatie te vergaren over deze mogelijkheden; door systematisch de markt voor openbare aanbestedingen te volgen; door openbaar aanbesteden onderdeel te maken van de bedrijfsstrategie; door de benodigde administratieve formulieren regelmatig te updaten; door mogelijkheden van samenwerking met andere bedrijven te onderzoeken; door in te spelen op nieuwe beleidsontwikkelingen, zoals eigen verklaringen, integriteitstoetsen, e.d.; etc. 6

7 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Ten opzichte van grote bedrijven blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen. Eerdere studies naar openbare aanbestedingen en MKB Aanbestedingen van overheden, publiekrechtelijke organisaties, onderwijsinstellingen, instellingen in de gezondheidszorg en nutssectoren groter dan een bepaalde financiële omvang vallen onder specifieke Europese regelgeving. Deze aanbestedingen zijn openbaar en zijn toegankelijk voor alle bedrijven, ook het midden- en kleinbedrijf (MKB). Echter, in de praktijk blijkt het MKB (ten opzichte van grote bedrijven) achter te blijven op de markt voor deze openbare aanbestedingen. Dit blijkt onder andere uit een recente uitgebreide studie van EIM voor de Europese Commissie naar de toegang van het MKB tot openbare aanbestedingen 1. Binnen het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap is eerder een verkennende studie gedaan naar de betrokkenheid van het MKB bij openbare aanbestedingen 2. In deze studie zijn aanbestedingen bij een beperkt aantal aanbestedende instanties in Nederland bekeken. Hieruit kwam reeds naar voren dat het aandeel van het MKB bij Europese aanbestedingen lager is dan bij andere aanbestedingen. Toetredingsdrempels kunnen het bereiken van allocatieve en dynamische efficiency in de markt voor openbare aanbestedingen belemmeren. Toetredingsdrempels voor het MKB Toegang en toetreding van bedrijven tot een markt is een belangrijk mechanisme in de economie voor het bereiken van zowel allocatieve als dynamische efficiency. Echter, in veel markten is sprake van belemmeringen voor bedrijven om tot een markt toe te treden. Dit belemmert het bereiken van zowel allocatieve als dynamische efficiency. In een strategische verkenning, uitgevoerd binnen het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, is een groot aantal toetredingsdrempels geïnventariseerd en beschreven 3. Daarbij is tevens gekeken naar de mate waarin deze drempels verschillen voor het MKB ten opzichte van het grootbedrijf. Hieruit blijkt dat bijvoorbeeld toetredingsdrempels als schaalvoordelen, investeringsrisico, e.d. voor kleinere of nieuwe bedrijven een grotere belemmering vormen om tot een markt toe te treden dan voor grotere bedrijven. Ook voor de markt voor openbare aanbestedingen zien we dat er sprake is van drempels voor bedrijven om toe te treden die vaak voor kleinere bedrijven een grotere barrière vormen dan voor grotere. Deze beperkingen in de toegankelijkheid kunnen ook in deze markt het bereiken van allocatieve en dynamische efficiency in de weg staan. Nieuwe richtlijnen van de EC moeten de werking van de markt voor openbare aanbestedingen verbeteren. Nieuw beleid vanuit de EU De Europese Commissie heeft nieuwe richtlijnen opgesteld voor openbare aanbestedingen van overheden, publiekrechtelijke instanties, e.d. De Commissie beoogt daarmee de werking van de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren door: de transparantie te verbeteren, de procedures te vereenvoudigen, het gebruik van ICT bij openbare aanbestedingen te stimuleren. 1 EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna. 2 Borger J.C. (2001), De rol van het MKB in overheidsaanbestedingen, Een verkenning, EIM, Zoetermeer. 3 Blees, J., R. Kemp, J. Maas and M. Mosselman (2003), Barriers to entry, Differences in barriers to entry for SMEs and large enterprises, Research Report H200301, EIM, Zoetermeer. 7

8 De richtlijnen zijn in de eerste helft van 2004 van kracht geworden. De lidstaten zullen de richtlijnen vervolgens voor 1 februari 2006 moeten implementeren in de eigen wetgeving. In Nederland is het Ministerie van Economische Zaken druk doende met deze implementatie. Nieuwe richtlijnen moeten ook bijdragen aan verbetering van de toegankelijkheid voor het MKB. De Commissie besteedt al sinds de jaren negentig specifieke aandacht aan de toegankelijkheid van het MKB tot openbare aanbestedingen 1. De implementatie van de nieuwe richtlijnen zal verder moeten bijdragen aan de toegankelijkheid van de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB, met name door het slechten van toetredingsdrempels. Het Ministerie van Economische Zaken heeft een 'Visiedocument aanbesteden' opgesteld. Beleid en praktijk in Nederland Zoals aangegeven, is het Ministerie van Economische Zaken momenteel bezig met de implementatie van de nieuwe richtlijnen in de Nederlandse wetgeving. Op 15 juli 2004 heeft de minister het 'Visiedocument aanbesteden' naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit visiedocument worden voorstellen gedaan voor implementatie van de nieuwe richtlijnen. Er wordt gestreefd naar één nationaal juridisch kader voor aanbestedingen waarin regels zijn opgenomen die voortvloeien uit de Europese verplichtingen en uit het nationale beleid. Professionalisering van de aanbestedingspraktijk en naleving van aanbestedingsregels zijn aandachtspunten. Behalve de vormgeving van een nieuw juridisch kader heeft de overheid reeds langer speciale aandacht voor (openbare) aanbestedingen, met name ten aanzien van professionalisering van de aanbestedingspraktijk en naleving van aanbestedingsregels. Dit heeft een belangrijke stimulans gekregen door het interdepartementale project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA), dat in 2001 van start is gegaan. Verder heeft de minister van Economische Zaken aangegeven dat er een nieuw Kenniscentrum Aanbesteden komt, waarmee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de verdere professionalisering bij de overheid 2. Er liggen kansen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Kansen voor het MKB Verbetering van de toegankelijkheid van openbare aanbestedingen biedt meer (of betere) kansen voor het MKB. Immers, de markt voor openbare aanbestedingen is omvangrijk en er liggen mogelijkheden voor het MKB om hier beter in te participeren. Daarbij is niet alleen van belang dat het aanbestedingsbeleid van de overheid en de aanbestedingspraktijk van de aanbestedende instanties meer rekening houden met de specifieke kenmerken van het MKB. Ook de MKB-bedrijven zelf kunnen actie ondernemen om hun positie op de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren. 1 Zie o.a.: EC (1998), Public procurement: Commission communication outlines policy priorities, IP/98/233, Brussel, 11 maart 1998; EC (1990), Communication from the Commission COM(90)166, Brussel, 7 mei 1990; EC (1992), Promoting SME participation in public procurement in the Community, SEC(92)722, Brussel, 1 juni Ministerie van Economische Zaken (2005), Kamerbrief d.d.15 april 2005, kenmerk EP/MW , Aanbestedingsbeleid (29709), Den Haag. 8

9 Grotere betrokkenheid van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen biedt voordelen voor aanbestedende instanties. Kansen voor aanbestedende instanties Verbetering van de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB biedt ook kansen voor aanbestedende instanties. Het aantal en de diversiteit aan potentiële aanbieders voor de inkopende instanties nemen hierdoor toe, hetgeen de concurrentie, innovativiteit, efficiency, e.d. stimuleert. Daarnaast kan samenwerking met het MKB voordelen hebben op het gebied van communicatie, dynamiek, flexibiliteit, innovativiteit, e.d. Meer betrokkenheid van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen kan daarom bijdragen aan het verkrijgen van de 'best value for taxpayers money'. Beleid en gedrag van aanbestedende instanties en van het MKB bepalen de mate waarin het MKB in de markt participeert. Deze publieksrapportage In figuur 1 is weergegeven hoe de participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen wordt beïnvloed. Nationaal beleid wordt in belangrijke mate bepaald door het EU-beleid. Zowel het aanbestedingsbeleid van de EU als het nationale aanbestedingsbeleid beïnvloedt het gedrag van het MKB en dat van de aanbestedende instanties. Het aanbestedingsbeleid, het gedrag van aanbestedende instanties (aanbestedingspraktijk) en het gedrag van het MKB bepalen gezamenlijk de kansen en belemmeringen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Vervolgens bepalen het gedrag van het MKB en het gedrag van aanbestedende diensten ook of de kansen worden benut en dus de mate waarin het MKB in de markt participeert. figuur 1 samenhang tussen beleid, gedrag en participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen EU-beleid nationaal beleid gedrag van het MKB kansen en belemmeringen aanbestedingspraktijk van aanbestedende instanties Participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen Uit de figuur blijkt een duidelijke relatie tussen de ontwikkelingen op het gebied van openbare aanbestedingen (zoals de nieuwe richtlijnen, de specifieke aandacht voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen, de aanbestedingspraktijk van aanbestedende instanties en het gedrag van het MKB) en de participatie van het MKB op deze markt. Deze publieksrapportage zal hierop ingaan. De rapportage bouwt voort op de eerder genoemde studies naar de toegankelijkheid van het MKB tot openbare aanbestedingen. Aanvullende informatie is vergaard door het verzamelen en bestuderen van relevante documenten en door het houden van een aantal interviews (beleidsmedewerkers bij de overheid, vertegenwoordigers van ondernemersorganisaties, adviseur op het gebied van aanbesteden, vertegenwoordigers van een aanbieder in de bouw en een wetenschapper). 9

10 1.2 Doel en onderzoeksvragen Deze rapportage wil een bijdrage leveren aan verbetering van de toegankelijkheid tot de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB. Doel Het doel van deze publieksrapportage is om brancheorganisaties, adviseurs van MKBbedrijven, beleidsmakers en uitbestedende instanties te informeren over de specifieke belemmeringen voor MKB-bedrijven, over nieuwe ontwikkelingen op het gebied van openbaar aanbesteden en de consequenties voor de toegankelijkheid van MKBbedrijven op deze markt. Hiermee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan verbetering van de toegang van het MKB tot openbare aanbestedingen, dan wel aan de discussie over deze toegankelijkheid. Daartoe zullen de volgende vragen in deze studie worden beantwoord: In welke mate participeert het Nederlandse MKB op de markt voor openbare aanbestedingen? Welke drempels zijn er voor het Nederlandse MKB om te participeren op de markt voor openbare aanbestedingen? Welke ontwikkelingen zijn er ten aanzien van het institutionele kader van openbare aanbestedingen (zoals implementatie nieuwe Europese richtlijnen, aandacht voor het MKB, professionalisering van de inkoop bij de overheid, e.d.)? Welke consequenties hebben deze ontwikkelingen op de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het Nederlandse MKB? 1.3 Afbakening Deze rapportage richt zich op de openbare aanbestedingen boven de financiële drempels genoemd in de Europese aanbestedingsregels en de betrokkenheid van het Nederlandse MKB daarbij. Dit zal hierna nader worden toegelicht Openbare of Europese aanbesteding Deze rapportage is gericht op openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels. Definitie Overheidsorganisaties kopen regelmatig goederen en diensten in. Wanneer de aankoop naar verwachting boven een bepaald drempelbedrag uitkomt (met enkele uitzonderingen), valt de aankoop onder de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten. Deze aankopen moeten openbaar Europees worden aanbesteed en alle bedrijven in alle landen in de EU moeten voor dergelijke aanbestedingen een offerte uit kunnen brengen (met enkele uitzonderingen). Aanbestedende instanties hebben vaak eigen regels ten aanzien van aanbestedingen onder de Europese drempelbedragen. Het komt ook voor dat zij lagere eigen drempels hebben waarboven openbaar moet worden aanbesteed. In deze rapportage beperken wij ons echter tot de openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels. Andere aanbestedingsprocedures blijven in het kader van deze rapportage buiten beschouwing. De openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels zullen in deze rapportage afwisselend worden aangeduid met de termen 'openbare aanbestedingen' en 'Europese aanbestedingen'. Instanties die vallen onder de Europese richtlijnen voor het verstrekken van overheidsopdrachten De richtlijnen zijn op een groot aantal publieke instanties van toepassing, zoals: Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen, 10

11 publiekrechtelijke instellingen (universiteiten, hogescholen, onderzoeksinstellingen, instellingen in de gezondheidszorg, etc.), nutsbedrijven (voor nutsbedrijven geldt een aparte richtlijn). De drempelbedragen verschillen per type aanbestedende instantie en per type aanbesteding. Europese drempelbedragen De drempelbedragen voor aanbestedingen volgens de Europese richtlijnen verschillen per type aanbestedende instantie en per type aanbesteding. Voor de type aanbestedingen wordt onderscheid gemaakt tussen werken, leveringen en diensten. De drempelbedragen worden steeds voor twee jaar vastgesteld. In tabel 1 zijn de belangrijkste drempelbedragen weergegeven die sinds 1 januari 2004 van kracht zijn. tabel 1 drempelbedragen voor Europese aanbestedingen per 1 januari 2004 Werken Leveringen en diensten Centrale overheid Plaatselijke/regionale overheden Nutssectoren: - gas, warmte, olie, vaste brandstoffen en vervoer per trein telecommunicatie andere nutssectoren Bron: Midden- en kleinbedrijf Europese definitie van het midden- en kleinbedrijf Kleine en middelgrote ondernemingen zoals (tot 2003) gedefinieerd door de Europese Commissie zijn ondernemingen 1 : die minder dan 250 werknemers hebben, die een jaarlijkse omzet hebben van 40 miljoen of minder, dan wel een jaarlijks balanstotaal hebben van 27 miljoen of minder; en waarvan niet 25% of meer van het kapitaal of de stemrechten in handen is van een andere onderneming. Voor de Europese definitie van het MKB wordt in onderzoek meestal alleen de grens van 250 werknemers gebruikt. In de onderzoekspraktijk is deze definitie over het algemeen moeilijk te hanteren. In bestanden van ondernemingen ontbreken vaak de benodigde gegevens (met name ten aanzien van de eigendomsverhoudingen). In onderzoek wordt daarom veelal een 'pragmatische' definitie gebruikt die uitsluitend uitgaat van het eerste criterium, namelijk 'minder dan 250 werknemers'. In 2001 had 99,8% van de bedrijven in de EU minder dan 250 werknemers. Deze bedrijven waren goed voor 66% van de werkgelegenheid van alle bedrijven en voor 53% van de omzet 2. 1 Zie de Commission Recommendation 96/280/EC van 3 april 1996 betreffende de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen, zoals gepubliceerd in de Official Journal L 107, 30 april Op 6 mei 2003 heeft de Commissie de nieuwe Recommendation 2003/361/EC betreffende de MKBdefinitie aangenomen (die Recommendation 96/280/EC vervangt). In de nieuwe definitie zijn de drempels voor aantal werknemers gelijk gebleven, maar zijn de financiële drempels (omzet of balanstotaal) aanzienlijk opgetrokken. 2 Gebaseerd op gegevens ten behoeve van de Observatory of European SMEs,

12 In de Nederlandse definitie van het MKB ligt de grens bij 100 werknemers. Nederlandse definitie van het MKB In Nederland wordt het MKB veelal gedefinieerd als bedrijven met minder dan 100 werkzame personen. In 2001 behoorde 99,3% van de bedrijven in Nederland tot het MKB. Zij waren goed voor 58% van de werkgelegenheid van alle bedrijven en 51% van de omzet 1. In de EC-studie, die EIM onlangs verricht heeft, is uitgegaan van de Europese definitie van het MKB, waarbij de grens ligt bij 250 werkzame personen 2. In deze publieksrapportage is uitgegaan van de Nederlandse definitie van het MKB, waarbij de grens ligt bij 100 werkzame personen. Voor deze rapportage zijn zo veel mogelijk de resultaten gebruikt van bedrijven tot 100 werkzame personen. Hiervoor zijn extra analyses uitgevoerd. 1.4 Opzet van de rapportage Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen, de belemmeringen die het MKB ervaart bij de toegang tot en de participatie op deze markt en de aandacht die aanbestedende diensten hebben voor het MKB. Dit hoofdstuk is met name gebaseerd op de resultaten van de eerder aangehaalde Europese studie naar de toegang van het MKB tot Europese aanbestedingen, die EIM voor de EC heeft uitgevoerd. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de ontwikkelingen in het beleidskader van de markt voor openbare aanbestedingen. Daar wordt ingegaan op ontwikkelingen in het Europese beleid en in het Nederlandse beleid. Hoofdstuk 4 gaat over de verwachte effecten van de beleidsontwikkelingen op de toegankelijkheid van de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen op een rij gezet. 1 Bangma, K.L., en H.H.M. Peeters (2003), Kleinschalig Ondernemen 2003, EIM, Zoetermeer. 2 EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna. 12

13 2 Deelname van het Nederlandse MKB aan openbare aanbestedingen De markt voor Europese aanbestedingen in de EU bedraagt naar schatting 240 miljard euro. De markt voor openbare aanbestedingen is een omvangrijke markt. Volgens recente schattingen van de Europese Commissie bedroegen de overheidsopdrachten in 2002 in de EU circa 16% van het bruto nationaal product, ofwel miljard euro. Ongeveer 16% van de waarde, circa 240 miljard euro, van deze overheidsopdrachten heeft betrekking op Europese aanbestedingen 1 (ofwel openbare aanbestedingen boven de drempelbedragen voor Europese aanbestedingen). Volgens dezelfde bron bedroegen de overheidsopdrachten in 2002 in Nederland circa 21% van het bruto nationaal product. Ongeveer 9% van de waarde van deze overheidsopdrachten heeft betrekking op Europese aanbestedingen. De overheidsopdrachten als percentage van het bruto nationaal product zijn in Nederland het hoogst van de 'oude' 15 EU-lidstaten. Het aandeel van de Europese aanbestedingen daarbij is in Nederland echter na Duitsland het laagste. Hergebruik van gegevens van de EC-studie geeft inzicht in de praktijk van Europese aanbestedingen en het Nederlandse MKB. In de eerder aangehaalde studie voor de Europese Commissie naar de mate waarin het MKB participeert in openbare aanbestedingen is uitgegaan van gegevens over openbare aanbestedingen waarvan de gunningen in 2001 zijn gepubliceerd in de Official Journal of the European Union (OJEU). De gegevens zijn tevens opgenomen in de Tender Electronic Daily (TED). In deze elektronische databank, die op internet voor iedereen toegankelijk is ( zijn alle kennisgevingen over overheidsaanbestedingen boven de drempels van alle EU-lidstaten opgenomen (zoals vooraankondigingen, uitnodigingen tot inschrijvingen en gunningen). In dit hoofdstuk worden resultaten uit de studie weergegeven voor de Nederlandse situatie in vergelijking met de situatie in de gehele EU. In tegenstelling tot de studie voor de EC, wordt in deze rapportage uitgegaan van de in Nederland gebruikte definitie van het midden- en kleinbedrijf. In de volgende paragrafen wordt eerst ingegaan op de kenmerken van de openbare aanbestedingen en vervolgens op de mate waarin het MKB in deze markt participeert, de belemmeringen die het MKB ontmoet en de aandacht die aanbestedende partijen hebben voor het MKB in hun aanbestedingspraktijk. 2.1 Kenmerken van openbare aanbestedingen in Aantallen aanbestedingen In TED 2001 staan gunningen geregistreerd, waarvan van Nederlandse instanties. Om zicht te krijgen op de aard van de openbare aanbestedingen in Nederland worden hierna enkele kenmerken van deze aanbestedingen in vergelijking met die van de gehele EU gegeven. 1 EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, , Brussel. 13

14 T.o.v. de gehele EU wordt in Nederland door plaatselijke en regionale overheden weinig openbaar aanbesteed. Type aanbestedende instantie In tabel 2 is de verdeling van de openbare aanbestedingen over de verschillende typen aanbestedende instanties weergegeven. Daaruit valt af te leiden dat in Nederland bijna een derde van de openbare aanbestedingen afkomstig is van centrale overheden en een kwart van plaatselijke en regionale overheden. Ten opzichte van de gehele EU is met name het percentage centrale overheid hoog en dat van plaatselijke en regionale overheden laag. Dit kan mede verklaard worden doordat Nederland een klein land is. Daarnaast blijkt uit een recente studie van Significant voor het Ministerie van Economische Zaken, dat in Nederland plaatselijke en regionale overheden de Europese aanbestedingsregels minder goed naleven dan de centrale overheid 1. tabel 2 verdeling van de openbare aanbestedingen over typen aanbestedende instanties in Nederland en in de EU in 2001 Verdeling aanbestedingen in % Aanbestedende instantie Nederland EU Centrale overheid Plaatselijke/regionale overheden Leger 16 7 Europese instellingen 0 2 Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie 9 12 Overige instanties 17* 6 Totaal Totaal aantal * De categorie 'Overige instanties' betreft met name instellingen in het onderwijs (universiteiten, hogescholen, scholen, ROC) en in de gezondheidszorg (ziekenhuizen, GG & GD). Daarnaast betreft het onder andere het KNMI, NS Railinfrabeheer, productschappen, politie, Sociale Verzekeringsbank, Connexxion, RDW, Raad voor de Kinderbescherming, Hydron Midden Nederland, etc. Bron: EIM 2005, op basis van TED Meer dan de helft van de openbare aanbestedingen in Nederland heeft betrekking op diensten. Type contracten In tabel 3 is de verdeling van de openbare aanbestedingen over de verschillende typen contracten weergegeven. Daaruit valt af te leiden dat in Nederland meer dan de helft van de aanbestedingen betrekking heeft op diensten. Dit is aanzienlijk hoger dan in de gehele EU. Daarentegen betreft het in Nederland minder vaak dan in de EU werken en leveringen. 1 Significant (2004), Nalevingsmeting aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. 14

15 tabel 3 verdeling van de openbare aanbestedingen over typen contracten in Nederland en in de EU in 2001 Verdeling aanbestedingen in % Type contracten Nederland EU Werken 9 19 Leveringen Diensten Combinatie 10 6 Totaal Totaal aantal Bron: EIM 2005, op basis van TED Bij bijna alle typen aanbestedende instanties zijn diensten de belangrijkste categorie. Type contracten per type aanbestedende instantie Voor alle typen aanbestedende instanties in Nederland, met uitzondering van de instanties in de sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie en in de categorie 'overige instanties', geldt dat meer dan de helft van de aanbestedingen betrekking heeft op diensten (zie tabel 4). Vooral bij de centrale overheid is het percentage aanbestedingen voor diensten erg hoog. Door de instanties in de sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie worden relatief veel werken aanbesteed. tabel 4 verdeling in % van de openbare aanbestedingen over typen contracten per type aanbestedende instantie in Nederland in 2001 Type contracten Totaal Aanbestedende instantie Werken Leveringen Diensten Combinatie (aantal) Centrale overheid (423) Plaatselijke/regionale overheden (341) Leger (224) Europese instellingen (6) Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (129) Overige instanties (238) Totaal (1.361) (Aantal) (117) (365) (736) (143) (1.361) Bron: EIM 2005, op basis van TED

16 2.1.2 Omvang van de aanbestedingen Openbare aanbestedingen zijn in Nederland over het algemeen groter dan in andere landen van de EU. Type aanbestedende instantie De omvang van de aanbestedingen in Nederland is over het algemeen groter dan die van de aanbestedingen van de gehele EU (zie tabel 5), een mediaan van in Nederland versus een mediaan van in de gehele EU (in 2001). Dat geldt voor alle typen instanties, met uitzondering van de centrale overheid. De omvang van de aanbestedingen van de centrale overheid in Nederland is gemiddeld lager dan die van de gehele EU. Het is mogelijk dat hier een link ligt met de mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels. Volgens het eerder genoemde rapport van Significant is de naleving van bijvoorbeeld plaatselijke en regionale overheden laag. Het is te verwachten dat deze overheden met name de grootste aankopen Europees aanbesteden. Daardoor is de gemiddelde omvang van openbare aanbestedingen van plaatselijke en regionale overheden hoger dan wanneer alle aankopen boven de Europese aanbestedingsdrempels Europees aanbesteed zouden worden. Daarnaast blijken met name de aanbestedingen van de nutssectoren in Nederland bijzonder groot van omvang te zijn in vergelijking met het EU-gemiddelde. Binnen deze sector is in 2001 een aantal grote infrastructurele werken (diverse spoorbruggen en tunnels) aanbesteed. tabel 5 mediaan van de omvang (x 1.000,-) van de openbare aanbestedingen per type aanbestedende instantie in Nederland en in de EU in 2001 (excl. Europese instellingen) Aanbestedende instantie Nederland EU Centrale overheid Plaatselijke/regionale overheden Leger Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie Overige instanties Totaal Bron: EIM 2005, op basis van TED De grotere omvang van de openbare aanbestedingen in Nederland wordt vooral verklaard door de grotere omvang van de werken. Type contracten In tabel 6 is per type contract de mediaan van de omvang van de aanbestedingen weergegeven. Voor de gehele EU liggen de medianen van de omvang van de aanbestedingen per type contract dicht bij elkaar. In Nederland is de mediaan van de omvang van de werken beduidend hoger dan in de EU. Zoals hiervoor aangegeven, was in 2001 sprake van een aantal grote infrastructurele aanbestedingen in de nutssectoren (zie tabel 5). De lage mediaan voor de omvang van de werken in de EU wordt veroorzaakt door de gemiddeld kleine omvang van de werken in een aantal landen (Oostenrijk, Frankrijk en Duitsland). Kennelijk worden in de genoemde landen opdrachten op het gebied van werken vaker opgedeeld in kleinere contracten of worden sowieso meer opdrachten onder de drempel ook Europees aanbesteed. 16

17 tabel 6 mediaan van de omvang (x 1.000,-) van de openbare aanbestedingen per type contract in Nederland en in de EU in 2001 (excl. Europese instellingen) Type contracten Nederland EU Werken Leveringen Diensten Combinatie Totaal Bron: EIM 2005, op basis van TED Participatie van het MKB Voor circa 40% van de gunningen in 2001 zijn ook enkele kenmerken (zoals bedrijfsgrootte) van de bedrijven die de aanbestedingen hebben gewonnen bekend. Op basis van deze kenmerken kunnen uitspraken worden gedaan over de mate waarin het midden- en kleinbedrijf participeert in de markt voor openbare aanbestedingen Succesvolle bedrijven Het MKB blijft achter op de markt voor openbare aanbestedingen. Om inzicht te krijgen in de participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen zijn de bedrijfsgrootten van de bedrijven die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gewonnen vergeleken met de bedrijfsgrootten van alle bedrijven in Nederland (zie tabel 7). Daaruit valt af te leiden dat in Nederland het MKB achterblijft bij het grootbedrijf op de markt voor openbare aanbestedingen. Immers, in Nederland valt weliswaar 63% van de succesvolle bedrijven onder het MKB, maar voor de gehele bedrijvenpopulatie is dat ruim 99%. Uit het onderzoek voor de EC is tevens gebleken dat grotere bedrijven vaker meerdere aanbestedingsprocedures winnen dan kleinere bedrijven en dat grotere bedrijven over het algemeen grotere contracten binnenhalen dan kleinere bedrijven. tabel 7 grootteklasseverdeling in % van bedrijven die in 2001 één of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen (= succesvolle bedrijven) in Nederland in vergelijking met de grootteklasseverdeling van de bedrijvenpopulatie in 2001 Grootteklasse Succesvolle bedrijven Populatie bedrijven MKB (tot 100 werkzame personen) 63 99,3 Grootbedrijf (100 of meer werkzame personen) 37 0,7 Totaal Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED 2001 en Bangma en Peeters (2003). De participatie op de markt voor openbare aanbestedingen neemt toe met de bedrijfsomvang. Op basis van gegevens van de succesvolle bedrijven en gegevens over actieve ondernemingen in Nederland is in figuur 2 per grootteklasse weergegeven welk percentage van de actieve bedrijven in 2001 een of meer openbare aanbestedingen heeft gewonnen. Hieruit komt duidelijk naar voren dat deelname aan openbare aanbestedingen gerelateerd is aan de bedrijfsgrootte. De participatie op de markt voor openbare aanbestedin- 17

18 gen neemt toe met de bedrijfsomvang. Dit is in lijn met de constatering dat drempels om tot de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Er lijken derhalve mogelijkheden om de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te vergroten door het wegnemen of verminderen van belemmeringen. figuur 2 aantal bedrijven dat een of meer openbare aanbestedingen heeft gewonnen (= succesvolle bedrijven) in procenten van het aantal bedrijven in 2001, naar grootteklasse 12 10, % 6 5,46 4 3,17 2, ,83 0,38 0,00 0,04 0, en meer Grootteklasse (aantal werknemers) Bron: EIM 2005, schatting gebaseerd op TED 2001 en BLISS In de gehele EU blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen. In de eerder aangehaalde studie van EIM voor de Europese Commissie naar de toegang van het MKB tot openbare aanbestedingen is (op basis van de Europese MKB-definitie) de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen in 2001 in alle (oude) 15 lidstaten van de EU in kaart gebracht 1. Daaruit blijkt dat ook voor de gehele EU geldt dat het MKB achterblijft in de participatie op de markt voor openbare aanbestedingen Type aanbestedende instantie MKB doet het beter bij het leger, en het grootbedrijf bij 'overige instanties'. In tabel 8 is te zien dat de aandelen van de centrale en lagere overheden en van nutssectoren in de Europese aanbestedingen aan het MKB nagenoeg gelijk zijn aan die van het grootbedrijf. Het MKB haalt relatief meer contracten binnen bij het leger, en het grootbedrijf relatief meer bij 'overige instanties' (waaronder onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, musea, etc.). 1 EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna. 18

19 Zowel het MKB als het grootbedrijf in andere landen heeft relatief meer contracten met plaatselijke en regionale overheden dan in Nederland. Wanneer we de verdelingen in Nederland vergelijken met die in de gehele EU, dan valt met name op dat zowel het MKB als het grootbedrijf in andere landen relatief veel meer openbare aanbestedingen binnenhaalt bij plaatselijke en regionale overheden en minder bij centrale overheden. Voor het MKB geldt dit zelfs nog sterker dan voor het grootbedrijf. tabel 8 verdeling in % van het aantal contracten van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) en in het grootbedrijf (100 of meer werkzame personen) over typen aanbestedende instanties, voor Nederland en voor de gehele EU in 2001* Nederland EU MKB Grootbedrijf MKB Grootbedrijf Type aanbestedende instantie (< 100 wp) ( 100 wp) (< 100 wp) ( 100 wp) Centrale overheid Plaatselijke/regionale overheden Leger Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie Overige instanties Totaal * In deze tabel zijn cijfers weergegeven van contracten in TED in 2001 waarvan gegevens over de succesvolle bedrijven beschikbaar zijn (circa 40% van het totale aantal contracten). In tabel 3 zijn cijfers weergegeven over alle contracten in TED in Daardoor sluiten de gegevens in beide tabellen niet geheel op elkaar aan. Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED Type contracten In Nederland zijn er geen verschillen in de verdeling over typen contracten tussen MKB en GB. De verdeling van de contracten naar type in Nederland geeft bij het MKB eenzelfde beeld te zien als die bij het grootbedrijf (zie tabel 9). Voor de gehele EU zien we bij het MKB (ten opzichte van het grootbedrijf) relatief meer werken en minder diensten. 19

20 tabel 9 verdeling in % van het aantal contracten van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) en in het grootbedrijf (100 of meer werkzame personen) over typen contracten, voor Nederland en voor de gehele EU in 2001* Nederland EU MKB Grootbedrijf MKB Grootbedrijf Type contract (< 100 wp) ( 100 wp) (< 100 wp) ( 100 wp) Werken Leveringen Diensten Combinatie Totaal * In deze tabel zijn cijfers weergegeven van contracten in TED in 2001 waarvan gegevens over de succesvolle bedrijven beschikbaar zijn (circa 40% van het totale aantal contracten). In tabel 3 zijn cijfers weergegeven over alle contracten in TED in Daardoor sluiten de gegevens in beide tabellen niet geheel op elkaar aan. Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED Belemmeringen voor het MKB Belangrijkste knelpunten voor het MKB bij openbare aanbestedingen zijn administratieve lasten, hoge eisen en onvoldoende informatie. Het Nederlandse MKB ziet kwalificatie-eisen vaker als probleem dan het MKB in andere EUlanden. De (ten opzichte van de populatie) achterblijvende deelname van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen heeft onder andere te maken met het feit dat sprake is van (gepercipieerde) belemmeringen die veelal voor kleinere bedrijven zwaarder wegen dan voor grotere bedrijven. Voor de MKB-bedrijven die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gewonnen, is bekend wat hun belangrijkste belemmeringen zijn bij de participatie op de markt voor openbare aanbestedingen (zie tabel 10). Voor Nederland zijn de belemmeringen samen te vatten als administratieve lasten, hoge eisen t.a.v. kwalificaties en onvoldoende informatie. In grote lijnen komt het beeld van de MKB-bedrijven in Nederland overeen met het beeld van de bedrijven in de gehele EU. Alleen kwalificatie- en certificatie-eisen worden door MKB-bedrijven in Nederland relatief vaker als probleem ervaren dan in de gehele EU. 20

21 tabel 10 belangrijkste problemen van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) bij deelname aan openbare aanbestedingen, in Nederland en in de gehele EU, 2003 Percentage bedrijven dat probleem heeft genoemd Probleem Nederland EU Aantal vereiste formulieren e.d. (administratieve lasten) Hoge kwalificatie-eisen en vereiste certificatie 21 6 Onduidelijkheid van de tenderaanvraag Onvoldoende informatie in de tenderaanvraag Hoge financiële vereisten (zoals een bankgarantie) 6 6 Korte tijd om een offerte op te stellen 5 12 Grote projecten in verhouding tot de bedrijfsomvang 5 3 Onvoldoende mogelijkheden om vragen te stellen 0 4 Bron: EIM 2005, op basis van EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a). Omvang van projecten en gebrek aan informatie belemmeren MKBbedrijven om tot de markt toe te treden. The European Observatory for SMEs 1 presenteert de in 2000 belangrijkste redenen van MKB-bedrijven in de EU om niet te participeren in de markt voor openbare aanbestedingen. Als belangrijkste redenen werden toen genoemd: te grote projecten in verhouding tot de eigen bedrijfsomvang, gebrek aan informatie over openbare aanbesteding in het algemeen, te moeilijk om adequate informatie te verkrijgen. Zowel bij de aanbestedende diensten als bij het MKB liggen mogelijkheden om knelpunten aan te pakken en/of te overwinnen. Kennelijk worden MKB-bedrijven door de omvang van de projecten en door onvoldoende bekendheid met en informatie over openbaar aanbesteden ervan weerhouden om in de markt voor openbare aanbestedingen te participeren. Wanneer de MKB-bedrijven dan wél tot de markt toetreden, vormen onvoldoende informatie over de specifieke tender, administratieve rompslomp en hoge eisen belangrijke bottlenecks om succesvol te zijn op deze markt. Hier liggen aanknopingspunten voor het beleid van de overheid om kansen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren, zowel ten aanzien van de toetreding van MKB-bedrijven tot de markt als ten aanzien van het succesvol opereren door MKB-bedrijven op deze markt. Aangezien het mogelijk deels slechts om gepercipieerde knelpunten gaat, liggen hier ook belangrijke mogelijkheden voor brancheorganisaties, adviseurs en intermediairs om samen met MKB-bedrijven na te gaan of de knelpunten daadwerkelijk zo groot zijn als de bedrijven denken en om het MKB te helpen de bottlenecks te overwinnen. 1 EIM Small Business Research and Consultancy and KPMG Consulting (2000), The European Observatory for SMEs, Sixth Report, European Commission. 21

22 2.4 Aandacht van aanbestedende diensten voor het MKB Aanbestedende diensten houden rekening met het MKB door het geven van extra informatie. In andere landen worden aanbestedingen opgedeeld in kleinere percelen, in Nederland niet. Aanbestedende diensten kunnen in hun aanbestedingspraktijk rekening houden met de specifieke kenmerken van het MKB en met de belemmeringen die het MKB tegenkomt op de markt voor openbare aanbestedingen (zie hiervoor) om ook het MKB zo veel mogelijk te betrekken bij de aanbestedingen. Voor instanties die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gegund aan een MKB-bedrijf, is bekend in hoeverre en op welke wijze zij rekening houden met het MKB (zie tabel 11). Evenals in de gehele EU is het verschaffen van extra informatie een belangrijke manier om MKB-bedrijven te helpen. Echter, de meest genoemde manier die aanbestedende instanties in de EU hanteren om de toegang voor het MKB tot openbare aanbestedingen te verbeteren is het opdelen van aanbestedingen in percelen. Geen van de (ondervraagde) Nederlandse aanbestedende instanties heeft aangegeven dit te doen. Nederland kent kennelijk geen beleid om openbare aanbestedingen in percelen te verdelen, terwijl hier op zich geen juridische bezwaren tegen bestaan zolang de opgedeelde aanbestedingen maar Europees openbaar worden aanbesteed (ook al is de waarde van de individuele percelen lager dan de Europese aanbestedingsdrempels). tabel 11 activiteiten van aanbestedende instanties om de deelname van MKBbedrijven aan openbare aanbestedingen te vergemakkelijken, in Nederland en in de gehele EU Percentage instanties dat de activiteit heeft genoemd Activiteit Nederland EU Extra informatie geven (via internet, e.d.) Minder strikte kwalificatie-eisen (economische/technische drempels) formuleren 8 1 Extra lokale/regionale informatie geven 4 12 Mogelijkheid van onderaannemers en samenwerking geven 4 12 Extra adviezen geven 4 3 Verdeling in percelen 0 30 Bron: EIM 2005, op basis van EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a). 2.5 Resumé Uit een uitgebreid onderzoek voor de Europese Commissie komt naar voren dat het MKB achterblijft op de markt voor openbare aanbestedingen. Van de Nederlandse bedrijven die in 2001 een of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen behoort 63% tot het midden- en kleinbedrijf (minder dan 100 werkzame personen), terwijl ruim 99% van de bedrijvenpopulatie tot het MKB wordt gerekend. Het beeld in Nederland komt overeen met het gemiddelde in de EU. Een belangrijk verschil van Nederland ten opzichte van het gemiddelde in de EU is dat in Nederland veel minder openbaar wordt aanbesteed door regionale en lokale overheden en meer door centrale overheden en het leger. Verder blijkt uit de typen aanbestedingen dat in Nederland in vergelijking met het EU-gemiddelde veel meer diensten worden aanbesteed en veel minder werken en leveringen. 22

23 De achterblijvende participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen is in lijn met de constatering dat drempels om tot de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Door het wegnemen of verminderen van belemmeringen lijken derhalve mogelijkheden aanwezig om de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te vergroten. De belangrijkste belemmeringen die bedrijven in het MKB in Nederland tegenkomen bij het betreden van of opereren op de markt voor openbare aanbestedingen, zijn: administratieve lasten, hoge kwalificatie-eisen, onvoldoende informatie, te grote omvang van de aanbestedingen. 23

24

25 3 Ontwikkelingen in het Europese en Nederlandse beleidskader In dit hoofdstuk komt om te beginnen de regelgeving voor Europese aanbestedingen aan de orde. Het gaat daarbij om de bestaande richtlijnen van de Europese Commissie, en de inmiddels op Europees niveau goedgekeurde nieuwe richtlijnen: wat verandert er ten opzichte van de nu geldende aanbestedingsregels? Daarna wordt de Nederlandse aanbestedingspraktijk tot nu toe aan de orde gesteld. Ten slotte wordt ingegaan op het voorgenomen nieuwe aanbestedingsbeleid in Nederland, waaronder de implementatie van de nieuwe EU-richtlijnen in de Nederlandse aanbestedingswetgeving. 3.1 Europees beleid Begin jaren negentig zijn EU-richtlijnen voor openbare aanbestedingen opgesteld. 'Oude' Europese richtlijnen Om de markt voor overheidsopdrachten open te stellen voor bedrijven uit alle lidstaten heeft de Europese Unie begin jaren negentig richtlijnen opgesteld die moeten voorkomen dat opdrachtgevers bedrijven uit eigen land bevoordelen wanneer die inschrijven op opdrachten. Deze richtlijnen zijn door de lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Vanaf dat moment zijn ze op nationaal niveau geen 'richtlijnen' meer, maar wetgeving: overheden zijn verplicht om de voorschriften toe te passen. Doel is om een Europese markt voor overheidsopdrachten te creëren. Bedrijven uit eigen land mogen niet worden bevoordeeld. Aanbestedende diensten hebben een informatieplicht. De Europese richtlijnen beogen de Europese markt voor overheidsopdrachten te liberaliseren. Dat houdt een markt voor overheidsopdrachten in die transparant genoeg is om alle leveranciers en aannemers in de Europese Unie gelijke kansen te geven een overheidsopdracht te verwerven. Daarnaast geldt het bewerkstelligen van besparingen door aanbestedende instanties expliciet als een doelstelling van de richtlijnen (doelmatigheid). De Europese richtlijnen stellen eisen aan de technische specificatie van de opdracht en aan de selectie- en gunningscriteria. Een opdracht moet in elk geval zodanig worden omschreven dat bedrijven uit alle lidstaten een offerte kunnen indienen. Er mogen dus geen eisen in staan waaraan alleen bedrijven uit eigen land kunnen voldoen. Ook mag niet worden verwezen naar bepaalde merken, zodat gelijkwaardige producten van andere merken worden uitgesloten. De inkopende overheid is verder verplicht om in een openbare aankondiging duidelijk aan te geven welke prestatie zij verlangt, en welke criteria zij hanteert om de mogelijke leveranciers te selecteren. Van die criteria mag na de aankondiging niet meer worden afgeweken. Wat betreft de procedure moeten aanbestedende diensten gegadigden en inschrijvers uit eigen beweging, zo spoedig mogelijk en desgevraagd schriftelijk, informeren over de besluitvorming rond de gunning, met inbegrip van de redenen waarom een opdracht niet wordt geplaatst of waarom de procedure opnieuw wordt gestart. Vermeld moet worden wie heeft gewonnen en wat de reden is van afwijzing. Ook heeft iedere inschrijver die een aan de eisen beantwoordende offerte heeft gedaan recht op informatie over de kenmerken en de relatieve voordelen van de winnende offerte. Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt in het geval dat openbaarmaking schade zou kunnen toebrengen aan de rechtmatige commerciële belangen van bedrijven, of de eerlijke mededinging zou kunnen schaden. 25