Review wijzigingsbesluit grondwateronttrekking A4 Delft-Schiedam

Transcriptie

1 Notitie Projectleider Arjan Varkevisser Auteurs Jacob Luijendijk en Gerrit Kremers Datum 8 december Kenmerk N JLY-agv-V05-NL Review wijzigingsbesluit grondwateronttrekking A4 Delft-Schiedam 1 Inleiding Het Hoogheemraadschap van Delfland heeft in 2014 een vergunning afgegeven voor het onttrekken van 400 m 3 /dag grondwater langs de (half) verdiept aangelegde delen van de A4 Delft Schiedam (A4-DS). Na de aanleg is gebleken dat aanzienlijk meer lekwater dient te worden afgevoerd dan het vergunde debiet. Het gemeten lekdebiet direct na aanleg was 2600 m 3 /dag. Dit debiet kon door extra afdichtingen/reparaties met circa 50% worden gereduceerd tot 1100 m 3 /dag. Naar aanleiding hiervan heeft Rijkswaterstaat bij Delfland een aanvraag tot wijziging van de vergunning ingediend. Delfland heeft in maart 2015 een ontwerp-wijzigingsbesluit genomen. Delfland heeft Tauw gevraagd om een review te schrijven op het definitieve wijzigingsbesluit. Het primaire doel van de review is het bepalen of Delfland een zorgvuldige afweging maakt bij het wijzigingsbesluit over de grondwateronttrekking van de A4-DS. Het betreft een review op hoofdlijnen gebaseerd op de documentatie die hiervoor beschikbaar is gesteld. Dit betekent dat geen archiefonderzoek of andere vorm van aanvullend onderzoek is verricht. De review bestaat uit twee onderdelen. Allereerst wordt ingegaan op de technische onderbouwing van het wijzigingsbesluit en wordt een beoordeling gegeven van het uitgevoerde (model)onderzoek. Vervolgens wordt specifiek ingegaan op de juridische aspecten met betrekking tot het wijzigingsbesluit. 2 Technische beoordeling 2.1 Onderbouwend onderzoek bij ontwerpbesluit 17 maart Bij het ontwerpwijzigingsbesluit van 17 maart 2015 zijn aanvullende onderzoeken van Rijkswaterstaat (RWS) in beschouwing genomen die betrekking hebben op de gewijzigde onttrekkingshoeveelheid en de daardoor optredende omgevingseffecten. Dit betreffen de volgende rapporten: Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS 1\8

2 Onderzoek omgevingseffecten drainage A4 Delft - Schiedam, Deltares, februari 2015 Toets aan eisen watervergunning, A4all, maart 2015 Monitoringsplan meetnet definitieve situatie, A4all, februari 2015 In deze studies wordt eerst een hydrologische effectbeschrijving gegeven. Vervolgens is een integrale effectbeoordeling uitgevoerd van de indirecte omgevingseffecten Dit betreffen de volgende omgevingseffecten: Bodemdaling en zettingen van funderingen en infrastructuur DSM onttrekking Grondwaterkwaliteit Peilbeheer in de polder Invloed op verspreiding van bodemverontreiniging Overige grondwateronttrekkingen Landbouw Natuur Archeologie Overige belangen. De hydrologische effecten van het nieuwe onttrekkingsdebiet zijn groter dan bij de eerder vergunde onttrekking van 400 m 3 /dag maar nog steeds zeer klein, met een geringe kans op schadelijke omgevingseffecten. In het ontwerpbesluit van 17 maart 2015 worden ingrijpende compenserende maatregelen zoals retourbemaling of aanleg van een waterdichte bakconstructie mede vanwege de geringe effecten en de hoge maatschappelijke kosten niet verantwoord en niet haalbaar beschouwd. 2.2 Aanvullend onderzoek naar aanleiding van zienswijzen Naar aanleiding van de ingediende zienswijzen op het ontwerpbesluit van 17 maart 2015 zijn de volgende aanvullende onderzoeken uitgevoerd: Grondwatermodellering A4 Delft-Schiedam scenarioberekeningen, Deltares, november 2015 Effectrapportage, invloed op omgevingseffecten, A4all, november 2015 (Verbeterde) maatregelenmatrix, A4all, november 2015 Monitoringsplan meetnet definitieve situatie, A4all, november 2015 Retourbemaling A4 DS, A4all/RWS, november 2015 Het aanvullende onderzoek is uitgevoerd met als doel om de onzekerheid in de eerder berekende omgevingseffecten zoveel mogelijk weg te nemen. Hieronder wordt per deelrapport een korte samenvatting gegeven van de belangrijkste bevindingen. 2\8 Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS

3 Scenarioberekeningen Het aanvullende onderzoek betreft gevoeligheidsanalyses op de maximale grondwatereffecten aan het einde zomer: Scenario A: effect bij waarschijnlijke bodemopbouw Scenario B: effect bij beperkt afwijkende bodemopbouw Scenario C: maximaal effect bij sterk afwijkende bodemopbouw (bovenkant bandbreedte) Conclusie rapport: scenario A geeft geen significante (freatische) effecten (er is geen compensatie nodig); scenario C geeft wel significante effecten, deze kunnen worden gecompenseerd door toepassing van retourbemaling waarbij een grootste deel van het lekwater opnieuw wordt geïnfiltreerd. De inrichting van de retourbemaling zal tijdens de bedrijfssituatie zo nodig nader worden geoptimaliseerd op basis van monitoringsresultaten. Omgevingseffecten Conclusie rapport: Voor scenario A worden geen negatieve omgevingseffecten berekend. Voor scenario C, waarbij de effecten op de freatische grondwaterstand zijn gemaximaliseerd, treden wel significante omgevingseffecten op (bron: Effectrapportage nov. 2015, hoofdstuk 3). Om die reden is de compenserende maatregel retourbemaling nader onderzocht op haalbaarheid en vervolgens opgenomen als voorschrift in het wijzigingsbesluit. Beoordelingsmatrix mitigerende/compenserende maatregelen De haarbaarheid van compenserende/mitigerende maatregelen is beter onderbouwd dan bij het ontwerpbesluit (versie maart 2015). In het document Retourbemaling staat een duidelijke toelichting op de (veranderde) haalbaarheid (t.o.v. versie maart 2015) en de risico s van retourbemaling. Monitoringsplan Doelstelling van de monitoring is registratie van de in werkelijkheid optredende hydrologische effecten en het vergroten van de betrouwbaarheid (verminderen bandbreedte) van de berekende (freatische) effecten; dit betreft ondermeer een betere vaststelling van de infiltratieweerstand van polderwatergangen door middel van detailmetingen tijdens de monitoringperiode. De freatisch effecten (volgens berekeningen maximaal 5-10 cm) zijn mogelijk niet goed rechtstreeks aantoonbaar op basis van de meetgegevens omdat het signaal kleiner is dan de natuurlijke ruis. Door de modelbetrouwbaarheid te verbeteren aan de hand van de monitoringsgegevens kan de bandbreedte in de effectvoorspelling (is nu het verschil tussen scenario A en C) in voldoende mate worden verkleind. Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS 3\8

4 Voor de monitoring zijn specifieke signaalwaarden aangegeven waarbij te nemen acties worden voorgeschreven. Dit betreft de overschrijding/onderschrijding van het maximum/minimum lekdebiet. Acties bij overschrijding van het maximum lekdebiet zijn: lokaliseren en repareren van de toegenomen lekkage (mitigatie) en eventueel vergroten debiet retourbemaling. Retourbemaling Retourbemaling wordt als haalbare (en benodigde) maatregel gepresenteerd om de worstcase effecten van scenario C te compenseren. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn: De wens om de maximale omgevingseffecten van scenario C te kunnen compenseren Een andere inrichting van de retourbemaling (dan beschreven versie maart 2015) 2.3 Commentaar Tauw op aanvullende onderzoeken Tauw is van mening dat met het aanvullende onderzoek van november 2015 de belangrijkste bezwaren uit de zienswijzen op het ontwerpwijzigingsbesluit zijn verhelderd. De onzekerheden in de maximale omgevingseffecten (zonder compensatie) zijn voldoende gekwantificeerd. Er is een nadere (technische) onderbouwing gegeven van de maatregel retourbemaling en de mogelijkheden om de maximale omgevingseffecten hiermee te compenseren. De monitoring heeft primair als doel om de in praktijk optredende effecten inzichtelijk te maken en bij overschrijding van signaalwaarden actie te ondernemen (dichten lekkages en/of aanvullende compensatie). In het monitoringsplan zijn de te nemen acties bij overschrijding van signaalwaarden voldoende gespecificeerd. Tauw is van mening dat het betreffende monitoringsplan voldoende garanties biedt om eventuele ontoelaatbare omgevingseffecten (die groter dan de berekende effecten) tijdig te voorkomen. 3 Juridische beoordeling 3.1 Juridische kader Deze review richt zich op de vraag of Delfland het wijzigingsbesluit zorgvuldig heeft genomen. Om binnen het globale karakter van de review de rol van Delfland toch te kunnen toetsen is gebruik gemaakt van een aantal algemene juridische en beleidsmatige uitgangspunten, waaruit concrete verplichtingen kunnen voortvloeien voor de voorbereiding en het nemen van het onderhavige wijzigingsbesluit. Dit zijn: 4\8 Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS

5 Zorgvuldigheid en belangenafweging Schadevergoedingsregelingen Milieueffectrapportage En het beleid van Delfland Hierna wordt kort en bondig beschreven hoe het wijzigingsbesluit zich verhoudt tot deze uitgangspunten. 3.2 Zorgvuldigheid en belangenafweging Delfland is verplicht om zich - naast de relevante feiten - een goed beeld te vormen van de bij een besluit betrokken belangen (art. 3:2 Awb). Procedureel gezien betekent dit dat belanghebbenden in staat moeten worden gesteld hun standpunten te verdedigen. Dit principe brengt tevens met zich mee dat wanneer het bestuursorgaan op een tijdstip na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en de daarop betrekking hebbende stukken de beschikking krijgt over een nieuw onderzoeksrapport waarop zij haar besluit mede wil baseren, dit rapport beschikbaar moet worden gesteld aan degenen die een zienswijze hebben ingediend en hen in de gelegenheid moet stellen daarop te reageren. In casu zal het college het wijzigingsbesluit uitdrukkelijk willen baseren op het Deltares rapport. Gelet hierop ligt het in de rede het onderzoeksrapport ter beschikking te stellen aan degenen die een zienswijze hebben ingediend om deze in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Zo niet, dan bestaat het risico dat het wijzigingsbesluit wordt genomen in strijd met de bij het voorbereiden van het besluit, te betrachten zorgvuldigheid. Delfland heeft aangegeven zich ervan bewust te zijn, en heeft in overweging genomen, dat derde-belanghebbenden niet worden benadeeld door het niet opnieuw ter visie leggen van het ontwerpbesluit, omdat zij in beroep kunnen voor zover het beroep ziet op de wijziging van het ontwerpbesluit en omdat de wijziging van het ontwerpbesluit juist is bedoeld om de belangen van derden te beschermen en zij dus niet worden benadeeld door de wijziging en/of het vormverzuim. Het doen van onderzoek is een belangrijke component van een zorgvuldige voorbereiding. De mate waarin Delfland kennis moet vergaren hangt sterk af van het desbetreffende besluit. Gezien de complexiteit van het onderwerp waarvoor vergunning wordt aangevraagd, mag worden aangenomen dat Delfland een relatief ruime onderzoeksplicht heeft, zeker ten opzichte van derde-belanghebbenden. Daarbij mag ze niet alleen afgaan op algemene gegevens, maar moet vooral ook worden gelet op de specifieke situatie. Wij zijn van mening dat Delfland met het oog op haar onderzoeksplicht correct heeft gehandeld door Rijkswaterstaat naar aanleiding van de zienswijzen te verzoeken om aanvullend onderzoek te (laten) doen. Als gevolg van het aanvullend onderzoek is in ieder geval een groot deel van de bezwaren uit de zienswijzen met betrekking tot onzekerheden verhelderd. Het voorzorgsbeginsel brengt met zich mee, dat met het oog op onzekerheden ten aanzien van effecten als gevolg van de onttrekking en retourbemaling van grondwater, de grootst mogelijke Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS 5\8

6 zorgvuldigheid in acht moet worden genomen tijdens de voorbereiding en het nemen van het besluit. In dit verband valt zonder meer toe te juichen dat door het verrichten van aanvullend onderzoek een beter inzicht is ontstaan in welke gevolgen zich kunnen voordoen en deze vervolgens als beheersbaar zijn beoordeeld. Daarnaast past het monitoringsplan in de huidige perceptie van voorzorg om bij onzekerheden tot verantwoorde besluitvorming te kunnen komen. 3.3 Schadevergoedingsregelingen In paragraaf 3 van hoofdstuk 7 van de Waterwet is een schadevergoedingsregeling opgenomen. In deze review wordt ervan uitgegaan dat een beroep op de schadevergoedingsregeling tot de mogelijkheden behoort. In dat geval rijst de vraag in hoeverre een verwijzing naar deze schadevergoedingsregeling om een verzoek om nadeelcompensatie te kunnen indienen, toereikend is om een besluit te nemen. De jurisprudentie laat zien dat een simpele verwijzing naar een nadeelcompensatieregeling niet altijd volstaat (o.a. ABRvS 14 januari 1999, AB 1999/203). Wanneer derde-belanghebbenden zodanige onevenredige nadelige gevolgen kunnen ondervinden van het besluit dat nadeelcompensatie dringend noodzakelijk is, kan niet worden volstaan met een enkele verwijzing naar een betrokken schadevergoedingsregeling. Er is in dat geval onderzoek nodig naar welke nadelige gevolgen het besluit kan hebben en hoe deze zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Mocht het bevoegd gezag daaruit de conclusie kunnen trekken dat de schade die mogelijk kan worden geleden algeheel in het kader van de toekenning van een schadeloosstelling op grond van de Waterwet voor vergoeding in aanmerking komt, kan vervolgens worden volstaan met een verwijzing naar de schadevergoedingsregeling. In casu wordt door verschillende insprekers gewezen op het gevaar van schade als gevolg van de toename van het onttrekkingsdebiet. Niet valt te ontkennen dat de bedoelde schade kan optreden en deze schade in aanmerking kan komen voor nadeelcompensatie. Nu voldoende vaststaat dat het besluit nadelige gevolgen kan hebben voor derde-belanghebbenden die in aanmerking komen voor nadeelcompensatie ligt het op de weg van Delfland om er op toe te zien dat deze schade zoveel mogelijk wordt voorkomen. Om hieraan te voldoen is het doen van aanvullend onderzoek een belangrijke stap geweest. Nu dit aanvullend onderzoek is afgerond en besloten is om retourbemaling toe te passen, is er naar onze mening voldoende grond voor het oordeel dat Delfland ten aanzien van eventuele schade kan volstaan met een verwijzing naar de schadevergoedingsregeling. 3.4 Milieueffectrapportage De vraag rijst of in het kader van de besluitvorming over het verhogen van het onttrekkingsdebiet van de grondwateronttrekking een m.e.r.-beoordeling is vereist. Daarom wordt aan de hand van het Besluit milieueffectrapportage bezien of de onderhavige wijzigingsvergunning al dan niet m.e.r.-plichtig dan wel m.e.r.-beoordelingsplichtig kan zijn. De weg is al zo goed als klaar. 6\8 Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS

7 Er worden geen extra rijstroken gecreëerd dan wel enig ander fysieke aanpassing van het weglichaam of het gebruik van de weg voorzien. Aangenomen dat er geen sprake is van de aanleg, wijziging of uitbreiding van een weg zoals bedoeld in C1.3 van het Besluit milieueffectrapportage en het onttrekkingsdebiet (ruim) minder is dan 10 miljoen m3 per jaar (C15.1), is het wijzigingsbesluit niet rechtstreeks m.e.r.-plichtig. Evenmin is er sprake van een formele m.e.r.-beoordelingsprocedure, omdat het ontrekkingsdebiet de drempelwaarde van 1,5 miljoen m3 per jaar in onderdeel D15.2 niet zal overschrijden. Dit laat onverlet dat ingevolge artikel 2 lid 5 sub b van het Besluit milieueffectrapportage toch een beoordeling zal kunnen moeten plaatsvinden op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling (zogenaamde vormvrije m.e.r.-beoordeling). Maar onder categorie D 15.2 vallen werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater. Deze formulering schept onduidelijkheid over de toepasselijkheid van categorie D15.2: is er in casu sprake van werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater? Mede gelet op het doel en de inhoud van de Europese m.e.r.-richtlijn is er naar ons oordeel onvoldoende reden om aan te nemen dat de onderhavige onttrekking en infiltratie is vrijgesteld van beoordeling. Het kan niet met zekerheid worden uitgesloten dat in casu sprake is van ingrepen waarop de vrije m.e.r.-procedure van toepassing is.door de rechter is beslist dat er in dat geval een integrale beoordeling moet worden gemaakt van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn (ABRvS 14 januari 2015, /1/R1). De selectiecriteria bestaan uit de volgende hoofdelementen: kenmerken van het project, plaats van het project en kenmerken van het potentiële effect. Het risico is aanwezig dat wordt geoordeeld dat een volledige integrale afweging van de mogelijke nadelige gevolgen van de grondwaterontrekking voor het milieu met toepassing van de sectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn ontbreekt en dat dit tot een motiveringsgebrek van het besluit kan leiden (zie tevens ABRvS 5 augustus 2015, /1/R2). Delfland heeft aangegeven van mening te zijn dat er geen vergunning wordt verleend voor het aanleggen of wijzigen van werken voor grondwateronttrekking maar enkel voor de grondwateronttrekking en dat daarom de categorie uit het Besluit milieueffectrapportage niet van toepassing is. 3.5 Beleid van Delfland Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Delfland heeft op 12 mei 2015 de Beleidsregel Grondwateronttrekkingen en infiltraties vastgesteld. De beleidsregels in de Beleidsregel Grondwateronttrekkingen en Infiltraties dienen als toetsingskader bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor onttrekkingen en infiltraties van grondwater in het beheersgebied van Delfland. Als uitgangspunt geldt dat Delfland moet handelen overeenkomstig deze beleidsregels. Tegelijkertijd maakt de wet afwijking mogelijk voor het geval dat handelen conform de beleidsregels voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregels te dienen doelen (art. 4:84 Awb). Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS 7\8

8 De Beleidsregel Grondwateronttrekkingen en Infiltraties bevat, voor zover hier vooral van belang, het volgende concrete toetsingscriterium ten behoeve van de vergunningverlening voor het onttrekken dan wel infiltreren van grondwater: Nieuwe permanente onttrekkingen van grondwater voor het droog houden van civieltechnische en bouwkundige werken zijn niet toegestaan. Er is discussie mogelijk over de vraag of de onderhavige activiteiten als nieuwe onttrekkingen zoals bedoeld in de beleidsregel kunnen worden aangemerkt. Op grond van de gehanteerde formulering zien wij onvoldoende grond om aan te nemen dat de onderhavige extra grondwateronttrekking zeker niet als nieuwe permanente onttrekkingen van grondwater als bedoeld in de beleidsregel zijn aan te merken, zodat eventuele rechtsgevolgen niet bij voorbaat kunnen worden uitgesloten. In dat geval worden in beginsel geen watervergunningen voor permanente onttrekking van grondwater verleend. Aangenomen dat de betreffende beleidsregel uit de Beleidsregel Grondwateronttrekkingen en Infiltraties hier van toepassing is, moet worden geconstateerd dat hieraan niet wordt voldaan. Delfland hanteert als uitgangspunt dat er geen sprake is van een nieuwe onttrekking. Dat er een permanente onttrekking plaatsvindt ten behoeve van de A4 is reeds vergund in de vergunning van 1 januari Slechts de beperkende voorschriften voor het onttrekkingsdebiet worden gewijzigd. 8\8 Review wijzingingsbesluit grondwateronttrekking A4 DS