IT-audit bij de AEO-certificering van cargadoors. oplossingen bij het certificeren tot Authorised Economic Operator

Transcriptie

1 Belastingdienst Douane IT-audit bij de AEO-certificering van cargadoors oplossingen bij het certificeren tot Authorised Economic Operator R.W.J. van Egmond RA J.M.J. Piepers RA

2 Voorwoord: Als afsluiting van onze Postgraduate IT-audit Opleiding aan de vrije Universiteit amsterdam, georganiseerd onder verantwoordelijkheid van prof. dr. ir. Ronald Paans RE, hebben wij deze scriptie geschreven. Gegeven de inhoud en de actualiteit van het onderwerp zijn wij blij dat wij de mogelijkheid gehad hebben om over ons onderwerp te schrijven. In deze scriptie hebben wij onze ervaringen tijdens een voor de Belastingdienst/Douane ingesteld onderzoek verwerkt. De scriptie die voor u ligt is een openbare versie. De onderzoeksresultaten zijn in deze versie niet als zodanig vermeld. Het schrijven van deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder de hulp van de volgende personen: Dr. René Matthijsse: René is onze begeleider vanuit de VU geweest. Wij zijn hem zeer dankbaar voor zijn positief kritische inbreng en zijn praktische insteek. Frans Vermeulen RE RA en Wim Visscher: Frans en Wim zijn onze interne begeleiders geweest. Wij danken hen voor de inbreng van hun kennis en ervaringen vanaf de werkvloer. Geïnterviewden: In het kader van deze scriptie hebben wij een aantal personen mogen interviewen. Wij zijn hen dankbaar voor de tijd die zij hebben willen vrijmaken voor het geven van het interview evenals hun heldere kijk op ons onderwerp. Docenten: Wij willen onze (gast)docenten danken voor al hun inspanningen bij het verzorgen van onze colleges. Onze families: Het volgen van een opleiding en, meer in het bijzonder, het schrijven van een scriptie vergt veel tijd en inspanning. Dit is soms ten koste gegaan van de besteedbare tijd binnen onze families. Wij danken hen voor de ruimte die wij hiervoor hebben gekregen. Maart 2007 René van Egmond John Piepers

3 Inhoudsopgave: 1. Algemeen Inleiding Ontwikkelingen Belastingdienst/Douane Huidige invulling veiligheidstaak Belastingdienst/Douane Aanleiding scriptie Vraagstelling Indeling scriptie Leeswijzer Maatschappelijk belang veiligheid Inleiding Terrorismedreiging Genetisch gemanipuleerde rijst Gifschip Probo Koala EG verordening Authorised Economic Operator Inleiding Procedure voor afgifte van certificaten Rechtsgevolgen van AEO-certificaat (algemene bepalingen) Uitwisseling van informatie Samenvatting eisen vanuit AEO-verordening Aandachtspunten vanuit AEO-verordening Overige relevante kaders Inleiding AEO-COMPACT-Model AEO-guidelines Eisen uit hoofde van AEO-guidelines op IT-gebied IT Governance Aandachtspunten vanuit de overige relevante kaders Praktijk: Onderzoek bij cargadoor Inleiding Cargadoor Feitelijk onderzoek Relatie AEO Aandachtspunten vanuit praktijkonderzoek Praktijk: Interviews Doel interviews Aandachtspunten vanuit interviews Synthese theorie en praktijk Inleiding Schematische weergave van de problematiek Categorisering Geen uniforme wetstoepassing Onvoldoende kwaliteitswaarborgen Specifieke controlerisico s Belangrijkste oorzaken IT-audit problematiek Oplossingen en aanbevelingen Inleiding Uniforme wetstoepassing Voldoende kwaliteitsborging Mitigeren specifieke controlerisico s Beantwoording centrale vraagstelling Tenslotte Reflectie scriptie Leermomenten Bijlage 1: EG verordening Authorised Economic Operator Bijlage 2: IT-eisen zoals opgenomen in de AEO-guidelines Bijlage 3: Afkortingen Bijlage 4: Literatuurlijst

4 Algemeen 1. Algemeen 1.1 Inleiding Internationale handel is essentieel voor economische vooruitgang. De wereldhandel is echter kwetsbaar voor terroristische aanslagen en andere vormen van internationale misdaad, waardoor de gehele wereldeconomie grote schade zou oplopen. Dit staat in het voorwoord van het FRAMEWORK OF STANDARDS TO SECURE AND FACILI- TATE GLOBAL TRADE. Dit framework is gepubliceerd door de WORLD CUSTOM ORGANISA- TION (hierna kortweg: WCO) in juni De WCO is een intergouvernementele organisatie, waarbij 165 douaneorganisaties zijn aangesloten, waaronder de Nederlandse Douane. Deze 165 douaneorganisaties vertegenwoordigen 99% van de wereldhandel. De douaneorganisaties hebben de bevoegdheid om de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen te controleren. Hierdoor bevinden zij zich in de unieke positie om de veiligheid van de wereldgoederenstromen te bevorderen (supply-chain-security). Het WCO-framework beoogt dat de private sector deelgenoot wordt bij het waarborgen van de veiligheid van de internationale supply-chain. De WCO wil dit bereiken door het creëren van een internationaal certificeringssysteem. Bedrijven die een hoge graad aan beveiligingsgaranties kunnen bieden ten aanzien van hun rol in de internationale supply-chain komen voor certificering in aanmerking. De WCO beoogt hiermee een extra niveau van beveiliging van de internationale handel te creëren. Door de WCO wordt het begrip Authorised Economic Operator geïntroduceerd (hierna kortweg: AEO). Bedrijven die aan bepaalde criteria voldoen krijgen de zogenaamde AEOstatus. Het framework bevat een overzicht van beveiligingsaspecten waarop bedrijven maatregelen moeten hebben getroffen om gecertificeerd te kunnen worden als een beveiligingspartner. Deze aspecten variëren van de fysieke beveiliging van lading, containers en vervoersmiddelen tot en met de fysieke en logische (toegangs)beveiliging van informatiesystemen. Ten aanzien van informatiesystemen wordt aangegeven dat de leesbaarheid, tijdige beschikbaarheid, nauwkeurigheid, integriteit, behoud van data en vertrouwelijkheid gewaarborgd moet zijn. De WCO heeft met dit framework bereikt dat er één universele, op hoofdlijnen geformuleerde, set is met beveiligingsaspecten. Hierbij is rekening gehouden met reeds bestaande programma s van verschillende landen, zoals het Zweedse StairSec Programme, het Canadese Partners in Protection (PIP), het Frontline and Accredited Client Programme van Australië, het Amerikaanse C-TPAT, alsmede het SEP and Frontline Programme van Nieuw Zeeland. De Europese Unie heeft, in aansluiting op het WCO-framework, een beveiligingsbeleid met betrekking tot de Douanewetgeving ontwikkeld dat moet leiden tot een gemeenschappelijk controlebeleid. Dit beleid steunt op twee pijlers: - de invoering van gemeenschappelijke controlestandaarden én - de invoering van handelsfaciliteiten door onder andere vereenvoudigde douaneprocedures. Bedrijven kunnen in aanmerking komen voor deze faciliteiten als ze onder andere voldoen aan Europese criteria ten aanzien van het treffen van: - maatregelen met betrekking tot de beheersing van hun interne organisatie; - adequate veiligheidsmaatregelen. Het voldoen aan deze criteria verschaft hen, in navolging van de WCO-naamgeving, de AEOstatus, dat door middel van een certificaat wordt uitgegeven door een douaneautoriteit. De douanefaciliteiten die hiermee worden verkregen gelden in principe voor de gehele Europese Unie

5 Algemeen Er komen drie soorten certificaten: - Authorised Economic Operator Customs Simplifications 1 ; - Authorised Economic Operator Safety and Security 2.; - Authorised Economic Operator Customs Simplifications/Safety and Security (een combinatie van beide andere certificaten). 1.2 Ontwikkelingen Belastingdienst/Douane Het management van de Belastingdienst/Douane heeft een visie ontwikkeld op de beheersing van de veiligheidsrisico s in de distributieketen. Deze visie gaat verder dan de werking van de Europese AEO-wetgeving. Daar waar de Europese AEO-wetgeving uitgaat van de certificering van schakels (de AEO s) beoogt de Douane Nederland uiteindelijk de certificering van de goederenstroom. Dit betekent concreet dat in plaats van het stoppen van zendingen waarvan (op grond van risicoanalyses) wordt vermoed dat sprake is van risico s, er met derden wordt samengewerkt om vast te stellen welke logistieke ketens integer genoeg zijn om hun goederenstromen ongehinderd te laten passeren. Deze verschuiving van de focus van het toezicht betekent een fundamenteel andere kijk op het werk van de Douane en leidt ertoe dat een extra kernfunctie voor de Douane wordt benoemd: het faciliteren van de gecertificeerde goederenstroom. Zoals aangegeven mondt de visie uit (in ieder geval niet voor 2012) in het verdelen van het grensoverschrijdende goederenverkeer in twee stromen: een gecertificeerde en een niet-gecertificeerde goederenstroom. De controlesystematiek wordt op deze twee stromen afgestemd. Voor binnenkomende goederen kan op basis van pre-arrival informatie de gecertificeerde goederenstroom worden voorgesorteerd voor gefaciliteerde doorstroom. De niet-gecertificeerde goederenstroom wordt onderworpen aan risicoanalyse. De resultaten van de risicoanalyse bepalen wat er verder gebeurt. De informatie met betrekking tot de goederenstromen wordt zoveel mogelijk verkregen van de initiële verzender en uiteindelijke ontvanger van de goederen (de zogenaamde directe informatie). Bij de gecertificeerde goederenstroom nemen de gecertificeerde verzender en gecertificeerde ontvanger dusdanige maatregelen met betrekking tot deze goederenstroom dat met zekerheid gesteld kan worden dat de goederen in ongewijzigde toestand arriveren bij de ontvanger. In de literatuur worden deze stromen aangeduid als secured- of green-lanes. Het toezicht op deze stromen is dan geheel verschoven naar de marktpartijen zelf. Dit geheel krijgt vorm in het zogenaamde Horizontaal Toezicht. De aandacht van de Douane zal zich in die situatie richten op de niet gecertificeerde goederenstromen. Het voorgaande laat zich als volgt grafisch weergeven: pre-arrival informatie faciliteren: systeemgericht toezicht GECERTIFICEERD niet stoppen: administratief toezicht NIET-GECERTIFICEERD risicoanalyse stoppen: fysiek toezicht 1 2 Dit certificaat ziet op vereenvoudigde douaneprocedures (uitgewerkt in hoofdstuk 2). Met dit certificaat wordt door de Douane rekening gehouden bij de risicoanalyse in het controleselectieproces (uitgewerkt in hoofdstuk 2)

6 Algemeen Voor de uitgaande goederenstroom is een zelfde systematiek op te zetten. De groene strepen in het schema symboliseren aanvullende beveiligingsmaatregelen zoals detectiepoortjes (nucleair materiaal), camera s en dergelijke. Het hierboven beschreven einddoel wordt, zoals vermeld, niet voor 2012 gerealiseerd. De Douane werkt stapsgewijs naar dit einddoel. In het recente verleden zijn de eerste stappen gezet. Een zeer belangrijke volgende stap is de invoering van de Europese wetgeving met betrekking tot de Authorised Economic Operator op 1 januari Met elke genomen stap in het proces wordt een steeds breder terrein afgedekt. De fasen in het proces zijn hieronder weergegeven: Oud Green lane juli juli 2006; 2006; Afspraken Afspraken met met de de VS VS in in verband verband met met veiligheid uitvoer veiligheid uitvoer AEO 1 1 januari januari 2008; 2008; Europese Europese regelgeving regelgeving op op gebied gebied van van veiligheid en Douanerecht veiligheid en Douanerecht Certificeren 2012; 2012; Bredere Bredere werking werking veiligheid veiligheid en en Douanerecht. Douanerecht. Uitbreiding Uitbreiding naar andere douanetaken. Andere overheid in relatie tot naar andere douanetaken. Andere overheid in relatie tot Horizontaal Horizontaal Toezicht. Toezicht. De private sector wordt steeds meer betrokken in het toezichtproces. In eerste instantie zullen dat de AEO-gecertificeerde ondernemingen zijn. Daarnaast zullen bijvoorbeeld ook accountants, ITauditors, brancheverenigingen en certificerende instanties (denk aan ISO) een rol kunnen krijgen. Zoals aangegeven wordt de AEO-wetgeving in Europa vanaf 1 januari 2008 van kracht. Dat betekent dat vanaf nu de Belastingdienst/Douane geconfronteerd zal worden met de gevolgen van deze nieuwe regelgeving. Nu zowel in de AEO-wetgeving als in de uiteindelijke toekomstvisie van de Douane wordt gesproken over certificering is het in het kader van onze scriptie van belang deze begrippen te onderscheiden. Waar wij in onze scriptie ingaan op de AEO-wetgeving wordt onder certificeren het verlenen van de status AEO aan een marktpartij verstaan. In de uiteindelijke toekomstvisie van de Douane wordt onder certificeren het als integer bestempelen van een logistieke keten verstaan. De Belastingdienst/Douane zal een actieve rol hebben binnen het certificeringproces AEO (de certificaten moeten volgens de AEO-wetgeving afgegeven worden door een daartoe aangewezen onderdeel van de Belastingdienst/Douane). Binnen de Nederlandse Belastingdienst/Douane is een landelijke projectgroep actief die mogelijke aandachtsgebieden in het kader van deze certificeringen inventariseert. Op grond van deze inventarisatie zijn in ieder geval de volgende aandachtsgebieden gebleken: - Hoe zou het certificeringproces moeten worden ingericht en welke stappen moeten gezet worden alvorens een beslissing genomen kan worden een verzoeker al dan niet te certificeren (audit-plan); - Hoe dient de monitoring van de gecertificeerden vanuit de Belastingdienst/Douane ingericht te worden (zicht op naleving status); - 3 -

7 Algemeen - Welke relaties zijn vanuit het certificeringsproces te leggen met het zogenaamde Horizontaal Toezicht van de Belastingdienst in de verdere toekomstvisie van de Douane; - Welke relaties zijn vanuit het certificeringproces te leggen met de ControleAanpak Belastingdienst (meer specifiek het zogenaamde Schillenmodel waarbij beoordeeld wordt in hoeverre gesteund kan worden op het werk van derden). In dit kader wordt gedacht aan andere certificeringstrajecten. 1.3 Huidige invulling veiligheidstaak Belastingdienst/Douane De in de vorige paragraaf geschetste ontwikkelingen in de visie van de Belastingdienst/Douane zijn mede ingegeven door ontwikkelingen in de maatschappij en staan derhalve niet op zichzelf. Vanuit de maatschappij is de roep om maatregelen op veiligheidsgebied evident. Deze zijn voor een belangrijk deel ingegeven door de aanslagen op 11 september 2001 in New York maar zijn daartoe niet beperkt gebleven. In hoofdstuk 2 geven wij een aantal actuele voorbeelden van de roep om veiligheid op diverse terreinen. Op dit moment vervult de Douane ook al een belangrijke taak op veiligheidsgebied. De Douane beschrijft deze rol op haar website als volgt: Binnenbrengen van goederen In het internationale handelsverkeer worden goederen steeds meer over de hele wereld vervoerd. Schepen met vele duizenden containers varen continu de wereld rond en in alle havens worden containers gelost en geladen. Hetzelfde geldt voor goederen die door de lucht worden vervoerd. Naar aanleiding van de terroristische aanslagen heeft de Europese Unie (EU) een duidelijke boodschap afgegeven: een veiliger Europa hangt vooral af van de wil om mondiaal gezamenlijk tegen terroristen op te trekken. Veiligheid voor onze samenleving is dus een belangrijk onderwerp. De visie van de Europese Commissie over de toekomst van de Douane omvat dan ook een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de EU. Het uitgangspunt van deze visie is de behoefte van de burger aan veiligheid. De Douane heeft als taak om de buitengrenzen van de EU te bewaken. De Douane is dé dienst die de veiligheid controleert en bevordert van goederenverkeer dat de buitengrenzen van de EU overschrijdt. De Douane moet ervoor zorgen dat verboden en gevaarlijke goederen van het grondgebied van de EU worden geweerd. Met deze zogenaamde stopfunctie wil de Douane voorkomen dat goederen die een veiligheidsrisico vormen Nederland binnenkomen of via Nederland Europa binnenkomen. Om uit de invoerstroom van miljoenen containers juist die goederen te selecteren en te controleren die een veiligheidsrisico vormen, heeft de Douane een geavanceerd selectieprogramma ontwikkeld. Op basis van risicoanalyse worden containers geselecteerd voor inspectie. De stopfunctie maakt het mogelijk om de betreffende containers uit de logistieke keten te halen en aan een fysieke controle te onderwerpen. Het veiligheidsbegrip is te onderscheiden in maatschappelijke veiligheid en productveiligheid. Bij maatschappelijke veiligheid denken we bijvoorbeeld aan: het binnenbrengen van goederen die het maatschappelijk verkeer kunnen ontwrichten in verband met terrorisme; de bescherming van gezondheid en milieu. Bij productveiligheid denken we bijvoorbeeld aan goederen van inferieure kwaliteit en namaak. Bron: Website Douane Zoals op de website is aangegeven wordt deze taak van de Douane aangeduid als de stopfunctie. De stopfunctie is belegd bij de afdeling pre-arrival van de Douane. Het leeuwendeel van de goederen (met uitzondering van bulkgoederen) dat Nederland wordt binnengebracht wordt vervoerd in containers. De Rotterdamse haven heeft, voor wat betreft de afhandeling van de binnenkomende containers, een zeer prominente rol. Op dit moment worden in de Rotterdamse haven jaarlijks tussen de 5,5 en 6 miljoen containers overgeslagen. Het is dan ook logisch dat de Douane heeft gezocht naar een manier om op effectieve en efficiënte wijze informatie te verkrijgen over deze stroom containers. Bij het vervoer van containers spelen cargadoors een centrale rol. Een cargadoor is in essentie niets anders dan een scheepsbevrachter 3. Op basis van een convenant tussen de cargadoors en de Douane leveren de cargadoors tenminste 24 uur voor aankomst van een containerschip in Rotterdam de ladinggegevens geautomatiseerd aan de afdeling pre-arrival van de Douane aan. Op basis van deze gegevens bepaalt de Douane welke contai- 3 Het begrip cargadoor en zijn functie wordt later in deze scriptie uitgebreid toegelicht

8 Algemeen ners gecontroleerd gaan worden. De cargadoors worden nog voor aankomst van het schip hierover geïnformeerd. Deze procedure versnelt de goederendoorstroming door de Rotterdamse haven. Zoals op de website is aangegeven gebruikt de Douane hiervoor een geautomatiseerd risicomanagementsysteem. 1.4 Aanleiding scriptie Wij volgen de postgraduate IT-audit Opleiding aan de vrije Universiteit amsterdam in het kader van onze opleiding tot EDP-auditor bij de Belastingdienst. Onderdeel van deze opleiding is het doorlopen van een stageprogramma. Tijdens onze stage bij de Douane werden wij geconfronteerd met een aantal aspecten rondom de invoering van het certificeringstraject AEO. Naar onze mening spelen er dusdanig veel problemen rondom dit certificeringstraject, waaronder ook een aantal op IT-audit gebied, dat dit certificeringsproces een dankbaar scriptieonderwerp vormt. Daarbij is van belang te onderkennen dat na invoering van de AEO-wetgeving de Douane gebruik blijft maken van de door de cargadoors aangeleverde informatie. Het is evident dat de door de cargadoor aangeleverde informatie volledig, tijdig en juist moet zijn. Tijdens onze stage hebben wij onderzoek kunnen doen naar deze kwaliteitsaspecten van de aangeleverde informatie. Hiertoe hebben wij bij een specifieke cargadoor een onderzoek ingesteld. Hierbij hebben wij niet alléén aandacht gehad voor deze kwaliteitsaspecten. Wij hebben met een bredere blik het onderzoek uitgevoerd. Het beeld dat er op dit gebied vele problemen spelen werd daarbij bevestigd. Wij hebben ons onderzoek in hoofdstuk 5 nader uitgewerkt. Overigens was dit onderzoek voor ons een nieuwe ervaring. Hiervoor hadden wij altijd fiscale onderzoeken, gericht op de aanvaardbaarheid van fiscale aangiftes (met name vennootschaps-, omzet - en loonbelasting), uitgevoerd. Het onderzoek maakte ons duidelijk dat er nog vele problemen te overwinnen zijn voor wat betreft de certificering. Supply-chain-security beslaat een enorm breed terrein met veel uiteenlopende onderwerpen. Teveel om in het kader van deze scriptie allemaal te behandelen. Om vanuit het brede terrein van supply-chain-security te komen tot een afgebakend scriptieonderwerp hebben wij contact gezocht met twee leden van de landelijke projectgroep van de Douane. Zij zijn bereid gevonden om ons te coachen bij deze scriptie (bedrijfscoach). In deze scriptie richten wij ons op cargadoors in de Rotterdamse haven. Hiervoor hebben wij een tweetal redenen. Ten eerste blijft, ook na invoering van de AEO-wetgeving, de Douane Nederland primair gebruik maken van de informatie afkomstig van deze beroepsgroep. Ten tweede heeft ons praktijkonderzoek zich gericht op deze beroepsgroep. De ervaringen uit dit onderzoek willen wij graag meenemen in deze scriptie. 1.5 Vraagstelling Voor een cargadoor is een efficiënte afhandeling van zeecontainers van primair belang. Gelet op dit belang en de positie van de cargadoor binnen de stopfunctie van de Douane rijst de vraag welke rol informatiebeveiliging bij cargadoors speelt in de stopfunctie van de Nederlandse Douane als onderdeel van supply-chain-security. Ons onderzoek bij een cargadoor leerde ons ook veel over de Douaneorganisaties. Wij concludeerden dat de toekomstige onderzoeken ter certificering van transportbedrijven als beveiligingspartners in het kader van de AEO, afwijken van de huidige onderzoeken van de Douane. Bij de AEO-status wordt een bedrijf vertrouwd ten aanzien van haar deel van de supply-chain 4 voor de gehele Europese Unie (en wellicht later voor de hele wereld). Een certificaat afgegeven door de Nederlandse Douane is geldig binnen de hele Europese Unie, want de Europese Douaneorganisaties moeten certificaten van andere lidstaten erkennen. Dit stelt de Douane voor grote uitdagingen: aan welke eisen moet worden voldaan voor het verkrijgen van de AEO-status, wat moet de Douane minimaal vaststellen binnen het certificeringstraject, hoe ziet het controleplan en werkprogramma er uit en welke normen kunnen hierbij gehanteerd worden? Welke controlemaatregelen zijn nodig nadat een certificaat is verleend? Bedrijven zijn immers geen statische organisaties. 4 Feitelijk duiden wij in deze scriptie een onderdeel van de supply-chain steeds aan als schakel. De AEO-wetgeving sluit hierop aan door het certificeren te koppelen aan deze schakels

9 Algemeen Op grond van het vorenstaande komen wij dan ook tot de volgende centrale vraagstelling: Aan welke eisen moet een cargadoor, die betrokken is bij het vervoer van zeecontainers, op IT-gebied voldoen om in aanmerking te komen voor de AEO-status en hoe stelt de Douane, in het kader van het certificeringstraject AEO, vast dat voldaan wordt aan deze eisen? In het kader van deze scriptie beperken wij ons daarbij tot de eisen op IT-gebied die gerelateerd zijn aan de algemene beheersmaatregelen rondom het informatiesysteem, de zogenaamde general IT-controls. De vraagstelling wordt beantwoord middels een overzicht van relevante regelgeving, het aangeven van relevante (praktische) problemen en de formulering van een minimum normenkader ten aanzien van de IT aspecten rond veiligheid voor deze branche. Daarnaast zal worden ingegaan op de IT-audit. Hierbij proberen we onder andere antwoord te vinden op de vraag of een douaneorganisatie wel in staat is om de noodzakelijke onderzoeken geheel zelfstandig uit te voeren, dan wel of deskundige marktpartijen met een wereldwijd netwerk hierbij ingeschakeld moeten worden. De centrale vraagstelling voor deze scriptie is onder te verdelen in een aantal deelvragen: 1. Wat is de relevante regelgeving en welke eisen op het gebied van IT vloeien hier uit voort? 2. Hoe zijn de eisen op het gebied van IT -in het kader van AEO- te vertalen naar een minimum normenkader voor cargadoors die zeecontainers vervoeren? 3. Hoe moet de IT-audit, die noodzakelijk is voor de certificering van cargadoors die betrokken zijn bij het vervoer van zeecontainers, worden ingericht? 4. Dient het IT-audit proces geheel zelfstandig te worden uitgevoerd door de Douane of kan (dan wel moet) een deel van het controleproces door een derde worden uitgevoerd? Voor de beantwoording van deze deelvragen onderzoeken wij welke problemen zijn te onderkennen. De onderkende problematiek zullen wij categoriseren. Per categorie dragen wij oplossingen aan. 1.6 Indeling scriptie De ontwikkelingen op veiligheidsgebied vertonen een nauwe samenhang met ontwikkelingen binnen de maatschappij. Na deze inleiding geven we in hoofdstuk 2 dan ook eerst een aantal voorbeelden waarmee wij niet alléén de maatschappelijke ontwikkelingen maar ook de maatschappelijke wens om veiligheid proberen te duiden. In hoofdstuk 3 behandelen we vervolgens de Europese wetgeving AEO. Aansluitend behandelen wij in hoofdstuk 4 een aantal overige relevante kaders. Om de theorie aan de praktijk te koppelen hebben we verschillende personen geïnterviewd die direct te maken hebben met de introductie van de AEO-wetgeving. Tijdens deze interviews hebben wij gebruik gemaakt van de ervaringen die wij hebben opgedaan bij ons onderzoek. Voordat wij de uitkomsten van de interviews in hoofdstuk 6 weergeven beschrijven wij in hoofdstuk 5 onze praktijkervaringen die voortkomen uit het door ons uitgevoerde onderzoek. We sluiten deze hoofdstukken, voor zover als nodig is, steeds af met een overzicht van aandachtspunten en daaraan te relateren problemen die voortvloeien uit de behandelde onderwerpen. Ter beantwoording van de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen bezien we in hoofdstuk 7 de onderkende problematiek in haar onderlinge samenhang. In dat hoofdstuk delen we de problemen in categorieën in. De geconstateerde problemen zullen daarbij gekoppeld worden aan de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen. In hoofdstuk 8 wordt allereerst per probleemcategorie aangegeven welke oplossingsmogelijkheden onderkend kunnen worden voor het wegnemen van de oorzaken. Vervolgens geven we aan welke oplossing het meest passend is voor de probleemcategorie. We sluiten dit hoofdstuk af met een overzicht waarbij per categorie de deelvragen en de gekozen oplossing worden weergegeven. In hoofdstuk 9 zullen we kort terugblikken op deze scriptie. De indeling van de scriptie is op de volgende pagina schematisch weergegeven: - 6 -

10 Algemeen Blok 1: Inleiding en vraagstelling Hoofdstuk 1: WCO; Ontwikkelingen Belastingdienst/Douane; Aanleiding scriptie; Vraagstelling; Indeling scriptie. Hoofdstuk 2: Maatschappelijk belang Blok 3: Praktijk Hoofdstuk 5: Onderzoek Onderzoek betrouwbaarheid door cargadoor aangeleverde informatie. Hoofdstuk 6: Interviews Een aantal interviews om vanuit verschillende gezichtspunten meningen te peilen. Blok 4: Synthese theorie en praktijk Hoofdstuk 7: Samenvatting problematiek waarbij theorie aan praktijk wordt gekoppeld. Hoofdstuk 8: Welke oplossing zien wij voor de geschetste problemen? Blok 2: Theorie Hoofdstuk 3: EG-verordening inzake Authorised Economic Operator. Hoofdstuk 4: Overige relevante kaders. Centrale vraagstelling: Aan welke eisen moet een cargadoor, die betrokken is bij het vervoer van zeecontainers, op IT-gebied voldoen om in aanmerking te komen voor de AEO-status en hoe stelt de Douane, in het kader van het certificeringstraject AEO, vast dat voldaan wordt aan deze eisen? Blok 5: Afsluiting Hoofdstuk 9: Reflectie scriptie; Leermomenten. 1.7 Leeswijzer De centrale vraagstelling is gericht op de cargadoors. Het is daarom van essentieel belang dat u als lezer begrip heeft van de werkzaamheden van een cargadoor en welke relatie er is met de stopfunctie van de Douane. In hoofdstuk 5 beschrijven wij ons onderzoek bij een cargadoor. Paragraaf 5.2 gaat in op de werkzaamheden van deze cargadoor. De relatie met de afdeling pre-arrival van de Douane komt daarbij nadrukkelijk aan de orde. Wij adviseren u dan ook eerst kennis te nemen van de inhoud van dit hoofdstuk. Indien u in korte tijd zicht wenst te krijgen op de door ons gesignaleerde problematiek kunt u de afsluitende paragrafen in elk hoofdstuk doornemen om vervolgens de synthese van deze problematiek terug te lezen in hoofdstuk 7. In dat hoofdstuk is door ons een schema opgenomen waarin we de meest relevante problematiek en haar oorzaken tot uiting brengen. U kunt er echter ook voor kiezen te beginnen met de door ons in hoofdstuk 8 gepresenteerde oplossing om vervolgens aan de hand van de voorliggende hoofdstukken de voor u meest interessante dan wel relevante problematiek terug te lezen

11 Maatschappelijk belang veiligheid 2. Maatschappelijk belang veiligheid 2.1 Inleiding In onze scriptie behandelen wij een actueel en maatschappelijk relevant onderwerp. Dit willen wij duidelijk maken aan de hand van een drietal actuele voorbeelden. Deze voorbeelden zullen door ons niet uitgebreid behandeld worden. Wij hebben de voorbeelden slechts opgenomen om de maatschappelijke behoefte aan veiligheid duidelijk te maken. Uit de voorbeelden komt de maatschappelijke wens om veiligheid dan ook duidelijk naar voren. 2.2 Terrorismedreiging Eigenlijk is op dit punt geen nadere toelichting nodig. Volledigheidshalve hebben wij een aantal recente voorbeelden opgenomen: - 8 -

12 Maatschappelijk belang veiligheid 2.3 Genetisch gemanipuleerde rijst Op vrijdag 15 december 2006 heeft Greenpeace onderstaande advertentie geplaatst in een aantal dagbladen: Naar aanleiding van deze advertentie is op het internet een hele discussie gevoerd over het al dan niet wenselijk achten van dit soort producten

13 Maatschappelijk belang veiligheid 2.4 Gifschip Probo Koala In 2006 heeft het vervoer en het dumpen van chemisch afval voor veel ophef gezorgd. Het betrof het vervoer en dumpen in Ivoorkust van chemisch afval. Onderdeel van dit schandaal is Amsterdam geweest, waar het schip afgemeerd is geweest en toestemming heeft gekregen om, met het afval, de haven te verlaten. In alle dagbladen en andere media is uitgebreid aandacht besteed aan dit gifschandaal. Zo is in de Volkskrant van 1 november 2006 onderstaand artikel opgenomen: Uit onderstaand reisoverzicht (overgenomen uit een door de Volkskrant gemaakt dossier) blijkt dat het afval vervoerd is binnen de Europese Unie waarna storting heeft plaatsgevonden in Ivoorkust. Met dit voorbeeld willen we duidelijk maken dat juiste, volledige en tijdige informatie (alsmede een

14 Maatschappelijk belang veiligheid adequaat optreden van de overheid) belangrijk is bij het voorkomen van dit soort gebeurtenissen. De maatschappelijke impact van dit voorbeeld is overduidelijk juli 2006 In Paldiski worden Russische olieproducten geladen. De Nederlandse Scheepvaartinspectie laat in Estland controleren of het afval niet in de Noordzee is gedumpt. Estse autoriteiten bekommeren zich niet om de nieuwe bestemming van het afval. Milieuverantwoorde verwerking in Estland is technisch niet mogelijk. 2-5 juli 2006 De lading afval wordt in de Amsterdamse Petroliumhaven half overgepompt waarbij zware overlast ontstaat. Zeven diensten komen in beweging. Justitie neemt monsters. Gemeentelijke en havendiensten overleggen met VROM en het Openbaar Ministerie; het schip krijgt groen licht voor vertrek, vergunning 'niet nodig'. 12 september - heden Uit onderzoek blijkt dat de Probo Koala werd gebruikt als primitieve raffinaderij; het afval was zeer giftig. Volgens het Openbaar Ministerie in Den Haag was de lading chemisch afval; het schip had Amsterdam nooit mogen verlaten. De autoriteiten in Estland hebben de Probo Koala na justitieel onderzoek midden oktober vrijgegeven. Het schip vaart nu weer vrij rond. 11 april-26 juni 2006 Het schip de Probo Koala ligt voor anker en dient als 'drijvende opslag'. Ladingen benzine en olie worden in- en uitgeladen. Op 11 april, 19 mei en 18 juni worden ladingen Nafta afgeleverd door drie kleine tankschepen uit de VS en vervolgens aan boord omgewerkt tot benzine. Het afval dat hierbij ontstaat, wordt opgeslagen augustus 2006 In de nacht van 19 op 20 augustus wordt het afval overgepompt in tankauto's. De eerste dumping op vuilnisbelt Akouédo veroorzaakt hevige overlast; omwonenden blokkeren de vuilnisbelt; chauffeurs van andere tankers raken in paniek en dumpen de rest lukraak overal in de stad. Acht mensen overlijden later na het inademen van giftige dampen. Tienduizenden worden ziek door het afval. Op 6 september treedt de regering van Ivoorkust af na publieke druk rond het gifschandaal. Op 7 september start het technisch onderzoek naar de oorzaak van de gifdump augustus 2006 In Lagos wordt de lading Russische benzine gelost

15 EG verordening Authorised Economic Operator 3. EG verordening Authorised Economic Operator 3.1 Inleiding Op 18 december 2006 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen de verordening (EG) nr. 1875/2006 vastgesteld. Deze verordening is op 19 december 2006 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Hierin zijn een aantal maatregelen vastgesteld tot wijziging van het Communautair Douanewetboek, waarmee de Commissie de veiligheid met betrekking tot goederen die de Gemeenschap binnenkomen en verlaten wil verhogen. De verschillende maatregelen moeten volgens de bewoordingen van de EG verordening snellere en beter gerichte douanecontroles mogelijk maken. Eén van de maatregelen betreft het verlenen van de status geautoriseerde marktdeelnemer (= Authorised Economic Operator) aan betrouwbare marktdeelnemers die aan bepaalde criteria voldoen, waardoor zij voor de vereenvoudigingen in aanmerking komen waarin de douanewetgeving voorziet en/of voor faciliteiten op het gebied van douanecontroles. De Commissie heeft met deze verordening willen bereiken dat in alle lidstaten gemeenschappelijke voorwaarden en criteria worden vastgesteld voor het afgeven, wijzigen of intrekken van AEOcertificaten of het schorsen van de AEO-status. De verordening biedt ook gemeenschappelijke regels inzake het aanvragen en de afgifte van AEO-certificaten. De Commissie wil met de verordening bereiken dat een hoog veiligheidsniveau wordt gehandhaafd. Daarom is in de verordening geregeld dat de douaneautoriteiten voortdurend erop toezien, dat de AEO-gecertificeerden permanent aan de voorwaarden voldoen. Tevens heeft de Commissie in de verordening geregeld dat een gemeenschappelijk elektronisch informatie- en communicatiesysteem wordt opgezet en onderhouden om informatie over geautoriseerde marktdeelnemers in op te slaan en uit te wisselen. De status van geautoriseerde marktdeelnemers wordt vanaf toegepast. Nu de AEOregelgeving opgenomen is in een EG-verordening heeft deze regelgeving directe werking in Nederland. De regelgeving hoeft derhalve niet eerst geïmplementeerd te worden in de Nederlandse wetgeving. 5 In artikel 1 van de verordening is de definitie opgenomen voor het begrip marktdeelnemer: Artikel 1 Marktdeelnemer: een persoon die zich in het kader van zijn bedrijf bezighoudt met activiteiten waarop de douanewetgeving betrekking heeft.. Om de status van geautoriseerde marktdeelnemers in het Communautair Douanewetboek op te nemen is Titel II bis GEAUTORISEERDE MARKTDEELNEMERS toegevoegd. In de volgende paragrafen wordt de inhoud hiervan samengevat, in de bewoordingen van de verordening, voorzover het van belang is voor deze scriptie. Hierbij wordt dezelfde naamgeving en volgorde aangehouden als in titel II bis. In de laatste paragraaf wordt aangegeven wat de bepalingen van de verordening ons inziens betekenen voor de. De essentie van de regelgeving is opgenomen in bijlage Procedure voor afgifte van certificaten Algemene bepalingen Er worden drie soorten certificaten onderscheiden, te weten: a. AEO-certificaat douane, voor marktdeelnemers die voor vereenvoudigingen volgens de douanewetgeving in aanmerking wensen te komen; 5 EG-verdrag, artikel 249, tweede alinea: een verordening is van algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasbaar in elke lidstaat

16 EG verordening Authorised Economic Operator b. AEO-certificaat veiligheid, voor marktdeelnemers die in aanmerking wensen te komen voor faciliteiten bij de douanecontroles betreffende de veiligheid bij de binnenkomst van goederen in het douanegebied van de Gemeenschap of bij het verlaten van goederen uit dit douanegebied; c. AEO-certificaat douane en veiligheid, voor marktdeelnemers die voor de onder a) bedoelde vereenvoudigingen en voor de onder b) bedoelde faciliteiten in aanmerking wensen te komen. De houder van een certificaat geniet verschillende voordelen, te weten: 1. Houders van een AEO-certificaat worden aan minder fysieke controles en controles van bescheiden onderworpen dan andere marktdeelnemers. 2. Als op grond van risicoanalyse toch controle nodig is dan gebeurt dit met voorrang. 3. Houders van een AEO-certificaat kunnen verzoeken om de controle op een andere plaats te verrichten. 4. Indien een houder van het AEO-certificaat douane of het AEO-certificaat douane en veiligheid een douanevergunning aanvraagt dan worden niet opnieuw de criteria onderzocht die al zijn onderzocht bij afgifte van het AEO-certificaat. 5. Houders van het AEO-certificaat veiligheid of het AEO-certificaat douane en veiligheid worden (in principe) vóór aankomst van de goederen in het douanegebied er van in kennis gesteld of de goederen op grond van veiligheidsanalyse geselecteerd zijn voor fysieke controle. Dit geldt ook bij het verlaten van de goederen van het douanegebied. 6. Houders van het AEO-certificaat veiligheid of het AEO-certificaat douane en veiligheid mogen summiere aangiften bij binnenkomst en vertrek indienen die slechts beperkte informatie hoeven te bevatten. Dit geldt ook voor vervoerders, expediteurs en douaneagenten die houder zijn van het AEO-certificaat veiligheid of het AEO-certificaat douane en veiligheid en die goederen in- of uitvoeren namens houders van het AEO-certificaat veiligheid of het AEO-certificaat douane en veiligheid Aanvragen voor AEO-certificaten De aanvraag moet in principe worden ingediend bij de douaneautoriteit van de lidstaat waar de hoofdboekhouding van de aanvrager wordt bijgehouden dan wel waar de hoofdboekhouding in het computersysteem voor de betrokken douaneautoriteit toegankelijk is. Bovendien moet in die lidstaat tenminste een deel van de activiteiten worden uitgeoefend en/of moeten er algemene logistieke beheersactiviteiten plaatsvinden Voorwaarden en criteria voor de afgifte van een AEO-certificaat Voor zowel de certificaten douane als veiligheid worden eisen gesteld ten aanzien van - de integriteit van de aanvrager en zijn wettelijk vertegenwoordiger; - de handelsadministratie en de vervoersadministratie, inclusief eisen ten aanzien van informatiebeveiliging; - de financiële solvabiliteit. Daarnaast worden er extra eisen gesteld voor het certificaat veiligheid. Deze zien vooral op - de fysieke beveiliging van de goederen en bedrijfsruimten; - de screening van personeel; - het veiligheidsbewustzijn van personeel; - de identificatie van handelspartners. In het kader van deze scriptie zijn met name de gestelde voorwaarden ten aanzien van de handelsadministratie en de vervoersadministratie van belang 6. Hierbij is van belang te onderkennen dat ingeval van het verlenen van het certificaat veiligheid andere eisen worden gesteld aan de handelsadministratie en de vervoersadministratie dan bij het certificaat douane. Immers, indien de fysieke beveiliging van goederen wordt gegarandeerd dient de onderliggende administratie hierin te ondersteunen 7. Hieruit vloeien eveneens eisen voort op het gebied van beschikbaarheid en controleerbaarheid. 6 7 Douanewetboek, titel II bis, hoofdstuk 1, afdeling 3, artikel 14 decies Hierbij wordt gedoeld op de alignment van de IT op de business. De goederen moeten in detail te volgen zijn als gevolg waarvan aan de gedetailleerdheid van de goederenadministratie nadere eisen zullen worden gesteld

17 EG verordening Authorised Economic Operator Om de douaneautoriteiten in staat te stellen te onderzoeken of de aanvrager over een deugdelijke handels- en, in voorkomend geval, vervoersadministratie beschikt moet de aanvrager de douaneautoriteit fysieke of elektronische toegang verlenen tot zijn douane- en, in voorkomend geval, vervoersadministratie. Verder zijn de voorwaarden ten aanzien van de identificatie van handelspartners van belang Procedure voor de afgifte van AEO-certificaten Deze procedure regelt met name de raadpleging van andere lidstaten door de lidstaat die de certificaataanvraag onderzoekt, alsmede de termijnen waarbinnen een certificaat moet worden afgegeven. Hierbij is van belang dat de douaneautoriteit van afgifte een deskundige kan inschakelen voor het onderzoek gericht op de eisen ten aanzien van de handels- en vervoersadministratie. Voorwaarde is dat de deskundige geen banden mag hebben met de aanvrager van het certificaat. Aan de deskundige worden geen nadere eisen gesteld. Aan de aanvraag en de procedure zijn een aantal formele voorwaarden gesteld. Er moet aan deze voorwaarden worden voldaan alvorens tot een inhoudelijke toets van de aanvraag wordt overgegaan. De formele eisen zijn in deze scriptie buiten beschouwing gelaten. 3.3 Rechtsgevolgen van AEO-certificaat (algemene bepalingen) De belangrijkste bepaling van deze afdeling eist dat de douaneautoriteit van afgifte de permanente naleving van de voorwaarden en criteria controleert. Een zogenaamde herbeoordeling moet volgens de algemene bepalingen worden uitgevoerd als er redelijke aanwijzingen bestaan dat de AEO-gecertificeerde niet langer aan de voorwaarden en criteria voldoet. Hierbij is eveneens aangegeven dat de douaneautoriteit van afgifte een deskundige kan inschakelen voor het onderzoek gericht op de eisen ten aanzien van de handels- en vervoersadministratie. 3.4 Uitwisseling van informatie De AEO-gecertificeerden hebben een actieve inlichtingenplicht. Zij zijn verplicht om na toekenning van het certificaat over elk feit dat gevolgen kan hebben voor de handhaving van het certificaat de douaneautoriteit van afgifte te informeren. 3.5 Samenvatting eisen vanuit AEO-verordening Samenvattend kan worden gesteld dat deze regelgeving eisen stelt ten aanzien van de inrichting en de beveiliging van de administratie alsmede ten aanzien van de controleerbaarheid. De belangrijkste eisen zijn hieronder samengevat weergegeven: Inrichtingseisen (geautomatiseerde) administratie Marktpartijen die de AEO-status aanvragen moeten beschikken over een handels-, douane- en vervoersadministratie die voldoet aan algemeen aanvaarde boekhoudbeginselen. In het logistieke systeem moet onderscheid gemaakt worden tussen communautaire en niet-communautaire goederen. De administratieve organisatie, die in overeenstemming is met de soort en omvang van de bedrijfsactiviteiten, moet geschikt zijn voor het beheer van de goederenstromen. Het systeem van interne controle moet onrechtmatige transacties of fraude kunnen opsporen. Beveiligingseisen (geautomatiseerde) administratie De bedrijfsinformatie en bescheiden moeten beschermd zijn tegen verlies en er moeten passende maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat ongeautoriseerden toegang kunnen krijgen tot het computersysteem. Er moeten maatregelen zijn getroffen om aan de actieve inlichtingenplicht jegens de Douane te voldoen ten aanzien van het signaleren van elk feit dat gevolgen kan hebben voor de handhaving van het certificaat. Er moeten maatregelen zijn genomen die ertoe leiden dat handelspartners duidelijk geïdentificeerd kunnen worden. Dit laatste is onder andere van belang voor de IT-audit bij toepassing van e-commerce. Eisen ten aanzien van controleerbaarheid De administratie moet douanecontrole vergemakkelijken. De geautomatiseerde douane-, handels- 8 Douanewetboek, titel II bis, hoofdstuk 1, afdeling 3, artikel 14 duodies

18 EG verordening Authorised Economic Operator en vervoersadministratie moet digitaal beschikbaar worden gesteld aan de Douane voor digitale controle. De douaneautoriteit kan voor de afgifte van een certificaat een externe deskundige inschakelen voor het onderzoek gericht op de eisen ten aanzien van de handels- en vervoersadministatie. De douaneautoriteit van afgifte controleert de permanente naleving van de voorwaarden. 3.6 Aandachtspunten vanuit AEO-verordening Vanuit de AEO-verordening zijn een aantal aandachtspunten en daarbij onderkende problemen te benoemen. Deze aandachtspunten en onderkende problemen hebben wij hieronder opgenomen. In hoofdstuk 7 zullen wij terugkomen op de onderkende problematiek. Aandachtspunten: Formulering inrichtingseisen: Formulering beveiligingseisen IT: Formulering controle-eisen: Eisen deskundige: Onderkende problemen: De eisen sluiten aan bij de leer van de accountancy ten aanzien van de administratieve organisatie en interne beheersing. Hierbij is gekozen voor een algemene formulering zodat de invulling van de eisen afhankelijk kan worden gemaakt van de soort en omvang van de bedrijfsactiviteiten. Hierbij wordt slechts gesproken over passende maatregelen zonder nadere toelichting. De verordening sluit dan ook niet aan bij een in de praktijk geaccepteerd normenkader en verwijst daar zelfs niet naar. De invulling van een normenkader wordt dan ook aan de lidstaten overgelaten met de kans op verschillende invulling hiervan. In de verordening is geen nadere invulling gegeven aan de wijze waarop de Douane de naleving van de voorwaarden controleert bij de afgifte van het certificaat. Ook ten aanzien van de controle op de permanente naleving zijn geen concrete eisen opgenomen. In de EG-verordening zijn geen eisen geformuleerd ten aanzien van de in te schakelen deskundige voor wat betreft kennis en ervaring

19 Overige relevante kaders 4. Overige relevante kaders 4.1 Inleiding Zoals geconcludeerd in hoofdstuk 3 is in de AEO-verordening geen sprake van concrete invulling van de voorwaarden waaraan voldaan moet worden voor het verkrijgen van de AEO-status. Hierbij bestaat het risico dat de verschillende lidstaten een verschillende invulling geven aan deze voorwaarden. Om dit risico te mitigeren hebben de lidstaten ingestemd met het actieprogramma Douane In deze beschikking wordt onder andere uiting gegeven aan de noodzaak van gelijke uitgangspunten en werkwijzen door de diverse douaneadministraties binnen de Europese gemeenschap. Met betrekking tot dit punt is in de inleiding van het besluit onder andere opgenomen dat het douanebeleid voortdurend aan de ontwikkelingen moet worden aangepast om ervoor te zorgen dat de nationale douaneadministraties samen even efficiënt en effectief functioneren, als ging het om één enkele administratie. In deze beschikking wordt ook een prioriteitstelling aangegeven 10 (slechts deels weergegeven): a. het verlagen van de kosten die voor de deelnemers aan het economisch verkeer aan de uitvoering van de douanewetgeving zijn verbonden, door maatregelen zoals betere standaardisering, en het ontwikkelen van een steeds meer open en transparante samenwerking met de handelssector; b. het identificeren, ontwikkelen en toepassen van beste werkmethoden, vooral op het terrein van auditcontrole a posteriori, risicoanalyse en vereenvoudigde procedures; e. het verbeteren van de standaardisering en vereenvoudiging van douaneprocedures, - systemen en -controles; 4.2 AEO-COMPACT-Model 11 Zoals blijkt uit hoofdstuk 3 van deze scriptie moeten de bedrijven die de AEO-status willen verkrijgen aan een aantal voorwaarden voldoen. Conform de uitgangspunten, zoals geformuleerd in het actieprogramma Douane 2007, dienen in alle lidstaten gemeenschappelijke voorwaarden en criteria gesteld te worden voor het afgeven, wijzigen, schorsen of intrekken van AEO-certificaten. Bij de beoordeling van de bedrijven die de AEO-status aanvragen dienen de risico s in kaart te worden gebracht die mogelijk inbreuk maken op de gestelde voorwaarden. Daarbij is de doelstelling van het actieprogramma Douane 2007 dat uitgegaan wordt van een, door de lidstaten gemeenschappelijk, opgestelde lijst met normen en criteria. De projectgroep Douane 2007 heeft een gemeenschappelijk kader voor de risicobeoordeling ontwikkeld, COMPACT genaamd (Compliance Partnership Customs and Trade). Basis van het model is dat alle Douaneorganisaties binnen de Europese Unie op gelijke uitgangspunten de administratieve organisatie en interne beheersing van een bedrijf beoordelen. COMPACT biedt daarvoor een methode zodat niet alléén op nationaal, maar ook op internationaal niveau, deze beoordeling kan worden uitgevoerd. Het is een flexibel instrument dat niet alléén kan worden gebruikt voor de bescherming van de fiscale belangen van een lidstaat of van de EU, maar ook voor de bescherming van niet-fiscale belangen zoals de bescherming van de buitengrens van de EU (bijvoorbeeld: beveiliging van de toeleveringsketen en bestrijding van illegale in- of uitvoer). Vanuit het COMPACT-model wordt de relatie gelegd naar de AEO-guidelines. In de AEOguidelines is een overzicht van eisen opgenomen waaraan een bedrijf moet voldoen om de AEOstatus te verkrijgen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de wens van een door de lidstaten gezamenlijk opgestelde lijst met normen en criteria. Deze AEO-guidelines worden in de volgende paragraaf nader toegelicht. Het proces van risicobeoordeling en het daarop gebaseerde besluitvormingsproces tot het verstrekken van het AEO-certificaat is in het onderstaande schema weergegeven. De relatie met de risico-indicatoren vanuit de AEO-guidelines is daarbij opgenomen Beschikking 253/2003/EG d.d en feitelijk een voortzetting van het actieprogramma Douane Artikel 4 van het besluit. Werkdocument TAXUD/2006/

20 Overige relevante kaders Nee, maar er zijn verbeteringsmaatregelen Voorafgaande bedrijfscontrole AEO-normen en criteria (volgens AEO-guidelines) Begrijpen wat het bedrijf doet Aanvraag AEO-status Juridische voorwaarden Ja Potentiële risico's Identificatie van de risico's In kaart brengen risico's door de Douane In kaart brengen risico's met bedrijf Resterende risico's Status toegekend Nee Geen AEO-status Nee Ja Geen AEO-status Vergunning/ certificaat Evaluatie toegekende vereenvoudigingen Bedrijfscontroleplan Verbeteringsmaatregelen Het Compact model gaat er van uit dat de Douane en het bedrijf dat voor de AEO-status in aanmerking wenst te komen samenwerken bij de beoordeling van de risico s en de afdekking daarvan. Het blijft de taak van de Douane om erop toe te zien dat het bedrijf aan de eisen voldoet die gelden voor het soort bedrijf en die zijn opgenomen in het communautaire douanewetboek. 4.3 AEO-guidelines 12 In de inleiding van het document is het volgende opgenomen: Dit document geeft uitleg over de eisen waaraan bedrijven moeten voldoen om een AEO-status te verkrijgen. De criteria zijn gebaseerd op COMPACT waarbij eisen zijn vastgesteld voor de risicobeoordeling bij de toepassing van de douanewetgeving. Daaraan is een nieuw deel betreffende veiligheidsnormen toegevoegd. Uit deze passage wordt duidelijk dat de ontwikkeling van deze criteria niet ingegeven is door de AEO-wetgeving. Feitelijk is sprake van een door Nederland ontwikkelde set die gebruikt werd bij het beoordelen van bedrijven in het kader van het afgeven en beoordelen van vergunningen inzake vereenvoudigde douaneprocedures. In die set waren nog geen eisen opgenomen inzake veiligheid. Deze zijn toegevoegd in het kader van de AEO-wetgeving. In het spraakgebruik wordt dan ook wel eens gesproken over COMPACT+. Uit deze inleiding zou overigens de conclusie kunnen worden getrokken dat sprake is van verplicht gestelde eisen. Dat is echter niet zo. Het betreffende stuk (en het hieraan gerelateerde AEO- COMPACT-model) hebben geen status van wet. Het gebruik van deze richtlijnen kan dan ook niet worden afgedwongen. Overigens is het onze inschatting dat indien bedrijven uitgaan van deze criteria (en eraan voldoen) de lidstaten die bedrijven de AEO-status niet kunnen onthouden. In die zin is sprake van zachte-wetgeving. Bij het formuleren van de eisen is aansluiting gezocht bij al bestaande normen. Het betreft in concreto: - het SAFE-framework (waaronder AEO-guidelines) van de WCO 13 ; - bestaande normen voor zee- en luchtvervoer binnen de lidstaten; Werkdocument TAXUD/2006/1450. Het in paragraaf 1.1 aangehaalde WCO-framework legt een relatie met dit SAFE-framework in die zin dat het SAFE-framework als blauwdruk kan dienen voor het deelgenoot maken van de private sector bij het waarborgen van de veiligheid in de internationale supply-chain