Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie

Transcriptie

1 VEILIGHEID & STRATEGIE Nr 109 SÉCURITÉ & STRATÉGIE Februari 2011 Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie Het non-proliferatieregime: staten en nietstaatsactoren in een internationale context met nationale belangen Kapitein-commandant van het vliegwezen Bart Smedts Vorser bij het Studiecentrum voor Veiligheid en Defensie

2

3

4

5 ISSN : Het non-proliferatieregime: staten en niet-staatsactoren in een internationale context met nationale belangen Kapitein-commandant van het vliegwezen Bart Smedts Vorser bij het Studiecentrum voor Veiligheid en Defensie Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie Studiecentrum voor Veiligheid en Strategie Renaissancelaan Brussel

6

7

8

9 Executive Summary 2010 was a prolific year for new doctrines, strategic concepts, nuclear weapon treaties and declarations of intent in the field of nuclear nonproliferation. The Minister of Defence Pieter DE CREM emphasized in his Political Guidance Note that amongst the future threats, proliferation will be one of the key issues to be dealt with. A previous study, "Weapons of mass destruction: legacy of the Cold War and threat to the future," focused on recommendations applicable to several domains in order to improve national emergency planning. This study shows that non-proliferation can also be approached from another viewpoint. The first part demonstrates the position of military and civil implications of nuclear technology in a changed strategic environment. The conclusion of the expected civil nuclear revival will draw attention on the safeguards and the proliferation resistance in order to avoid break-out capability and horizontal proliferation to military capacity. Military asset reductions can be framed in new treaties but this will raise issues in the quest for a new strategic balance: interconnectivity of the NPT with other treaties e.g. the CTBT, FMCT, BTWC, INF, CFE, can constitute a possible explanation for the slow pace of change in nuclear planning policy and adaptive doctrines. Therefore reductions of the political nuclear weapon assets can only be realized in a context of an agreed policy in an adaptive strategic view. The second part of this study will demonstrate that military and civil commercial interests can interfere with planned reductions or agreements due to a perceived double standards approach. The recommendations of the International Commission on Nuclear Non-Proliferation and Disarmament and the final version of the 2010 NPT Review Conference are not always observed by nuclear weapon states, still in search of updated versions of their nuclear weapon arsenal. This will have inevitable consequences on planned arms reductions and commercial agreements alike. In the final part, the national implications of the international framework will be analyzed and recommendations are proposed: solutions to maintain NATO s dual-role capability of fighter aircraft in an adapted version are proposed. Physical protection of assets and cyber protection of command and control structures will become of equal importance if NATO wants to retain a nuclear capability during the next decennium. Operations, training and security will therefore become a multinational and interdisciplinary task. The possibility for new arms reductions should be viewed in a comprehensive i

10 political framework, taking the strategic landscape and existing equilibrium in account: determining limiting numbers of weapons and deadlines should therefore not be a starting point but should result from an updated political understanding between concerned parties. The role of the IAEA can therefore be strengthened in order to increase the credibility of the non-proliferation regime. ii

11 Inhoudstafel Executive summary i Inhoudstafel iii Lijst van afkortingen 1 Inleiding 3 DEEL 1: ONTWAPENING: EEN BREDE WAAIER VAN AKKOORDEN KERNWAPENSTATEN EN HUN AKKOORDEN EVALUATIE VAN DE HUIDIGE ARSENALEN KOST VAN EEN KERNWAPENARSENAAL OVERWEGINGEN IN DE BESLUITVORMING OMTRENT VERDERE ONWAPENINGSAKKOORDEN STRATEGISCHE CONTEXT NUCLEAIRE DOORBRAAK KERNENERGIE: ALTERNATIEVEN EN BRON VAN CONFLICT NUCLEAIRE DOCTRINES EN HERZIENINGEN VAN CONCEPTEN WETTELIJK KADER VOOR BEZIT EN GEBRUIK VAN WAPENS EEN VERBAND TUSSEN DE VERSCHILLENDE VERDRAGEN? NIET-STAATSACTOREN EN ONTRADING GEVOLGEN VAN HET POLITIEKE KARAKTER VAN KERNWAPENS NATIONALE BELANGEN EN INTERNATIONALE VERDRAGEN DEELBESLUIT 85 DEEL 2: AFBOUW VAN ARSENALEN: KANSEN EN HINDERNISSEN AFBOUWSCENARIO HERZIENINGSCONFERENTIE 2010 EN ICNND REALISTISCHE ALTERNATIEVEN DEELBESLUIT 117 DEEL 3: NATIONALE AANBEVELINGEN DIE KADEREN BINNEN HET NON-PROLIFERATIEREGIME NATIONALE AANPAK Algemeen AANBEVELINGEN Nationale capaciteit en geplande aankopen Alarmering C³ en beveiliging ervan Nationale noodplanning Methodologische basis voor verdere kernwapenreducties 127 iii

12 Opleiding van personeel Inter-FOD en interministeriële samenwerking R&D naar proliferatieresistente kernbrandstof en tracering Multidisciplinaire samenwerking en R&D Kritische Energie Infrastructuur Gevolgen voor het veiligheids- en defensiebeleid Nationale wetgeving en politiewerk Ondersteuning van het IAEA De NSG en België DEELBESLUIT 138 ALGEMEEN BESLUIT 141 BIJLAGEN 147 BIJLAGE 1 : EVALUATIE VAN HET 13-STAPPEN PLAN VAN DE TOETSINGSCONFERENTIE VAN HET NPV UIT BIJLAGE 2 : VERGELIJKING NIEUWE EN OUDE VEILIGHEIDSOMGEVING 150 BIJLAGE 3 : NATO MULTIPLE FUTURES PROJECT 152 BIJLAGE 4 : CLANDESTIENE DOORBRAAK 154 BIJLAGE 5 : AANVRAGERS VOOR DE BOUW VAN KERNCENTRALES 155 BIJLAGE 6 : BNP EN KREDIETWAARDIGHEID VAN AANVRAGERS 156 BIJLAGE 7 : HISTORIEK VAN VERSCHILLENDE REACTOREN 157 BIJLAGE 8 : ICNND ACTIEPLAN 158 BIBLIOGRAFIE 163 iv

13 v

14

15 Lijst van afkortingen 3D-LO ABM Treaty ALCM ARMZ BHP Billiton BTWC CANVEK CD CFE CNEIC COIN CTBT CTBTO CWC DoE EURATOM FMCT HCoC HEU IAEA ICBM ICNND ICOC INF Treaty ITBD JSF KEI KI LEU LOW LUA Diplomacy, Defence, Development, Law and Order Anti-Ballistic Missile Treaty Air Launched Cruise Missile AtomRedMetZoloto Broken Hill Proprietary Company Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction Commissie van Advies voor de Niet- Verspreiding van Kernwapens Conference on Disarmament Treaty on the Conventional Forces in Europe China Nuclear Energy Industry Corporation Counter-insurgency Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty Organization Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction. Department of Energy European Atomic Energy Community Fissile Material Cut-Off Treaty Hague Code of Conduct Highly-Enriched Uranium International Atomic Energy Agency Inter-Continental Ballistic Missile International Commission on Nuclear Non- Proliferation and Disarmament International Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation Treaty on the elimination of Intermediate- Range and Shorter-Range Missiles Illicit Trafficking Data Base Joint Strike Fighter Kritische Energie Infrastructuur Kritische Infrastructuur Low-Enriched Uranium Launch On Warning Launch Under Attack 1

16 MIRV MOB MTCR NFU NNSA NPR NPV NSG NTI NWC NWFZ OECD OPCW PMDA RERTR SCADA SCK SLBM SORT START VAE WMD Multiple Independent Re-entry Vehicles Main Operating Base Missile Technology Control Regime No First Use National Nuclear Security Administration Nuclear Posture Review Non-proliferatieverdrag Nuclear Suppliers Group Nuclear Threat Initiative Nuclear Weapons Convention Nuclear-Weapon-Free Zone Organisation for Economic Co-operation and Development Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons Plutonium Management and Disposition Agreement Reduced Enrichment for Research and Test Reactors program Supervisory Control and Data Acquisition Studiecentrum voor Kernenergie Submarine-Launched Ballistic Missile Strategic Offensive Reductions Treaty Strategic Arms Reduction Treaty Verenigde Arabische Emiraten Weapons of Mass Destruction 2

17 Inleiding In 2010 werden we getuige van belangrijke ontwikkelingen inzake proliferatie en ontwapening. Vooreerst zijn de meeste kernwapenstaten aan het werken aan een herziening van hun nucleaire strategie. Dit heeft een rechtstreeks verband met de vervaldatum van het START-verdrag van 9 december Sindsdien hebben Rusland en de Verenigde Staten tijdelijke overeenkomsten afgesloten in de aanloop naar een nieuw verdrag, New- START. Dit herziene akkoord zou de weerspiegeling moeten zijn van de nucleaire doctrines van de onderhandelaars. Laten we niet vergeten dat in mei 2010 een herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag plaatsgreep. In dit kader zien de niet-kernwapenstaten met argusogen toe hoe de twee grootste kernwapenarsenalen de uitvoering van artikel VI van het nonproliferatieverdrag trachten voort te zetten: de afbouw van het bestaande operationele arsenaal. De uitdaging is niet eenvoudig. Meer en meer stemmen roepen op tot een kernwapenvrije wereld, terwijl het nucleaire programma van Iran in ijl tempo schijnt af te stevenen naar militaire toepassingen. Dit brengt het geostrategische evenwicht in gevaar in een regio waar de grootste oliereserves van de wereld te vinden zijn. Het is dan ook niet zeker of die kernwapenvrije wereld er zo snel zal komen: naast het feit dat verticale proliferatie (aangroei van het aantal wapens) door sommige staten wordt nagestreefd, zien we dat meer en meer landen in staat zijn om een eigen arsenaal uit te bouwen ondanks de maatregelen om buitenlandse hulp of transfer te beperken. Misschien zijn we wel op een punt gekomen waarbij het vertrouwen op de bescherming door allianties geen geruststelling meer biedt, waardoor bijvoorbeeld Japan een eigen capaciteit zou kunnen uitbouwen tegen de dreiging van Noord-Korea. Hetzelfde geldt voor de golfstaten, die de bescherming genieten van een voorlopig beschermend rakettenschild van de VS tegen Iran. Zich baserend op eigen capaciteiten kunnen ze geneigd zijn om een eigen ontradingsmacht uit te bouwen. De horizontale proliferatie dreigt overal waar kernenergie voor vreedzame doeleinden wordt nagestreefd. In het huidige klimaat waarin gedreven wordt gezocht naar alternatieve energiebronnen, kan men niet naast het bestaan en de toepassingen rond kernenergie. Landen die reeds gebruik maken van kernenergie, verlengen de levensduur van hun centrales omwille van de ontoereikende capaciteit van de alternatieve energiebronnen. Ieder gebruik van kernenergie draagt echter een inherent risico tot proliferatie met zich mee: de toegenomen vraag om in de komende jaren meer dan 40 kerncentrales te bouwen, toont de omvang van het probleem. De afleiding van nucleaire kennis naar militaire programma s wordt door de VS onderdrukt door het aanbieden van bescherming in de vorm van

18 samenwerkingsverbanden, allianties of raketafweer. Precies dit laatste aspect stelt nu probleem voor de onderhandelingen die de verticale proliferatie moeten indijken: Rusland is helemaal niet te spreken over een systeem dat in haar achtertuin ballistische raketten onderschept, al zouden ze van Iran afkomstig zijn, zonder medezeggenschap over de werking ervan. De psychologische impact op de bevolking die op weg van of naar het werk geconfronteerd wordt met een dodelijke aanslag met talrijke slachtoffers is enorm: het beleid kan het zich dan ook niet veroorloven om de besluitvorming, die moet toelaten op een systematische manier de inzet van middelen te optimaliseren, naast zich neer te leggen. Een dergelijk systeem zonder inspraak is voor Rusland een onevenwichtige ontwikkeling in de evolutie van de strijdkrachten. Met de uitbreiding van de NAVO die reeds jaren argwanend in de gaten gehouden wordt, kan men zich ook de vraag stellen hoe de Alliantie de ballistische raketafweer zal kunnen integreren in haar nieuw strategische concept zonder de samenwerkingsverbanden met Rusland in gevaar te brengen. Vooral de denuclearisatie trad in 2010 op de voorgrond en mede hierdoor wordt in deze studie meer nadruk gelegd op de kernwapenproblematiek alsook de factoren die in beschouwing dienen genomen te worden in het kader van het gebruik van kernenergie. Deze studie beoogt een licht te werpen op enkele aspecten i.v.m. voormelde problematiek. Vooreerst dient het kader duidelijk afgebakend te worden door de historiek van de lopende akkoorden te overlopen. Deze wordt belicht vanuit de ontwikkelingen en de nieuwe akkoorden die in de loop van 2010 werden afgesloten. Verder wordt aandacht geschonken aan de strategische trends waarbinnen deze akkoorden moeten kaderen. Zoals men kan merken zullen elementen zoals klimaatverandering, nucleaire proliferatie, terrorisme en cybernetische dreiging een impact hebben op de besluitvorming in voornoemde overeenkomsten. Het tweede deel van de studie richt zich op de kansen en de hindernissen die zich voordoen indien men het scenario van afbouw van kernwapenarsenalen wil realiseren. Mogelijke realistische alternatieven worden voorgesteld. De impact van niet-staatsactoren en lopende conflicten wordt toegelicht. Tegelijkertijd worden nieuwe mogelijkheden onderzocht die de aanpak van het energetisch probleem ten goede komen. Het laatste deel geeft voornamelijk de nationale implicaties weer. Uit de supranationale benaderingen worden mogelijke wegen tot synergie ontsluierd als ook toepassingsdomeinen die in België van belang zouden kunnen zijn. Bedoeling is om tot een systematische en coherente benadering te komen van de problematiek die past in de supranationale belangen voor het voortbestaan van de Allianties in de nieuwe rol die hun zal toebedeeld worden. In het besluit zullen de meest dringende problemen nog even aangehaald worden. Onontgonnen gebieden en domeinen die aanleiding kunnen geven tot wetenschappelijk onderzoek in verschillende vakgebieden worden eveneens weergegeven. 4

19 5

20 6

21 Deel 1 Ontwapening: een brede waaier van akkoorden 7

22 1.1. Kernwapenstaten en hun akkoorden Sinds het officiële aantreden van de nieuwe regering-obama is de druk steeds groter geworden om de kernwapenarsenalen af te bouwen. Aan de basis van de mediatisering en het lobbywerk lagen de aansporingen van Schultz, Perry, Kissinger en Nunn in 2007 (Schultz et al., 2007), herhaald in 2008 (Schultz et al., 2008). In een open brief hebben deze senatoren de afbouw van het kernwapenarsenaal gevraagd. De wereldwijde economische crisis en de hoge onderhoudskost van een verouderend kernwapen hebben waarschijnlijk mee hun initiatief gevoed. Feit is dat na jaren van impasse, een nieuwe en ambitieuze aanpak de mogelijkheid aantoonde om ontwapeningsakkoorden nieuw leven in te blazen. Sinds de aanslagen van 2001 moet men vaststellen dat er geen enkele vooruitgang meer geboekt werd rond de onderhandelingstafel. Wel integendeel! Zowel op het gebied van onconventionele als conventionele ontwapening werden ernstige blokkades opgeworpen: het is alsof men zich na 9/11 wou vastklampen aan oude zekerheden in de nieuwe wereld waarin we die dag ontwaakten. De oorlog in Afghanistan woedt nu reeds 30 jaar en iedere dag kan men in de praktijk waarnemen hoe zowel de politieke als de militaire aanpak aan hernieuwing toe is. En toch duurde het tot september 2001 vooraleer men hiervan bewust werd. En toch ging men de oorlog tegen de terreur aanpakken op de oude getrouwe manier. Het ernstige gebrek aan middelen die na de economische crisis van 2008 nog meer militaire budgetten aan banden heeft gelegd, heeft doen inzien dat de aanpak anders moest: doctrines moesten aangepast worden aan de nieuwe vormen van dreiging en militaire middelen en structuren moesten hervormd worden tot een geheel dat zowel economisch haalbaar bleek en tegelijk in staat was om de oorlog in Afghanistan een positieve impuls te geven. In dat opzicht kwam de vraag tot ontwapening op een ideaal moment om bestaande conventies nieuw leven in te blazen. Nochtans zou een nieuw elan niet evident zijn in het licht van de recente gebeurtenissen. Het Non-proliferatieverdrag (NPV) werd van kracht in 1970: door dit verdrag verbonden de vijf kernmachten zich ertoe hun arsenaal af te bouwen. De overige ondertekenaars verbonden zich ertoe om de ontwikkeling of de aanschaf van kernwapens af te zweren. Uitvoer van technologie en materiaal voor dubbel gebruik naar niet-kernmachten werd verboden behalve indien, onder toezicht van het Internationaal Atoomagentschap (IAEA) gelegen in Wenen, de controlemechanismen ( safeguards ) en traceerbaarheid gegarandeerd werden. Deze instantie (IAEA) zag haar mandaat bovendien uitgebreid door het toegevoegd protocol voor garantiemaatregelen - Additional Protocol to the NPT Safeguards Agreement. Dit protocol, goedgekeurd sinds 1997, laat strengere controles toe door het agentschap: ondertekenaars worden verplicht hun activiteiten 8

23 i.v.m. kernenergie bekend te maken naar aanleiding van de omzeiling van de initiële garantiemaatregelen door Irak. Inspecties door het Atoomagentschap laten toe om zowel aangegeven als niet-aangegeven sites te controleren op hun activiteiten. In 2005 werd de herzieningsconferentie van het nonproliferatieverdrag beëindigd zonder resultaat of slotverklaring: men moest terugvallen op de resultaten van vijf jaar eerder nl. een 13-stappenprogramma met mogelijke pistes tot verdere ontwapening, waarvan we vandaag moeten vaststellen dat niet alleen de lijst aan herziening toe is, maar dat van de 13 stappen niets is gerealiseerd. Meer nog, sinds de aanslagen in New York zag men de staatshoofden van de kernwapenstaten televisietoespraken houden die hun nucleaire doctrines bevestigden en hun bereidheid uitten tot het gebruik van kernwapens tegen diegene die de integriteit van hun Natie in gevaar zou brengen. Propaganda of niet? Dit weerhield Noord-Korea er niet van om een kernproef uit te voeren op 25 mei Feit is ook dat de stoere taal van de kernmachten en de aangekondigde middelen niet inzetbaar zijn op het front dat men nieuw leven wou inblazen in Afghanistan. Dat was voor het Westen de bron van alle kwaad: het land dat instaat voor 90% van de volledige opiumteelt ter wereld en daardoor een draaischijf is voor geldstromen van terroristische bewegingen, lag aan de basis van de beelden die de skyline van New York hebben veranderd. Tijd dus voor een nieuwe aanpak die het succes moest garanderen op politiek, militair en economisch vlak. Wat is er dan beter dan ontwapening? De vastgelopen onderhandelingen waren nochtans niet op een vanzelfsprekende manier vlot te trekken. De in Genève gevestigde Ontwapeningsconferentie (CD) kon het niet eens worden over een werkprogramma, waardoor de weg nog niet vrijgemaakt was voor onderhandelingen over dringende wettelijk bindende verdragen zoals een Fissile Material Cut-Off-Treaty (FMCT). De onderhandelingen rond een conventie voor de controle over biologische wapens (BTWC) zat in het slop en voor de stopzetting van kernproeven leeft men verder met een moratorium bij gebrek aan een geratificeerd verdrag (Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty - CTBT). Ook de verdragen met betrekking tot conventionele wapens hebben ernstige tegenslagen gekend. Zo werd een verbod op clustermunitie onderhandeld buiten het kader van de VN: uiteindelijk werd het in Oslo ondertekend door 94 landen in december De vastberadenheid van enkele voortrekkers, de humanitaire ramp ten gevolge van het massaal gebruik van clustermunitie in Zuid-Libanon en het verdringen van de toegevingen om tot een consensus te komen in de ontwapeningsconventie, hebben dit verdrag alsnog nog mogelijk gemaakt. Toch werpt dit verdrag het licht op een duistere kant van de ontwapeningsconferenties: het feit dat de gesprekken buiten de VN moesten gevoerd worden, doet vermoeden dat er mogelijkheden zijn om de besluitvorming te doen vastlopen. Nochtans mag men het belang van dit verdrag niet onderschatten. Ondanks het feit dat buiten de VN-structuren werd gewerkt, stelt men vast dat de Oslo-staten zelf, maar ook hun partners en andere coalitiestrijdkrachten niet kunnen ontsnappen aan de stigmatiserende gevolgen van inzet van ongeoorloofde munitie. Zo werd vastgesteld dat tijdens het conflict tussen Rusland en Georgië, iedere partij de andere beschuldigde van het gebruik van clustermunitie, hoewel geen van 9

24 beide betrokken was bij het Oslo-proces. Recenter werd, tijdens het Israëlische offensief in Gaza in januari 2009, ondanks de niet-betrokkenheid bij het Oslo-proces, afgezien van het gebruik van dergelijke munitie. In 1996 werd het Comprehensive Test Ban Treaty ondertekend: het voorziet in de stopzetting van alle types kernontploffingen. Het verdrag werd versterkt door een grondig controlesysteem dat reeds wereldwijd werd uitgebouwd. Pas 180 dagen na de ratificatie door alle kernwapenstaten (44 staten die in de bijlage van het verdrag worden vermeld) zal dit verdrag in voege treden: in oktober 2006 en laatst nog op 25 mei 2009 voerde Noord- Korea een ondergrondse kernexplosie uit. Ondanks internationaal protest en sancties door de VN blijft het mogelijk om de internationale gemeenschap openlijk voor schut te zetten: het uitgebouwde detectiesysteem, gebaseerd op ultrasone detectie, radiodetectie en detectie van radio-isotopen maakt het onmogelijk om kernexplosies ongemerkt uit te voeren, hoe kleinschalig men de test ook zou willen houden. Nochtans moet dit ontwerpverdrag nog nieuwe impuls genieten door toetreding van belangrijke kernwapenstaten als de VS en Rusland. Hun terughoudendheid heeft onder meer te maken met de veroudering van het bestaande kernwapenarsenaal. De vrees bestaat dat door het proces van radioactief verval, de kritische massa splijtstof in de kernkoppen zou verminderen met als gevolg dat het kernwapen onbetrouwbaar zou worden. Verschillende projecten tot vernieuwing van het arsenaal zonder uitvoering van nieuwe testen werden reeds voorgesteld (bijvoorbeeld het Reliable Replacement Warhead-programma van de VS). Het NPV verbiedt echter formeel de ontwikkeling van nieuwe kernwapens. Elke nieuwe vorm van kernkop zou dus een formele inbreuk zijn op het Verdrag. Anderzijds willen de VS zich niet engageren zonder garantie nog ooit de betrouwbaarheid van hun arsenaal te kunnen testen. Negen van deze 44 landen die vereist zijn voor de inwerkingtreding van het verdrag hebben het nog niet geratificeerd: India, Noord-Korea, Pakistan, China, Egypte, Indonesië, Iran, Israël en de VS. Ondertussen leeft men verder met het moratorium op kernproeven. De proeven van Noord-Korea tonen echter aan dat internationale druk en sancties geen invloed hebben op een dictatoriaal regime dat haar eigen wil doordrukt: de eerste slachtoffers van dergelijke sancties zijn de bevolking zelf. De geschiedenis heeft ons geleerd dat ook de jarenlange sancties tegen Irak niets hebben opgeleverd. De onderhandelingen over een Fissile Material Cut-Off-Treaty (FMCT), welke de productie van splijtstoffen voor kernwapens zou verbieden om zo het NPV te ondersteunen, zijn nog niet eens begonnen. Landen als Pakistan en andere met eigen (economische) agenda's blokkeren de ontwapeningsconferentie van Genève door de opstelling van een werkprogramma in de weg te staan. Nationale belangen primeren duidelijk tijdens onderhandeling in dit kader. Dit illustreert hoe moeilijk het kan zijn om vooruitgang te boeken naar zinvolle wapenbeheersing wanneer de perceptie van veiligheid en nationale belangen verschillen, hetgeen altijd het geval zal zijn, al was het maar omwille van economische of culturele redenen. 10

25 In 1972 werd de Biological and Toxin Weapons Convention (BTWC) geopend voor ondertekening: het betreft het eerste verdrag dat een volledige categorie van massavernietigingswapens verbiedt. De biologische wapenconventie trad in werking sinds 1975 en verbiedt de ontwikkeling, productie, opslag, aankoop en transfer van pathogenen en daartoe ontwikkelde wapensystemen of andere vectoren. Het gebrek aan een controleorganisme verbonden aan dit verdrag om naleving af te dwingen, heeft de efficiëntie van dit verdrag ernstig ondermijnd. Nadat de onderhandelingen over een verificatiesysteem mislukten, heerste er grote onenigheid onder de ondertekenende partijen waardoor het verdrag aan geloofwaardigheid ontbreekt. Een minder ambitieuze, maar meer op consensus gebaseerd proces zette de BTWC weer op de rails, waardoor tijdens de 6 de Conferentie tot herziening van 2006 deels het vertrouwen werd hersteld. Mogelijk ware het een oplossing geweest om van de organisatie die in het leven werd geroepen om de controles in Irak uit te voeren (UNMOVIC), een permanente structuur uit te bouwen ter ondersteuning van het verdrag: dezelfde rol speelt het IAEA immers voor het NPV. De chemische wapenconventie (Convention on the Prohibition, of the Development, Production, Stockpiling and use of Chemical Weapons and on their destruction - CWC) werd van kracht op 29 april 1997: ze verbiedt de productie, opslag, aankoop en transfer van chemische wapens. Het organisme dat toezicht moet houden op de correcte uitvoering van dit verdrag is de Organisatie voor het verbod op chemische wapens (OPCW) gelegen in Den Haag. Alle partijen verbinden zich ertoe om hun chemische wapens en productiefaciliteiten te vernietigen tegen 29 april 2012, maar men weet dat Rusland niet klaar zal zijn voor Sommigen in de VS schatten in dat zij dat doel pas tegen 2020 kunnen halen. Wat de vectoren betreft, is er géén echte resolutie of verdrag: de toegenomen onrust onder de lidstaten omtrent de proliferatie van raketten deed de druk toenemen om een initiatief ten gronde op te starten. Dit gebeurde vanaf Herhaalde pogingen en tussentijdse jaarlijkse rapporten van 2000 tot 2007 hebben de problematiek van de proliferatie van vectoren in de schijnwerpers geplaatst. Resolutie A/59/91 (2004) van de Algemene Vergadering van de VN heeft uiteindelijk een gedragscode opgeleverd: de Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation (HCoC). In de praktijk blijken de besprekingen in het kader van deze gedragscode muurvast te lopen zonder enige vorm van naleving of controle. Staten worden aangemoedigd om zich aan te sluiten en nieuwe wegen te ontwaren om op efficiënte wijze de proliferatie van ballistische raketten aan te pakken die in staat zijn om massavernietigingswapens af te leveren. Tot op de dag van vandaag zijn er geen overeengekomen normen voor de controle op ballistische raketten. Ook hier zullen de grote kernmogendheden hun bereidwilligheid moeten tonen, vooraleer in deze materie vooruitgang te kunnen boeken. Ballistische raketten en andere vectoren zijn, vanuit geopolitiek en strategisch oogpunt, een gevoelige materie: niet alleen is het een probleem dat nauw verbonden is aan WMD-capaciteit, maar ook onderdeel uitmaakt van de conventionele slagkracht. Het zal dus zowel politieke moed als een gunstig 11

26 (lees rustig) militair klimaat vergen vooraleer enige vooruitgang in dit kader kan geboekt worden. De polemiek omtrent het strategische rakettenschild is een bijkomende hindernis om in deze materie tot een vergelijk te kunnen komen. Buiten de VN-verdragen zijn er bilaterale verdragen die meewegen in de balans van het Non-proliferatieregime. Meer bepaald de verdragen tussen de VS en Rusland zullen mee de fundamenten leggen voor een sterk of verzwakt NPV. Art.VI van dit verdrag voorziet namelijk dat de actuele kernwapenstaten hun bestaande arsenalen zullen ontmantelen. Een aantal bilaterale verdragen dragen hiertoe bij. Een eerste is het verdrag ter eliminatie van korte en middellange afstandsraketten (Treaty on the elimination of Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles - INF). Het verdrag werd ondertekend door de VS en de Sovjet-Unie op 8 december 1987 en werd van kracht in 1988: het voorzag in de vernietiging van alle lanceerders en hun ballistische en kruisraketten met een bereik van 500 tot km tegen juni In mei 1994 werden raketten vernietigd (SIPRI, 2009). In 1994 werd het verdrag uitgebreid naar Wit-Rusland, Kazakstan en Oekraïne. Vanaf 1991 werden 10 jaar lang on-site inspecties uitgevoerd. Tijdens de jaren tachtig, hadden de VS het plan om middellange (1.800km) Pershing-2- en kruisraketten te ontplooien in Europa. Florennes zou één van de ontplooiingsbasissen zijn. Deze ontplooiing werd in het Westen, meer bepaald de VS, noodzakelijk beschouwd door de ontplooiing van de SS-20 gewapend met meerdere kernkoppen (Multiple Independent Re-entry Vehicles-MIRV) van de Sovjet-Unie. De grote weerstand tot de ontplooiing van nieuwe kernwapens in Europa (o.m. in Florennes) zou uiteindelijk leiden tot de herziening van de initiële plannen en de ondertekening van het akkoord: niet zonder reden drong de Sovjet-Unie aan om tot een akkoord te komen. De betrokken wapens vormden immers een directe dreiging voor Moskou, maar niet voor de VS. Het verdrag zou in de vernietiging van voormelde wapens voorzien voor beide partijen. De Sovjet-Unie kwam daarbij in het nadeel aangezien het over veel meer wapens van dat type beschikte. Uiteindelijk zou de Sovjet-Unie raketten vernietigd hebben, waaronder SS-20, SS-4, SS- 5, SSC-X-4, SS-12, en SS-23. De VS zou daarentegen 859 raketten hebben vernietigd van het type Pershing II, BGM-109G, Pershing IA, en Pershing IB (Arbatov, 2009; Kimball, 2009). Rusland dreigde meermaals zich terug te trekken uit het verdrag en ontwikkelde een nieuwe middellangeafstandsraket (Iskander). Het verdrag was niet meer in het belang van Rusland omwille van het bestaan van dit type wapens bij andere buren o.m. China. Bovendien zou de voorziene ontplooiing van elementen voor een Amerikaans raketschild in Polen en Tsjechië ervaren worden als een nieuwe bedreiging door het steeds meer uitdeinende NAVO-grondgebied. Nochtans steunden zowel de VS als Rusland in oktober 2007 het verdrag tijdens een Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en moedigden andere Naties aan zich aan te sluiten bij de voorwaarden ervan (Kimball, 2009). Volgens ARBATOV is het argument over de mogelijke ontwikkeling van een nieuw unilateraal rakettenschild in Europa slechts één aspect dat de terughoudendheid van Moskou zou verklaren i.v.m. het INF-verdrag. Een 12

27 andere mogelijkheid zou kunnen liggen in de negatieve gevolgen voor de internationale veiligheid en die van Rusland in het bijzonder. Vooreerst zou een reactie van Rusland op het rakettenschild, door de installatie van nieuwe raketten, vooral een asymmetrisch gevolg hebben voor de Europese landen die niet betrokken zijn in het Amerikaanse plan. Dit schild, waarvan de plannen zowel detectie- als interceptiemiddelen bevatten, is niet in overeenstemming met de geest van de START of SORT-onderhandelingen (zie verder) die de vermindering van de wapens als ook van hun dragers beoogt. Hiertegen moeten we argumenteren dat ARBATOV niet vermeldt dat de meeste landen waarmee Rusland goede contacten onderhoudt en die niet deelnemen aan het rakettenschild (Arbatov, 2009) deel uitmaken van de NAVO. Het nieuwe strategische concept van de NAVO zal ook een luik nucleaire ontrading bevatten, waaronder een geïntegreerd rakettenschild. In dit opzicht is het argument dat de NAVO-lidstaten afzonderlijk worden beschouwd i.p.v. als lid van een militaire Alliantie niet relevant. Een tweede argument is gericht op de productie van tegenmaatregelen door Rusland: het meest waarschijnlijke scenario als reactie op het schild zou een toename zijn van de productie van Topol-M (SS-25 ICBM) lanceerders gedurende de komende jaar. Deze kunnen zowel de intercontinentale als de kortere afstanden bestrijken. Dit zou weerom in strijd zijn met wat men tracht te bereiken door verlenging van de START-akkoorden. Een terugtrekking uit het INF-verdrag of de herhaalde dreigingen om Iskander (SS-26) raketten te ontplooien zou ook van Amerikaanse zijde het idee laten rijpen om nieuwe kruisraketten op het Europese toneel te ontplooien. Bovendien zou de terugtrekking door Rusland uit het verdrag een nieuwe golf van anti- Russische gevoelens kunnen opweken in de voormalige Sovjetstaten die thans deel uitmaken van de NAVO, met als gevolg dat ze zich willen aansluiten bij het raketschild of zelfs elementen daarvan op hun grondgebied willen ontplooien (zoals Roemenië, Polen of Tsjechië). Dit argument is niet zonder grond. We stellen inderdaad vast dat landen die initieel deel uitmaakten van het project van het eerste raketschild ontwikkeld door de regering-bush, nieuwe initiatieven verwachtten van de regering-obama als vorm van compensatie. De nieuwe militaire doctrine van Rusland vermeldt onder de benaming externe dreigingen de NAVO op nummer één (Militaire doctrine van 5 februari 2010, 8). Ten slotte zou de terugtrekking uit het INF door Rusland een slecht vooruitzicht zijn in de aanloop naar de onderhandelingen van het NPV. Zeer terecht duidt ARBATOV hier op het gevaar het NPV en het hele Non-proliferatieregime te ondermijnen door nieuwe ontplooiingen van raketten van het type Topol of Iskander. Beide zijn geschikt voor het afleveren van meerdere kernkoppen en vormen een inbreuk op Art.VI van het NPV. In dat opzicht vormen de interceptoren, voorzien in het kader van een raketschild, geen overtreding van het verdrag aangezien ze niet ontworpen werden om kernkoppen te lanceren, maar wel met het oog op de kinetische vernietiging van dergelijke raketten. De voorgaande redenering toont aan dat slechts een multilaterale oplossing (VS, NAVO, Rusland) voor het kernwapenschild mogelijk is: zonder dit is geen evenwichtige oplossing mogelijk of aanvaardbaar voor betrokken partijen. 13

28 Het START-verdrag (Strategic Arms Reduction Treaty) is een tweede dergelijke bilaterale overeenkomst. Het werd door dezelfde partijen getekend in 1991 en werd van kracht op 5 december Het initiële verdrag voorzag in een gefaseerde verlaging van de kernwapenarsenalen, gespreid over een periode van zeven jaren. Voor het eerst werden limieten opgelegd aan het aantal ontplooide wapens, zowel voor wat de dragers betreft (ICBM, SLBM en bommenwerpers) alsook voor het aantal kernkoppen. Bijkomend worden door dit verdrag voorzieningen getroffen voor de berekening van het aantal kernkoppen per ontplooid wapen. Voor het eerst werd zelfs de draagkracht van de raketten in rekening gebracht. Bovendien werden maatregelen getroffen om ontwijking van het verdrag te vermijden en inspecties toe te laten. Dit verdrag wordt vaak het START I-verdrag genoemd, omdat in 1993 een tweede verdrag werd getekend dat echter nooit van kracht werd. Ook het tussentijdse verdrag van Moskou dat getekend werd in 2002 kan niet echt aanzien worden als de waardige opvolger van START-I: hoewel men het aantal ontplooide kernkoppen wou reduceren tot een niveau van voor beide partijen tegen 2012, kan het enkel beschouwd worden als een intentieverklaring. Geen enkele bindende maatregel wordt in dit verdrag voorzien. Bijgevolg zijn er ook geen inspectie- of controlemaatregelen in opgenomen. Ondertussen is START-I verlopen op 9 december Sinds het aantreden van de OBAMA administratie, werd druk diplomatiek overleg gepleegd om een waardig vervolg te knopen aan START-I. Onder meer door het door de Amerikaanse president onderschreven objectief naar een kernwapenvrije wereld, mag het Non-proliferatieregime onder geen beding in gevaar worden gebracht. De druk lag dus onmiddellijk op de twee grootste arsenalen (de VS en Rusland) om, onder de verplichtingen van Art.VI van het NPV, effectief verder te ontmantelen. Dit kon alleen onder de voorzieningen van een efficiënt verifieerbaar akkoord dat noodzakelijk is om een vertrouwensklimaat te scheppen bij de aanvang van de toetsingsconferentie van het NPV van mei De verstreken deadlines voor de publicatie van de herziening van de Amerikaanse doctrine tot gebruik van kernwapens (Nuclear Posture Review - NPR uiteindelijk gepubliceerd in april 2010), zijn deels te wijten aan de discussie om voor het rakettenschild in Europa een derde site te openen en deels ook door interne strubbelingen rond het project om duurzame kernkoppen te maken: de opgeslagen kernkoppen verouderen en zijn dus niet meer betrouwbaar. Om die betrouwbaarheid te testen maakte men vroeger gebruik van ondergrondse of onderzeese kernexplosies. De druk om de naleving van het CTBT op te leggen wordt echter groot door de wereldwijde ontplooiing van meetapparatuur die het onmogelijk maakt om nog dergelijke experimenten onopgemerkt uit te voeren. Sommige wetenschappers waren van oordeel dat de tijd rijp was om een nieuw soort kernkop te ontwikkelen die niet aan veroudering onderhevig was. Gezien men ervan uitgaat dat iedere kernkop omwille van het natuurlijke verval van de splijtstof aan efficiëntie verliest, heeft men een systeem bedacht om voldoende splijtstof op te slaan om het natuurlijk verval te compenseren waardoor de houdbaarheid en de betrouwbaarheid verlengen. Tegen de geest van het NPV wordt dit echter aangezien als de ontwikkeling van een nieuwe kernkop, hetgeen 14

29 onaanvaardbaar is. Deze discussie wordt echter nog steeds gevoerd in het Congres. De discussie spitst zich hoofdzakelijk toe op twee onderwerpen. Vooreerst is de ontwapening voorzien door Art.VI van het NPV niet beperkt tot het weghalen van strategische ontplooide kernkoppen. Ontwapening betekent effectieve ontmanteling. Voor het ogenblik vallen ontmantelde kernkoppen (m.a.w. ontdaan van hun dragers) onder de bevoegdheid van het Departement of Energy (DoE) dat voor de opslag en het onderhoud van de kernkoppen moet zorgen. Het NPV voorziet echter in een ontmanteling i.p.v. opslag: de opgebouwde reserves kunnen immers hergebruikt worden en vormen op zich een strategische opslagcapaciteit. We komen later terug op de capaciteiten van de ontmanteling die vereist zijn in de geest van het NPV. Een tweede onderwerp tot discussie vormt het controlesysteem. De visie over de nood aan controle omtrent ontwapening varieert naargelang de culturele achtergrond. Nogal wat analisten zijn van mening dat controle op zich geen einddoel mag zijn, maar dat nationale veiligheid en internationale stabiliteit het einddoel moeten blijven. Indien controle en inspecties hierbij kunnen helpen in het kader van een uitgebouwd en sterk Non-proliferatieregime, des te beter. Indien het Non-proliferatieregime zwakheden vertoont door omzeiling van verdragen mogelijk te maken, dan moeten die herzien worden. Volgens BROOKS zijn er voordelen te vinden in een systeem van bilaterale wapencontroles. Volgende principes zijn hiervoor van bijzonder belang (Brooks, 2009): a. Voorspelbaarheid bevorderen tegenover actie en reactie De ontwikkeling van nieuwe wapensystemen in het vooruitzicht van de tegenmaatregelen van de tegenstrever is een typisch fenomeen dat dateert uit het tijdperk van de Koude Oorlog. Iedere partij trachtte de ontwikkelingen van de andere te ontdekken in een vroeg stadium om er tijdig een gepaste reactie tegen te ontwikkelen. Stabiliteit in de wapenwedloop was een belangrijke drijfveer. In de huidige economische en politieke context is deze manier van handelen irrelevant hoewel stabiliteit een cruciale factor blijft en strategisch gezien, een permanente drijfveer zal blijven die gebaseerd kan worden op onderling overleg. b. Stabiliteit tijdens crisis Wapenbeheersing heeft tijdens de Koude Oorlog vooral de nadruk gelegd op de reductie van het aantal ICBM s en het aantal kernkoppen. Tijdens een mogelijke crisis werden deze systemen immers beschouwd als te gebruiken of te verliezen. Theoretisch is dit nog steeds het geval, maar de economische omstandigheden hebben de kaarten grondig geschud en de zekerheden van toen zijn niet meer die van vandaag. Vooreerst is er niet meer één grote alliantie waartegen we ons moeten bewapenen. Bovendien hebben de opgebouwde arsenalen gezorgd voor een economische last die vandaag, tijdens de zwaarste economische crisis sinds de jaren 20 van vorige eeuw, even moeilijk om dragen als te verrechtvaardigen is. 15

30 16 c. Economische beschouwingen De pas aangehaalde economische factor is een reden om alle middelen aan te wenden om de economie opnieuw vlot te trekken. Buitensporige uitgaven aan nieuwe wapensystemen die niet passen in de nieuwe manier van oorlogvoering (zie verder) zijn dus niet meer aan de orde. d. Verdenking vermijden Vertrouwenwekkende maatregelen zijn belangrijk om verdenkingen en misverstanden uit de weg te helpen. In dit opzicht is het belangrijk om gegevens te blijven uitwisselen en te onderhandelen in een open geest die drijft naar samenwerking. Niet alleen zorgt dit voor het verlagen van de drempel naar nieuwe onderhandelingen in wapenreductie, maar kan het bovendien bevorderend werken voor de ontwikkeling van systemen die niet langer unilateraal kunnen uitgebouwd worden: bijvoorbeeld de oprichting van een kernbrandstofreserve (zie later) of een gemeenschappelijk waarschuwingssysteem tegen ballistische raketten. e. Verbeteren van politieke relaties tussen betrokken partijen Het verdrag van Moskou past perfect in dit kader: hoewel het geen bindend verdrag betreft, is een intentieverklaring tussen de belangrijkste partijen de grondslag voor een goede verstandhouding in de toekomst. Zonder deze intentieverklaring was het momentum tot verdere reductie waarschijnlijk verdwenen en was men na de afloop van START I in een gevaarlijk vacuüm terechtgekomen, zo kort bij de toetsingsconferentie van het NPV. De intenties van de VS liggen in de lijn van de verwachtingen om te komen tot betere relaties en worden duidelijk weergegeven door volgend citaat (Quadrennial Defense Review Report, February 2010): The United States and Russia share many interests including countering proliferation and confronting terrorism. We are working with Moscow to develop a new START Treaty an important step in the President s initiative toward a world free of nuclear weapons. The new START Treaty will further reduce both nations nuclear arsenals while maintaining important treaty-monitoring provisions. We will seek out opportunities to work with Moscow on emerging issues, such as the future of the Arctic and the need for effective missile defense architectures designed to protect the region from external threats. At the same time, the United States will continue to engage with Russia s neighbors as fully independent and sovereign states. Los van deze beschouwingen en de hindernissen met betrekking tot het rakettenschild en de asymmetrische dreiging dient men zich de vraag te stellen hoe ver het START I-vervolgakkoord kan gaan met betrekking tot aantallen en tijdschema s. Het antwoord op die vraag kan men slechts ontwaren in de argumentatie omtrent de militaire relevantie van het

31 kernwapenarsenaal. De huidige arsenalen van Rusland en de VS zijn het resultaat van de erfenis van de Koude Oorlog enerzijds en anderzijds de ontwikkeling de vernieuwing van oude systemen. De militaire relevantie van een kernwapen is slechts een feit indien gebruik gemaakt kan worden van een terugslagkracht na een initiële aanval door de tegenpartij, de zogenaamde second strike capability. De concrete invulling van dit begrip werd getoetst door CIMBALA. In een modellering waarbij hij uitging van een optimistische benadering, zonder horizontale proliferatie, werd de overblijvende capaciteit berekend (Cimbala, 2008). Figuur 1 illustreert de resultaten voor alarmstadia Launch On Warning (of hair trigger alert m.a.w. permanente operationaliteit van lanceerders die kunnen reageren op de detectie van een kernwapenaanval in een vroege fase en die bevestigd wordt door grond- en ruimtedetectie) en Launch Under Attack (reactie in een latere fase door inzet van eigen kernwapens terwijl men reeds blootgesteld is aan een bevestigde aanval met een kernwapen). Figuur 1: Second strike capability. Verhouding doeltreffende wapens (%) Rusland VS Second Strike Stability China Israël VK India Pakistan Frankrijk Launch on Warning Launch under Attack De stabiliteit voor het genereren van een second strike wordt weergegeven door een stabiel resultaat in beide reactiescenario s. Hoe groter het verschil tussen de twee alarmstadia, hoe groter de onzekerheid over de second strike capaciteit en bijgevolg over de militaire relevantie van het arsenaal. Volledigheidshalve dient hier vermeld dat het model uitgaat van een verdeling van kernwapens over een traditionele triade zoals weergegeven in tabel 1. 17

32 Tabel 1: Verdeling der krachten over de verschillende dragers. Rusland VS China Israël UK India Pakistan Frankrijk ICBM SLBM Vliegtuigen De gedetailleerde analyse van deze krachtverdeling toont aan dat de dragers wel degelijk hun belang hebben. Zo zijn ICBM in silo of op vervoerbare systemen veel gevoeliger voor een eerste aanval dan SLBM of vliegtuigen. Hier kan men dus een reden vinden waarom de verdeling over de traditionele triade van kernwapens gedragen door land-, lucht- en zeeplatformen door de meeste kernwapenstaten herzien wordt, waarbij vaste installaties als eerste worden opgegeven. Verder moet men toevoegen dat de optimistische benadering die figuur 1 genereert, geen rekening houdt met horizontale proliferatie naar landen als Japan, Noord- en Zuid Korea, of Iran. Hun beperkte arsenaal vertoont in een gelijkaardige analyse patronen die vergelijkbaar zijn met de instabiliteit van India en Pakistan in figuur 1. Ten slotte merken we op dat de stabiliteit verbonden is aan de eerste inzet van het kernwapen, de overleefbaarheid tijdens aanvallen en de geloofwaardigheid van het resterende arsenaal. Behalve China heeft geen enkele kernwapenstaat formeel het eerste gebruik van kernwapens (No First Use - NFU) afgezworen. De Chinese intentieverklaring schrapt de facto het arsenaal uit het militair kader. Voor de overige staten zien we dat enkel Rusland en de VS een voldoende stabiliteit behouden om het militaire argument te vrijwaren. Dit zou natuurlijk verdwijnen in geval van verlaging van de alarmstadia (hetgeen de instabiliteit vergroot) of de erkenning van het principe voor NFU in hun respectieve doctrines. Meerdere kernwapenstrategieën waren reeds sinds de Koude Oorlog gestoeld op een vergelijkbare analyse van het belang van de second strike capaciteit en stabiliteit. Meerdere referenties zijn in dit verband terug te vinden vanaf Het was toen reeds duidelijk dat niet het totale aantal kernwapens de strategische overmacht bepaalt (Brodie, 1946; Wohlstetter, 1959; Gallois, 1960; Kahn, 1960; Ogarkov, 1982; Beaufre 1985). Volgens BRODIE zijn 2000 kernkoppen voldoende om een economische grootmacht lam te leggen: een toename van dat arsenaal naar heeft dus geen enkele meerwaarde. Reeds kort na de Tweede Wereldoorlog blijkt uit doctrines dat kernwapens ook inzetbaar zijn tegen niet-militaire doelwitten. De conclusie is duidelijk dat het kernwapen vanaf dan geen enkele militaire meerwaarde heeft en bijgevolg als politiek instrument moet beschouwd worden. Volgens KISSINGER bood het niet-strategische kernwapenarsenaal al helemaal geen militaire meerwaarde (Kissinger, 1979). We zullen later merken welke conclusie we hieraan kunnen koppelen. Spelbrekers in de voorafgaande analyse blijken het raketschild enerzijds en anderzijds de asymmetrische dreiging van niet-staatsactoren. Het raketschild zorgt niet alleen voor een snelle waarschuwing en identificatie van 18

33 de dreiging, maar ook voor een nieuw element in het verweer tegen een eerste aanval. Terugkoppeling naar figuur 1 zou de stabiliteit van het arsenaal van de VS versterken maar ook hun percentage doen toenemen. In militaire termen is het duidelijk dat dit een onaanvaardbaar element is voor Rusland: los van het gebruik van tegenmaatregelen door nieuwe systemen biedt het een waarschuwingsvoordeel aan de uitbater ervan. Rusland zal nooit instemmen in de uitbreiding van een dergelijk schild in de nabijheid van haar grondgebied tenzij het zelf gebruik kan maken van de waarschuwingscapaciteit die het kan opleveren terwijl de VS een stabiele second strike capaciteit wil behouden. Wat de niet-staatsactoren betreft, is rechtsreeks gebruik van kernwapens onwaarschijnlijk. De voorbeelden uit Afghanistan illustreren hoe de talibanstrijders zich mengen onder de bevolking en wapens wegwerpen om ongehinderd weg te komen tijdens een gewapend treffen. Des te moeilijker zal het zijn om niet-staatsactoren te treffen met militaire middelen, laat staan met een kernwapenarsenaal. Dit kan er in het beste geval enkel voor zorgen dat Staten zich onthouden om een veilige thuishaven te bieden aan nietstaatsactoren. Uiteraard is dit argument enkel van toepassing in de aanvaarding van de militaire relevantie van het kernwapen. Niet-staatsactoren worden hier echter niet door afgeschrikt: ze zien hun heil in zelfmoordaanslagen. Martelaarschap door een kernaanval op het grondgebied dat hen herbergt zou onvoorspelbare politieke gevolgen hebben. Ook hier zien we dus geen militair voordeel in het gebruik van kernwapens in de vorm van strategische of substrategische wapens (bunker busters). Los van deze beschouwingen en de hindernissen met betrekking tot het rakettenschild en de asymmetrische dreiging dient men zich de vraag te stellen hoe ver het START I-vervolgakkoord kan gaan zonder voornoemde militaire relevantie in gevaar te brengen en of dat niveau niet reeds is bereikt door het akkoord van Moskou (initieel Strategic Offensive Reductions Treaty of SORT genoemd)? Het akkoord voorzag in een reductie van operationeel ontplooide kernkoppen binnen een grens van tot tegen 31 december De VS verklaart dit niveau reeds te hebben bereikt en dit wordt ook bevestigd door de beschikbare bronnen (Nuclear Notebook, 2009). Het START II-verdrag trad nooit in werking en niets verbiedt de betrokken partijen om na de vervaldag hun arsenaal opnieuw aan te vullen. Bij gebrek aan een volwaardig akkoord kan men beschouwen dat deze overeenkomst de minst slechte oplossing was om verdere onderhandelingen niet volledig in het slop te laten lopen. Dit verdrag is echter verschillend van het START-verdrag, aangezien het aantal kernkoppen wordt beperkt en de dragers niet in beschouwing worden genomen. Dit verdrag is voorlopig het laatste in een lange reeks pogingen om verdere ontwapening van de immense stock voort te zetten. Het vervolgakkoord op START I, New START, werd plechtig ondertekend door de presidenten OBAMA en MEDVEDEV te Praag op 8 april Dit vervangt het verdrag van Moskou vanaf de ratificatie door het Congres en de Doema. De deadline van de onderhandelingen werd meermaals verschoven terwijl in februari 2010 reeds duidelijk was welke plannen de VS zou hebben voor het resterende kernwapenarsenaal: in het budgettair programma van 2011 is een luik terug te vinden voor de vernieuwing van kernonderzeeërs met SLBM-capaciteit, een luik voor het financieren van 19

34 ICBM en het derde luik van de triade voorziet in een investering van 1 miljard USD gespreid over vijf jaar voor het onderhoud van de B-2 stealth bommenwerper. Bovendien vermeldt men expliciet het rakettenschild dat voor Rusland de struikelblok vormde (en waarschijnlijk ook de reden voor het verschuiven van de afgesproken deadlines). De nood aan onderhoud van de bestaande infrastructuur van het Amerikaanse arsenaal laat ook vragen rijzen in verband met de vermeende doelstelling te streven naar een wereld zonder kernwapens. Zo argumenteert men in de aanvraag tot budget als volgt (FY 2011 Defense Budget): 20 Modernization of the infrastructure is needed to ensure safe, secure, sustainable and cost-effective operations in support of scientific and manufacturing activities. It is also necessary to bolster key scientific, technical and manufacturing capabilities needed to ensure that the US nuclear weapons stockpile remains safe and effective while avoiding the requirement for new nuclear tests. Men kan hieruit afleiden dat er wel degelijk een consensus bestaat in de VS om het CTBT te onderschrijven, maar ook dat een veilig en betrouwbaar kernwapenarsenaal deel zal uitmaken van de militaire capaciteit van de VS. In onze beschouwing over de militaire relevantie van het bestaande arsenaal, kan men vaststellen dat de aangegeven aantallen (zie verder) in verhouding overeenkomen met de hypothesen die door CIMBALA werden gebruikt. Het logische besluit is dat grafiek 1 slechts een benaderende maar tevens realistische visie geeft van de second strike stabiliteit. Bijgevolg kan men ook besluiten dat de militaire relevantie enkel voor Rusland en de VS nog van kracht zijn. Verdere beperkingen zullen echter deze realiteit meer en meer ondermijnen en het kernwapen definitief naar het symbolische en politieke terrein verbannen. In dat opzicht zullen de militaire argumenten minder doorwegen maar zullen diplomatieke, economische en nieuwe strategische concepten meer en meer gewicht krijgen in de onderhandeling naar verdere verlaging van strategische en substrategische kernwapens, indien die er komen. De ontplooiing van substrategische kernwapens in Europa werd in die context beschouwd als een solidariteitsbijdrage van de niet-kernwapenstaten om toch te beschikken over de bescherming van kernwapenstaten. Zo bijvoorbeeld de gravitatiebommen die in Europa onder VS-contingent nog steeds te vinden zijn. In 2001 werd de rol voor nucleaire wapens van de NAVO als volgt omschreven (NATO Handbook, 2001): The fundamental purpose of the nuclear forces that remain is political: to preserve peace and prevent coercion. They make the risks of aggression against NATO incalculable and unacceptable in a way that conventional forces alone cannot. Together with an appropriate mix of conventional capabilities, they also create real uncertainty for any country that might contemplate seeking political or military advantage through the threat or use of weapons of mass destruction against the Alliance. By deterring the use of nuclear, biological and chemical weapons, the

35 Alliance s forces also contribute to Alliance efforts aimed at preventing the proliferation of these weapons and their delivery means. The collective security provided by NATO s nuclear posture is shared among all members of the Alliance. Moreover, the presence of US nuclear forces based in Europe, committed to NATO, reinforces the political and military link between the European and North American members of the Alliance. At the same time, the participation of non-nuclear countries in the implementation of the Alliance s nuclear policies demonstrates Alliance solidarity as well as the common commitment of its member countries to maintaining their security and the widespread sharing among them of responsibilities and risks. Het is hieruit duidelijk dat reeds in 2001 de kernwapens een politieke rol te vervullen hadden hetgeen onze werkhypothese bevestigt: de militaire relevantie wordt ook bij de NAVO ter zijde geschoven. Het gevolg hiervan is dat verdere verlaging van aantallen niet meer door zuiver militaire strategische of tactische redeneringen kunnen verklaard worden maar enkel tot het vakgebied van de politiek en haar diplomatie worden herleid. De meest essentiële vraag die men zich dan moet stellen tijdens vervolgakkoorden is niet zozeer hoeveel, maar eerder waarom? Wat is het doel dat men wil bereiken of, met andere woorden, wat is de politieke doelstelling die nagestreefd moet worden in de gangbare strategische context? Om aan die vraag te beantwoorden dient een grondige analyse van de dreiging en alle mogelijke hypotheses uitgevoerd te worden. Dit zal toelaten om tot een structurele risicoanalyse te komen, aan de hand waarvan het beleid zijn doelstellingen en prioriteiten kan bepalen. Die doelstelling en prioriteiten moet immers vertaald worden naar een strategie die weerspiegeld zal worden in het nucleaire beleid en zijn doctrine (Nuclear Posture). Vanuit deze strategische keuzes kunnen dan maxima en minima bepaald worden voor het aantal vereiste kernkoppen en hun dragers. Verdere ontwapeningsonderhandelingen kunnen (of mogen) dus niet bepaald worden door een vooraf vastgesteld te behalen maximum aantal wapens. Eerder is er een visie vereist die in de gangbare (politieke, diplomatieke, economische, sociale) context keuzes zal maken die zich zullen vertalen in een standpunt dat zal leiden tot de keuze van een welbepaalde strategie. Deze zal uiteindelijk de te behalen aantallen vastleggen. Ook aan alle voorgaande ontwapeningsonderhandelingen ging een politieke beslissing vooraf. Dat zal ook het geval zijn voor eventuele vervolgverdragen voor zover een visie vastgelegd is. Ook in die zin zijn het aantal kernwapens te beschouwen als het gevolg van politieke dan wel militaire besluitvorming. Een andere bron leidt tot dezelfde conclusie om kernwapens niet meer te beschouwen als een zuiver militair arsenaal. Volgens Generaal NAUMANN van het Internationaal comité voor nucleaire non-proliferatie en ontwapening (EastWest Institute 2010) kan er slechts sprake zijn van militaire belang voor zover er een terugslagcapaciteit bestaat die die naam waardig is. Het is duidelijk dat slechts de VS en Rusland die capaciteit bezitten door de 21

36 erfenis van een groot aantal wapens. Door verouderingsverschijnselen kan hun betrouwbaarheid echter in vraag wordt gesteld. Bovendien is deze enorme stock aan wapens een bron van enorme onderhoudskost. De reden voor verdere afbouw moet ook ongetwijfeld in de context van economische crisis in het kader van de bijpassende kosten geplaatst worden. Hoe meer men het aantal wapens zal reduceren, hoe minder terugslagcapaciteit men zal overhouden: men zal dus inderdaad komen tot een situatie die niet meer past in een militaire context, maar eerder als politieke ontrading moet werken. Voor alle kernwapenstaten behalve Rusland en de VS is dat reeds het geval: de terugslagcapaciteit werd theoretisch benaderd door verschillende modellen waarvan er één ter illustratie eerder werd uiteengezet. Voor de meerderheid van de kernwapenstaten is het kernwapen niet meer te beschouwen als militair uitbaatbaar instrument. In de feiten kan men dit echter slechts officialiseren in militaire doctrines en doctrines voor gebruik van kernwapens. Indien men deze wapens inderdaad slechts als politiek instrument beschouwt, dan moet zich dat reflecteren door de opnamen van een clausule van No First Use m.a.w. men engageert zich om niet als eerste gebruik te maken van een kernwapen. Dit is echter niet voldoende: afgezien van het feit dat de meeste bestaande doctrines deze clausule (nog) niet vermelden, voorzien ze in de inzet van nucleaire capaciteit in geval van een overweldigende conventionele aanval. Om effectief als politiek wapen beschouwd te worden dat enkel en alleen als ontrading dient tegen nucleaire aanval moet men dus een nieuwe clausule invoeren: dat is precies de Sole Purpose-clausule, voorgesteld door het Internationaal comité voor nucleaire non-proliferatie en ontwapening (Evans, 2009). Door deze clausule verbinden de staten zich ertoe om het kernwapen enkel te gebruiken als antwoord op en kernwapenaanval en vervalt het principe van extended deterrence tegen bijvoorbeeld conventionele of chemische aanvallen. Dit was één van de cruciale elementen die bevochten werd door de verschillende protagonisten van de Nuclear Posture Review van de VS. Op zich lijkt het een duidelijke zaak. Wil men verder ontwapenen in de geest van Art.VI van het Non-proliferatieverdrag (en op termijn komen tot een kernwapenvrije wereld zoals sommigen het voorstellen), dan kan dat enkel door de twee voornoemde clausules op te nemen in de officiële militaire en nucleaire doctrines. Op dat ogenblik heeft het zelfs geen zin meer om het onderscheid te maken tussen strategische en substrategische kernwapens. Kernwapens zijn dan kernwapens, welke reikwijdte of drager er ook aan verbonden wordt. Het worden politieke ontradingsmiddelen zonder enig militair nut. In die context alleen kan verdere afbouw nagestreefd worden. Worden de clausules niet hernomen door alle kernwapenstaten, dan bestaat nog steeds de kans dat één of ander land deze wapens zal gebruiken als vergelding voor een chemische, biologische of conventionele aanval. Zelfs het accidenteel gebruik kan niet uitgesloten worden: in dat geval betrekt men de staat van paraatheid van de kernwapens bij de problematiek. Men stelt vast dat de bewoordingen in de militaire doctrines uitermate belangrijk zijn voor de toekomst van de kernwapenarsenalen: de bewoording van de doctrines zijn bepalend voor verdere ontwapeningsakkoorden en voor de volgende herzieningsconferenties van het Non-proliferatieverdrag. De verwoording van 22

37 de doctrinaire teksten werpt een licht op de politieke wil die men wil bewandelen en zal gevolgen hebben voor de positionering van de andere kernwapenstaten en de staten die afhankelijk zijn van een beschermend schild waarvoor een minimale capaciteit vereist blijft. We stellen vast dat meerdere verdragen hierdoor nauw verbonden zijn: beslissingen in deze of gene richting zullen een weerslag hebben op andere verdragen (dit komt later nog verder aan bod) en bijgevolg is het niet aangewezen om het NPV (en meer bepaald Art.VI) uit zijn verband te rukken: oproepen tot ontwapening in de meest simplistische benadering zonder de verbanden of gevolgen te willen inzien voor andere verdragen of het gevaar voor horizontale proliferatie, houdt enige vorm van demagogie in zich. Zeker indien men deadlines wil opleggen die niet realistisch zijn. Het NPV vierde onlangs zijn 40 ste verjaardag, maar heeft ondanks zijn universele uitbreiding nog geen algemene toetreding kunnen afdwingen. Paradoxaal is het NPV het meest universele wapenbeheersingsakkoord met ingebouwde controlemechanismen en terugkoppelingen naar de VN- Veiligheidsraad. Desondanks blijven drie belangrijke kernwapenstaten - India, Pakistan en Israël - buiten het verdrag. Noord-Korea verliet het NPV en testte voor het eerst een kernbom in Men kan enkel vaststellen dat het Nonproliferatieregime ondersteund wordt door een reeks verdragen die een breed spectrum wapens bevat. Het sluitstuk wordt echter gevormd door het NPV. De gebeurtenissen in Irak hebben echter aangetoond hoe ook dit verdrag onderhevig is aan misleiding en omzeiling. Ondanks de toetreding van Irak tot het NPV heeft het in het geheim verder kunnen werken aan een verdoken kernwapenprogramma. Het gevolg was dat het Internationaal Atoomagentschap een bijkomend protocol heeft opgesteld om dergelijke ontwijkingen in de toekomst te vermijden. Desondanks zijn de moeilijke relaties met Iran en Noord-Korea in dit verband nog niet meteen opgelost. Indien controle over de dodelijkste en meest destructieve wapens zo moeilijk blijkt, zal dat zeker het geval zijn voor alle andere wapens die door gelijkaardige verdragen worden gereguleerd. Men dient er zich bewust van te zijn dat de geloofwaardigheid van het Non-proliferatieregime valt of staat met het NPV: het NPV is een noodzakelijke voorwaarde voor het welslagen van dat regime en de naleving van de verdragen. Het is echter geen voldoende voorwaarde: de eerder vermelde verdragen ondersteunen het NPV of beïnvloeden het op ene of ander wijze. Daarom is het zo belangrijk dat wordt toegezien op de naleving ervan om verdere uitholling van het verdrag te vermijden. Een verlaging van de arsenalen zou voorlopige resultaten hebben kunnen opleveren in die richting door de uitvoering van de Moskouakkoorden (SORT). Volgens uiteenlopende bronnen was het de bedoeling van het aantal strategische kernkoppen te kunnen beperken tot stuks aan beide zijden, en het totaal van de dragers (vliegtuigen, duikboten en raketten) om die kernkoppen af te leveren te beperken tot Het New STARTvervolgakkoord gaat nog verder in de afslanking van het aantal ontplooide kernkoppen tot maximaal voor beide partijen en een scherpere daling van het aantal dragers. Het aantal al dan niet ontplooide wapenplatformen 23

38 voor kernwapens (zoals ICBM s, onderzeeërs of vliegtuigen) wordt beperkt tot 800; maximaal 700 ontplooide vectoren worden behouden voor beide partijen (The New START Treaty and Protocol, 2010). Tijdens de ondertekeningsceremonie was het duidelijk voor de Russische president dat het akkoord toegepast zou worden onder voorbehoud van akkoorden met betrekking tot het rakettenschild in Europa: een raketschild zou geen strategische bedreiging mogen vormen voor het overblijvende arsenaal van Rusland. Volgens Washington worden door het verdrag geen beperkingen opgelegd aan de ontplooiing van raketafweersystemen die in ontwikkeling zijn. Het akkoord is geldig voor 10 jaar (verlengbaar met maximaal vijf jaar) en bevat een verificatieregime zoals het eerste START-verdrag. De overeengekomen maxima moeten behaald worden binnen de zeven jaar gerekend vanaf het in voege treden van het verdrag. In de praktijk betekent het nog geen fundamentele verandering, misschien zelfs een gemiste kans aangezien enkel de strategische kernwapens en niet de kernwapens in operationele reserve, noch de substrategische wapens (zie verder), noch de totale voorraden of de vernietiging van kernkoppen worden beschouwd. De feitelijke vermindering van het aantal strategische kernkoppen zal dus beperkt zijn tot 30% voor de VS en 44% voor Rusland. Men dient zich bewust te zijn dat deze onderhandelingen toch cruciaal zijn geweest voor de toetsingsconferentie van het NPV. In 2000 was deze immers uitgedraaid op een voorlopig 13-stappenplan tot verdere ontmanteling. Een evaluatie van de vooruitgang door de kernwapenstaten in dit verband werd opgesteld en werd in dit werk gevoegd in bijlage 1: een merkbare vooruitgang in de uitvoering is er sindsdien niet echt geboekt. De regering-bush verwierp dit plan openlijk evenals de ondertekening van het CTBT (2001) en trok zich terug uit het Anti-Ballistic Missile Treaty (ABM Treaty) in 2002: dit verdrag voorzag om de uitbouw van een uitgebreid rakettenschild in te perken onder de voorwaarden overeengekomen tussen de VS en Rusland. In 2004 werd het idee om tot een verifieerbaar akkoord te komen met betrekking tot de productie van splijtstof voor de aanmaak van kernwapens (Fissile Material Cut-Off Treaty - FMCT) verworpen. De toetsingsconferentie van 2005 voor het NPV heeft geleden onder deze reeks tegenslagen: concrete afspraken konden niet gemaakt worden en het 13- stappenplan werd zelfs openlijk in vraag gesteld. Verwijzingen naar dat plan werden tijdens de conferentie van 2005 angstvallig vermeden. Bijlage 1 geeft een overzicht van de stand van zaken voor elk van de erkende kernwapenstaten met betrekking tot de uitvoering van het 13-stappenplan in In de aanname van de vaststelling dat kernwapens geen militaire maar nog slechts een politieke rol te vervullen hebben, moet men de gevolgen hiervan inzien voor de ontradingscapaciteit. Deze is dan niet meer enkel gebaseerd op militaire middelen, maar ook op politieke wil. In het bijzonder voor de uitbouw van het nieuwe strategische concept van de NAVO moest uitgemaakt worden hoe men de geloofwaardigheid in de Alliantie kan behouden en hoe men deze wil uitbaten in de ontradingspolitiek. De NAVO, ten gevolge van de vereiste afbouw van het kernwapenarsenaal, zal dus ook 24

39 een nieuwe invulling moeten geven aan het begrip ontrading voor het beheer van conflicten in de toekomst. Hierbij mag men de trans-atlantische solidariteit niet uit het oog verliezen. Een oplossing met betrekking tot substrategische wapens zal daarom rekening moeten houden met het behoud van de verantwoordelijkheid die de lidstaten dragen inzake solidariteit van het veiligheidsbeleid omtrent kernwapens en hun bezit. Hier schuilt echter een kiem van onenigheid: de geloofwaardigheid van ontrading is namelijk gebaseerd op de inzetbaarheid. Hoe moeten we dit dan rijmen met de politieke invulling die men aan kernwapens wil geven, vermits ze geen militaire meerwaarde hebben? Moet het nieuwe concept niet de basis leggen van deze nieuwe benadering door ook hiervoor een nieuwe invulling te geven voor het begrip ontrading zodat de inzetbaarheid van deze wapens losgekoppeld wordt van de geloofwaardigheid van de ontradingspolitiek binnen de NAVO? We zullen verder zien dat de gewijzigde strategische realiteit hiervoor nieuwe mogelijkheden biedt. Voor de volledigheid dient nog vermeld te worden dat talrijke theorieën werden ontwikkeld om te komen tot een bruikbaar mathematisch model dat efficiënt zou blijken voor de bepaling van de bedoelingen van de tegenstrever om zo een strategisch voordeel te bekomen. Zo vergeleek LACKEY nucleaire ontrading met het Prisoner s Dilemma uit de speltheorie (Lackey, 1982). Deze benadering kan evolueren naar een NASH-evenwicht dat de bewapeningswedloop zou moeten stoppen, maar het gebruik van dit model is gebaseerd op een aantal hypothesen, die niet altijd in hun juiste context worden beschouwd. Om de juiste strategie te kunnen bepalen en het evenwicht te bereiken is er een vereiste dat men over sluitende informatie beschikt over activiteiten van mogelijke vijanden, ook indien ze van strategie veranderen. De activiteiten van tegenstrevers wordt echter vaak anders gepercipieerd door de partijen, wat de identificatie van de beste strategie als uitkomst in het gedrang kan brengen. Zeker in het kader van niet-rationele ideologieën (kandidaat-proliferatoren) kan dit een probleem vormen voor de correcte inschatting van de te volgen strategie. De benadering van LACKEY werd zwaar op de korrel genomen door HARDIN en KAVKA. McMAHAN (1985) verwijst dan weer naar nucleaire chantage: eenzijdige verlaging van kernwapenarsenalen zou gekoppeld zijn aan een simultane conventionele herbewapening om zowel conventionele als kernwapenaanvallen te ontraden. Dit is in tegenstrijd met wat SAUER stelt nl. dat een nucleair evenwicht en ontwapening niet gekoppeld zijn aan de sterkte van conventionele strijdkrachten (Sauer, 2009). Deze stelling moeten we echter ontkrachten door de positie die terug te vinden is in de meeste gebruiksdoctrines van de kernwapenstaten. Bovendien is de mogelijkheid van conventionele achterstand van Rusland een mogelijke reden die het kernwapen opnieuw meer waarde zou kunnen geven na de ratificatie van het New START - akkoord (Rozhanovskaya, 2010), zoals verduidelijkt door volgend citaat (Dumoulin, 2010): En Russie,, sur fond de nouvelle doctrine pour 2010, confirment l'état d esprit du moment qui veut que l arme atomique soit bien devenue un régulateur de puissance au profit d une identité nationale affirmée, et qu elle rééquilibre à la fois 25

40 les faiblesses des technologies conventionnelles, et les difficultés générées par la crise économique. Meer den 10 jaar na het 13-stappenplan van 2000 dat nauwelijks enige uitvoering kende zal een (on)evenwicht van conventionele slagkracht dus wel degelijk een rol blijven spelen in toekomstige onderhandelingen en reducties. ANDERTON heeft een overzicht geproduceerd van alle problemen die in bestaande modellen tot uiting kwamen (Anderton, 1989) en heeft gepoogd om een nieuw wiskundig model tot stand te brengen dat offensieve en defensieve strategie tegenover elkaar stelt. Recenter en in overeenstemming met de beslissing om in de kernwapendoctrine van de V.S. het aantal kernkoppen per drager te beperken tot één (de-mirv-ing), kon de verklaring gevonden worden in het model van HAFEMEISTER (2007): de overlevingskansen van een kernmacht worden in dit model groter door een maximale verspreiding van de overblijvende kernkoppen. In een scenario van geplande verlaging van aantallen wordt op die manier de second strike stability behouden. Ook de kosten die met dergelijke modellen gepaard gaan werden berekend. Hieruit blijkt dat de economische last van een kernwapenarsenaal bijdraagt aan strategische stabiliteit: toenemende werkloosheid en economische crisis bevoordelen de inperking van kernwapenarsenalen terwijl wraakgevoelens of ambitie net het omgekeerde effect veroorzaken.. 26

41 1.2. Evaluatie van de huidige arsenalen Een correcte inschatting van de beschikbare arsenalen is niet altijd even vanzelfsprekend. De beschikbare bronnen wijken op sommige punten af van elkaar. Algemeen kan men echter dezelfde orde van grootte terugvinden in de open bronnen. Tabel 2 toont het operationele aantal ontplooide kernkoppen in januari Tabel 2: Ontplooide kernkoppen in januari 2009 (Sipri yearbook 2009 en Strategic trends 2010). Rusland VS China Israël UK India Pakistan Frankrijk Strategisch Substrategisch ? Totaal ontplooid 4834 a 2702 b 186? c a: De totale hoeveelheid Russische kernkoppen bedraagt waarvan in reserve zijn of wachten op ontmanteling. b: De totale hoeveelheid Amerikaanse kernkoppen bedraagt waarvan er onder de bevoegdheid van Defensie vallen. c: Volgens een krantenartikel uit De Standaard onthulde de Britse Minister van Buitenlandse Zaken HAGUE in het Lagerhuis dat Groot-Brittanië over 225 kernkoppen beschikt. Deze informatie werd bevestigd door BURT (UK Under-Secretary of State) als vertrouwenwekkende maatregel tijdens de onderhandelingen van de toetsingsconferentie van het NPV. Meer specifiek voor Rusland en de VS kan men een verdeling maken van de verschillende soorten wapens op basis van hun lanceerplatform. De gedetailleerde verdeling geeft een resultaat zoals weergegeven in tabel 3. 27

42 Tabel 3: Detail der wapens voor Rusland en de VS (Kristensen, 2009). Verenigde Staten Rusland ICBM SLBM Kruisraketten Subtotaal Substrategisch Totaal operationeel Reserve Subtotaal Opslag voor vernietiging Totaal Indien we de evolutie van het totale kernwapenarsenaal van Rusland en de VS willen schetsen in het verloop der jaren komen we tot de voorstelling van figuur 2. Hoewel de absolute waarde afwijkt, kan men stellen dat de voorwaarden voor de aanvaarding van het eerder omschreven model tot second strike stability behouden blijft (zie figuur 1). De conclusie die men hieruit kan trekken kan eveneens weerhouden worden zoals aangegeven in het NAVO concept van 2001 m.n. dat de kernwapens voornamelijk een politiek doel hebben. Wat de substrategische wapens betreft moet men een randbemerking invoeren met betrekking tot de operationele verdeling in de VS en de in Europa verspreide reserve onder de NAVO-koepel. In januari 2009 had de VS 500 operationele substrategische kernkoppen in haar arsenaal en daarbovenop 800 in niet operationele opslag. Ongeveer 200 substrategische gravitatiebommen zijn in NAVO-landen verspreid waaronder volgens LUNN België, Duitsland, Italië, Nederland en Turkije (Lunn, 2010). Met betrekking tot de Russische substrategische wapens is er nog steeds een grote waas van onzekerheid: algemeen wordt aangenomen dat de reserves in het Russische kamp die van de NAVO sterk overtreffen (EastWest Institute, 2010 en Sipri yearbook 2009). Een schatting op basis van het aantal wapenplatformen levert een raming van tot substrategische wapens op. Figuur 2 toont de evolutie van de arsenalen van zowel de VS en Rusland tussen 1945 tot

43 Figuur 2: Russisch en Amerikaans kernwapenarsenaal van (Center for Strategic Studies, 2010). De verdeling van kernwapens over de hele wereld met inbegrip van de kernwapenvrije zones kan worden voorgesteld zoals in figuur 3. Zoals merkbaar uit de figuur is het grootste deel van het zuidelijk halfrond kernwapenvrij. Figuur 3: Verdeling van kernwapens over de wereld (Center for Strategic Studies, 2010). 29

44 Na dit korte overzicht is het belangrijk om even in te gaan op de kost van een kernwapenarsenaal en de nieuwe strategische context om in het vervolg van de analyse te oordelen over de rol van kernwapens in dit (aangepast) wereldbeeld. 30

45 1.3. Kost van een kernwapensarsenaal Een overzicht van de kosten van een kernwapenarsenaal kunnen we niet als dusdanig vinden. Verschillende bronnen moeten dus aangesproken worden om een benadering te hebben van de werkelijke kost, wat in de huidige economische context een bijzonder belangrijke beslissingsfactor zal zijn. Gegevens werden gebruikt uit de budgetten van defensie en andere departementen van de VS voor het jaar Waar mogelijk werden zij vergeleken met de aangevraagde budgetten voor Tabel 4 geeft een overzicht van de totale kost verspreid over verschillende posten. Tabel 4: Kost van een kernwapenarsenaal (Schwartz, 2009). Kost in miljard USD 2008 (gecombineerd) Kernwapens en ondersteuning 29,1 Milieu- en gezondheidskost 8,3 Rakettenschild 9,2 Nuclear threat reduction 5,2 Beheer van incidenten 0,7 Het overzicht van de verschillende posten doet vermoeden dat het vermelde budget bestemd is voor gebruik door DoD. Niets is minder waar: sommige uitgaven zijn specifiek verbonden aan het budget van Defensie, maar andere zijn dat niet. Zo is de post over kernwapens en ondersteuning voor het grootste deel afkomstig van Defensie (22,5 miljard in 2008), maar ook van het Departement Energie (6,6 miljard in 2008) dat het onderhoud en de opslag van afgeschreven kernkoppen voor zijn rekening moet nemen. Milieu- en gezondheidskost hebben betrekking op de sanering van afval en de vergoeding van slachtoffers van wapenproductie en testen. De post rakettenschild behelst de kosten die verbonden zijn aan de ontwikkeling van verdedigingssystemen tegen zowel korte- als langeafstandsraketten. Nuclear trheat reduction is een multidisciplinair initiatief dat voor doel heeft de nucleaire dreiging op eigen grondgebied, maar ook in het buitenland te beperken. Een van de opdrachten is de veiligheid van splijtstof uit oude kernenergiecentrales te garanderen of het inventariseren van ongecontroleerde wapens of eraan gekoppeld materiaal. Het beheer van incidenten slaat op de kost voor de planning en het beheer van radiologische incidenten (al dan niet van terroristische oorsprong), met inbegrip van medische hulpverlening aan slachtoffers. Zo is de verdeling voor het jaar 2008 van het volledige budget (52,4 miljard) te verdelen over de departementen Defensie (33,9 miljard), Energie (15,9 miljard), Homeland Security (0,9 miljard), Justitie (0,6 miljard), Tewerkstelling (0,6 miljard), Buitenlandse Zaken (0,2 miljard) en ten slotte Gezondheidszorg (0,1 miljard). 31

46 Zoekt men naar een vergelijking in het budget van 2011, dan komt men er bedrogen uit: niet alle posten worden op dezelfde manier vermeld over de verschillende departementen heen. Wel zien we voor het rakettenschild een toename tot 9,9 miljard USD (USDoD, 2010). Het budget dat aan wapens en hun ondersteuning gaat, werd in 2008 geraamd op 6,6 miljard voor het Departement Energie (National Nuclear Security Administration). De vraag voor 2011 voorzag een toename tot 7 miljard en tegen 2015 zou 7,6 miljard gevraagd worden. Wetenschappelijk onderzoek zou eveneens zijn budget zien toenemen, wat in de lijn van de verwachtingen lag, aangezien de verdere afbouw van het arsenaal meer opslagcapaciteit en onderhoud van kernkoppen zal vergen in afwachting van ontmanteling. Een exact cijfer kon niet teruggevonden worden in de budgetten van de verschillende departementen: de sites die deze toename zullen genieten zijn Los Alamos National Laboratory (New Mexico) en Oak Ridge National Laboratory (Tennessee) onder de budgettering van het departement Energie. De totale kosten voor kernwapens bedragen 16,5 miljard USD (of 0,14% van het BNP) 1 wat een niet te verwaarlozen pakket betekent in tijden van crisis. Ter vergelijking raamt men de totale kost voor het Defensiebudget in de VS op een gemiddelde van 4,7% van het BNP, wat overeenkomt met een totaal van 530 miljard USD in Engeland draagt aan zijn defensie bij a rato van 2,5% van het BNP of 61,5 miljard USD aan de koers van april 2010 (Timms, 2010). Frankrijk zou 39 miljard EUR aan defensie besteden of 1,9% van het BNP waarvan in 2005 nog ±20% besteed werd aan zijn nucleaire ontrading (Woerdt, 2009). De bronnen voor Rusland zijn nogal uiteenlopend maar algemeen kan men aannemen dat het bedrag dat aan defensie besteed werd 58 miljard USD bedroeg of 1,7% van het BNP. Hierbij moet men opmerken dat, zoals in Amerika en Frankrijk, de kernwapenarsenalen vaak onder een gedeelde verantwoordelijkheid vallen van het departement Energie. Een globaal en gedetailleerd beeld van de toedracht van het kernwapen in het totale pakket is bijgevolg moeilijk vast te leggen. China heeft nog meer uiteenlopende cijfers dan Rusland. Het budget voor zijn krijgsmacht varieert van 70 tot 150 miljard USD (US DoD, 2009). Verhoudingen van de kernwapencapaciteit en het BNP kunnen dus niet met zekerheid bepaald worden. Deze vaststelling is ook geldig voor de facto kernwapenstaten. De vergelijking met het totale budget van Belgische Defensie 2010 (±3 miljard EUR) en de verhouding ten opzichte van het BNP (1,12%) gaat natuurlijk niet op, maar het geeft een beeld van de zware budgettaire last dat een dergelijk arsenaal met zich meebrengt. Wat de ontwapening betreft zijn er nog minder recente cijfers beschikbaar: in 1996 werd de totale kost van 10 jaar ontmanteling van kernwapens in het kader van lopende akkoorden geschat op miljard USD. Ter vergelijking werd de inspanning van Rusland over dezelfde 1 Berekening uit de gegevens geraadpleegd op 31 maart 2010 beschikbaar vanuit: 32

47 tijdspanne geschat op 8-15 miljard USD (Kopte, 1996). Ook hierin vindt men het argument terug dat slechts een politieke achtergrond aan de basis kan liggen van dergelijke uitgaven waarvoor geen conventioneel equivalent bestaat. Toch bestaat er een mogelijkheid om een terugwinning van een deel van de kosten te bekomen: de opslag van ontmantelde kernkoppen kost geld. De verwerking in een energieprogramma zou hier een meerwaarde kunnen opleveren. Niet alleen moet men ervoor zorgen dat kernwapensplijtstof als uranium en plutonium herwerkt wordt tot een vorm die bruikbaar is in kerncentrales, maar tevens zou men op internationale basis moeten vastleggen dat nieuwe kerncentrales enkel proliferatieresistente vormen van brandstof mogen gebruiken. Deze benadering levert drie voordelen op: vooreerst verlaagt het de bestaande opslag van kernkoppen die onderhouden en beveiligd moeten worden. Vervolgens wordt door de herverwerking de hoeveelheid splijtstof vrijgemaakt in de brandstofcyclus, m.a.w. voor een uitbating die in een overgangsfase naar het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voordelen biedt aan de gebruiker en het milieu. Ten slotte zullen de eisen voor de bouw van kerncentrales, gebaseerd op het gebruik van laag aangerijkt uranium of plutonium, niet afgewend kunnen worden naar militaire programma s, wat ook garanties biedt tegen diefstal door nietstaatsactoren. 33

48 We hebben hiervoor vermeld dat een politieke visie vereist is die de te volgen strategie bepaalt, rekening houdend met de actuele en verwachte strategische context. Pas na vastlegging van de prioriteiten in een doctrine kan men keuzes maken met betrekking tot de totale sterkte van een arsenaal en de verdeling van de verschillende wapenplatformen. Talrijke evaluaties en berekeningen zijn tot tegenstrijdige conclusies gekomen met betrekking tot het minimaal vereist aantal kernkoppen en dragers om een ontradingspolitiek te kunnen volhouden. De berekeningen en gebruikte hypotheses zijn vaak gebaseerd uit gangbare redeneringen uit het tijdperk van de Koude Oorlog: sommige auteurs komen zo tot een operationeel arsenaal van maximaal (Deutch, 2005) of zelfs 100 kernkoppen (Drell, 2005). Het probleem met deze benadering die dateert vanuit een periode van het bestaan van twee grote Allianties is dat men vertrekt vanuit een gekend, betrouwbaar en voorspelbaar verband tussen een aantal wapens en de ontradingspolitiek die daaruit voortvloeit. Ook gaat men ervan uit dat men de handelingen van de tegenstrever kent, dat men de gevolgen van eigen beslissingen met een zekere betrouwbaarheid kan inschatten, dat de tegenstrever een rationele redenering zal volgen om zijn reactie uit te werken en dat men die bijgevolg ook kan inschatten. De ontradingscapaciteit is de enige variabele die in deze redenering in beschouwing wordt genomen. We zullen in volgende paragraaf dieper ingaan op de mogelijke parameters die de strategische context beïnvloeden. Men kan hier vermelden dat er veel meer variabelen zijn die hun invloed hebben op de efficiëntie van een ontrading dan het aantal kernkoppen en vectoren: hierbij moet men o.m. de impact op de gekozen doelwitten evalueren, de technische mogelijkheden van de wapens, de reactie van de vijand en eventuele bondgenoten (met elk een eigen visie over strategische belangen) en hun vastberadenheid kunnen inschatten. Het antwoord op deze enkele vragen brengt een marge van onzekerheid met zich mee. Ontradingsefficiëntie kan dus slechts bepaald worden aan de hand van een daarbij horende betrouwbaarheidsmarge. De combinatie van het belang kennis te hebben van de resterende dreiging en de impact van die bestaande dreiging en de mogelijke reductie van het eigen arsenaal, brengt ons terug bij de methodologie van de risicoanalyse. In een voorgaande studie hebben we reeds op het belang van deze benadering gewezen in een andere context (Smedts, 2010). We merken dat ook hier dezelfde benadering vereist is om tot een rationele verlaging van bestaande arsenalen te komen. De talrijke parameters die de evaluatie beïnvloeden en waarvan hierboven slechts enkele werden vernoemd, kunnen worden benaderd door één begrip nl. veerkracht: de mogelijkheid om politiek, militair en technische Overwegingen in de besluitvorming omtrent verdere ontwapeningsakkoorden

49 aanpassingen te ondergaan zonder aan reactievermogen in te boeten of bij gebrek daaraan minstens de geloofwaardigheid te scheppen dat de capaciteit bestaat en voorradig is. Gebaseerd op de hypothese dat het behoud van de veerkracht bewaard moet blijven, is een praktische vertaling en bruikbare parameter nodig: dat is precies de second strike stability die hoger werd vernoemd. Het behoud van deze capaciteit zal dus zeker een vereiste zijn in ontwapeningsakkoorden en zal terug te vinden moeten zijn in de nucleaire doctrines. Deze hypothese impliceert dat het hoofd kan geboden worden aan een aantal nieuwe situaties door een reserve (overtal) van kernkoppen en vectoren en een aangepaste infrastructuur en kennis die de snelle productie van wapensystemen en bijkomende kernkoppen kan aanmaken voor het geval zich een wijziging in de strategische context voordoet (hedging). Dergelijke wijzigingen zijn natuurlijk talrijk en niet exhaustief te vermelden, aangezien sommige zelfs niet voorspelbaar zijn: ze wijken af van de extrapolatie van bestaande tendensen en veroorzaken strategische schokken. Enkele voorbeelden die binnen die categorie vallen zijn terug te vinden in: Een tegenstrever die zijn strategische slagkracht aanpast door technische wijzigingen of in het aantal wapens. Nieuwe verbonden die gesloten worden, waardoor er allianties ontstaan die nieuwe belangen van de betrokken partijen in de verf zetten. Een faling van de goede werking van het eigen arsenaal. Een slechte werking van de ondersteuning (technisch of menselijk) van het bestaande arsenaal. De vrijwaring van de second strike stability, die aanleiding geeft tot de vereiste veerkracht, impliceert dat in de komende ontwapeningsonderhandelingen steeds zal gestreefd worden om (minstens) pariteit in het aantal kernkoppen te bewaren. Deze capaciteit zal men trachten te verspreiden over zo veel mogelijk verschillende wapensystemen waarvoor het behoud van een triade van land-, lucht- en zeeplatformen nodig is indien men een optimale verspreiding over verschillende wapensystemen wil behouden die telkens hun eigen specificiteit hebben (en bijgevolg hun eigen voordelen). Bij een verdere verlaging van de drempel aan beschikbare wapens en de onzekerheid in de strategische context (zie bijlage 2) zal het steeds moeilijker worden om de veerkracht van de traditionele triade te bewaren. Ten gevolge van verschillende opeenvolgende reducties is de samenstelling van de VS-triade vandaag ongeveer als volgt samengesteld: ICBM in versterkte silo s op land (Minuteman III). 14 SLBM waarvan 12 permanent kunnen ontplooid worden (Trident II). Vliegtuigen B-52 (stand-off kruisraketten ALCM) en B-2. 35

50 36 Substrategische dual-capable vliegtuigen met gravitatiebommen type B-61. Substrategische mariene capaciteit uitgerust met Tomahawk raketten. In de onderhandelingen tot verder verlagingen van de toegelaten drempels zijn twee benaderingen mogelijk. Een ervan bestaat erin een volledig wapenplatform te ontmantelen, een tweede mogelijkheid bestaat erin het geheel van de mogelijkheden die beschikbaar zijn in een triadeconfiguratie te behouden, maar het aantal wapens in elk van de drie takken te beperken. De ontmanteling van een volledig platform heeft nadelen, aangezien elk van de drie mogelijke wapensystemen unieke eigenschapen bezitten die de tekortkomingen van het andere aanvullen. Daarom zou het wegnemen van om het even welk gedeelte van de triade, de volledige capaciteit en de flexibiliteit van hat strategisch kernwapenarsenaal ernstig schaden: dit zou nadelig zijn voor de nagestreefde veerbaarheid van het systeem dat overeind moet blijven bij om het even welk aantal kernkoppen. De tweede benadering die erin bestaat een volledig wapensysteem te ontmantelen zou het voordeel hebben om zowel fabricage- als onderhoudskost sterk te reduceren. Deze benadering werd deels uitgevoerd voor de reductie van het aantal kernduikboten en ALCM s. Elk van deze reducties heeft echter gezorgd voor een overdracht van het aantal kernkoppen op het resterende deel van de capaciteit die gereduceerd werd in plaats van overgebracht te worden naar opslagcapaciteit. De herconfiguratie van kernkoppen voor gebruik op andere wapenplatformen brengt zowel procedurele als budgettaire bezwaren met zich mee, naast de beperking van verminderde operationele flexibiliteit die leidt tot een gereduceerde veerkracht. Stel dat het totaal aantal kernkoppen gereduceerd wordt tot Het aantal kernonderzeeërs zou verder verlaagd kunnen worden tot bijvoorbeeld 12 waarvan er 10 operationeel ontplooibaar zijn. Slechts 18 van de 24 rakettensilo s zouden in die configuratie behouden blijven voor een kernwapencapaciteit. Indien men de totale verdeling van het aantal kernwapens over de bestaande triade wil behouden, betekent dit dat er 54 kernkoppen (of drie per raket) gemonteerd zouden moeten worden op iedere onderzeeër (Payne, 2010). Dit lijkt een inefficiënt gebruik van de capaciteit van het wapensysteem: de Ohio-klasse onderzeeërs zijn immers in staat om 24 ballistische raketten te transporteren met elk 8 kernkoppen (voor een totaal van 196). De inzet van dergelijke dure wapenplatformen, die jaren in productie zijn alvorens een eerste operationele vaart te kunnen uitvoeren zijn onverenigbaar met de beperkingen van hun operationele slagkracht tot een kwart van de oorspronkelijke capaciteit. Dit zou een argument kunnen zijn om de triade te verlichten van één van haar platformen, nl. de onderzeeërs. Niets evenaart echter de onvoorspelbaarheid van een kernonderzeeër op patrouille: de flexibiliteit en onafhankelijkheid dragen bij tot de vrijwaring van het deel van het kernwapenarsenaal dat het meedraagt. Dezelfde redenering kan men overdoen voor de wapenplatformen die over land en in de lucht opereren. Door hun eigen specificiteit dragen elk van deze systemen bij tot de aanvulling van de tekortkomingen van een ander systeem.

51 De verlaging van het aantal kernkoppen zal dus onvermijdelijk gepaard moeten gaan met een kosten-batenanalyse van het behoud van de wapenplatformen die deel uitmaken van de strategische en tactische kernwapencapaciteit. Deze verlaging zal afhankelijk zijn van de nieuwe veiligheidsomgeving die gecreëerd zal worden door een gewijzigde strategische context. 37

52 1.5. Strategische context Men kan slechts vaststellen dat in de komende jaren specifieke domeinen in de samenleving onder druk zullen komen te staan: de oorzaak hiervoor is te vinden in de menselijke impact op de omgeving en evolutie in de samenleving. In 2007 werden de overkoepelende wijzigingen die de samenleving zullen bepalen voor de komende 30 jaren geïdentificeerd in domeinen als klimaatverandering, globalisatie, wereldwijde ongelijkheid en technologische innovatie (DCDC, 2007). Bijkomende drijfveren zullen mee aan de basis liggen van tendensen waardoor men in vier specifieke domeinen drastische veranderingen zal ervaren op korte of middellange termijn. Deze domeinen kan men omschrijven onder algemene noemers als populatie en grondstoffen, identiteit en eigenbelang, beleid en openbare orde, kennis en innovatie. Concreet zijn de gevolgen hiervan acuut merkbaar in toegenomen instabiliteit van de (energie)markt: tijdens de aanloop van de financiële crisis in september 2008, werd het duidelijk dat meer en meer actoren hun eigen (energie)markt wilden vrijstellen door het afsluiten van bilaterale akkoorden. Gezien de verdere impact op andere sectoren van de economie is het duidelijk dat een wereldwijde recessie niet door protectionistische maatregelen kan ingedijkt worden. Niet alle landen hebben hier echter een gelijkaardige rol om te bepalen welke politiek ze zullen volgen. Ontwikkelingslanden zullen ook hier meer en meer de gevolgen dragen van wat een multisectoriële crisis is geworden. Het streven naar eigenbelang kan in deze omstandigheden een gevaarlijke voedingsbodem van instabiliteit worden. Hoewel eind 2009 tekenen opdoken die een einde aankondigden van de recessie, was de crisis nog lang niet geweken. Vanuit de overheid zijn alle sectoren van de economie aangetast en heeft uiteindelijk de arbeidsmarkt zware klappen gekregen in de meeste Westerse economieën. De aangerichte schade zal nog lang nazinderen in de budgettaire plannen van de Europese regeringen. Voedselprijzen staan als gevolg van samenlopende economische en klimatologische omstandigheden onder constante druk. De als maar toenemende vraag is een bijkomende parameter die een stabiele voedselprijs hypothekeert. Waar producenten uit de Westerse landen veel last ondervinden om hun bedrijven rendabel te houden, is dat des te meer het geval voor regio s waar woestijnvorming en bodemerosie door ontbossing de endogene teelt onder druk brengen. Dit effect zal zich nog meer laten voelen indien men de teelt van gewassen in het kader van brandstofproductie wil doordrukken: de beschikbare oppervlakte voor eetbare gewassen komt zo in het gedrang met als gevolg dat de voedselbevoorrading niet meer kan gegarandeerd worden. Hulpbevoorrading van Europa naar Afrika vormt bovendien een bron van ergernis voor de lokale producenten die hun producten door de oneerlijke concurrentie niet meer verkocht krijgen. Naast het voedsel op zich vormt de 38

53 waterproblematiek een toenemend probleem: niet enkel als bron voor drinkwater of irrigatie van gewassen, maar ook als alternatieve energiebron voor elektriciteitsproductie en koeling van kerncentrales. De competitie in de toelevering van energiebronnen werd geïllustreerd tijdens de gascrisis tussen Rusland en Oekraïne ( ), waardoor de doorvoer naar Oost-Europese lidstaten tijdelijk werd afgesloten gedurende een barre winterperiode. Commerciële belangen hebben duidelijk voorrang op de morele verplichting om leveringscontracten te respecteren. Om toelevering te blijven garanderen zullen grote consumenten zich minder afhankelijk moeten kunnen opstellen ten opzichte van de klassieke olie- of gasleveranciers. In dit opzicht zijn er twee parameters die de gang van zaken zullen bepalen. In eerste instantie zou men de bestaande aanvoerlijnen kunnen beveiligen voor wat de toelevering betreft. Daarnaast is het duidelijk dat nieuwe energiebronnen zullen moeten gevonden worden: de projectie tot 2030 toont aan dat de vraag naar fossiele brandstoffen nog steeds in stijgende lijn zal verlopen, terwijl deze bronnen niet onuitputtelijk zijn. De concurrentie in de verwerving van nieuwe bronnen zal groot zijn. Twee bijzonder aantrekkelijke gebieden hiervoor zijn Afrika en het Arctisch gebied. Figuren 4 en 5 illustreren de reserves die beschikbaar zijn in deze gebieden. De reserves die beschikbaar zijn in Afrika zullen onder toegenomen druk komen te staan voor exploitatieconcessies, niet het minst door nieuwe groeipolen als China en India. China is trouwens al sterk vertegenwoordigd in de kustgebieden van het zwarte continent. Deze reserves zijn echter niet te beschouwen als vrij toegankelijk: Afrika is immers een permanente broeihaard van lokaal etnische (gewapende) conflicten. De demografische explosie, ziektes, het gebrek aan infrastructuur, de wijdverspreide corruptie en de slinkende beschikbaarheid van verbouwbare grond dragen hier mee toe bij. Het aanspreken van deze energiebronnen zal dus gepaard moeten gaan met een permanente inzet om deze conflicten te stabiliseren en gefaalde staten opnieuw te voorzien van erkende staatsinstellingen. 39

54 Figuur 4: Verdeling van energiereserves in Afrika. Zowel geografische als kwalitatieve diversificatie van de energiebronnen zal dus de sleutel zijn tot een gegarandeerde aanvoer. Het geologische onderzoek van de Arctische ondergrond is volop aan de gang. De territoriale eisen zijn zelfs symbolisch gestart door de Russische vlag te planten onder de ijskap. De verdeling van het gebied wordt voornamelijk bevochten door Rusland, de VS, Canada, Noorwegen, Finland en Denemarken (dat officieel ook nog Groenland in bezit heeft). De Verenigde Naties zullen hier finaal hun beslissing vellen over territoriale en internationale wateren gebaseerd op geologisch bodemonderzoek om de grenzen van de continentale platen vast te leggen. Ondertussen zijn meerdere naties al begonnen met het inschatten van de beschikbare reserves. Bovendien geven sommige bronnen aan dat de klimaatverandering als gevolg zou hebben dat in de zomer 2013 de noordelijke vaarroutes en het grootste gedeelte van het Arctisch gebied een deel van het jaar ijsvrij zouden worden. Voor Rusland betekent dit een geostrategische meerwaarde, afgezien van de geologische ondergrond: voornamelijk de basissen van de Zwarte Zee waren zowat de enige die het hele jaar operationeel waren om die reden. Daarenboven komt dat het geologische onderzoek van de VS een schatting gemaakt heeft van de beschikbare energiereserves in het gebied: in 2008 schatte men de totale hoeveelheid beschikbare reserves in op 22% van de actueel gekende 40

55 wereldreserves. Het detail van de verdeling tussen petroleum en gas wordt aangegeven in figuur 5. Figuur 5: Reserves Arctisch gebied. In deze context moet men rekening houden met deze drijfveren en de strategische trends die bepaalde domeinen uit de samenleving letterlijk onder druk zetten. Anderzijds leiden gewapende conflicten en terroristische activiteiten eveneens tot situaties die bepaalde domeinen uit de samenleving zodanig beïnvloeden dat de situatie aanleiding kan geven tot natuurlijke of opzettelijke (lees veroorzaakte) rampen: zo ligt de natuurramp ten gevolge van de brand van een BP-boorplatform in de Golf van Mexico aan de basis van de Amerikaanse beslissing om prospectieve olieboringen in het Arctisch gebied uit te stellen tot 2011 (Tedmanson, 2010). Jaarlijks ziet men echter een evolutie in de strategische trends of m.a.w. de strategische context. Specifieker op vlak van veiligheid en strategische gevolgen kan men zich de vraag stellen of voormelde elementen bijdragen tot het globale beeld dat men zich moet vormen van een gewijzigd veiligheidsbeeld en wat dan wel de gevolgen hiervan zullen zijn. De wijzigingen die men vaststelt van een bipolaire naar een multipolaire veiligheidsomgeving met de voormelde trends die het bestaande evenwicht onder druk zetten, worden geïllustreerd aan de hand van bijlage 2. 41

56 Deze gewijzigde veiligheids- en defensieomgeving heeft implicaties voor de toekomst. Zoals ook het herziene rapport van het Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC, 2010) beschrijft, moet men tegen 2040 uitkijken voor specifiek veiligheidsgerichte gevolgen van voornoemde drijfveren. Vooreerst moet men zich verwachten aan een toenemend aantal regionale conflicten die hun oorsprong vinden in multipolariteit, ongelijke verdeling van grondstoffen, voedsel en water in gebieden met een niet te stuiten demografische druk. Mogelijke conflicten zullen onvoorspelbaar blijven in hun verloop, deels door het asymmetrische karakter dat tegen een conventionele strijdkracht zal opgeworpen worden (bijvoorbeeld door inzet van zelfmoordacties en niet-reguliere troepen, al dan niet met CBRNEmiddelen). Hierdoor zal het onderscheid vervagen tussen staten, staatsondersteunde groepen en niet-staatsactoren: het gebruik van nieuwe technologie zal de weg openen voor nieuwe aanvalstechnieken die de technologische ondersteuning van georganiseerde troepen zal omzeilen. In dit opzicht kan men zich verwachten aan een verschuiving van opdrachten van gemandateerde troepen die meer en meer tegenover niet-geüniformeerde vijanden zullen komen te staan in Counter-insurengency-COIN opdrachten. In een dergelijk kader zal een conflict meer en meer een beroep moeten doen op mutlidisciplinaire aanpak (niet enkel militair). Meer en meer zal de nadruk gelegd moeten worden op antiterrorisme, bestrijding van zwaar banditisme en georganiseerde misdaad die aan de basis zal liggen van fondsenverwerving voor niet-staatsgesponsorde groeperingen. Om die reden zal een multidepartementele aanpak in de toekomst meer en meer op de voorgrond treden: postconflictuele reconstructie van gefaalde staten zal in het standaardpakket van buitenlandse operaties blijven. Hierdoor zullen meer en meer taken weggelegd worden voor departementen als Justitie, Politie, Douane, Economie, Onderwijs om de plaats in te vullen na militaire actie. De ongelijke verdeling van rijkdommen en de mogelijke gevolgen van klimaatverandering zal het belang doen toenemen van nieuwe taken voor Defensie: conflictpreventie en rampenbestrijding zal mee ervoor moeten zorgen dat getroffen populaties geen haatgevoelens kweken ten opzichte van de meer bevoordeelde regio s. Als gevolg van voormelde problematiek moet ook rekening gehouden worden met de migratiedruk die sterker zal worden: naast economische vluchtelingen zullen zich binnen afzienbare tijd wellicht ook klimaatvluchtelingen aanbieden. Het is noodzakelijk om vandaag rekening te houden met de structurele gebreken die een dergelijke opvang met zich zou meebrengen en werk te maken van draaiboeken die deze scenario s voorzien. Economische groei zal voor vele landen afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van de economische bronnen en markten. In een globaliserende wereld zal daardoor de afhankelijkheid van iedere deelnemer toenemen met als gevaar dat een economische of militaire crisis ernstige ontwrichtende gevolgen heeft met gekoppelde effecten voor landen die helemaal niet bij de crisis betrokken waren. Figuur 6 illustreert in deze optiek de verwachte extrapolatie van het marktaandeel van de nieuwe groeipolen: ondanks de financiële crisis zien we dat India en China in het vooruitzicht van het jaar 2040 mogelijk het marktaandeel van de VS en de EU evenaren of 42

57 overstijgen. Het belang van de economie in conflicten van de toekomst is dan ook niet te onderschatten: het vrijwaren van de energiebronnen en afzetmarkten die zich op grote afstand bevinden, zal van cruciaal belang zijn voor het behoud van het marktaandeel. Dit is bepalend voor het vrijwaren van de economische groei en het herstel van budgettair evenwicht. Figuur 6: Wijzigingen in marktaandeel (DCDC 2010). De mogelijkheid zal zich dan ook aanbieden om mogelijke conflicten vanop afstand uit te vechten ( war by proxy of cyberaanvallen). De technologische afhankelijkheid van onze maatschappij ten opzichte van informatie-infrastructuur samen met de vermelde economische afhankelijkheid kan het een vijand mogelijk maken om de samenleving van zijn tegenstrever volledig te ontwrichten zonder ook maar één schot te lossen. De bescherming van informatie- en communicatietechnologie, energiebronnen en economische afzetmarkten zal dus van cruciaal belang zijn. Indien dit niet mogelijk blijkt, zal men meer en meer een beroep moeten doen op expeditionaire capaciteit die over strategische afstanden kan opereren met alle gevolgen voor het onderhoud van logistieke ketens. Kleine en zeer mobiele gespecialiseerde eenheden met hoogtechnologische ondersteuning zullen daarom meer doeltreffend blijken voor korte operaties in de tijd. Naast de bestaande militaire en economische allianties, zullen vriendschapsverbanden met landen buiten de gebruikelijke invloedssfeer dus aan belang winnen voor de ondersteuning van het gros van de militaire expeditionaire macht die mogelijk ingezet zou moeten worden. In deze beschrijving ontbreekt het aspect ontrading: in dit nieuwe landschap moet men zich de vraag stellen hoe ontrading die we kennen uit de Koude Oorlog er morgen zal uitzien. Welke rol zullen kernwapens nog spelen in het afgeschilderde decor? In een ontwerp van een nieuwe presidentiële 43

58 richtlijn van de VS met betrekking to de afschaffing van Counter Force Nuclear Targeting wordt de mogelijkheid om permanent vijandige strijdkrachten (of ondersteunende capaciteit) als mogelijk doelwit voor kernwapens opgegeven. In de plaats hiervan beschrijft men in New Targets for Minimal Deterrence de infrastructuur waarvan de vernietiging de economische en industriële fundamenten van een land onderuit zou halen. Nieuwe doelwitten voor kernwapens worden als volgt omschreven (Kristensen, 2009): 44 The shift I am ordering is not from counterforce to countervalue (the targetting of population centers) but rather to a new set of targets we characterize as infrastructure targets. Infrastructure targets are facilities such as oil refineries, iron and steel works, aluminium plants, nickel plants, thermal electric power plants, and transportation hubs that can be destroyed while minimizing collateral civilian casualties. In short, they are the essential components that constitute the sinews of modern societies. Their destruction would decimate the economic and industrial foundation of any country. Knowing that the attack on infrastructure would follow if any nation were unwise enough to attack the United States or its allies with nuclear weapons should be enough for a deterrent to the extent anything is to prevent an attack in the first place. Men kan zich afvragen wat het beeld zal zijn dat men moet hebben over ontrading in het kader van deze nieuwe doelwitten. Na ratificatie van New START worden de beschikbare kernwapenarsenalen en hun dragers sterk ingekrompen ingevolge een aanpassing aan het gewijzigde dreigingsbeeld. Ontrading zal zich in de toekomst meer en meer moeten richten op het ontraden van lokale conflicten in verspreide gebieden. Waar men vroeger twee massieve blokken tegenover elkaar in balans trachtte te houden, zien we vandaag een verschuiving naar een veiligheidssituatie die meer en meer haarden van conflict in gebieden die naast of in kernwapenstaten gelegen zijn (zoals in Pakistan). Bovendien dreigt het gevaar van nucleair terrorisme: asymmetrische proliferatie is vandaag het grootste gevaar met betrekking tot kernwapens. Verschillende groeperingen hebben reeds te kennen gegeven dat het hun bedoeling is om kernwapens of nucleair materiaal in het bezit te krijgen. Naast de asymmetrische proliferatie van deze niet-staatsactoren zijn er natuurlijk nog steeds landen die het Non-proliferatieregime uitdagen, zoals Iran en Noord-Korea. Ook deze landen zouden een mogelijkheid kunnen geven aan niet-staatsactoren om kernwapens of nucleair materiaal in handen te krijgen. Deze hypothese zou ernstig gevaar opleveren voor de veiligheid van o.m. het Midden-Oosten, niet in het minst door de banden die Iran koestert met proxygroeperingen in Libanon. De nieuwe veiligheidsdreiging wordt als volgt omschreven (The New START Treaty and Protocol, 2010): The intelligence community now assesses that the threat from Iran s short- and medium-range ballistic missiles is developing more rapidly than previously projected, while the threat of

59 potential Iranian intercontinental ballistic missile (ICBM) capabilities has been slower to develop than previously estimated. In the near-term, the greatest missile threats from Iran will be to U.S. Allies and partners, as well as to U.S. deployed personnel-military and civilian- and their accompanying families in the Middle East and Europe Om die redenen moet ontrading een preventief en efficiënt element blijven in conflictpreventie: het doel zal verschuiven naar het verhinderen om vijandige actie te ondernemen om zo het evenwicht te bewaren. De nadruk zal dan niet meer liggen in het nucleaire karakter van het conflict. Het conventionele evenwicht moet bewaard worden om gewapend conflict en escalatie te vermijden: om efficiënt te zijn moet ontrading (politiek) geloofwaardig blijven, (militair) operationeel, en duidelijk aangekondigd zodat de gevolgen voor de doelgroepen (bijvoorbeeld schurkenstaten en proxygroeperingen) gekend zijn. Tot vandaag sprak men vaak over nucleaire ontradingscapaciteit, maar in de gewijzigde multipolaire context die werd geschetst, is het duidelijk dat gelijk welke militaire troepenmacht een rol in de ontradingspolitiek zal moeten kunnen spelen: aangezien de omvang, het actieterrein en het gebruikte spectrum aan middelen tijdens conflict ernstig uitgebreid werd, zal dat eveneens gelden voor de domeinen die mee een rol zullen spelen in de ontrading. Zo zullen bijvoorbeeld de capaciteit cyberdefence en mechanismen in de economische en financiële sectoren eveneens een rol spelen op dit vlak. Zuivere ontrading door kernwapens zal moeilijker worden indien geen controle en stabilisatie tot stand kan komen van bestaande arsenalen in een scenario van horizontale proliferatie. Instabiliteit zal dus een factor blijven waar men rekening moet mee houden zolang de facto kernwapenstaten bestaan die niet toetreden tot het Non-proliferatieregime. Daarom zal het in de toekomst belangrijk zijn dat de samenwerking tussen de nucleaire grootmachten zich richt naar een versterking van het Non-proliferatieregime: onbegrip of gebrek aan samenwerking tussen deze partners zal de voorbeeldfunctie in het kader van Art.VI van het NPV in het gedrang brengen om zo een argument te geven aan kandidaat-verwervers van nucleaire capaciteit. Samenwerkingsverbanden in het kader van het rakettenschild lijken dus onvermijdelijk om de transparantie te verzekeren door vertrouwenwekkende maatregelen te hanteren. Vanuit de invalshoek van de NAVO tracht men eveneens een beeld te verkrijgen van de conflicten van de toekomst. Ook daar ziet men niet meteen een rechtstreekse aanleiding tot het gebruik van kernwapens: conflicten gaan voornamelijk om bescherming tegen asymmetrische dreiging, nietstaatsactoren, bescherming van C 4 en netwerken, vrijwaren van vitale aanvoer en ten slotte de toename van civiele militaire samenwerking (NATO, Multiple futures project 2009). De gevolgen voor de aard van de te verwachten operaties zijn terug te vinden in bijlage 3. Volgens de deskundigen die het nieuwe strategische concept van de NAVO voorbereid hebben (NATO 2020, 2010) is een conventionele aanval tegen de Alliantie of lidstaten weinig 45

60 waarschijnlijk, maar niet uit te sluiten. De meest geloofwaardige dreiging is volgens hen eerder onconventioneel van aard: ballistische raketten, terroristische activiteit en cyberaanvallen liggen in de lijn van de verwachtingen. De daaraan gekoppelde risico s omhelzen de onderbreking van energiebevoorrading of maritieme routes, de gevolgen van klimaatverandering en de financiële crisis. Dit heeft belangrijke gevolgen voor de paraatheid van de Alliantie, de invulling van de veiligheid van de Alliantie, termen die een Art.V aanval behelzen, de strategie voor ontrading, de transformatie, de besluitvorming en opdrachten buiten het grondgebied van de Alliantie. Hierdoor moeten de materiële prioriteiten verlegd worden volgens de secretaris-generaal van de NAVO. Het aantal tanks en gevechtsvliegtuigen dat beschikbaar is in NAVO-verband stemt niet meer overeen met de aard van de conflicten die in de toekomst zullen moeten bestreden worden. Meer en meer zal men prioriteiten moeten bepalen en nadruk leggen op collectief gebruik van middelen d.m.v. pooling van luchttransportcapaciteit bijvoorbeeld. Ook de financiering van operaties moet herzien worden: sommige naties hebben troepen ter beschikking maar geen geld of omgekeerd; voor anderen is specifieke militaire uitrusting te duur. Het gebruik van gemeenschappelijke fondsen kan hier een oplossing voor bieden. De solidariteit van de Alliantie kan ook beter tot uiting komen door de uitbouw van specifieke competentiegebieden: specialisaties die niet noodzakelijk in iedere lidstaat moeten uitgewerkt worden op een dusdanige manier dat ze te gepasten tijde ter beschikking gesteld kunnen worden voor de gemeenschap. Dit is een essentiële stap om duplicatie en fragmentatie te vermijden en besparingen in het voordeel van nieuwe prioriteiten uit te baten. Deze aanpassingen, in een nieuwe strategische context, vereisen een aangepast denkbeeld waarin ook ontrading een nieuwe vorm krijgt. Waar vroeger ontrading de troepen beschermden, moet men deze mentaliteit aanpassen naar de bescherming van troepen en bevolking. Daarom is naast een nucleaire capaciteit een rakettenschild nodig volgens Rasmussen: géén uitrusting die unilateraal door de Alliantie in plaats wordt gesteld in de voormalige Sovjetrepublieken, maar een opportuniteit om politieke samenwerking met Rusland op te bouwen tot een collectief verdedigingssysteem ten voordele van de bevolking. Dit zou in het totale budget van de NAVO slechts een meerkost betekenen van 139 miljoen verspreid over tien jaar en te verdelen onder 28 lidstaten (Rasmussen, 2010). Hoewel hier geen sprake is van gebruik van kernwapens op strategisch of tactisch niveau, maar eerder bezit in paritaire aantallen benadrukt wordt, vallen we bijgevolg terug op onze beginhypothese (het politieke belang van kernwapens). Men moet hier toch benadrukken dat elementen uit de voorgestelde analyse terug te vinden zijn in de nucleaire doctrines van sommige kernwapenstaten (zie later). In de volgende paragraaf komt één van de aspecten aan bod die ervoor zorgen dat ontwapeningsovereenkomsten slechts stapsgewijze vooruitgang boeken. Het belang van de stabiliteit, veerkracht en pariteit duikt ook hier opnieuw op. 46

61 1.6. Nucleaire doorbraak Wanneer nucleaire doorbraak aan bod komt, moet men rekening houden met het feit dat deze problematiek twee duidelijk te onderscheiden luiken omvat: enerzijds spreekt men over een doorbraakcapaciteit van kernwapenstaten die bijvoorbeeld tijdens ontwapeningsactiviteiten een voldoende stock aan wapens in reserve houden om de tegenstrever te kunnen overtroeven in aantallen (en bijgevolg de pariteit die nagestreefd wordt tijdens onderhandelingen ondermijnen). Anderzijds moet men ook rekening houden met de doorbraakcapaciteit van entiteiten die geen kernwapens bezitten, ongeacht of het Staten dan wel niet-staatsactoren betreft. In het vervolg van de bespreking zullen de gevolgen van beide gevallen besproken worden. a. Doorbraakcapaciteit van kernwapenstaten Ondanks de jongste ontwapeningsakkoorden tussen Rusland en de VS, behouden zowel Rusland als de VS een groot aantal opgeslagen kernkoppen onder de verantwoordelijkheid van hun respectievelijke Ministeries van Energie. Ook deze duizenden kernkoppen zullen bij naleving van het Art.VI van het NPV ontmanteld moeten worden: ontwapening betekent immers meer dan de fysische scheiding tussen een operationele kernkop en zijn vector. De infrastructuur en de knowhow om deze taak uit te voeren zijn echter dezelfde als deze die gebruikt wordt om wapensystemen aan te maken. De bestaande kernwapenstocks en de trage ontmantelingsprocedures zijn bijgevolg een permanente bron van ongerustheid: bestaande productiecapaciteit kan immers snel afwijken van de geplande ontmantelingsschema s om snel veel nieuwe kernkoppen in operationele status te brengen. Dit is precies het doorbraakscenario waarbij de afgesproken reducties omzeild worden om snel een numerieke operationele overmacht klaar te hebben. Dit is ook de reden waarom binnen de VS een groot aantal kernkoppen worden bewaard in plaats van ontmanteld: de productiecapaciteit van Rusland is zo hoog dat er voor hen voldoende reden is om deze stock te bewaren in het vooruitzicht van een dalend aantal operationeel ontplooide kernkoppen. Deze zogenaamde responsive force baart dan weer zorgen voor Rusland die ze ook beschouwt als een niet te verwaarlozen doorbraakreserve. In de VS zijn twee sites actief voor de samenstelling (en dus ook ontmanteling van kernkoppen): vooreerst is er de Pantex-plant (Texas) en de Los Alamos testsite (Nevada). Na drie jaar van operationele ontplooiing worden de kernkoppen verwijderd van hun vectoren en vervolgens opgeslagen of onderhouden en herwaardeerd voor een nieuwe operationele periode. De 47

62 productiecapaciteit van Rusland is sterk gereduceerd sinds de Koude Oorlog: na het United-Kingdom-Russia Closed Cities Partnership 2 blijven nog de sites over die gecodeerd werden als Sverdlovsk-45 en Zlatoust-36 of respectievelijk de gesloten steden Lesnoy en Trekhgorny. De VS en Rusland bevinden zich echter in duidelijk verschillende situaties met betrekking tot hun opslagcapaciteit. De leeftijd van de opslag in plutoniumkuilen in Rusland zou niet meer dan 10 tot 15 jaar bedragen door de constructie-eigenschappen van de kernkoppen en de opslagcapaciteit zelf die bijvoorbeeld onderhevig zouden zijn aan corrosie. De volledige doorbraakcapaciteit zou voor Rusland hierdoor beperkt zijn tot plutoniumkuilen, iets meer dan het bestaande operationeel ontplooide kernwapenarsenaal. Tegen 2015 zouden alle voordien gebouwde opslagkuilen onbruikbaar zijn. De makelij van de VS-opslagcapaciteit blijkt robuuster aangezien de operationele leeftijd ingeschat wordt tussen jaar. Een aanzienlijke hoeveelheid ervan dateert van de jaren 70 en 80, wat betekent dat voor een stock van kernkoppen (operationeel, responsive force en reserve) nieuwe kuilen zouden moeten gebouwd worden vanaf Ook de VS blijkt dus over een niet te onderschatten doorbraakcapaciteit te beschikken die opnieuw geïntegreerd zou kunnen worden in de operationele reserve. De VS zou dus enkel bedreigd kunnen worden door een doorbraak van Rusland indien beide partijen hun operationeel ontplooide kernkoppen zouden reduceren tot 500. In die hypothese zou de VS bovendien alle opslagkuilen en opgeslagen kernkoppen moeten ontmantelen en geen nieuwe capaciteit produceren. Indien aan al deze voorwaarden is voldaan zou de grote productiecapaciteit van Rusland het beschikbare arsenaal terug kunnen opdrijven tot koppen in één jaar tijd, hoewel het beperkt zou zijn in het aantal verouderende vectoren (Bukharin, 2002). De ontwapeningsakkoorden tussen Rusland en de VS zullen steeds rekening houden met deze doorbraakproblematiek en zal dus ook weerspiegeld worden in alle akkoorden. De argumentatie van BUKHARIN leidt tot volgende besluiten: Doorbraakcapaciteit van Rusland zal verwaarloosbaar zijn, tenzij verdere verlaging van het maximaal aantal kernkoppen beperkt wordt tot enkele honderdtallen. De opgelegde limieten voor vectoren zal een cruciale rol spelen in de operationele inzetbaarheid van een mogelijke doorbraakcapaciteit. Het behoud van de pariteit van operationele kernkoppen is niet voldoende om het evenwicht te garanderen. Vanuit dit standpunt kan men ook het argument toevoegen dat zowel de 2 Dit initiatief werd opgestart door de G-8 in 2002 en materialiseert de steun van de internationale gemeenschap om de verspreiding van nucleair materiaal van de voormalige Sovjet-Unie in te dijken in een geest van non-proliferatie, strijd tegen nucleair terrorisme en ontwapening. 48

63 operationele reserve als de productiecapaciteit voor nieuwe kernkoppen onderworpen zou moeten worden aan inspecties. Een mogelijke oplossing om de doorbraakproblematiek transparanter te maken zou mogelijk zijn om toegang te verschaffen tot de 2 overblijvende sites van beide partijen: de voornaamste activiteit zou zich in de komende jaren moeten toeleggen op de ontmanteling en afbouw van bestaande stock. Vertrouwenwekkende maatregelen in dat proces, dat meer dan 20 jaren zal duren, zullen belangrijk zijn in het verdere verloop der onderhandelingen. b. Doorbraakcapaciteit van niet-kernwapenstaten De doorbraakcapaciteit van niet-kernwapenstaten houdt verband met het vreedzaam gebruik van kernenergie zoals voorzien door Art.IV van het NPV. Onder de voorwaarden om deze energie te kunnen uitbaten, zijn de staten gebonden aan de controles van het Internationaal Atoomagentschap (International Atomic Energy Agency - IAEA). De meerderheid van staten die zich in dat programma inschrijven hebben het NPV ondertekend. Sinds de Eerste Golfoorlog met Irak (ook ondertekenaar van het NPV), werd echter vastgesteld dat het land een deel van zijn civiele programma wou afleiden naar militaire doeleinden. Daarom werden meer ingrijpende controles doorgevoerd door het IAEA onder de voorwaarden die vermeld zijn in het Additonal Protocol van het NPV. Men moet echter vaststellen dat de kernenergie in Europa reeds tientallen jaren in gebruik is, terwijl de vraag van nieuwe staten uit het Midden-Oosten pas onlangs officieel werd geformuleerd aan het Agentschap. Men moet hierbij twee belangrijke bedenkingen maken. Vooreerst kadert het gebruik van kernenergie in een breed spectrum van alternatieve energiebronnen die ervoor zorgen dat de afhankelijkheid van ruwe olie om een oplossing te vinden aan de soms onzekere leveringen en de sterke prijsfluctuaties. Anderzijds biedt kernenergie een alternatief naast andere technieken die ervoor moeten zorgen dat de uitstoot van broeikasgassen wordt gereduceerd. Voornamelijk de energieonafhankelijkheid doet landen ernaar streven om, vanuit ruwe ertsen, het materiaal te winnen en aan te rijken voor gebruik in eigen kerncentrales. Men weet dat een groot deel van deze activiteiten parallel lopen met een militaire activiteit: bijlage 4 illustreert het volledige proces van een staat die zijn eigen capaciteit zou willen uitbouwen op een clandestiene manier. De waarschijnlijkheden van detectie worden eveneens aangegeven en varieert voor verschillende stappen van het productieproces. Voor het ogenblik zijn er vele nieuwe aanvragen voor de bouw van kerncentrales. Zo heeft het IAEA geen groei voorspeld tegen horizon 2030 voor staten die deel uitmaken van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD). Daarbuiten wordt wel een groei verwacht van de niet-deelnemende staten a rato van 75 kernreactoren (voor een toename aan elektriciteitsproductie van 57 naar 132 gigawatt - GW). Voor het ogenblik 49

64 stelt het aantal reactoren die niet in de OECD-zone gelegen zijn slechts 7,5% voor van het totale aantal (goed voor een elektriciteitsproductie afkomstig van kernenergie van 4,3%, wat zou moeten toenemen tot 15% tegen 2030). Het BNP van de aanvragende landen varieert van 6 miljard USD (Haïti) tot 657 miljard (Turkije). Men neemt aan dat landen die een BNP hebben dat lager is dan 50 miljard USD niet in staat zijn de nodige infrastructuur aan te kopen, te bouwen en te onderhouden (Goldemberg, 2009). Bovendien moet men beseffen dat men over een minimale capaciteit van het bestaande elektriciteitsnetwerk moet beschikken om de geproduceerde energie te kunnen uitbaten: voor de exploitatie van een nieuwe kerncentrale gaat men uit van een netwerkcapaciteit van 10 GW. Bovendien raadt het IAEA aan om de outputcapaciteit van een kerncentrale te beperken tot 10% van de nationale capaciteit van het netwerk. Van de 50 landen die een aanvraag hebben ingediend voor de bouw van een nieuwe reactor, komt men met aangehaalde beperkingen tot een lijst van 16 landen waaronder: Algerije, Chili, Egypte, de Filippijnen, Griekenland, Indonesië, Kazachstan, Kenia, Maleisië, Polen, Saoedi-Arabië, Thailand, Turkije, Verenigde Arabische Emiraten, Venezuela en Wit-Rusland. Een gelijkaardige lijst vindt men terug in een afzonderlijk onderzoek, uitgevoerd door het Centre for International Governance Innovation (CIGI). De samenvatting van diens onderzoek Survey of Emerging Nuclear Energy States (SENES) wordt bij wijze van informatie weergegeven in bijlage 5 en komt in grote lijnen overeen met voorgaande redenering. Het belang dat men zal hechten aan de manier waarop men wil voldoen aan de vereisten om toegang te verzekeren tot kernenergie zal rekening moeten houden met hoger vermelde beperkingen. Het voorbeeld dat regelmatig de krantenkoppen haalt is natuurlijk Iran. De totale netwerkcapaciteit van Iran bedroeg 47 GW in 2007 (Energy Information Association, 2010). Dat neemt niet weg dat uiteenlopende berichten over de beschikbaarheid van elektriciteit in de hoofdstad vragen doen rijzen over de werkelijke beschikbaarheden en het onderhoud van het netwerk. Zo werd gemeld dat het totale energieverbruik in Iran 34 GW bedraagt, terwijl de productie slechts 32 GW bedraagt (Mostaghim, 2009). Hiermee kan men zich afvragen of de aanbevelingen van het IAEA met betrekking tot netwerkcapaciteit kunnen nageleefd worden. Daarbij komt dat indien de nucleaire capaciteit van Iran vreedzame doeleinden heeft als energieopwekking en medische toepassingen, dit de uitgelezen oplossingen kunnen zijn voor de bevolking. Nochtans moeten we vaststellen dat van alle ontdekte clandestiene activiteiten, geen enkele deze doelen nastreeft, zeker niet voor de voorzieningen om tegemoet te komen aan de energiebehoeften van de bevolking. Bijzonder merkwaardig is ook dat de rijkdom ruwe olie in hoofdzaak bestemd is voor export terwijl het land nauwelijks raffinagecapaciteit beschikt. Onbegrijpelijk dat Iran in die omstandigheden koppig wil verder werken aan de dure installaties voor aanrijking van uranium en raketten in plaats van de afhankelijkheid van de invoer voor elementaire geraffineerde petroleumproducten aan te pakken. Deze houding wordt door Iran verklaard door het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie zoals omschreven in Art.IV van het NPV. Voor de duidelijkheid vermeldt figuur 7 50

65 de stappen die in een kernwapenprogramma zowel in een vreedzaam als in een militair programma gebruikt kunnen worden. Figuur 7: Kernenergie en dubbel gebruik (Yudin, 2010). We kunnen merken in figuur 7 dat de stappen die nodig zijn voor een inheemse nucleaire energiecapaciteit vaak samenlopen met een militair programma. Daarom moet, voor alle nieuwe aanvragers voor de bouw van kerncentrales grondig nagegaan worden of de outputcapaciteit overeenstemt met de mogelijkheden van hun elektriciteitsnetwerk. Bovendien moet het IAEA erop kunnen toezien dat aan alle voorwaarden is voldaan die een vreedzaam gebruik kenmerken. Ieder nucleair programma laat impliciet een snelle afwijking naar een militair programma toe (zie ook bijlage 4 voor de detecteerbaarheid). De enige reden die derhalve aangegeven kan worden om een eigen brandstofcyclus te ontwikkelen is de veiligheid van bevoorrading van de kernbrandstof. De capaciteit die Iran tot hiertoe in dit kader heeft ontwikkeld is echter ontoereikend zelfs voor het voeden van de reactor van Bushehr. Landen in ontwikkelingsfase die vroeger reeds reactoren voor energieproductie hebben gebouwd zijn Argentinië, Brazilië, China, India, Iran, Mexico, Pakistan, Zuid-Afrika en Noord-Korea. Uit deze reeks hebben vijf landen reeds kernwapens ontwikkeld (China, India, Pakistan, Zuid-Afrika en Noord-Korea). Zuid-Afrika heeft inmiddels het kernwapenprogramma 51

66 opgegeven, maar dit toont aan dat er slechts een kleine stap is van een energieprogramma tot kernwapens. Men is dus verplicht rekening te houden met de inherente gevaren van een nieuw elan in de aanvraag naar kernenergie, bijvoorbeeld in de zoektocht naar nieuwe manieren om broeikasgasproductie te beperken, en het verband met horizontale proliferatie die de groep van vijf laatst vermelde landen illustreren. De druk naar een nucleaire revival zorgt ervoor dat bestaande installaties een verlenging van de levensduur wordt toegekend en dat nieuwe landen de bouw van installaties aanvragen. In alle aspecten van het toezicht zal er men beducht voor moeten zijn dat de betrokken installaties niet afgeleid kunnen worden van hun vreedzaam gebruik naar militaire doeleinden. In dat opzicht zal de werkdruk van het IAEA nog toenemen. Dit zal niet alleen over meer middelen maar tevens over meer opgeleid inspectiepersoneel moeten beschikken. In dat kader kunnen o.m. mensen ingezet worden die in de voormalige Sovjet-Unie in de sector werkzaam waren: een opleiding vanaf de grondbeginselen is niet alleen duur, maar het duurt ook lang alvorens betrokkenen ingezet kunnen worden in operationele werking ten voordele van het IAEA. Wetende dat tal van hooggeschoolden in de voormalige Sovjetrepublieken werkloos zijn of tewerkgesteld moeten worden in sectoren die niet in hun studiegebied zijn en dat er een nijpend tekort is aan opgeleid personeel in de nucleaire sector, kan dit euvel misschien opgevangen worden door de slapende expertise van betrokkenen. c. Doorbraakcapaciteit van niet-staatsactoren De doorbraakcapaciteit van niet-staatsactoren ligt hem niet zozeer in de mogelijkheid tot het verwerven van technologie voor het samenstellen van kernwapens. Eerder moet men vrezen dat ze hun activiteiten zouden richten met het oog op het bemachtigen van bestaande wapens die niet voldoende beveiligd zouden zijn. Een mogelijkheid daartoe zijn de sites van Pakistan die volgens de media reeds meermaals werden aangevallen. Ook in Rusland blijken infiltraties in ZATO-sites (voormalig verboden steden) reeds op touw te zijn gezet in 2002: het incident te Lesnoy waarbij Tsjetsjeense individuen beschikten over gevalideerde toegangsbewijzen tot een site voor kernwapens (Rumyantsev en Kholodov, 2003) illustreert dit. Men mag hier ook de mogelijkheid niet uit het oog verliezen dat radiologisch materiaal gestolen wordt om zogenaamde vuile bommen te maken. Dit materiaal is veel gemakkelijker te bemachtigen dan een kernwapen. Het Internationaal Atoomagentschap (IAEA) heeft tot 2006 officieel 18 incidenten geregistreerd met betrekking tot aangerijkt uranium en plutonium: het merendeel van de gerapporteerde incidenten 3 betrof echter kleine hoeveelheden die te koop werden aangeboden. Voor wat ander radiologisch materiaal betreft, werden tot 2005, 542 incidenten waargenomen: van 1996 tot 2006 merkt men een stijging in het aantal incidenten van minder dan 30 tot meer dan 100. Een duidelijke tendens tekent zich af naar meer terroristische activiteiten en 3 IAEA Illicit Trafficking Data Base, Fact Sheet. Vienna, August

67 parallel hiermee een toename van het aantal gerapporteerde incidenten met betrekking tot diefstal en/of handel van radiologisch materiaal. Men kan niet ontkennen dat de vrijwillig gelijste incidenten in de databank van het Internationaal Atoomagentschap geen volledig beeld schetsen van het werkelijke aantal: zonder te willen vallen in speculatieve schattingen, kan men ervan uitgaan dat het werkelijke cijfer hoger ligt dan het gerapporteerde aantal. In dit verband is het belangrijk dat gerapporteerde aanvallen op de nucleaire sites van Pakistan een duidelijke internationale respons initiëren: het zou onaanvaardbaar zijn dat de regio tussen Rawalpindi en Islamabad 4, waar de nucleaire infrastructuur van Pakistan geconcentreerd is, in handen van de taliban of gelijk welke andere groepering niet-staatsactoren valt. Om deze mogelijkheden in te dijken werd in Washington D.C. een veiligheidsconferentie gehouden op 12 en 13 april De Nuclear Security Summit werd bijgewoond door de leiders van 47 landen: deze besloten op vrijwillige basis om alles in het werk te stellen ter beveiliging van nucleair materiaal, het indijken van de smokkel van dit materiaal en nucleaire terroristische aanslagen te verhinderen. De beveiliging van nucleair materiaal zou binnen de vier jaar gerealiseerd moeten zijn. Om de concrete vooruitgang ten opzicht van de gestelde doelstellingen te evalueren kwam de Sherpa werkgroep van iedere deelnemer samen in december De volgende conferentie komt samen in Zuid-Korea in Het zwaartepunt van de uitvoering vindt men terug in het werkplan waarin nadruk gelegd wordt op: De implementatie van bestaande regelgeving en verdragen met betrekking tot nucleaire veiligheid en terrorisme. Samenwerking door de Verenigde Naties om bijstand te bieden in de uitvoering van de beslissingen van de VN-Veiligheidsraad. Samenwerking met het IAEA voor het uitvaardigen van advies en veiligheidsvoorschriften. Nationale regelgeving en wetten reviseren met betrekking tot nucleaire veiligheid en smokkel in nucleair materiaal. Niet-militaire toepassingen van hoog aangerijkt uranium te converteren naar materiaal dat niet in wapens kan gebruikt worden. Onderzoek naar nieuwe vormen van kernbrandstof, detectiemethodes en forensische technieken. 4 Militaire of civiele installaties die aansluiten bij militaire activiteiten: Wah, Fatehjang, Golra Sharif, Kahuta, Sihala, Isa Kehl Charma, Tarwanah, Taxila. 53

68 Ontwikkeling van een bedrijfs- en institutionele cultuur die van nucleaire veiligheid een prioriteit maken. Opleiding en training van personeel ter beveiliging van het betrokken materiaal in de deelnemende landen. Gezamenlijke oefeningen voor politie- en douanebeambten ter verbetering van de detectiestrategie voor nucleair materiaal. Enkele wettelijke bepalingen en andere middelen bestaan reeds om dit werkplan concreet uitvoerbaar te maken. Bovendien poogt men op die manier de nationale verantwoordelijkheid, die tijdens de bijeenkomst naar voren werd geschoven, te ondersteunen door het vooropgestelde internationale kader. Wat de wettelijke schikkingen betreft doet men vooreerst een beroep op het Internationaal Verdrag ter Verdringing van handelingen van Nucleair Terrorisme (International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism): het wettelijk bindend kader van dit VN-verdrag legt vooral de nadruk op de internationale samenwerking tussen staten o.m. voor de criminalisering van onwettig bezit of gebruik van radiologisch materiaal. Het Verdrag voor de Fysieke Veiligheid van Nucleair Materiaal (Convention on the Physical Protection of Nuclear Material-CPPNM), van kracht sinds 1987, biedt het enige wettelijke kader dat de voorwaarden vastlegt voor de veiligheid van nucleair materiaal in gebruik voor vreedzame doeleinden. Het amendement aan dit verdrag dat dateert van 2005 is nog niet van kracht. Daarom wordt in het kader van de Summit, zoals ook tijdens de herzieningsconferentie van het NPV in 2010, de nadruk gelegd op versnelde toetreding tot de bepalingen van het amendement. Verder zijn er de resoluties 1373 en 1540 van de VN-Veiligheidsraad. Resolutie 1373 (van 2001) zet de staten aan om zo snel mogelijk toe te treden tot de verdragen die betrekking hebben op terrorisme; resolutie 1540 (van 2004) heeft betrekking op het verhinderen dat massavernietigingswapens of hun vectoren en verwant materiaal in handen van niet-staatsactoren vallen. Niet-bindende richtlijnen krijgen hierdoor eveneens meer aandacht: zo hebben de richtlijnen van het IAEA met name Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities (INFCIRC/225) geleid tot technische richtlijnen die gepubliceerd werden in een technisch handboek 5. Verder heeft het IAEA een plan uitgewerkt om nationale hulp te versterken: het werd gepubliceerd in 2009 als Nuclear Security Plan en is gericht op het in werking stellen van middelen en procedures tot het verbeteren van de nucleaire veiligheid. De voornoemde bindende en niet-bindende instrumenten komen hier ook ruimschoots aan bod. 5 IAEA, Nuclear Security Series N 6. Technical Guidance Reference Manual. Vienna, IAEA. 54

69 1.7. Kernenergie: alternatieven en bron van conflict Wat men moet begrijpen in het kader van het gebruik van kernenergie zijn de inherente voor- en nadelen voor wereldwijd gebruik als een van de alternatieven voor de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen. Zo is kernenergie een beproefd systeem dat meer dan 50 jaren in gebruik is in meer dan 30 landen. Bovendien is relatief weinig transport van materiaal nodig voor de operationele werking van een kerncentrale: zo kan een vermogen van één GW geproduceerd worden door één ton fissiemateriaal afkomstig van 200 ton erts. Een gelijkaardige hoeveelheid energie, geproduceerd door een koolstofcentrale zou 3 miljoen ton erts vereisen (Socolow, 2009): de ontginning op zich bespaart al een grote hoeveelheid CO 2 -uitstoot. De uitstoot van CO 2 als functie van de energieproductie wordt in figuur 8 per land weergegeven. Figuur 8: Energieproductie en CO 2 -uitstoot (IAEA, 2010). Het is duidelijk dat een grotere bijdrage van alternatieve energiebronnen van fossiele brandstoffen de CO 2 -uitstoot verlagen. Kernenergie is in de actuele configuratie een onuitwisbare parameter die te beschouwen is in de alternatieve energiebronnen indien men de uitstoot van broeikasgassen wil reduceren. Kernenergie wordt echter opgewekt in een grote infrastructuur die duur is bij aanschaf. Bovendien moet men voor de bouw van een nieuwe installatie rekening houden met een termijn van minstens jaren vanaf de intentie tot operationele werking. Dit termijn heeft onder meer betrekking tot het bekomen van alle exploitatievergunningen en het afwerken van 55

70 internationale inspecties voor en tijdens de constructie. De levensduur van een afgewerkte installatie wordt vandaag geschat op 25 jaar, maar herzieningen van dat termijn worden regelmatig toegekend mits de nodige inspecties die een goed onderhoud moeten garanderen. Een vaste installatie is een stabiel element voor energieproductie in een netwerk: tegelijk is het niet echt flexibel. Het netwerk moet nu eenmaal voldoen aan de output van een dergelijke installatie. Anderzijds wordt een stabiele voorziening van energie gegarandeerd, wat niet het geval is bij meerdere bronnen van alternatieve energievoorziening die afhankelijk kunnen zijn van weersomstandigheden. De keerzijde is dat slechts weinig splijtstof nodig is om in aanmerking te komen voor de productie van kernwapens. Bovendien hebben we reeds besproken dat verschillende stappen in het proces voor de behandeling van de brandstof onderhevig zijn aan manipulatie ten voordele van militaire programma s: zowel in de voorbereiding als in de nabehandeling van de brandstof zijn er mogelijkheden voor staten en niet-staatsactoren om materiaal te bemachtigen en te onttrekken aan het toezicht van het IAEA. Bovendien is een incident in een kerncentrale een catastrofe voor het imago van kernenergieproductie. In principe kunnen kerncentrales zelfs militaire doelwitten vormen, hoewel ze uiterst goed beveiligd zijn door normen die internationaal werden opgelegd. Voornoemde nadelen hebben als gevolg dat een wereldwijde verspreiding van kerncentrales, met inbegrip van politieke of militaire instabiele regio s, een moeilijk te verdedigen scenario wordt. De uitbating van dit type centrales zal bijgevolg beperkt moeten blijven tot huidige sites (wat in tegenstelling zou zijn met het NPV) of anders zal men voor ingrijpendere beveiligingsmaatregelen en controles moeten zorgen die het nucleair materiaal en de installaties die er gebruik van maken op gelijke voet zet met het werelderfgoed. Iedereen draagt dus de verantwoordelijkheid van het goed beheer, het onderhoud en de veiligheid van het materiaal. Over de jaren heen hebben economische belangen ertoe geleid dat zowel de VS als de Sovjet-Unie honderden kernreactoren hebben uitgevoerd naar groeiende landen die nu instabiele regio s blijken: het betrof voornamelijk reactoren die gevoed moesten worden door aangerijkt uranium (>20% 235 U). Het probleem is dat door de werking van dit type reactoren plutonium kan geproduceerd worden voor een kernwapenprogramma. De hypothese dat inheemse technologie niet zou volstaan om een militair programma tot een goed einde te brengen is trouwens volkomen vals gebleken: India is één van de vele voorbeelden. Sommige landen hebben de ambiguïteit trouwens met opzet gevoed om internationale commerciële aanvoer van essentiële grondstoffen en materieel te kunnen genieten, zonder toe te treden tot het NPV. Voor het ogenblik zijn India, Pakistan en Israël de enige staten die nooit het NPV hebben ondertekend. Noord-Korea trok zich terug. In een poging om de omzeilingen van het verleden niet meer toe te laten werden enkele initiatieven genomen op internationaal vlak. Op vrijwillige basis konden de naties die in het bezit zijn van de technologie toetreden tot de Nuclear Suppliers Group (NSG): deze zou de voorwaarden van naleving van het NPV nagaan alvorens commerciële transacties toe te 56

71 staan met landen die het verdrag trachten te omzeilen. Een initiatief dat slechts beperkt resultaat opleverde was het Reduced Enrichment for Research and Test Reactors program (RERTR): sinds 1980 hebben de VS en de Sovjet- Unie op die manier het aantal reactoren beperkt van 250 naar 134 in De overgebleven capaciteit was voornamelijk gelegen binnen het grondgebied van de initiatiefnemers. Het radioactief materiaal dat in vrije omloop was via parallelle kanalen (vb. het A.Q.KHAN-netwerk) vormde ook een specifieke bezorgdheid van de grootmachten. Om de kans op nucleair terrorisme in te dijken, werd het Nuclear Threat Initiative (NTI) van kracht: één van de initiatieven was het ombouwen van de Congolese kernreactor in 1970 door de VS om op laagverrijkt uranium te werken. Een van de brandstofstaven bleek reeds verdwenen (Mian, 2008). De enorme hoeveelheid van al dan niet gebruikte splijtstof uit reactoren van over de hele wereld zal uiteindelijk moeten beveiligd worden. In dezelfde geest werden reactoren ontwikkeld die ook plutonium als grondstof kunnen gebruiken (generatoren van de vierde generatie - Gen IV). Ook de enorme opslag kernkoppen kan zo een nuttig doel dienen als brandstof voor dit nieuw type reactoren. Daarnaast zal een doorgedreven inzet nodig zijn in het onderzoek naar een meer efficiënte brandstofcyclus om het nucleair afval te beperken. De noodzaak om de brandstofcyclus volledig te sluiten zoals aangegeven in figuur 9 zal onderworpen moeten worden aan een kosten-batenanalyse. Bovendien zullen de technische kennis en mogelijkheden niet verwacht moeten worden voor het jaar Een tijdelijke oplossing zal moeten gevonden worden in het beveiligen van de opslagcapaciteit. Figuur 9: Gesloten brandstofcyclus (Yudin, 2009). 57

72 Doorgedreven onderzoek zal ook moeten uitwijzen hoeveel beschikbaar uranium nog voorradig is. Het laatste rapport hieromtrent dateert uit 2007 (OECD, 2008): volgens dit verslag is het economisch rendabel om de komende 50 jaar uraniumerts te delven (zo n 13 miljoen ton, goed voor 80 jaar verbruik van 80 reactoren). De beslissing om te investeren in een gesloten brandstofcyclus zal dus geëvalueerd moeten worden op minstens drie criteria nl. kosten-baten, de impact op het afvalbeheer en ten slotte de impact op nonproliferatie. Met betrekking tot de kosten-batenanalyse leert een MIT-rapport (MIT, 2003) ons dat rekening moet gehouden worden met de beschikbare reserves uraniumerts en de groeiende vraag naar nieuwe kerncentrales. De kost om (na intensief R&D) te komen tot een gesloten brandstofcyclus ligt te hoog vergeleken met éénmalig gebruik van brandstof. Het verschil is echter klein ten opzichte van de totale kost om stroomproductie te genereren: de investering loont dus de moeite indien men van kernenergie een duurzame bron wil maken. Dat is niet het geval indien men kiest voor een tijdelijke oplossing die moet toelaten de brug te slaan naar rendabele alternatieve bronnen. Voor het afvalbeheer en de veiligheid in het kader van non-proliferatie concludeerde dezelfde studie dat niet met zekerheid bepaald is dat de voordelen van het afvalbeheer door herverwerking (bijvoorbeeld door een gesloten cyclus) ten goede zullen komen aan de veiligheid of ecologische beschouwingen. De economische meerkost die hierdoor zou gegenereerd worden zou niet aanvaardbaar zijn in vergelijking met o.m. de tijdelijke opslag van radioactief afval in stabiele geologische lagen. Figuur 10 geeft een weergave van de projectie van het energieverbruik tegen 2030 voor de verschillende energiebronnen. Daarnaast wordt de extrapolatie gegeven naar hetzelfde termijn van toedracht van die energie afkomstig van kerncentrales, verdeeld over de verschillende gebieden in de wereld. De grafiek werd samengesteld uit verspreide gegevens van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), herwerkt naar dezelfde referentiewaarden voor energie en horizon Figuur 10: Projectie energieverbruik en productie. Energieverbruik 2030 Nucleaire energieproductie 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0, P r oj e c t i e da t a vloeibaar gas kool stof nucl eai r her nieuwbar e br on GigaWatt Jaar OESO Europa OESO Amerika OESO Azië niet-oeso China India Rest 58

73 Beschikbare projecties naar 2030 tonen een toename van 44% ten opzichte van 2006 (EIA, 2010): de grootste toename is te verwachten in niet- OESO landen. Meer bepaald voor het Midden-Oosten blijft vloeibare brandstof de norm voor elektriciteitsproductie (tot 25%) terwijl in Europa en Japan de elektriciteitsproductie afhankelijker zou worden van gas en kernenergie en de vraag minder sterk zou toenemen. Voor het ogenblik zijn gas en koolstof samen de belangrijkste bron voor elektriciteitsopwekking (>60%). Samen met petroleum blijven dit de meest aangesproken bronnen in De toename in vraag naar kernenergie zou voornamelijk gemotiveerd zijn door de prijsstijgingen van de fossiele brandstoffen, de (opkomende) regelgeving omtrent uitstoot van broeikasgassen en bekommernissen omtrent energieveiligheid. Om die redenen verwacht men nog een stijging van de vraag op wereldvlak met 38% in deze sector (zie figuur 9). De sterkste stijging in productiecapaciteit verwacht men in niet-oeso landen als China, India en Rusland (respectievelijk 47, 17 en 21 gigawatt), goed voor een bijdrage van 66% van de totale bijdrage van de voorspelde groei. Het is niet onbelangrijk op te merken dat omwille van beperkingen van uitstoot van broeikasgassen en klimaatverandering, verschillende landen besloten hebben om bestaande centrales langer in werking te houden dan initieel voorzien (bijvoorbeeld in de VS en Duitsland). Volgens president POETIN is kernenergie trouwens het enige valabele alternatief voor fossiele brandstof (Ria Novosti, 2010). Een natuurlijke barrière voor een revival van kernenergie zou kunnen opduiken indien de kosten voor het opstarten en onderhouden van een nucleair energieprogramma conjunctureel te duur uitvallen ten opzichte van andere beschikbare energiebronnen. De initiële investering van infrastructuur is omvangrijk (tussen 5-10 miljard USD per reactorfaciliteit - Squassoni 2008). Hierdoor zouden regeringen geneigd zijn om minder subsidies toe te kennen aan deze vorm van energiewinning. Een bijkomende hinderpaal zou kunnen opduiken door het grotere maatschappelijk belang dat gehecht wordt aan de problematiek van de klimaatverandering. Indien kernenergie meer goedkope concurrerende alternatieven zou hebben, die een gelijkaardige energievoorziening en energetische onafhankelijkheid kunnen garanderen, zal men eerder voor die optie kiezen. Deze benadering is een weergave van de fundamentele mentaliteitsverandering die zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld met betrekking tot de opwekking van energie. Bovendien heeft de sector kernenergie sinds jaren te kampen met een tekort aan opgeleid personeel dat niet enkel moet zorgen voor dagelijkse werking, maar ook de afvalstroom moet beheren: een brede waaier aan disciplines binnen één sector waarvoor niet altijd de garantie bestaat om tot een oplossing te komen op korte of middellange termijn. Hierdoor wordt deze sector ook belast met een belangrijke bijdrage in wetenschappelijk onderzoek en technologische innovatie. De gewijzigde veiligheidsomgeving en de vrees voor (nucleair) terrorisme doen dan ook de vraag rijzen naar de opportuniteit voor een revival van kernenergie in landen die gebrek hebben aan adequate infrastructuur voor productie en distributie, beveiliging en besturingssystemen. Bovendien zal het aanvragende land in staat moeten blijken deze nieuwe capaciteit op beleidsniveau optimaal te beheren en te beveiligen. 59

74 Met deze randvoorwaarden kan men even terugblikken op de kandidaatgebruikers voor nieuwe kerncentrales: van de SENES-kandidaten worden enkel Italië, Polen en Turkije beschouwd als landen in een voldoende staat van ontwikkeling om de technologie in (her)gebruik te nemen. De overige kandidaten (zie bijlage 5) hebben voor het ogenblik voldoende alternatieve energiebronnen om te voldoen aan hun eigen behoefte, maar ontbreken de capaciteit om op een veilige manier een kerncentrale te opereren en te onderhouden, laat staan te bouwen. Aan dit laatste argument werd door vele Westerse landen een mouw gepast door kernreactoren te verkopen: Egypte, Turkije en de Verenigde Arabische Emiraten zijn in dit laatste geval. Zoals aangegeven in bijlage hebben het merendeel van de staten hun intentie te kennen gegeven om gebruik te maken van nucleaire capaciteit. Dit is een eerste stap die zal leiden tot initiële contacten met het IAEA. De belangrijkste taken in de uitbouw van een programma moeten dan nog volgen op vlak van beleid, infrastructuur en economische conjunctuur. Om het beleid van een land te evalueren met betrekking tot een kernenergetisch programma moet men de zekerheid hebben dat over een tijdspanne van enkele decennia het betrokken land in staat zal zijn om het project tot een goed einde te brengen (vanaf ontwerp tot inwerkingstelling en organisatie van afvalverwerking). Het spreekt voor zich dat landen die te kampen hebben met politieke instabiliteit, corruptie, terrorisme of burgeroorlog niet aan de vereisten voldoen: in dit geval een beroep doen op de aankoop van een exogene capaciteit biedt geen oplossing voor de organisatorische problemen van het beleid die zich moeten richten op het onderhoud en vrijwaren van de infrastructuur. De vereiste infrastructuur beperkt zich echter niet tot een kernreactor, of zelfs de volledige site van een kerninstallatie: het land moet kunnen beschikken over een robuust elektriciteitsnet voor de verdeling van de opgewekte energie, een wegennetwerk voor aan- en afvoer van wisselstukken, een beveiligde transportcapaciteit die dezelfde behoefte invult (trein, watertransport, vrachtwagens), waterbevoorrading, opslagcapaciteit van het afval en ten slotte een adequate beveiliging van de site. Voor vele landen is een volwaardig elektriciteitsnetwerk of waterbevoorrading op zich al een probleem: waar voor het eerste nog oplossingen kunnen gevonden worden is dat voor het tweede probleem veel minder vanzelfsprekend (zeker voor staten uit het Nabije en Midden-Oosten). Financieel moet men rekening houden met een kost van 10 miljard USD per kernreactor. Of een staat deze last kan dragen is moeilijk te evalueren, aangezien hierbij politieke beslissingen meespelen. Indien private partners niet willen investeren, kan de staat dit bekostigen: staten met een laag BNP of kredietwaardigheid staan echter niet op de klantenlijst van banken om de nodige leningen te genieten: bijlage 6 geeft een overzicht van deze factoren voor de nieuwe aanvragers. Alleen die landen die kunnen rekenen op een verzekerd inkomen, bijvoorbeeld afkomstig van oliereserves en uitvoer, zouden eventueel over het nodige kapitaal kunnen beschikken. De vergelijkende kosten voor energieproductie tussen verschillende bronnen wordt weergegeven in figuur

75 Figuur 11: Vergelijking van productiekost voor elektriciteit (Squassoni, 2008). Men merkt op dat kerncentrales, ondanks de hoge initiële investeringen, binnen de grenzen liggen van de productiekosten van alternatieve energiebronnen. Bijkomende lasten afkomstig van belastingen voor uitstoot van broeikasgassen of stijging van olieprijzen worden in deze figuur niet meegegeven. Voor kernenergie spelen die trouwens geen rol: de alternatieve bronnen komen hierdoor wel allemaal hoger uit in de berekening van hun productiekost. Dit argument alleen beschouwen is, zoals hiervoor aangegeven, niet mogelijk. Ook de ontwikkelingen met betrekking tot gebruikte brandstof zal aan bod moeten komen: dit is één van de problemen waarmee het IAEA moet afrekenen aangezien een nieuwe technologie om te brandstofcyclus te sluiten pas operationeel verwacht wordt vanaf In concreto betekent dit dat een nucleair éveil twee belangrijke problemen zal genereren voor de beveiliging van fissiemateriaal: het transport van brandstofstaven vanuit producerende landen naar de nieuwe gebruiker en het vervoer van verbruikte staven (indien er geen locale verwerking kan gebeuren). Een tweede probleem zal de controle inhouden van lokale aanrijkingsfaciliteiten die gebouwd zullen worden om de externe afhankelijkheid te elimineren. Het voorbeeld van Iran illustreert de moeilijkheden en de gevaren die aan dit element verbonden zijn. Ondanks dit alles kan men niet naast enkele feiten, geïllustreerd aan de hand van figuur 12: 61

76 Figuur 12: Vergelijking van energiebronnen en productie (WNA, 2009). Terwijl nieuwe landen kernenergie zullen moeten invoeren om tegemoet te komen aan het energietekort, zal meer dan 80% van de groei aan kernenergie plaatsvinden in landen die reeds kernenergie opwekken. Ondanks de mogelijke expansie van kernenergie, zullen ondanks hun hogere kost bronnen van hernieuwbare energie op grote schaal nodig zijn. In deze zin zijn kernenergie en hernieuwbare energie niet in een concurrentiepositie, maar vullen ze elkaar aan. In de meest optimistische veronderstelling van beschikbaarheid van bronnen van fossiele brandstof en duurzame technologieën zal een belangrijke bijdrage geleverd moeten worden om tegemoet te komen van het groeiend energietekort (8000 GW tegen 2100). In de overtuiging dat deze problemen een belangrijk risico inhouden m.n. dat terroristische groeperingen de hand zouden kunnen leggen op fissiemateriaal, hebben de senatoren SHULTZ, PERRY, KISSINGER en 62

77 NUNN het initiatief opgestart om een beweging in gang te zetten tot eliminatie van alle kernwapens. Deze beweging werd snel gevolgd door de regering-obama met in haar kielzog de vraag van sommige lidstaten van de NAVO om eveneens tactische kernwapens terug te trekken. Wat de gevolgen van deze houding zou kunnen zijn zullen we in volgende paragraaf nog bespreken. Een oplossing is nochtans te vinden in doorgedreven R&D om nieuwe reactoren te laten functioneren op laagverrijkt uranium of proliferatieresistent plutonium. Onder meer het merken van een brandstof en het in werking stellen van een erkend traceringssysteem voor kwaliteitscontrole zal toelaten om iedere brandstofstaaf op te volgen vanaf productie tot eindverwerking. Investeren in nieuwe infrastructuur als kerninstallaties is duur en tijdrovend. Bovendien biedt het op zich geen oplossing voor klimaatverandering (en de intrinsieke veiligheidsproblemen die het genereert). Nochtans illustreert figuur 10 dat kernenergie financieel een haalbare kaart is in vergelijking met andere energiebronnen. Samen met andere technologieën moet het dus een deel van de problematiek kunnen oplossen om tegelijk een valabel alternatief te leveren voor de opslag van enorme hoeveelheden fissiemateriaal door efficiënt gebruik op een proliferatieresistente manier. Verschillende types reactoren worden in die zin ontworpen: de zogenaamde vierde generatie (Gen IV) kernreactoren zullen volgens verschillende methodes op dit principe gebaseerd zijn. Sommige types zullen zelfs in staat zijn de kernbrandstofcyclus te sluiten. Het gebruik van deze reactoren mag echter niet voor 2030 verwacht worden (zoals aangegeven in bijlage 7), maar het biedt een aardig alternatief voor de huidige reactoren en zal bovendien een brug slaan naar de eveneens proliferatieresistente kernfusie, die niet voor 2050 verwacht wordt. 63

78 1.8. Nucleaire doctrines en herziening van concepten De kernwapenstaten (NWS) houden gewoonlijk vast aan nucleaire leerstellingen gebaseerd op het behoud van een nucleaire triade op basis land-, lucht- en zeemacht. De verdeling van de totale slagkracht is van oudsher gebaseerd op een verdeling over de land-, zee- en luchtmacht a rato van respectievelijk 60% voor de landmacht, 30% voor de zeemacht en 10% voor de luchtmacht. Van de vijf erkende kernwapenstaten is Rusland de enige natie die afwijkt van deze verdeling door een verdeling te gebruiken van 55/20/25. Dit onevenredig groot aantal toegewezen middelen aan land- en luchtmacht is volledig in tegenspraak met de geostrategische positie van Rusland. Een deel van de verklaring van dit verschijnsel kan worden gevonden in de koppigheid van de Russische leiders om een nucleaire triade te behouden dat zou kunnen concurreren met de VS. Hiervoor moet dan een beroep gedaan worden op telling van verouderde systemen die niet noodzakelijk aan onderhoud werden ontworpen of niet noodzakelijk operationeel zijn. Sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie moest het nucleaire beleid grondig worden herzien. De meeste ex-leden van het Warschaupact hadden hun positie ten aanzien van Moskou grondig gewijzigd, waardoor het accent voornamelijk gelegd werd in het behoud van de regionale stabiliteit. In deze context waren militaire troepen en de dure nucleaire infrastructuur niet de eerste prioriteit: Rusland was op zichzelf gericht, onderworpen aan een interne machtsstrijd en balanceerde op de rand van een economische ineenstorting. Tijdens dit proces van transformatie hield de VS gelijke tred met het onderhoud en de technologische verbetering van zijn eigen nucleaire capaciteit. Op datzelfde moment had Rusland het moeilijk om zijn organisatie af te stellen en hierdoor werden elementaire onderhoudsprogramma s uitgesteld. Hierdoor werd verouderde technologie behouden in de plaats van zich te concentreren op innovatie en R&D. Ondanks de uiteenlopende voorgeschiedenis van hun respectieve programma s blijft de houding van beide naties vandaag relatief ongewijzigd: een permanente afstemming op de capaciteit van de tegenstrever (lees pariteit) blijft een bezorgdheid, maar is niet langer het belangrijkste probleem. Aangezien de werkelijke capaciteit van beiden verzekerd moet worden door meer beperkte aantallen sinds New START. Dit lijkt het Art.VI van het NPV te onderschrijven maar in werkelijkheid is geen van beide bereid om zijn volledige nucleaire capaciteit op te geven. Rusland gaf zijn nieuwe militaire 6 en nucleaire doctrine 7 vrij in februari De militaire doctrine herneemt enkele principes van het kernwapenbeleid. Zo is het duidelijk dat kernwapens voor Rusland een 6 Open bron: Военная доктрина Российской Федерации. 7 Geclassificeerd document: Принципы государственной политики ядерного сдерживания, в

79 belangrijk element zullen blijven in ontrading van regionale en grootschalige oorlogen: in het geval van een conventioneel conflict bestaat immers de mogelijkheid voor escalatie naar een nucleair treffen dat het voortbestaan van de staat in gevaar brengt. Verder bepaalt de militaire doctrine dat de strategische afschrikking in het gebruik van precisiewapens voorziet en dat Rusland zich het recht behoudt om kernwapens in te zetten als vergelding van conventionele of onconventionele agressie tegen Rusland of zijn bondgenoten. Hiermee verwerpt ook Rusland de NFU-clausule. De beslissing om kernwapens in te zetten wordt door de president genomen. In vergelijking met de doctrine van 2000 wordt het inzetcriterium voor kernwapens meer ingeperkt: vroeger werd inzet mogelijk in gevallen waarbij de nationale veiligheid in het gedrang kwam. Vandaag is deze bewoording beperkt tot de bedreiging van het voortbestaan van Rusland. Een element dat bepalend zal zijn voor het aantal kernwapens dat behouden wordt, is de taak om strategische stabiliteit en nucleaire ontrading in voldoende mate te verzekeren (Sokov, 2010). De invulling van dit begrip wordt in het Engels omschreven als sufficiency in de veronderstelling dat men in staat moet blijven om vooraf vastgelegde schade aan te brengen aan een vijand. Hierin kan men ook de principes van second strike stability terugvinden: deze zullen de minima bepalen voor lagere limieten van het aantal kernkoppen. De US Nuclear posture review omschrijft vijf kernboodschappen in bewoordingen als preventing nuclear proliferation and nuclear terrorism ; reducing the role of U.S. nuclear weapons in U.S. national security strategy ; ontrading wordt verwoord als maintaining strategic deterrence and stability at reduced nuclear force levels ; strengthening regional deterrence and reassuring allies and partners waarmee men in de extended deterrence of de nucleaire bescherming van de bondgenoten voorziet; sustaining a safe, secure, and effective nuclear arsenal waarmee men verwijst naar de investeringen voor nieuwe infrastructuur en opleiding (Nuclear Posture Review Report, 2010). De uitvoering van deze doelstellingen heeft praktische gevolgen voor de financiering van het kernwapenprogramma: een verlaging in aantallen betekent dat de betrouwbaarheid verzekerd moet zijn. Daartoe wordt een toename van het budget van het Ministerie van Energie voorzien van 25% (tot 2,7 miljard USD in 2011) ten voordele van non-proliferatieprogramma s. Daarnaast zullen de volgende vijf jaren in het totaal 8 miljard USD gespendeerd worden aan het programma ter vernieuwing van infrastructuur en opleiding van personeel. Verder zijn er politieke gevolgen in de uitvoering: zo werd de No First Use-clausule expliciet van de hand gewezen, als ook de sole purpose. Hoewel negative security assurance bewaard blijft, behouden de VS zich het recht om die te herroepen in een context van evolutie in gebruik van biologische wapens (deze benadering werd overgenomen in de Britse Strategic Defence and Security Review eind 2010). Ten slotte zijn er gevolgen die specifiek gericht zijn om de second strike stabiliteit te behouden: de- MIRV-ing van vectoren heeft als gevolg dat elke drager nog maar geladen zal worden met één enkele kernkop. Hierdoor verlaagt men de kwetsbaarheid van het overblijvende arsenaal van de nucleaire triade (vooral voor de ICBMsilo s) en behoudt men een maximale second strike stabiliteit. Dit principe wordt trouwens expliciet vermeld in het NPR als voorwaarde om strategische 65

80 stabiliteit te garanderen. Een bijkomend element dat bijdraagt tot de stabiliteit is het behoud van een triade van land-, lucht- en marinemiddelen voor het afleveren van kernkoppen: de onzekerheid over de verdeling van de kernkoppen over de verschillende systemen, verzekert dat binnen de grenzen van New START een maximale spreiding behouden blijft. De-alerting is echter niet voorzien: de actuele alarmstadia blijven behouden waardoor er geen nieuwe vertrouwenwekkende maatregel tot stand komt. Substrategische wapens (B61-gravitatiebommen en dual-capable jachtvliegtuigen) die deel uitmaken van de NAVO-uitrusting blijven onder de verantwoordelijkheid van de NAVO (zie verder). De tactische middelen in de VS zullen een onderhoudsprogramma genieten dat verlengd gebruik toelaat voor de bommen (life extension program). De F-16 zal vervangen worden door de dual-capable F-35 Joint Strike Fighter. Verdere verlagingen na New START zullen beïnvloed worden door drie factoren: vooreerst zal steeds ontrading verzekerd moeten worden ten opzichte van mogelijke regionale vijanden maar ook ten opzichte van Rusland en China. Vervolgens zullen lopende en komende investeringen toelaten om grote aantallen niet-ontplooide kernkoppen te behouden als reserve tegen strategische schokken. Ten slotte zal steeds gestreefd moeten worden naar pariteit met de Russische kernmacht. Een gelijkaardige houding van vertrouwen in nucleaire ontrading is te vinden bij het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Tijdens de voorstelling van de kernonderzeeër "Le Terrible" lichtte president SARKOZY zijn visie toe over het belang van nucleaire ontrading: het NPV is volgens hem de referentie en moet dat ook blijven. Dit kan door de begeleidende verdragen ten uitvoer te brengen alsook de afspraken omtrent het 13-stappenprogramma. Nucleaire ontrading blijft echter een essentieel onderdeel van het veiligheidsbeleid "... omdat nucleaire ontrading ons beschermt tegen elke vorm van agressie gericht tegen onze vitale belangen, of die agressie afkomstig is van een staat of niet en onder welke vorm die zich ook moge voordoen. Onze vitale belangen omvatten die elementen die onze identiteit en ons bestaan als een Natiestaat karakteriseren en die de vrije uitoefening van onze soevereiniteit garanderen (Sarkozy, 2008; eigen vertaling). Vitale belangen werden niet expliciet gedefinieerd in deze toespraak, maar met een blik op het lopende programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur in Europa ligt de grootste aandacht bij de energievoorzieningen. Dit werpt een nieuw licht op de recente afsluiting van de gastoevoer vanuit Rusland naar Oekraïne: sommige landen van de Europese Unie (EU) waren afgesloten van gasvoorziening als gevolg van de crisis tussen Rusland en Oekraïne. Niet dat dit zou kunnen leiden tot nucleaire represailles, maar de lijn is hiermee wel getrokken: in de toekomst maken energievoorraden deel uit van vitale staatsbelangen. Staten of nietstaatsactoren die de energiebevoorrading doelbewust in het gedrang zouden willen brengen, zouden zichzelf kunnen blootstellen aan een reactie die onconventioneel van aard zou kunnen zijn! In het Verenigd Koninkrijk had de Labour-partij zich geëngageerd voor de vernieuwing van het Trident-project voor een budget dat men evalueert tussen miljard GBP (getallen vrijgegeven door respectievelijk Labour en de liberaal-democraten) voor een kernwapen dat dateert uit de periode van de koude oorlog en geen strategische of militaire meerwaarde biedt (Johnson, 2010). Tijdens de 66

81 NPV-toetsingsconferentie werd hieromtrent gemeld dat het Verenigd Koninkrijk zijn nucleaire ontrading zou behouden en dat besloten werd om het Trident-programma nauwlettend in de gaten te houden om waarde voor geld te verkrijgen. De liberaal-democraten, die in mei 2010 de verkiezingsoverwinning in de wacht hebben gesleept, zullen, naar eigen zeggen, blijven uitkijken naar de validiteit van mogelijke alternatieven (The Coalition, 2010) en hebben ondertussen een herziening uitgevoerd van hun kernwapendoctrine om beter opgelijnd te zijn met de U.S Nuclear Posture Review. China is het enige land van de P-5, de vijf wettelijk erkende kernwapenstaten, dat gewillig zijn nucleaire capaciteit tot het laagst mogelijke niveau wil houden om een nucleaire ontrading te garanderen. Deze houding kan worden verklaard door een fundamenteel verschillende aanpak die voorrang geeft aan ontwikkeling en economische groei: de economische macht van China is altijd de belangrijkste pijler in de ondersteuning van de economische groei door verbetering van R&D. Daarom passen de enorme kosten die gegenereerd worden door het onderhoud van een kernwapenarsenaal niet in het beleid van China. Bovendien is China het enige P-5-lid om openlijk de No First Use (NFU) clausule in zijn kernwapendoctrine op te nemen en zich zelfs bereid verklaart om volledig afstand te doen van het bestaande arsenaal. Het zou in eerste instantie kunnen verbazen, maar er is een eenvoudige logica die dat beleid ondersteunt. Door de geostrategische positie van China, de economische macht die het vertegenwoordigt en de grondstoffen waarop het kan rekenen, is het normaal om een conventioneel militair apparaat te verkiezen boven een duur kernwapenarsenaal. Vandaag is China in vergelijking met andere kernwapenstaten het enige land dat in staat is om zich volledig te ontdoen van het kernwapenarsenaal omwille van haar haast onuitputtelijke conventionele slagkracht. In zijn goed omlijnde invloedssfeer kan China het zich derhalve veroorloven om een NFU-clausule te weerhouden. Vanuit dit standpunt zien we dat het inderdaad mogelijk moet zijn om te evolueren in verdere nucleaire ontwapening in het kader van Art.VI van het NPV. Om dit doel te bereiken, zal men naar een nieuw evenwicht moeten evolueren, meer bepaald door te streven naar een evenwicht in conventionele middelen: de overige kernwapenstaten zijn nog niet in de positie om die stap te zetten. Vooreerst ligt hun invloedssfeer of belangengebied meer verspreid dan dat van China: dat is het geval van de VS maar ook van de NAVO die ook twee kernwapenstaten op Europees grondgebied heeft. Bovendien moet men ook rekening houden met de landen die de facto kernwapenstaten zijn, maar die nooit het NPV hebben ondertekend: zo gebruiken India, Pakistan en Israël nog steeds het veiligheidsargument om een kernwapenarsenaal te bewaren. In vergelijking met China kan men stellen dat een natie die zich kan beroepen op een sterke operationele conventionele troepenmacht kan evolueren naar een positie waarin het niet nodig blijkt om een onconventioneel wapen achter de hand te houden als laatste redmiddel. Andere landen die verzaken aan een eigen arsenaal zullen dan weer willen toetreden tot een of andere alliantie of samenwerking met een kernmacht om er de bescherming van te genieten. In dat geval is een eigen ontrading niet nodig, maar is de garantie van het 67

82 voortbestaan van de bescherming die voortvloeit uit de alliantie een politieke keuze: de landen die afhankelijk zijn van het nucleaire arsenaal van de VS zullen dus met argusogen toekijken naar iedere aanpassing van dat arsenaal. Het wordt dus een moeilijke oefening voor de VS om aantallen te verlagen en tegelijk een ontradingscapaciteit voor zijn bodgenoten te garanderen. Dit is een bijzonder heikel punt op de politieke agenda van iedere onderhandeling die in de toekomst zal moeten gevoerd worden: enkel de perceptie van een verlaagde bescherming zou als gevolg kunnen hebben dat één van de oorspronkelijke bondgenoten naar een eigen capaciteit zou willen streven. Japan is hier een voorbeeld van. De afhankelijkheid van kernwapens in de militaire doctrines heeft gevolgen voor de interpretatie van de bestaande verdragen en de realisatie van nieuwe. Dit blijft ook een last leggen op ontwapeningsmechanismen: zoals ARBATOV terecht opmerkt heeft dit al gevolgen gehad voor de negatieve uitkomst van de Anti-Ballistic Missile (ABM-verdrag), Strategic Arms Reduction Treaty (START II), Ballistic Missile Defence (BMD-systemen), het Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT), het Fissile Material Cut-Off Treaty (FMCT) tot zelfs de toetsingsconferentie van het NPV in 2005 (Arbatov, 2008). Zoals zal blijken uit de conclusies en het verloop van de NPVtoetsingsconferentie van 2010 (zie deel 2) zal alles bepaald worden door politieke wil. Weinig is nodig om een goede opbouw naar concrete stappen teloor te laten gaan, vooral indien de wettelijk erkende kernwapenstaten ook nog eens de permanente leden zijn van de VN-veiligheidsraad. Als het mogelijk zou blijken verder te gaan in de geest van Art.VI van het NPV en te streven naar afbouw van arsenalen, kan men zich de vraag stellen hoe realistisch het is om een kernwapenvrije wereld na te streven indien de sterkste conventionele actoren officieel in hun doctrines aangeven geen afstand te kunnen doen van eigen kernwapens zolang deze nog in het bezit zijn van anderen. Welke van de kernwapenstaten zal als eerste officieel afstand doen van dat arsenaal? Zeker niet de VS want zoals FERGUSON het terecht stelt, rekenen andere staten op de bescherming van de VS. Zou die wegvallen, dan staat de deur open voor horizontale proliferatie naar staten die hun eigen nucleaire veiligheid zullen willen veilig stellen ten opzichte van een veel te sterke buur (Ferguson, 2010): In order to speed the reduction of its own nuclear arsenal and encourage other countries' disarmament, the United States will have to confront three daunting obstacles: the insecurities of nations, including some currently protected under the U.S. nuclear umbrella and others that see a nuclear capability as the answer to many of their security problems; the notion that nuclear weapons are the great equalizer in the realm of international relations; and the proliferation risk that inevitably arises whenever nuclear supplier states offer to build civilian reactors for nonnuclear states. 68

83 De studiegroep van deskundigen ter voorbereiding van de herziening van het Strategisch Concept van de NAVO stelt in de samenvatting van de conclusies: (NATO 2020) As long as nuclear weapons exist, NATO should continue to maintain secure and reliable nuclear forces, with widely shared responsibility for deployment and operational support, at the minimum level required by the prevailing security environment. Any change in this policy, including in the geographic distribution of NATO nuclear deployments in Europe, should be made, as with other major decisions, by the Alliance as a whole. The Strategic Concept should also affirm NATO s full support for efforts to prevent the proliferation of nuclear weapons, ensure that nuclear materials are handled in a safe and secure manner, and make progress towards a world free from the fear of nuclear war. In this spirit, the Alliance has dramatically curtailed the types and numbers of sub-strategic nuclear forces in Europe and should welcome consultations with Russia in pursuit of increased transparency and further mutual reductions. De verklaring hiervoor wordt onderbouwd door het feit dat de NAVO steunt op een reeks van zowel conventionele als nucleaire wapens ter ontrading van een gewapende aanval. Nieuwe vormen van dreigingen voor de Alliantie hebben het concept ontrading beïnvloed, zodat de NAVO de nodige ruimte kreeg om drastische verminderingen uit te voeren in aantallen en soorten (kern)wapensystemen, maar ook om de rol van haar nucleaire ontradingscapaciteit te herzien. Tegelijkertijd hebben sommige wereldleiders, zoals vermeld, de wens uitgedrukt om de rol van kernwapens in te perken en uiteindelijk te streven naar een wereld die kernwapenvrij zou zijn. In die context zou de Alliantie voorbereid moeten zijn om een discussie ten gronde te voeren over de toekomstige rol van kernwapens in haar ontradingsstrategie. Meerdere elementen hebben een rol gespeeld in deze besluitvorming. Een ervan is de rol van kernwapens in de wereld: zolang kernwapens een realiteit blijven in de internationale betrekkingen, zal de Alliantie volgens de deskundigen verplicht zijn om een eigen minimale ontradingscapaciteit te behouden op een niveau dat voldoende is om het hoofd te kunnen bieden aan de geldende veiligheidsdreiging. De huidige veiligheidsomgeving vereist bovendien het behoud op Europese bodem van Amerikaanse (o.a. tactische) systemen in het kader van het principe van de uitgebreide nucleaire afschrikking en collectieve verdediging, beter bekend onder de noemer extended deterrence : een ruime participatie van de niet-nucleaire bondgenoten is een krachtig signaal van de trans-atlantische solidariteit en risicodeling. Deelname aan dit concept door lidstaten kan gebeuren door nucleaire ontplooiingen op eigen bodem maar eveneens door ondersteunende maatregelen: in ieder geval moet de NAVO in staat blijven om de fysieke veiligheid van kernwapens te garanderen die op Europese bodem worden opgeslagen. Een permanente dialoog moet ook in dit kader tot stand komen tussen de NAVO en Rusland om uiteindelijk de piste te effenen voor verdere reducties van substrategische kernwapens: hiertoe moeten concepten, 69

84 doctrines en percepties duidelijk toegelicht worden en in het kader van transparantie moeten vertrouwenwekkende maatregelen (zoals inspecties) mogelijk gemaakt worden. Nog volgens de deskundigen dient de NAVO verder te streven naar ontwapening via de Special Consultative Group on Arms Control met het oog op het vergemakkelijken van haar eigen interne dialoog over het hele scala van onderwerpen in verband met nucleaire doctrine, wapenbeheersing en proliferatie. Tot slot van de verklaring van deze aanbeveling onderlijnen de deskundigen het belang dat de NAVO moet instemmen met een beleid van niet gebruik van of dreiging van gebruik van kernwapens tegen niet-kernwapenstaten die lid zijn van het NPV en hun verplichtingen in het kader van dat verdrag naleven. Merk op dat deze bewoordingen exact dezelfde zijn als diegene die gebruikt werden in de US Nuclear Policy Review Op die manier werd het trouwens ook vermeld in de finale versie van het strategische concept. Op zich is er niets verkeerd met deze bewoording, maar we benadrukken nogmaals dat deze terminologie een expliciete vermelding van de NFU-clausule in de weg staat en eigenlijk impliciet kernwapengebruik toelaat in gevallen die buiten de aangegeven beperkingen vallen. In het verlengde van ontrading wordt een taak weggelegd voor een rakettenschild dat een nieuwe invulling krijgt ten opzichte van de eerste versie van de regering-bush. Terwijl de eerste versie een derde Amerikaanse site was om o.m. het Amerikaans continent te beschermen tegen ballistische langeafstandsraketten die via het Europese luchtruim zouden transiteren, tracht men nu een samenwerkingsverband op punt te stellen met Rusland door het rakettenschild te beschouwen als een coöperatieve samenwerking voor een bescherming tegen dreigingen van korte en middellangeafstandsraketten die afgevuurd zouden worden vanuit gebieden die grenzen aan het Europees continent. Hierdoor kan het rakettenschild zowel voor de bescherming van burgers als van troepen gebruikt worden. De nieuwe systemen die ontplooid of ontwikkeld zouden worden, moeten meer bescherming bieden tegen dreigingen die kunnen opduiken uit de Golfregio. Ook het rakettenschild is een vorm van gedeelde verantwoordelijkheid in een ondeelbare veiligheidsgarantie, wat de poorten opent voor een toegenomen samenwerking met Rusland in de NATO-Russia Council. Concreet stellen de deskundigen voor om het Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence System van de NAVO uit te breiden met een geïntegreerde C²-capaciteit voor het territoriale raketafweersysteem. Een alternatieve configuratie stelt de NAVO en Rusland in coöperatief verband maar elk in eigen luchtruim verantwoordelijk voor de bescherming van de andere. Zowel de NPR en het New START-verdrag wijken niet af van het belang dat men tot hiertoe aan kernwapens heeft gewijd en de lijn die men in de toekomst wil volgen. Het kernwapenbeleid is bijgevolg nog steeds gestoeld op principes zoals hieronder gelijst (Payne, 2010): Kernwapens zijn een specifieke categorie en zijn geen sterkere versie van conventionele springstofmunitie. 70

85 De veiligheid en controle op beschikbaarheid zijn essentieel. Alternatieven voor het gebruik van kernwapens krijgen de voorkeur. De rol van kernwapens reikt verder dan ontrading. De dreiging voor een tegenaanval met kernwapens (en niet louter bescherming) biedt de garantie tegen een eerste kernwapenaanval. Het aantal kernwapens mag nooit lager zijn dan die van een andere kernmacht. Kernwapens bieden een beschermingsgarantie aan bondgenoten. De optie voor het eerste gebruik wordt weerhouden. Een minimale afschrikkingsmacht is niet in staat om minimale eisen van verdediging in te vullen. De veerkracht, overlevingskans en flexibiliteit van kernwapens wordt het best verzekerd door een triade van land-, lucht- en zeestrijdkrachten. In de praktijk zien we dat voornoemde principes, ondanks de oproep van sommige politici, bewaard blijven in de actuele doctrines en verdragen. Eén van de gevolgen van de eigenheid van kernwapens is het feit dat commando en controle gecentraliseerd worden bij de politieke leiding of zelfs één persoon. Zowel de fysieke veiligheid als de betrouwbaarheid van de wapens staan ook vandaag nog bovenaan de agenda: net om die reden werd in de VS zo lang geaarzeld omtrent het RRW-project en werden programma s uitgewerkt om niet alleen operationele wapens, maar elke vorm van radiologisch materiaal in kaart te brengen en te beveiligen. Een overzicht van de stand van zaken van het Amerikaanse National Nuclear Security Administration (NNSA) is te vinden op de homepage van de organisatie 8. De toegenomen accuraatheid van actuele wapentechnologie heeft de militaire rol van kernwapens nog minder relevant gemaakt dan het vroeger het geval was. Meer en meer worden conventionele middelen naar voren geschoven om het hoofd te bieden aan een eventuele agressie, soms zelfs als die onconventioneel van aard blijkt. Tevens hierdoor wordt het politieke belang van deze wapens nog versterkt. Daarom reikt de rol van deze wapens verder dan enkel ontrading. Ze zijn een element geworden dat in rekening dient gebracht te worden bij politieke onderhandelingen van een kernwapenstaat of een alliantie met een nucleaire capaciteit. In de geschiedenis van de

86 kernwapentechnologie heeft ontrading een steeds meer belangrijke rol gespeeld dan passieve verdediging. Ook nu nog, ondanks het project ter ontwikkeling van een rakettenschild en het verlaagde aantal wapens in New START, steunt de doctrine op een second strike capaciteit die de basis van de huidige ontradingsstrategie is en blijft. Hiervoor is minstens een pariteit in de aantallen vereist en dit streefdoel wordt ook door het NPR als absolute minimum aangegeven. Dit aantal moet tevens toelaten om, samen met de tactische wapens, de verdediging van de bondgenoten te garanderen (extended deterrence). Het valt echter op dat indien lagere aantallen in de toekomst worden nagestreefd, de bescherming van bondgenoten niet meer zal kunnen bewerkstelligd worden door het nucleair schild: wanneer de aantallen in zulke mate verlaagd zullen worden, zal men moeten afwijken van het voornoemde principe dat dreiging voor een tegenaanval met kernwapens (en niet louter bescherming) de garantie biedt tegen een eerste kernwapenaanval. Men zal in dat geval evolueren naar een beschermingsstrategie door de bouw van een rakettenschild, maar dit zou een radicale breuk met het verleden betekenen: dit zal voor vele politieke actoren aan weerszijde van de Atlantische Oceaan een onaanvaardbare stap te ver zijn. Ook na de nieuwe akkoorden ziet men in de NPR dat de mogelijkheid tot eerste gebruik niet wordt verworpen door de VS. Hiermee gaat men regelrecht in tegen de aanbevelingen van de International Commission on Nuclear Non-Proliferation and Disarmament (ICNND). Enkel China blijft hierin een voortrekkersrol spelen. De VS stellen hier de negative security assurance tegenover: met deze clausule garanderen ze geen gebruik te zullen maken van kernwapens noch te dreigen met hun inzet tegen partijen die het NPV hebben ondertekend en naleven. Zelfs het gebruik van chemische wapens zal de VS beantwoorden met conventionele middelen. Biologische oorlogvoering kan dan weer wel aanleiding geven tot een onconventionele respons. De minimale ontradingsmacht wordt met deze principes onmogelijk, aangezien men steeds moet kunnen beschikken over een second strike capaciteit: ook hier zien we opnieuw de second strike stability opduiken als nagestreefd doel. De enige mogelijkheid om dit in het kader van het New START-akkoord te realiseren is door te blijven steunen op een triade vectoren uit land-, lucht- en zeemacht. Verder draagt de-mirving, zoals voorzien in het NPR, eveneens bij tot de verspreiding van de overblijvende middelen waardoor de overlevingskans van die middelen vergroot. Hierdoor verhoogt men de second strike stability. Laat het duidelijk zijn dat het de overmacht van de conventionele middelen van de VS is die leidt tot een mindere rol die toebedeeld wordt aan kernwapens m.n. in een conventionele aanval op de VS. Hierdoor zal men een lager aantal kernwapens steeds willen compenseren met conventionele middelen. Het gevolg is dat het belang van conventionele middelen opnieuw zal toenemen naarmate men tot de uitvoering gaat van reducties in kernwapenarsenalen. Het verband tussen conventionele en kernwapens wordt door de VS in hun NPR duidelijk onderstreept: alleen de huidige overmacht van de VS laat een politiek van negative security assurance toe (Department of Defense, 2010). Het zal moeten blijken hoe ver men kan en wil gaan in verdere ontwapening van kernkoppen zonder de nagestreefde second strike stabiliteit in het gedrang te brengen. In deel 2 komen we terug op deze 72

87 problematiek en zoeken we naar een pragmatische benadering van het vervolg van een ontwapeningsagenda. We stellen vast dat onze initiële hypothese (politiek karakter van het kernwapen) zich eveneens weerspiegelt in de kernwapendoctrines: soms wordt de voorwaarde voor second strike stability zelfs expliciet vermeld. Op dit punt is het niet onbelangrijk om de redenering door te trekken en na te gaan onder welk wettelijk kader kernwapens zouden kunnen gebruikt worden en of men ook hieruit eerder een politieke dan wel een militaire invulling moet geven. 73

88 1.9. Wettelijk kader voor bezit en gebruik van wapens We staan hier even stil bij het wettelijke kader dat het bezit en gebruik van kernwapens bepaalt: los van de teksten die vastgelegd werden in verdragen zoals het NPV, heeft een groep internationale deskundigen zich eensgezind uitgesproken rond een aantal definities met betrekking tot de wet die van toepassing is op luchtgevecht en gebruik van raketten (HPCR, 2009): we leggen hier de nadruk op het feit dat de gangbare gebruiken werden onderzocht die algemeen als rechtsgeldig aanvaard werden, waaronder niet moet verstaan worden dat deze standpunten het ius ad bellum weerspiegelen. Het verschil tussen dit werk en internationale conventies is te vinden in het feit dat de bevindingen van deze groep beschouwd worden als universele regelgeving (lees gewoonterecht) en gemeenschappelijk is voor iedereen, dit in tegenstelling met verdragen die niet noodzakelijk door alle betrokken partijen ondertekend worden. Let wel: het werk van de groep heeft duidelijk gesteld dat het gebruik van kernwapens op zich niet beschouwd kan worden als een normale etappe in oorlogvoering. Waar chemische, biologische en radiologische wapens wel expliciet in de Manual worden vermeld onder de hoofding definities (section C: Weapons), vallen de kernwapens onder de voorzieningen van punt 7 van diezelfde sectie dat stelt: 74 The use of any weapon not expressly mentioned under this Section of the Manual is subject to the general rules and principles of customary and treaty law of international armed conflict (in particular the principle if distinction and the prohibition of unnecessary suffering), as well as to any other treaty law applicable for Contracting Parties. Daarom werden de bemerkingen van de groep niet in de Manual zelf opgenomen, maar in de bijlagen (Commentary on the HPCR Manual, 2010) die refereren naar het advies van het Internationaal Gerechtshof van 8 juli Dit advies werd gevraagd door de algemene vergadering van de Verenigde Naties over de vraag naar de wettelijkheid van de dreiging of het gebruik van kernwapens. In hun advies bevestigen de rechters unaniem dat er in geen enkel gewoonterecht, noch internationale wetgeving toelating wordt gegeven voor dreiging tot of gebruik van kernwapens (International Court of Justice, 1996). Om die reden werd geoordeeld dat in dit kader het internationaal humanitair recht van toepassing was. Het eerste principe hiervan behelst een bescherming van de burgerbevolking waarmee wordt bedoeld dat nooit wapens mogen ingezet worden die geen onderscheid toelaten tussen de getroffen militaire of burgerdoelwitten (m.n. het discriminatieprincipe vermeld in voormelde definitie - principle of distinction). Bovendien werd in het tweede principe vastgelegd dat strijders

89 nooit onderworpen mogen worden aan onnodig lijden, waardoor aan staten de vrije keuze van het gebruik van wapens wordt ontnomen (m.n. het in voormelde definitie principe omtrent prohibition of unnecessary suffering). Hoewel de kernwapens pas hun verspreiding hebben gekend na de wettelijke vastleggingen van de conferentie van 1949 (gevolgd door de vervolgconferentie van ), was het Hof van oordeel dat het gebruik van kernwapens geen vrijstelling zou genieten van de principes en regels van het humanitair recht. Toch werd door het Verenigd Koninkrijk en de VS gesteld dat het Additioneel Protocol van 1977 dat tegemoet wou komen aan de snelle ontwikkeling van militaire technologie, niet van toepassing was op het gebruik van kernwapens. Paragraaf 2 van Art.I van dit Protocol bepaalt het volgende: In cases not covered by this Protocol or by other international agreements, civilians and combatants remain under the protection and authority of the principles of international law derived from established custom, from the principles of humanity and from the dictates of public conscience. Bijgevolg zijn voor het Hof de twee principes van het humanitair recht van toepassing volgens paragrafen 85 en 78 van het advies uit Hiertegenover staat dat noch in het gewoonterecht, noch in overeenkomsten een universeel en expliciet verbod van dreiging met of gebruik van kernwapens vastgelegd werd: hoewel het Hof tot het besluit kwam dat men het gebruik van dergelijke wapens moeilijk verzoenbaar acht met de principes van het recht der gewapende conflicten, kon het niet onomstotelijk vastleggen dat het in strijd zou zijn in alle omstandigheden van de toepassing van het recht der gewapende conflicten. Zo heeft iedere staat volgens Art.51 van het Handvest van de Verenigde Naties recht op zelfverdediging wanneer de overleving van de natie in het gedrang komt. Zo ook kan het Hof het principe van ontradingspolitiek, dat reeds jaren door de internationale gemeenschap aanvaard wordt, niet ontkrachten. Uit voorgaande besloot het Hof in zijn advies dat dreiging met of gebruik van kernwapens algemeen aangezien zou worden als tegenstrijdig met de principes van het internationaal recht toepasbaar tijdens gewapende conflicten en in het bijzonder met de principes en regels van het humanitair recht. In het zicht van de huidige internationale wetteksten en elementen die het Hof ter beschikking had, kon echter niet besloten worden of dreiging met of gebruik van kernwapens gewettigd zou zijn of niet in het kader van uitzonderlijke omstandigheden van zelfverdediging, waarbij de overleving van de natie in gevaar zou zijn. Gekoppeld aan de vaststelling dat de inzet van kernwapens op het hoogste beleidsniveau wordt beheerd, leidt dit opnieuw tot het besluit dat kernwapens niet in een militaire maar in een politieke context moeten gesitueerd worden. Welke gevolgen men hieraan kan koppelen zal in een afzonderlijke paragraaf besproken worden. 75

90 1.10. Een verband tussen de verschillende verdragen? Zoals reeds vermeld zijn militaire doctrines nog steeds verbonden aan het bezit van kernwapens, hetgeen gevolgen heeft voor de interpretatie van de bestaande verdragen en de realisatie van nieuwe. Dit heeft ook gevolgen voor nieuwe ontwapeningsdynamiek: onderhandelingen van verdragen als het Anti- Ballistic Missile Treaty (ABM-verdrag), Strategic Arms Reduction Treaty (START II), Ballistic Missile Defence Treaty (BMD-systemen), het Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT), het Fissile Material Cut-Off Treaty (FMCT) tot zelfs de toetsingsconferentie van het NPV in 2005 zijn enkele voorbeelden van cyclische mislukkingen (Arbatov, 2008), hetgeen de complexiteit en de implicaties van beslissingen in verschillende domeinen in het daglicht stelt. De Internationale Commissie voor Nucleaire Ontwapening (ICNND) heeft in haar rapport (zie bijlage 8) het belang en de verwevenheid aangetoond van de verschillende verdragen die nog in werking moeten treden tijdens het proces naar verdere verlaging van kernwapenarsenalen. Naast de versterking van het NPV en het tot stand brengen van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten, drukt de Commissie op het in voege treden van het CTBT en het FMCT, hetgeen ook door de NPR van de VS wordt onderschreven. Daarnaast zal de eventuele verlaging van het arsenaal ook gevolgen hebben voor de vooropgestelde doctrine en wordt een expliciete erkenning van de verwerping van het eerste gebruik (no first use) aangemoedigd. Dit gaat gepaard met verifieerbare ontplooiingen en alarmstadia. De implementatie en parallelle ontwikkeling van nieuwe wapensystemen zullen ook een invloed hebben op onderhandelingen: ontwikkeling van wapenplatformen en raketafweersystemen, de bewapening van de ruimte, biologische wapens en het mogelijke onevenwicht van conventionele bewapeningscontingenten zou een verdere evolutie naar lagere aantallen kernwapens in het gedrang kunnen brengen. Hiermee erkent de commissie formeel het belang van conventionele wapens in het debat: WINKLER verklaarde de kernwapenwedloop door te beschouwen dat de conventionele wapenwedloop tijdens de Koude Oorlog de balans in dergelijke mate in het voordeel van de Sovjet-Unie deed overhellen, dat de VS het kernwapenarsenaal als garantie beschouwde om een mogelijke overrompeling door de Sovjettroepen op het Europese continent te verhinderen (Winkler, 2010). Ook andere auteurs hebben deze conventionele ongelijkheid aan de basis gezien van de kernwapenwedloop voor (Scowcroft, 2010) en na het Sovjettijdperk (Géré, 2010). Het bewijs hiervoor is terug te vinden in de meeste kernwapendoctrines die nog steeds een overweldigende conventionele aanval willen vergelden met een nucleaire respons. Andere suggereren zelfs een herziening van het verdrag omtrent conventionele 76

91 wapens in Europa (Treaty on the Conventional Forces in Europe - CFE) samen met een akkoord omtrent het rakettenschild om naar een globaal evenwicht te streven (Schmidt, 2010) waarbij de overgang naar minder kernwapens een garantie biedt van bescherming tegen raketaanvallen maar ook conventionele aanvallen. De huidige VS-politiek met betrekking tot het gebruik van kernwapens voorziet trouwens expliciet dat de verminderde nadruk op het kernwapengebruik enkel mogelijk is door een conventionele overmacht van de VS. Zo worden het nucleaire en het conventionele officieel en onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarnaast biedt de negative security assurance de garantie dat ondertekenaars van het NPV (die het ook naleven) niet bedreigd worden door de kernwapens van de VS. Voor biologische wapens wordt mogelijk een uitzondering gemaakt. Hiermee wordt ook duidelijk dat dringend werk moet gemaakt worden van een volwaardig verdrag omtrent de beperking van het gebruik, de opslag en de ontwikkeling van biologische wapens (BTWC) met bijhorende controlemechanismen. Ironisch genoeg zijn het de VS die de meest terughoudende partij blijken in deze materie onder meer vanwege de bescherming van commerciële belangen in het domein van de biotechnologie. Algemeen kan men in de aanloop naar verdere ontwapening spreken van een nieuwe benadering: het begrip extended deterrence dat zo belangrijk is voor vele bondgenoten van de VS zou kunnen evolueren naar een nieuw concept gebaseerd op een gegarandeerd beschermingsniveau (extended protection), voor zover dit een second strike stabiliteit niet in het gedrang brengt. Zoals eerder vermeld zou dit een breuk betekenen met het verleden. Men stelt vast dat de strategische trends die zich aftekenen in de toekomst zich vaak niet in het domein van het militaire kader aftekenen. Nochtans is het belang van de inzet zo groot dat er aanleiding zou kunnen zijn tot conflictsituaties. Vandaar dat voornoemde problematiek steeds in het centrum van de belangstelling van politiek en militaire beleid zou moeten blijven bestaan met het oog op snelle respons om verrassing of strategische schok te vermijden. Het belang van een naleving van het verdrag New START wordt duidelijk door de vertrouwenwekkende dynamiek die in dat kader kan groeien. Alle afspraken ten gronde omtrent afbouw van het arsenaal van de twee grootste kernwapenstaten is in de geest van Art.VI van het NPV en zal een voorbeeld zijn in de naleving van datzelfde verdrag door de andere lidstaten. Hierdoor maakt men tevens ruimte voor nieuwe controlemechanismen, die ook door die andere landen kunnen aanvaard worden. Iedere beslissing die het NPV versterkt (hetgeen het geval is van New START) heeft gevolgen voor andere verdragen die nog wachten op een dynamiek tot ratificatie of naleving. Zo zijn er directe gevolgen voor verdragen die specifiek door de NPV-herzieningsconferentie worden ondersteund als het FMCT en het CTBT. In de praktijk zien we dat de naleving van het NPV en de doctrines van de kernwapenstaten expliciet of impliciet ook betrekking hebben op exportcontroles, conventionele 77

92 strijdkrachten, strategische en niet-strategische wapens alsook nieuwe verdedigingsmechanismen. Het gevolg is dat de daaraan gekoppelde verdragen of overeenkomsten (HCoC, MTCR, INF, BTWC, CWC, FMCT, CTBT, ) ook beïnvloed worden door deze beslissingen. In deze optiek is het belangrijk dat de naleving en de uitvoering van verdragen niet onderhevig wordt aan commerciële belangen: we zullen verder zien dat dit niet zo vanzelfsprekend is als het lijkt. 78

93 1.11. Niet-staatsactoren en ontrading De ontrading van niet-staatsactoren richt zich op het verhinderen dat deze CBRN-materiaal of kernwapens zouden bemachtigen. Hiervoor dient, zoals eerder vermeld, de veiligheid van radiologisch materiaal en kernwapens wereldwijd beter bescherming te genieten. Een essentiële vraag hierbij is tot hoe ver men in de praktijk kan en moet gaan in het veiligstellen van deze materialen. Alles hangt natuurlijk af van de vastberadenheid van de tegenstrever om betrokken materiaal te bemachtigen. Een rationele tegenstrever kan zich laten afschrikken door getroffen veiligheidsmaatregelen. Een irrationele extremistische beweging kan individuen inzetten die door geen enkele maatregel afschrikbaar zijn en op gevaar van eigen leven hun doel willen bereiken. De efficiëntie van ontradingsmaatregelen zoals die werden besproken in de Nuclear Security Summit zal dus het onderwerp moeten uitmaken van een risicoanalyse omtrent de ideologie en de activiteiten van niet-staatsactoren. Een aangepaste nationale invulling in een internationaal kader is zeker aan te raden. Meer bepaald moet men zich richten tot bijzondere maatregelen die gericht zijn op de bescherming van kritische infrastructuur. Uiteraard maken kerncentrales of wapenopslagplaatsen, evenals bedrijven die gebruik maken van radiologisch materiaal deel uit van die lijst kritische infrastructuur: alleen al door de impact van eventuele incidenten op lokaal, nationaal en internationaal vlak dient men in bijzondere maatregelen te voorzien voor de bescherming van deze sites. Concreet maakt men hier een evaluatie die antwoorden moet bieden op vragen m.b.t. het aantal slachtoffers dat te verwachten is bij een aanval op de beschouwde installatie, de gevolgen voor de output indien een aanval zou uitgevoerd worden op een vaste installatie of een informatienetwerk dat de site beheert, de beschikbaarheid van back-ups en de beschikbaarheid van materieel en manschappen in het kader van beproefde noodplanning. De antwoorden die men op deze vragen kan formuleren, zullen een evaluatie toelaten met betrekking tot de volgende stap: de maatregelen bepalen die een afdoende bescherming van de te beschermen infrastructuur zullen toelaten alsook de bevolking van en rond de site. De pragmatische benadering van dit probleem behelst dat men over structurele, materiële, financiële en juridische middelen moet kunnen beschikken om deze opdracht tot een goed einde te brengen. Internationale afspraken omtrent de toe te passen criteria volgens vastgelegde standaarden lijken de beste benadering die men in geplande vervolgbijeenkomsten van de Nuclear Security Summit kan bereiken. Wat het asymmetrische proliferatierisico betreft, dient men zich ervan te verzekeren dat het onderscheid tussen lineariteit (of de afwijking ervan) en 79

94 asymmetrie duidelijk is. Lineariteit heeft betrekking op de extrapolatie van bestaande tendensen die men wil onderzoeken: men maakt extrapolaties van gekende gegevens teneinde een idee te hebben over een bepaalde parameter in de (nabije) toekomst. Afwijkingen van deze tendens, zogenaamde trendbreuken of onvoorziene wijzigingen (Black Swans), kunnen ernstige disruptieve gevolgen veroorzaken voor de samenleving, zeker als het nucleair of radiologisch materiaal betreft. Een definitie van asymmetrische dreiging is terug te vinden in de NAVO-Doctrine 9 : A threat emanating from the potential use of dissimilar means or methods to circumvent or negate an opponent s strength s while exploiting his weaknesses to obtain a disproportionate result. Wat de NAVO betreft, is het vermeldenswaard dat de secretarisgeneraal van de NAVO ook de inzet van een rakettenschild als efficiënte ontrading tegen niet-staatsactoren en schurkenstaten beschouwt (Rasmussen, 2010). Nucleair terrorisme, in de vorm van het gebruik van een kernwapen of een vuile bom door niet-staatsactoren wordt trouwens ook in de VS als een reële dreiging ervaren die rechtstreeks verband houdt met de mogelijkheid tot horizontale proliferatie. De Nuclear Posture Review (NPR) vermeldt in dit verband (NPR, 2010): Concerns have grown in recent years that we are approaching a nuclear tipping point-that unless today s dangerous trends are arrested and reversed, before very long we will be living in a world with a steadily growing number of nuclear-armed states and an increasing likelihood of terrorists getting their hands on nuclear weapons. Ingevolge dit standpunt werd één van de kerntaken van de VSadministratie als volgt omschreven: Renewing the U.S. commitment to hold fully accountable any state, terrorist group, or non-state actor that supports or enables terrorist efforts to obtain or use weapons of mass destruction, whether by facilitating, financing, or providing expertise or safe haven for such efforts. Met deze standpunten tracht men de straffeloosheid van nietstaatsactoren aan banden te leggen door eventuele derden, die mogelijk hun operaties vereenvoudigen of steunen, te beschouwen als de rechtstreekse medeverantwoordelijken van terroristische activiteit. Ook dit is een vorm van 9 Allied Joint Doctrine AJP-01(C). NATO, March 2007, Lexicon-5. 80

95 ontrading die wel eens meer resultaat zou kunnen opleveren dan de inzet van een gewapende troepenmacht die na negen jaar War on Terror een niet zo geslaagde kosten-batenbalans kan voorleggen. Een mogelijke oplossing zou dus een indirecte benadering van belanghebbende partijen zijn, al zullen we verder zien dat die belanghebbenden nogal uiteenlopend zijn en dat economisch voordeel ook deze benadering ernstig kan dwarsbomen. 81

96 1.12. Gevolgen van het politieke karakter van kernwapens Zowel vanuit een militaire als uit een wettelijke benadering is men gekomen tot de vaststelling dat kernwapens eerder een politieke dan wel een militaire rol te vervullen hebben. Reeds tijdens de Koude Oorlog was het duidelijk dat niet het aantal kernkoppen de strategische overmacht bepaalt. Vandaag nog streeft men naar een veiligheid van een efficiënte nucleaire second strike capaciteit (second strike stability), wat enkel nog door de VS en Rusland kan behaald worden. Op doctrinair vlak heeft men de verantwoordelijkheid van het gebruik van kernwapens gecentraliseerd op het hoogste politieke niveau en wordt openlijk gezegd dat deze wapens een politiek ontradingsmiddel vormen. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de doctrines, de budgetten, strategie en afgeleide disciplines in de toekomst. In al deze opzichten zullen de militaire argumenten minder doorwegen maar zullen diplomatieke, economische en nieuwe strategische concepten meer en meer gewicht krijgen in de onderhandeling naar verdere reductie van strategische en substrategische kernwapens. De politieke rol die ingevuld moet worden, heeft ook gevolgen voor de ontrading zelf. Deze is dan niet meer louter gebaseerd op militaire capaciteit, maar ook op politieke wil. In het bijzonder in het kader van het nieuwe strategische concept van de NAVO zal moeten uitgemaakt worden hoe men de geloofwaardigheid in de Alliantie kan behouden en hoe men deze wil uitbaten in de ontradingspolitiek. De NAVO, ten gevolge van de vereiste afbouw van het kernwapenarsenaal zal dus ook een nieuwe invulling moeten geven aan het begrip ontrading voor het beheer van conflicten in de toekomst. De ontwapeningsakkoorden tussen Rusland en de VS zullen steeds rekening moeten blijven houden met deze doorbraakproblematiek en zal dus ook weerspiegeld worden in alle akkoorden. Het belang van stabiliteit, veerkracht en pariteit van het kernwapenarsenaal als geloofwaardig politiek instrument komt ook hier opnieuw aan bod. In het kader van de verlaging van arsenalen moet men zich de vraag durven stellen hoe men een politiek van extended deterrence kan blijven garanderen en of men niet moet evolueren naar een begrip als extended protection. Een ander belangrijk gevolg van het politieke karakter is dat een politieke lijn niet noodzakelijk duurzaam is: om de zoveel jaren veranderen administraties en hun respectieve krachtlijnen. Politieke beslissingen en krachtlijnen zijn vaak gericht op de conjunctuur en de mogelijkheid om een nieuwe ambtstermijn te volbrengen met de gekozen partijprogramma s. Hierdoor kan ook de houding ten opzichte van kernwapens volatiele standpunten volgen die gebaseerd zijn op tijdelijke hypes. Het is belangrijk 82

97 dat in deze materie een visie op lange termijn wordt uitgebouwd zonder de kortetermijnvoordelen te willen bespelen. Dit vergt de nodige verantwoordelijkheidszin van het beleid om de krijtlijnen van het beleid uit te tekenen die eventueel door andere verantwoordelijken zullen moeten uitgevoerd worden. A priori lijkt dit een routineklus: in het geval van kernwapenstrategie gaat het om een loodzware verantwoordelijkheid die het strategische landschap voor de komende generaties zal tekenen. 83

98 1.13. Nationale belangen en internationale verdragen Economische crisis of niet, grote deals tussen staten blijven altijd een prioriteit. Naar de geest van het NPV zijn India, Pakistan en Israël de facto kernwapenstaten die zich niet houden aan het NPV en de termen ervan niet hebben willen onderschrijven of naleven. Nochtans zagen we een overeenkomst tot stand komen tussen India en de VS voor de levering van splijtstof voor reactoren, net op het ogenblik dat nieuwe sancties tegen Iran werden uitgesproken voor de inheemse aanrijkingsactiviteiten. Het gekozen tijdstip was bijzonder merkend: de activiteit van India in zijn kernprogramma was namelijk aan een terugval begonnen, te wijten aan de uitputting van eigen uraniumreserves. Zo ook was er de afspraak van Rusland om een kernonderzeeër van de Akula-klasse te leveren aan India. In dezelfde geest kan China niet achterblijven en zal het kernbrandstof leveren aan Pakistan. De reactoren die in aanbouw zijn in Iran, zijn van Russische (Bushehr) en Duitse makelij en de Franse maatschappij AREVA maakt zich sterk exploitatielicenties voor de ontginning van uraniummijnen in Afrika (Tchad, Congo) te kunnen genieten, terwijl de inheemse bevolking daar naar eigen zeggen geen enkele return voor krijgt (Rolet, 2008). Vreemd genoeg wordt bij het sluiten van deze afspraken vaak een officiële weg bewandeld: zo werd de deal tussen India en de VS goedgekeurd door het IAEA, de Nuclear Suppliers Group (NSG) en beide parlementen. We moeten echter opmerken dat de tegenprestatie van India, dat gemakkelijk kon verplicht worden tot ruimere toegevingen in de richting van het NPV, enkele sites (naar eigen keuze) onder toezicht van het IAEA plaatst. Bovendien zal het IAEA geen toegang krijgen tot die sites die India zelf als militair beschouwt. Dit wil zeggen dat India in de feiten niet gestraft wordt voor het niet-naleven van het NPV, maar een op eigen maat gesneden akkoord verkrijgt in ruil voor de hoogstnoodzakelijke kernbrandstof. Deze houding kadert in de maximale exploitatie van economische middelen, los van de politieke verbintenissen in internationale verdragen. In de huidige crisis is de economie de drijvende kracht die de natie doet overleven, ten koste van de verdragen die de ontwapening moeten bevorderen. In deel twee komen we hier nog even op terug. Merken we op dat op het gebied van conventionele wapens de situatie niet beter is: hoewel buiten het bereik van dit werk, is het nuttig te merken dat kernwapenvrije zones nog steeds een grote afzetmarkt zijn voor conventionele wapens. Als voorbeeld kan men opnieuw Afrika aanhalen dat vele haarden van gewapend conflict heeft. We zullen zien in het volgende deel van dit werk of dit nog ruimte laat voor verder ontwapening, zoals voorgeschreven door het NPV. 84

99 1.14. Deelbesluit Kernenergie zal in de komende decennia een niet verwaarloosbaar deel innemen van het beschikbare spectrum energiebronnen die aangewend kunnen worden in het kader van de beperking van CO 2 -uitstoot. Inherent aan deze situatie bestaat een proliferatierisico dat deels gebonden is aan een verworven of een aangekochte doorbraakcapaciteit. Niet enkel de militaire capaciteit en de handel ervan zullen mee de (militaire) strategische context van de toekomst bepalen: belangrijke economische akkoorden zullen mee het landschap creëren. Vooral de commerciële afspraken in de nucleaire sector zullen al dan niet de basis leggen voor vertrouwenwekkende relaties met landen die het non-proliferatieregime nog steeds wantrouwen. Bestaande kernwapenarsenalen zullen in de toekomst nog vaak aan bod komen in het kader van nieuwe ontwapeningsakkoorden. Alleen al omwille van het vermogen om inzage te blijven behouden in de militaire capaciteit van andere landen, zal men er alles aan willen doen om nieuwe akkoorden niet onmogelijk te maken. Het zou echter een misvatting zijn om de akkoorden in de nucleaire sector los te koppelen van andere verdragen: we hebben kunnen vaststellen dat in de aanloop naar verdere kwantitatieve reducties van wapens en vectoren, een nieuw evenwicht zal moeten gevonden worden o.m. aan de hand van conventionele capaciteit. Ook andere verdragen ondergaan de invloed van deze zoektocht naar een nieuw evenwicht m.n. verdragen als CTBT, FMCT, BTWC, INF, CFE, enz. Mogelijk vormen commerciële overeenkomsten een drempel die de vooruitgang in het domein van militaire verdragen in de weg staat. Het politieke aspect van kernwapens weerspiegelt zich nog niet voldoende in de vernieuwde kernwapendoctrines: hiervoor zou de NFUclausule moeten opgenomen worden in de respectieve teksten. Vooralsnog zien we in sommige doctrines enkele voorzichtige versoepelingen door het invoeren van negative security assurances. De ambiguïteit van het internationaal wettelijk kader met betrekking tot de dreiging tot het gebruik van kernwapens werkt dit mogelijk in de hand: in geval van zelfverdediging kon niet duidelijk vastgelegd worden dat de dreiging tot gebruik van kernwapens in strijd is met de internationale wetgeving. Voorlopig wordt deze interpretatie van de wetteksten nog steeds gebruikt om de doctrines niet al te veel te versoepelen. De capacitaire reducties van wapens en vectoren zullen, zoals vermeld, onderhevig zijn maar ook zelf invloed hebben op het verdere verwikkelingen omtrent andere verdragen. Daarnaast zal de facto een mentaliteitswijziging nodig zijn in eventuele vergaande stappen voor nieuwe reducties: men zal 85

100 open moeten staan voor meer doorgedreven inspecties en tegelijkertijd zal men de veiligheidsperceptie gebaseerd op extended deterrence moeten opgeven. Vooropgesteld dat een efficiënt verdedigingssysteem operationeel kan worden binnen afzienbare tijd binnen een algemeen aanvaardbare budgettaire lijn, zal zich een evolutie opdringen van een politiek die tot vandaag gestoeld is op deterrence naar een nieuwe vorm van extended protection. Het bestaan van een dergelijk efficiënt, betrouwbaar en operationeel systeem kan de druk doen afnemen die sommige bondgenoten zou kunnen drijven tot het bijdragen aan horizontale proliferatie door de uitbouw van een eigen capaciteit. We zullen in het volgende deel zien welk afbouwscenario in het verschiet ligt en welke realistische benadering voor de uitvoering kan gevonden worden. 86

101 Deel 2 Afbouw van arsenalen: kansen en hindernissen 87

102 2.1. Afbouwscenario Los van de vraag over het realistische karakter van de volledige afbouw van het kernwapenarsenaal kan men zich de vraag stellen welk scenario dit einddoel zou onderschrijven. Het is duidelijk uit deel 1 dat het principe van ontrading een nieuwe invulling zal moeten krijgen in de aanloop naar een lager aantal kernwapens en vectoren. De zoektocht naar een alternatief evenwicht zou er echter toe moeten leiden dat conventionele middelen meer aandacht krijgen. Ook hier zien we dat conventionele slagkracht niet los te koppelen zal zijn van eventuele toekomstige ontwapeningsonderhandelingen: kwetsbaarheid is immers geen alternatief voor minder kernwapens, bijgevolg vinden we ook hier een rationeel argument om de strategische balans te verleggen naar conventionele alternatieven naarmate het aantal kernwapens effectief zal afnemen. Maar welke zijn de tussenliggende stappen en de mogelijke gevolgen? Wanneer de afbouw van de grootste arsenalen (VS en Rusland) in werking zal treden, zal men meer en meer evolueren naar pariteit met andere kernwapenstaten. Hierdoor bereikt men het punt van minimale ontrading, volgens HOLLOWAY een interim-optie naar het absolute nulpunt voor kernwapens (Holloway, et al., 2008): volgens hem zouden in deze fase kernkoppen volstaan per kernwapenstaat, terwijl het gebruikelijke minimum tot hiertoe werd geschat op Dit niveau schept een duidelijk probleem: hoewel een pariteit met andere kernwapenstaten bereikt is, kunnen de VS niet meer de politiek van extended deterrence toepassen om hun bondgenoten van een nucleair schild te voorzien. Bovendien brengt dit lage peil de second strike capaciteit in gevaar. Het is duidelijk dat deze piste andere oplossingen zal moeten bieden alvorens ze uitgevoerd kan worden: vooreerst zou het wegvallen van het beschermende schild voor geallieerde niet-kernwapenstaten een argument kunnen zijn om een eigen arsenaal uit te bouwen. Deze situatie houdt dus inherente risico s in voor horizontale proliferatie: een bijzonder invasief en robuust controlemechanisme zal dus in werking moeten treden om de mogelijkheid tegen te gaan dat horizontale proliferatie zich zou voordoen. Een tweede probleem dat hierbij opduikt is dat complementaire (of nieuwe) systemen het wegvallen van de second strike stabiliteit zullen moeten compenseren. Efficiënte raketafweer kan hiertoe bijdragen, maar zal het probleem niet oplossen van de gevechtsvliegtuigen: naast een conventionele configuratie kunnen die vaak in nucleaire mode opereren en tegelijk tactische kernwapens van het type gravitatiebommen of kruisraketten afvuren. Bovendien moet men bij een lager aantal wapens rekening houden met het reeds besproken gevaar voor break-out dat acuter wordt naarmate het globale aantal kernwapens verlaagt. Deze problematiek werd reeds eerder besproken: ook hier speelt een afdoend controlemechanisme een essentiële rol. Zoals in deel 1 besproken, is het principe van extended deterrence 88

103 onverzoenbaar met een overgang van het huidige arsenaal naar het absolute nulpunt: vanaf een zekere kritisch minimum zullen de VS niet meer in staat zijn om te voldoen aan de behoeften om een bescherming voor zichzelf en hun bondgenoten. Wanneer dat punt ooit wordt bereikt zijn er twee mogelijkheden: ofwel ziet men af van verder ontwapening om bondgenoten een second strike stabiliteit te garanderen ofwel zal men een keuze moeten maken tussen eigen veiligheid en die van bondgenoten. Deze laatste optie kan zich dan vertalen naar een beschermend rakettenschild voor bondgenoten en een schild met terugslagcapaciteit voor het eigen grondgebied, hetgeen mogelijk zou maken bestaande arsenalen verder te verlagen. In hoever de bondgenoten hiermee zullen instemmen zonder een eigen capaciteit uit te bouwen is niet in te schatten. Landen als Japan, dichtbij het Koreaans schiereiland, zijn echter niet geneigd om het gevaar te laten escaleren zonder reactie. Ook Israël dat als gevolg van het actieplan van de NPVherzieningsconferentie deel zou moeten uitmaken van een kernwapenvrije zone, zal niet geneigd zijn wapens in te leveren zonder beschermingsgarantie: de pogingen om Iran te dwingen het aanrijkingsprogramma voor burgerdoeleinden op te geven sleept al jaren aan zonder oplossing. Hoeveel moeilijker zal het zijn om een land als Israël te dwingen mee te werken aan een volledige afbouw van zijn kernwapenarsenaal dat een existentiële garantie biedt ten opzichte van een numerieke militaire overmacht zonder vergelijk? Aangehaalde problemen dragen bij tot mogelijke instabiliteit, tenzij conventionele systemen hiervoor kunnen compenseren. Verdere stappen in de ontwapening zouden volgens MAZARR kunnen leiden tot virtuele arsenalen en virtuele nucleaire ontrading: hierbij worden kernkoppen gescheiden van hun vectoren en de alarmstadia teruggeschroefd. Bestaande technische capaciteit en opgeleid personeel worden in deze fase nog behouden. Dit proces zou dan moeten leiden tot het besef dat de opgestapelde kennis en verspreide technologie de enige vorm van nucleaire ontrading vormen (Mazarr, 1997). Zeker in dit scenario moet een afdoend raketafweersysteem in plaats gesteld worden: de huidige technologie hiervoor reikt tekort en heeft niet de resultaten die men nastreeft. In de context van de bestaande arsenalen worden raketafweersystemen eerder gezien als een mogelijkheid om de arsenalen van de tegenstrever aan banden te leggen, waardoor het geheel wordt ervaren als een offensief eerder dan een defensief element in het militaire apparaat. Het zal daarom meer aanvaardbaar zijn in een multilaterale context vanaf R&D tot operationele inzet. Het principe van ontrading zonder het bezit van wapens is niet nieuw. Sinds het ontwerpen van de eerste kernbommen was het begrip reeds bekend, maar GOODBY en DRELL hebben dit gekoppeld aan de operationele vereiste om de alarmstadia van de wapens te verlagen waarbij de effectieve inzet systematisch uitgesteld zou worden terwijl de arsenalen worden verlaagd. Dit houdt in dat resterende wapens en technologie betrouwbaar en beveiligd zijn waarbij de mogelijkheid bewaard blijft om een arsenaal opnieuw uit te bouwen bij een plots opduikende dreiging. LEVITE schrijft met betrekking tot deze problematiek het volgende (Levite, 2002): 89

104 90 Nuclear hedging appears to have played a critical role in facilitating nuclear reversal in practically every case under examination. Het spreekt vanzelf dat in deze scenario s meer gewicht zal moeten gegeven worden aan controlemechanismen enerzijds en anderzijds door het efficiënt uitvoeren van sancties bij vastgestelde schendingen: het voorbeeld van de opgelegde sancties tegen Iran en Noord-Korea tonen de tekortkomingen van het huidige mechanisme aan. Op een of andere manier slagen de gesanctioneerde landen erin om derden aan hun kant te krijgen, die om commerciële redenen (lees nationale belangen) toch banden blijven behouden met de gesanctioneerde partijen. De vraag stelt zich dan hoe men controlemechanismen kan versterken m.a.w. hoe kan men het Internationaal Atoomagentschap meer slagkracht geven? Deze problematiek vereist niet alleen nieuwe taken en inzet van het IAEA, maar ook van de staten die het Agentschap mandateren via de VN. De verwachte groei in kerncentrales zal een toename aan inspecties vereisen, met als gevolg dat het budget van het IAEA moet verhoogd worden zodat gekwalificeerd personeel aangeworven en opgeleid kan worden. Vanuit de landen die het NPV hebben ondertekend zou meer transparantie in hun activiteiten voor kernenergetische programma s moeten verwacht worden. Na de Eerste Golfoorlog hebben we een uitbreiding van de waarborgen zien tot stand komen door het institutionaliseren van het additioneel protocol. De crisis omtrent het nucleair programma van Iran toont aan dat deze maatregelen nog niet ingrijpend genoeg zijn. Hierdoor kan men zich de vraag stellen of nog meer doorgedreven controles niet mogelijk zouden moeten zijn. Dit is de aanbeveling die ook gegeven werd door een onafhankelijke commissie ter versterking van de rol van het IAEA: door een additioneel protocol plus zou het agentschap het recht en de plicht verwerven om toegang te krijgen tot sites en informatie die verband houden met de aanmaak van nucleaire materialen (zoals bijvoorbeeld aanrijking door centrifugetechnologie). Dit zou mogelijk moeten maken dat toegang verleend wordt tot kernwapentechnologie en zou inspecteurs het recht geven om individuen te ondervragen die weet zouden hebben van dergelijke activiteiten (IAEA, 2008). De verantwoordelijkheden van het Agentschap en de toegenomen inspecties zijn gegroeid, maar de middelen om deze taken uit te voeren zijn niet toegenomen: dit is een onhoudbare situatie wil men de opgelegde taken verder kunnen uitoefenen. In een analyse naar de rol van het IAEA tot 2020 leest men het volgende commentaar met betrekking tot controle van nucleaire activiteit (IAEA, 2008): At present, the IAEA is not in position to comprehensively assess the safety of reactors around the world or identify and address the highest-risk facilities, because all its safety reviews are undertaken purely at countries discretion. In-depth reviews have been conducted for only a fraction of the world s operating reactors. The IAEA plays only a modest role in the peer review process conducted among the contracting parties of the nuclear

105 safety conventions, and the parties to these conventions are not required to report on the results of the IAEA safety reviews in the national reports they must submit. The coverage of the nuclear safety conventions is still limited, and does not include research reactors or nuclear fuel-cycle installations. Er blijft nog een waslijst aan aanpassingen over aan de uitvoeringsmodaliteiten van de interventies die onder het toezicht van het IAEA moeten plaatsgrijpen. Zeker indien men weet dat het budget van het Agentschap stagneert sinds 1980 (afgezien van een kleine toenamen in 2003). Het budget van 2010 is vastgelegd op 315,4 miljoen EUR verdeeld over de volgende posten: Tabel 5: Budget IAEA (IAEA, 2009). Budget 2010 EUR Kernenergie, brandstofcyclus en wetenschappen Nucleaire technieken voor ontwikkelingswerk en milieubescherming Nucleaire veiligheid Nucleaire controle Beleid, beheer en administratieve diensten Beheer van technische samenwerking in ontwikkeling Totaal agentschapsprogramma s Zonder aanzienlijke toename van de toegekende budgetten komen niet enkel de vastgelegde taken in het gedrang, maar bijvoorbeeld ook de verificatiemechanismen in het kader van de ontwapeningsafspraken. Verificatie houdt bovendien in dat onafhankelijke analyses kunnen uitgevoerd worden in niet-verouderde infrastructuur. Bovendien zullen nieuwe taken meer en meer aan belang winnen zoals de inperking van nucleair terrorisme en de veiligheid van kerninstallaties, coördinatie en steun bij accidentele of opzettelijke nucleaire incidenten, de ondersteuning van nieuwe programma s voor veilige opwekking van kernenergie en alternatieve toepassingen van kernenergie zoals voor de ontzilting van water. De Commissie die de rol van het IAEA horizon 2020 onderzocht, schatte in 2008 het vrij te maken budget op het dubbele van het actuele. Tegen die datum zouden jaarlijkse toenames van 50 miljoen EUR per jaar moeten toegekend worden (IAEA, 2008). In het kader van een controlemechanisme voor het FMCT zijn er schattingen die het voorgestelde budget van 2010 verdrievoudigen: los van de discussie omtrent de te controleren items in het kader van een verdrag rond de productie van splijtstof, kan men ervan uitgaan dat men bijkomende aandacht zal moeten richten naar de militaire activiteiten in de kernwapenstaten. Vele van de huidige taken zijn niet relevant in dat kader en dus zal een ernstige uitbreiding van het budget moeten gerealiseerd worden. De NPV-herzieningsconferentie van 2010 heeft een bijkomend budget toegekend van 100 miljoen USD gespreid over de komende vijf jaren in het kader van het vreedzaam gebruik 91

106 van kernenergie. Men moet echter tot het besef komen dat geld niet alles zal oplossen: er zullen snel structurele aanpassingen en juridische overeenkomsten in de organisatie moeten gebeuren wil men een sluitend controlemechanisme voor de voornoemde doeleinden tot stand kunnen brengen. Tijdens een evolutie naar eventuele verlaging van arsenalen zal nog meer transparantie vereist zijn als vertrouwenwekkende maatregel. Meer en meer controles door het Agentschap zullen zich opdringen, speciaal voor gesloten gemeenschappen als Iran, Noord-Korea en Myanmar. In het bijzonder het onderzoek naar mogelijk verdoken wapenprogramma s zal intensief multidisciplinair speurwerk vereisen. Maar ook de toename van civiel gebruik van kernenergie zal een toename vergen van routine-inspecties. Indien bovendien nieuwe landen zich gaan toeleggen op de eigen productie van kernbrandstof, wordt de werklast haast niet meer te overzien: een mogelijke oplossing zou de hergroepering zijn van bestaande aanrijkingsfaciliteiten ten voordele van een internationale brandstofbank die zowel de levering aan reactoren als de terugname van verbruikte brandstof moet kunnen garanderen en controleren tegen een internationaal overeengekomen prijs. De bestaande installatie van Angarsk in Rusland is een mogelijke site die voor deze doeleinden in aanmerking komt. Het inperken van de aanrijkingsfaciliteiten heeft bovendien het bijkomende voordeel dat essentiële elementen die de horizontale proliferatie kunnen drijven onder internationaal toezicht blijven. Parallel aan deze structuur moet de mogelijkheid tot stand komen om de brandstofdesign (en dus ook de reactordesign) proliferatieresistent te maken. Een poging hiertoe is bijvoorbeeld het gebruik van laag aangerijkte uraniumsferen die omgeven worden door een grafietmoderator: het werk om het uranium uit deze configuratie te winnen om meer aan te rijken en te gebruiken in wapens zou zo veel kosten en zo veel werkkracht genereren dat de kosten-batenanalyse negatief uitvalt. De grootse uitdaging zal er natuurlijk uit bestaan om de bestaande militaire capaciteit veilig te stellen en te herconfigureren voor vreedzame doeleinden. Zo werd reeds een protocol ondertekend tussen de VS en Rusland om deze conversie in de praktijk om te zetten (Horner, 2010) 10. Het ontmantelingsproces is echter gevaarlijker dan de samenstelling van kernkoppen. Bovendien dienen de kernkoppen, in de geest van Art.VI van het NPV, te worden vernietigd of geherconfigureerd voor vreedzame doeleinden. In Rusland gebeurt dit in de twee resterende verboden steden van het Sovjettijdperk (mogelijk werden daarvoor voormalige assemblagesites van Lesnoy en Trekhgorny uitgekozen). In de VS zijn eveneens slechts 2 sites beschikbaar mogelijk de Pantex-site bij Amarillo-Texas en de Nevada-site. De totale ontmantelingscapaciteit bedraagt 500 kernkoppen per jaar en per land zonder incidenten of technische mankementen. Hierdoor is de vastlegging van een deadline voor ontmanteling bijna onmogelijk: deels is dit te wijten aan de beperkte capaciteit en deels ook aan mogelijke technische problemen. Naar 10 Bijkomend Protocol aan het Plutonium Management and Disposition Agreement (PDMA) van 2000, ondertekend door Hillary Rodham Clinton en Sergei Lavrov op 13 april

107 analogie van de achterstand die opgelopen werd voor de ontmanteling van chemische munitie kan men ook hier een achterstand verwachten in een vooraf vastgelegd tijdsschema. Het moet dus duidelijk zijn dat zelfs indien de politieke wil zou bestaan, de totale ontmanteling van het huidige arsenaal tegen 2020 materieel onmogelijk is. Daarboven komt dat de ontmanteling een rest van hoog aangerijkt uranium of plutonium oplevert dat de reeds bestaande stocks zal komen aanvullen. Laat het duidelijk zijn dat het PMDA-Protocol een gunstige evolutie is naar concrete uitwerking van proliferatieresistente maatregelen: het Protocol zal de PMDA-overeenkomst van 2000 eindelijk uitvoerbaar maken voor zover de goedkeuring van de Doema volgt (een uitvoeringsovereenkomst heeft in de VS immers geen goedkeuring van het Congres nodig). Terwijl ontmanteling van kernkoppen zou plaatsgrijpen in de eerder vernoemde sites, zou de verwerking van de brandstof gebeuren door reactoren: respectievelijk de Savannah River Site (VS) en de Beloyarsk-site (Rusland). Gelet op de configuratie van de Russische reactoren wordt de nadruk gelegd op de wijziging van de configuratie naar een type reactor dat plutonium verbruikt i.p.v. produceert. Volgens het Protocol zou de verwerking van de brandstof van start kunnen gaan vanaf Eenmaal de verwerking opgestart, zullen naar schatting jaren nodig zijn om 34 ton plutonium te verwerken. Het moet dus voor eens en altijd duidelijk zijn dat zowel de ontmanteling van kernkoppen als de verwerking van de splijtstof uit die kernkoppen tientallen jaren in beslag zal nemen: over een dergelijke tijdspanne moet rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat het strategische landschap grondige verschuivingen zou kunnen ondergaan die de huidige inspanningen tot verlaging van de bestaande arsenalen zouden kunnen ondermijnen: nieuwe hybride dreiging en gefaalde staten maken de strategische balans als maar onvoorspelbaarder op lange termijn. Zelfs nieuwe groeipolen kunnen gedragen worden door een onstabiele basis die pas later tot uiting zal komen (denken we bijvoorbeeld aan het zeepbeleffect van een te snelle groei van de economie). Bovendien moet men zeker rekening houden met het feit dat multipolariteit en globalisering de facto afhankelijkheid bewerkstelligen. Dergelijke afhankelijkheid werkt niet noodzakelijk in het voordeel van samenwerking, maar kan ook strategische onzekerheid genereren: de verschuiving van het strategische evenwicht zonder conventioneel alternatief zou kunnen leiden tot onzekerheid over existentiële vragen tijdens laagconjunctuur. De strijd voor het bezit van nieuwe afzetmarkten en nieuwe bronnen kan daarom leiden tot beslissingen die eerder het nationaal belang zullen dienen dan de internationale idealen naar een wereld waarin het NPV en de verwante verdragen naar letter en geest de norm zouden moeten worden. In de praktijk zijn reeds meerdere voorbeelden aan het licht gebracht die deze thesis bekrachtigen: meerdere landen zoeken alternatieve energiebronnen voor fossiele brandstof (zie hoger). Andere landen promoten expliciet hun kernenergieproductie en know how (m.n. Rusland en Frankrijk) naar de nieuwe kandidaat-gebruikers toe (zie bijlagen 5 en 6): kernreactoren en brandstof zijn nu eenmaal een marktproduct waar een vraag voor bestaat en 93

108 waar zowel de verkoper als de koper hun gading in vinden. Op zich is daar ook niets mis mee (voor zover de gangbare regels voor overdracht van nucleaire technologie niet worden overschreden). Deze transacties vormen zelfs één van de peilers van het NPV: het vreedzame gebruik van kernenergie is een recht dat aan alle onderschrijvers van het verdrag expliciet wordt erkend door Art.IV van het NPV. Waar men echter het non-proliferatieregime in gevaar brengt is door sluiting van dergelijke contracten met staten die zich niet neerleggen bij de internationale controlemechanismen die door dit regime worden voorzien (zoals Iran en Noord-Korea) en staten die het NPV niet ondertekend hebben, zeker als het de facto kernwapenstaten betreft (zoals India, Pakistan of Israël). Zo is de overeenkomst van de VS met India een gevaarlijk precedent. Niet alleen voorziet deze overeenkomst in de levering van brandstof aan een land dat het NPV niet heeft ondertekend en kernwapens bezit (zie deel 1), maar bovendien heeft men geen bijkomend drukkingsmiddel opgelegd aan een land dat zich niet wenst te plooien naar het non-proliferatieregime. Dit voorbeeld illustreert dat zuiver commerciële activiteit gericht naar winstbejag en verovering van marktaandeel voorrang krijgt op de geest van het non-proliferatieregime en zijn drukkingsmiddelen. In de feiten zal India, volgens het bestaande 123 Agreement, brandstofleveringen ontvangen voor zijn kerncentrales en in ruil enkele sites (naar eigen keuze en met uitsluiting van militaire installaties) onder controle van het IAEA plaatsen. De grootste interesse manifesteert zich ook vanuit zowat alle golfstaten en uit het Midden-Oosten (met uitzondering van Irak en Libanon). Naast de energiebehoeften zijn in deze regio ook de toepassingen van kernenergie in de ontzilting van water belangrijk. Onrechtstreeks kan dit ook gevolgen hebben voor de houding van de internationale gemeenschap ten opzichte van Iran in het bijzonder door de positie van Jordanië: door de ontdekking van uraniummijnen wil het in tegenstelling tot de andere kandidaten uit het Midden-Oosten zelf instaan voor ontginning en aanrijking van brandstof. Naast het precedent met India zou ook dit de internationale gemeenschap in een zwakkere positie kunnen brengen voor onderhandelingen met Iran. Het is duidelijk dat de commerciële belangen in meerdere akkoorden primeren en een precedent scheppen voor de houding die de internationale gemeenschap kan aannemen ten opzichte van landen zoals Iran, weerspannig ten opzichte van de principes van het NPV waarvan het IAEA het controleorgaan is. We moeten eerlijkheidshalve toegeven dat de EU niet vrijuit gaat in de zoektocht naar commercieel voordeel in deze materie: zo is het Franse AREVA actief in alle onderdelen van de kernenergiesector en zou het een globaal marktaandeel van 25-30% verworven hebben (Mölling, 2010). Specifiek voor India heeft deze firma onmiddellijk na de goedkeuring van de commerciële levering door het IAEA en door de NSG (september 2008) een bilaterale overeenkomst afgesloten die haar toelaat om civiele toepassingen van kernenergie te verkopen aan het land (AREVA, 2008). Hoewel commerciële activiteiten met betrekking tot kernenergie in principe gecontroleerd worden door het IAEA en de NSG, kan men enkel vaststellen dat geen van deze instanties verzet heeft getoond bij het toekennen van de overeenkomst tussen de VS en India. Het rechtstreekse gevolg was dat 94

109 Europese firma s onmiddellijk leveringen hebben uitgevoerd ten voordele van India. Hoe kan men dit verklaren? Lezen we het jaarrapport van Areva, dan worden marktaandelen voor de productie van uranium als volgt ingeschat: Tabel 6: Top tien uraniumproducenten in Firma Participerende overheid Percentage marktaandeel Areva Frankrijk 17% a -15% b Cameco Canada 16% Rio Tinto Verenigd Koninkrijk/Australië 16% Kazatomprom Rusland via Rosatom 14% a -16% b ARMZ Rusland via Rosatom (zie hoger) 9% a -10% b BHP Billiton Australië/VK/ Nederland 6% Navoi Uzbekistan (check Rosatom) c 5% Uranium One Rusland via Rosatom 3% Paladin Australië 2% CNEIC China 2% Andere Andere < 2% gecumuleerd 10% Totaal 100% a: gegevens uit Areva, 2009 en Cameco, b: gegevens uit ARMZ, Noot: voor 1992 werd al het gedolven Navoi-uranium uitgevoerd naar Rusland. Sindsdien wordt de productie geëxporteerd naar de VS en andere landen via Nukem Inc. Zowel Kazatomprom als Rosatom blijven volgens eigen publiciteit op hun respectievelijke iternetsites strategische partners in de mijnbouw als de verwerking van de grondstof. Als vooruitzicht met betrekking tot de reeds operationele reactorcapaciteit vermeldt het Franse Areva (Areva, 2009): As the benefits of nuclear power in terms of cost predictability and competitiveness, security of supply and minimization of greenhouse gas emissions are recognized, existing reactors will be modernized and optimized and their service life extended to increase available capacity. This should also lead to reactor construction to renew and expand existing capacity worldwide, and will be a potential source of long-term growth for all of AREVA s nuclear fuel cycle operations. 11 Tabel werd samengesteld door de vergelijking van de gegevens uit verschillende bronnen m.n. jaarverslagen van Areva, Cameco en ARMZ voor het boekjaar

110 Met deze vooruitzichten gepland voor civiele doeleinden zal de werklast voor het IAEA sterk toenemen, de naleving van militaire ontwapeningsakkoorden niet meegerekend. Bijgevolg zal de budgettaire marge van tabel 5 niet meer doeltreffend zal zijn voor een efficiënte controle op veiligheids- en ontwapeningsvoorschriften. Zoals gezegd zullen niet enkel budgettaire maar ook structurele ruimtes moeten vrijgemaakt worden, wil men een geloofwaardig agentschap behouden dat kan waken over de internationale veiligheid op nucleair gebied ten dienste van de VN. De werklast van het Agentschap gaat immers veel verder dan het vervullen van de functie van nucleaire waakhond : non-proliferatiediplomatie en nucleaire ontwapening zijn de meest gekende taken van het IAEA. Daarnaast zet het Agentschap zich in voor de vreedzame toepassing van kernenergie en het garanderen van de beschikbaarheid van de brandstof. Door richtlijnen uit te schrijven voor de internationale harmonisatie van nationale wetgeving wil het de veiligheid in deze materie bevorderen: de Convention on Nuclear Safety 12 en de Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management 13 leggen hiervoor de basis. Ook op technisch gebied wordt hiertoe theoretische (Safety Standard Series) en praktische bijstand geleverd aan de landen die erom vragen. Deze technische samenwerking wil het Agentschap uitbouwen om nucleaire veiligheid zowel in de wetteksten als in de feiten te bewerkstelligen, ook voor toepassingen die niet enkel energieopwekking beogen (ontzilting of kankerbestrijding bijvoorbeeld). Het blijkt dat naast de controle op de non-proliferatie, heel wat taken aan het IAEA worden toebedeeld: de afname van het aantal wapens zal het aantal inspecties doen toenemen en zullen diepgaande garanties moeten kunnen bieden aan de internationale gemeenschap. De pragmatische benadering van het probleem leert ons dat de overige taken van het IAEA hier geenszins onder mogen lijden. Tabel 6 leert ons dat naargelang de bestudeerde bron, andere marktaandelen worden gerapporteerd. Behalve de rangschikking verandert het niets aan het feit dat aan de basis van de grondstofproductie voor civiele nucleaire doeleinden, alle naties betrokken zijn die ook de andere delen van de brandstofcyclus beheersen en zelfs de kernwapentechnologie. De vernoemde bedrijven werken in consortia of rechtstreeks voor naties die erkend zijn als kernwapenstaat in het kader van het NPV en als dusdanig zetelen als permanente leden in de VN-Veiligheidsraad, de G-8, het IAEA en de NSG. Het is dan ook niet verwonderlijk dat commerciële belangen overheersen voor een natie die grondstoffen kan bemachtigen uit gebieden als o.m. Canada, de VS, Kazachstan, Namibië, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Zuid-Afrika, Gabon, Senegal, Malawi, Armenië, Oezbekistan. Naast de productie vanuit ontginning stellen we vast dat ook de aanrijking in 2008 in handen was van firma s met hoofdzakelijk dezelfde participerende overheden als in tabel 6: United States Enrichment Corporation (14%), TENEX/Rosatom (47%), Eurodif/Areva en Urenco (35%) (Rothwell, 2009). Een projectie naar 2015 voorziet in een herverdeling naar respectievelijk 5% 12 INFCIRC/449, IAEA, Vienna INFCIRC/546, IAEA, Vienna

111 (USEC), 50% (TENEX/Rosatom), 37% (Eurodif/Areva/Urenco) en 5% (China) (OECD, 2009). Als bovendien de brandstofcyclus en de technologie voor de constructie van kerncentrales door deze naties beheerst wordt en tegemoet kan komen aan de vraag, kan men zich inbeelden dat commercieel voordeel het pleit kan winnen over verdragen. Hierdoor kan de verleiding ontstaan om uitzonderingen toe te passen, zoals voor India het geval was: dit argument zal in de toekomst mee doorwegen in de besluitvorming omwille van politico-commerciële overwegingen. Het voorbeeld van India leert ons hoe meerdere landen betrokken raken in een commerciële overeenkomst om zowel brandstof als reactoren te leveren aan een land dat niet voldoet aan de eisen van het NPV. Naast 12 nieuwe Indiase kernreactoren zouden andere projecten in de civiele nucleaire technologie een opbrengst voorstellen van miljard USD voor de komende 20 jaar (Smith, 2010). Niet verwonderlijk zijn naast het VSconsortium rond General Electrics, ook Frankrijk met Areva, Canada (via Cameco India waarvan de voorzitter, Dr. GANGULY, een voormalige medewerker is van het IAEA) en Rusland betrokken in de overeenkomst met India. Deze overeenkomsten zijn echter nauw verbonden met Japanse firma s: het consortium geleid door het Amerikaanse General Electrics werkt nauw samen met Hitachi Ltd. voor nucleaire toepassingen terwijl het Franse Areva hetzelfde doet met Mitsubishi Heavy Industries. Zowel General Electrics als Areva zijn bovendien afhankelijk van Japan Steel Works Ltd. voor het vervaardigen van reactoren. Zo kan ook Japan, dat steeds weigerde te onderhandelen met landen die het NPV niet hadden ondertekend of naleefden, via commerciële afspraken onrechtstreeks betrokken worden bij de Indiase deal. Dit zal ongetwijfeld ook een smet werpen op de reputatie van Japan in de verhoudingen met Noord-Korea. De gevolgen konden niet uitblijven: rekening houdend met de aangehaalde belangen heeft de internationale gemeenschap het moeilijk om sancties op te leggen ten opzichte van landen als Iran: welke argumenten kunnen nog gebruikt worden tegen een land dat in wezen recht heeft op vreedzaam gebruik van kernenergie en het NPV heeft ondertekend. Heeft het minder recht op aanrijkingsfaciliteiten dan een de facto kernwapenstaat? Hoewel men zich vragen kan stellen naar de werkelijke toedracht van het nucleair programma van Iran, is de positie van de internationale gemeenschap om daadkrachtig op te treden in dit dossier grondig ondermijnd door de Amerikaanse commerciële overeenkomst met India: twee maten en twee gewichten zullen door Iran niet worden aanvaard. Ook al duurt het dossier- Iran reeds jaren en ook al had men bij machte moeten zijn om daadkrachtiger op te treden om het non-proliferatieregime te vrijwaren van de barsten die het vertoont, de overeenkomst van de VS heeft Iran een argument gegeven dat hen niet meer bindt aan de kleine groep bevoordeelde bezitters van kernenergie die hun (commerciële) capaciteit gevrijwaard willen zien. De gevolgen van dit precedent deden zich in snel tempo voelen: China werkte, naar Amerikaans voorbeeld met India, in oktober 2008 een commercieel akkoord uit met Pakistan (ook een de facto kernwapenstaat die het NPV niet ondertekende) voor de bouw van twee kerncentrales (overeenkomst in 97

112 november 2008) en de levering van kernbrandstof (overeenkomst in september 2009). In augustus 2009 startte Rusland de procedure voor operationeel gebruik van de Bushehr-reactor in Iran. Andere voorbeelden zijn minder omstreden en impliceren de bouw van kerncentrales en vertalen zich in samenwerkingsakkoorden in o.m. Saoedi-Arabië met Frankrijk, Rusland en de VS; in Koeweit met de VS, Frankrijk en Japan; in de Verenigde Arabische Emiraten met Zuid-Korea (Korean Electric Power co.) de VS en Frankrijk; in Jordanië met Zuid-Korea, Frankrijk, Canada en Rusland; in Argentinië met China; in Egypte met Rusland (Carnegie, ). Het is hiermee duidelijk dat de horizontale proliferatie van civiele toepassingen voor kernenergie reeds geconcretiseerd is. Het mag door deze voorbeelden duidelijk zijn dat commerciële belangen en civiel gebruik van kernenergie de objectieven van het nonproliferatieregime in gevaar kunnen brengen. De collectieve belangen van dat regime en de drie pijlers van het NPV kunnen ondermijnd worden door eigenbelang van staten in een crisissfeer waar iedereen nieuwe marktonderdelen van de geglobaliseerde economie te allen prijze wil veroveren. Deze trend kan gevolgen hebben voor verticale proliferatie in de facto kernwapenstaten (door officiële en erkende toelevering van de internationale gemeenschap aan het civiele gedeelte van het nucleair programma blijven meer mogelijkheden over voor het militaire luik dat buiten controle blijft). Verder kan ook de horizontale proliferatie aangemoedigd worden voor landen zoals Iran die de inconsequente houding van individuele leveranciers kan gebruiken als argument om een zelfstandige capaciteit uit te bouwen die niet onderhevig is aan de willekeur van de leveranciers van kernbrandstof. Dit laatste voorbeeld zou een precedent kunnen scheppen voor de nieuwe aanvragers van kernenergie die eveneens een eigen brandstofproductie zouden kunnen bevoordelen ten opzichte van invoer. Bovendien draagt ieder nieuw nucleair programma een inherent gevaar mee voor mogelijke doorbraak naar militaire activiteit (zie deel 1). Hoewel commerciële voordelen in de civiele nucleaire sector in theorie aan banden zou kunnen (en moeten) gelegd worden, moet men vaststellen dat ook militair materieel onderhevig is aan het commercieel belang: zo werd een Russische kernduikboot verkocht aan India, terwijl China voor 6 miljard USD gevechtsvliegtuigen van het type FC-20, een variant van de J-10, verkocht aan Pakistan. Het contract is goed voor een eerste levering van 35 toestellen tegen Ander voorbeelden zijn de verkoop van S-300-luchtafweerraketten door Rusland aan Iran of het vermeende voorstel tot verkoop van speciale wapens van Israël aan Zuid-Afrika tijdens het apartheidsregime. In die omstandigheden kan men niet tot een robuust nonproliferatieregime komen en zal een wereld zonder kernwapens een droom blijven voor de komende generaties. Meer nog, zowel de civiele als de militaire bilaterale contracten kunnen de weg naar ontwapening hinderen. Omwille van de commerciële belangen zullen deze echter blijven bestaan en duikt het gevaar op dat contracten afgesloten worden die lopende onderhandelingen in gevaar brengen, wat een vertraging zou kunnen 98

113 veroorzaken in algemene nucleaire ontwapening. De redenering verder doortrekken brengt ons tot de problematiek van staten als Iran en Noord- Korea die argumenten vinden in commerciële contracten om zich niet te buigen naar internationale eisen: hierdoor dreigt het gevaar van horizontale proliferatie weer de kop op te steken. Verdere stappen naar universele ontwapening zullen dus ook mee bepaald worden door de commerciële belangen die unilateraal nagestreefd worden. Welke concrete stappen zouden dan wel kunnen leiden tot een verlaging van arsenalen? Bestaan er initiatieven die werkelijk een beweging in gang kunnen brengen naar een duurzame verlaging van de kernwapenarsenalen of is het een illusie? Wat de erkende kernwapenstaten betreft, is het vanzelfsprekend dat landen met kleine arsenalen zullen opkijken naar de initiatieven van de grootbezitters die de VS en Rusland zijn. Het is dus vanzelfsprekend dat Frankrijk en Engeland zullen wachten met verdere afbouw, tot concrete stappen van de twee groten resultaten afwerpen en controlemechanismen in plaats gesteld zijn die efficiënt zijn en het vertrouwen genieten van de internationale gemeenschap. Hoewel Frankrijk betrokken zal zijn in alle multilaterale onderhandelingen, zal het zijn arsenaal opgeven wanneer vitale belangen op het continent en in de overzeese gebieden gevrijwaard kunnen worden. Dat is ook het geval voor het Verenigd Koninkrijk dat zijn arsenaal eerder ziet als een hefboom voor noodgevallen in een onzeker strategisch landschap: niet alleen een gunstig politiek klimaat tussen kernwapenstaten is vereist voor verdere afbouw, maar vooral de dreiging van niet-staatsactoren en de mogelijkheid dat ze een kernwapen in handen zouden krijgen. Zoals voor Frankrijk zal de afbouw van het Britse arsenaal pas in latere stadia van de eventuele ontmantelingen betrokken raken. Met betrekking tot deze problematiek zijn landen als Noord-Korea en Iran niet onbelangrijk: beiden zijn onderworpen aan internationale sancties voor het niet-naleven van hun verplichtingen in het kader van hun respectieve nucleaire programma s. Zowel Noord-Korea als Iran hebben reeds bewezen banden te hebben met andere staten of niet-staatsactoren en kunnen hierdoor potentiële leveranciers worden van de nucleaire technologie. Rekening houdend met het huidige klimaat van isolement van Noord-Korea en de herhaaldelijke spanningen met de buurlanden, is het weinig waarschijnlijk dat dit land zich zal engageren in een ontmanteling van het eigen kernwapenarsenaal. In de perceptie van Pyongyang is dit arsenaal de enige garantie die een mogelijke conventionele aanval kan afwenden. Noord-Korea overtuigen dit arsenaal af te bouwen, zal pas mogelijk zijn in een klimaat van genormaliseerde politieke en economische verhoudingen met Zuid-Korea, Japan en de grootmachten. De positie van Iran is in dat opzicht vergelijkbaar. Officieel werkt Iran echter aan een kernprogramma dat vreedzame doeleinden beoogt en om die reden kan het volgens het NPV nastreven de volledige brandstofcyclus te beheersen. In de feiten en door de gebruikte retoriek is de vrees van het Westen en het Arabisch schiereiland niet ongegrond: mogelijk gaat een militair programma schuil in de toepassingen van het Iranese nucleair programma. Om Teheran te overtuigen af te bouwen wat het zegt niet te bezitten noch na te streven, zal heel wat politieke inzet vragen. Het land is onderworpen aan economisch sancties die vooral de bevolking treffen. 99

114 Nieuwe verkiezingen leken een protestbeweging op gang te brengen die door de overheid met geweld werd onderdrukt. Bovendien lijkt een zachtere aanpak van het Westen niet echt in de maak omdat de positie van Iran nu net die vitale belangen in gevaar brengt die het uitgangspunt zijn van bijvoorbeeld de Franse nucleaire doctrine. Ook hier schijnt pas een oplossing mogelijk door een nieuw klimaat van politiek en economisch engagement om de verhoudingen te normaliseren. Alleen vertrouwenwekkende maatregelen ten opzichte van Iran en de naleving door Iran van zijn wettelijke verplichtingen kunnen de garantie bieden voor genormaliseerde verhoudingen. De oplossing voor Iran zal echter moeilijk te vinden zijn zonder het volledige plaatje van het Midden-Oosten te bekijken. Zo komt men onvermijdelijk bij de positie van Israël dat er altijd in heeft bestaan om het bezit van kernwapens te negeren. De houding van Israël is echter gestoeld op de steeds weerkerende spanningen met de Arabische buurlanden en het gevoel van isolationisme dat hiermee gepaard gaat. De openlijke vijandigheid in het discours van Iran en de houding van Syrië in het Libanese vraagstuk dragen bij tot de houding van Israël met betrekking tot kernwapens. Of Israël bereid zal zijn om concrete stappen te zetten in de richting van ontwapening (en toegeving van het bestaan van haar kernwapenarsenaal) zal afhangen van de vorderingen die gemaakt worden naar een oplossing in de hele Midden-Oosten problematiek en meer bepaald de proxy-oorlog van niet-staatsactoren tegen Israël. De uitspraken van Hassan Nasrallah, een Hezbollah-leider in Libanon, laten geen twijfel bestaan over hun bedoelingen en hun banden (AFP, 2010): 100 "J'appelle le gouvernement libanais à demander le soutien et l'aide de l'iran pour équiper l'armée Je m'engage (...) à ce que le Hezbollah (...) mette à profit son amitié avec l'iran pour qu'il aide à équiper l'armée libanaise dans la mesure du possible. Je ne parle pas d'achats mais d'aides. Je pense que si le gouvernement demande cela officiellement, (...) l'iran n'hésiterait pas à aider l'armée libanaise", a poursuivi le chef du Hezbollah. Nasrallah a indiqué que ce sujet pourrait être évoqué lors de la visite prévue du président iranien Mahmoud Ahmadinejad à Beyrouth après le mois du ramadan. Le 7 août (2010), à la suite d'un accrochage meurtrier entre soldats libanais et israéliens à la frontière, le président de la République a annoncé le lancement d'une "campagne nationale, arabe et internationale" pour équiper l'institution militaire de "tout genre d'armement qui lui permettrait de défendre le pays". Dit impliceert niet enkel een oplossing voor het regionale probleem met de buurlanden, maar eveneens een oplossing voor het ondertussen interne Palestijns probleem. Ook hier zien we dat ontwapeningsakkoorden m.b.t. kernwapens verder strekken dan het afgebakende gebied van de kernwapens alleen. Bovendien zal men geen oplossing vinden voor de kernwapenproblematiek, indien men in dit geval geen oplossing vindt voor alle andere massavernietigingswapens, met name chemische en biologische programma s, die als tegenmaatregel door sommige Arabische landen werden onderhouden. De interne Arabische spanningen tussen soenitische en

115 sjiitische strekkingen zorgen voor het bemoeilijken van de oplossing voor het Midden-Oostenproblematiek in de aanloop naar de geplande conferentie van 2012 voor de onderhandelingen omtrent een kernwapenvrije zone. De houding van Israël (niet toegetreden tot het NPV) zal bepalend zijn voor de houding van India en Pakistan. Enerzijds dromen deze landen uit hun isolement te geraken door alsnog toe te treden tot het NPV. Anderzijds heeft India reeds de bedenking gemaakt dit enkel te willen doen als het erkend wordt als kernwapenstaat. Dit is in tegenspraak met de zowel de letter als de geest van het NPV. De facto wordt echter het isolement van de internationale gemeenschap doorbroken door commerciële en militaire akkoorden of de steun van de VS als kandidaat-lid van de VN-Veiligheidsraad. De positie van deze landen is nauw verbonden met de regionale achtergrond. De banden die ze koesteren met kernwapenstaten is vaak een tegengewicht dat regionaal uitgespeeld kan worden en invloed kan hebben op de hele Aziatische regio. Zo wordt India door de VS beschouwd als een tegengewicht voor de Chinese invloedssfeer. China is dan weer bondgenoot van Pakistan, de aartsrivaal van India. Beide landen hebben al regionale conflicten uitgevochten en de positie rond Kasjmir is nog steeds niet opgelost. De problematiek van deze regio toont eens te meer aan dat ook hier het conventionele tegengewicht een bepalende factor is om een nucleair arsenaal al dan niet op te geven. Vertrouwenwekkende maatregelen zijn belangrijk tussen deze twee landen: de vrijwillige hulp van India na de overstroming van de Indus in de zomer van 2010 is een stap in de goede richting. Humanitaire crisissen zoals deze overstromingen scheppen door de onbereikbaarheid voor de overheid van grote gebieden een leegte die door extremistische groeperingen als de taliban kunnen ingevuld worden. In deze kernwapenstaat mag de moeilijke organisatie van de overheid niet zorgen voor een gevoel van verlatenheid dat de bevolking naar de taliban zou doen keren. Internationale hulp zal nog jaren ernstig werk moeten maken van reconstructie in Pakistan. Zoals geldt voor Iran en Israël zal ook deze regio een meer globale benadering moeten beogen om zo mogelijk als afgeleide oplossing tot een ontwapening van het nucleair arsenaal te komen. Het nucleaire afsplitsen van de andere problemen en verdragen zal ook hier geen zoden aan de dijk brengen. Gezien de respectieve militaire en civiele afspraken met grootmachten, moeten die betrokken worden in een regionale benadering van de Zuid Oost-Aziatische problematiek: de invloed van Noord-Korea heeft immers ook invloed op de houding van India en Pakistan. China is steeds een pionier geweest voor wat de strategie voor kernwapengebruik betreft. Als uitgesproken voorstander van de no first useclausule is het een eerste belangrijke voorbeeld naar ontwapening: de belofte om niet als eerste kernwapens in te zetten gaat verder dan de huidige negative security assurance van de VS of het Russische behoud van de mogelijkheid om als eerste gebruik te maken van kernwapens bij een onconventionele of conventionele aanval. Het voorbeeld van China zou een duidelijke stap zijn naar een nieuwe benadering en standpunten van kernwapenstaten. Hierdoor kan de rol die aan kernwapens wordt toebedeeld verlaagd worden. Samen met effectieve verlagingen van de twee grote arsenalen van de VS en Rusland, en 101

116 het tot stand brengen van de activering van het CTBT en het FMCT zijn voor China cruciale stappen in het proces tot naleving van Art.VI van het NPV. Reeds in 1982 stelde de Chinese delegatie een aantal principes voor ter zitting van de Algemene Vergadering van de VN omtrent ontwapening. Deze voorstellen over essentiële maatregelen zijn gebaseerd op zes principes die sindsdien ook bij andere partijen weerklank vinden. Vooreerst kunnen inspanningen tot ontwapening niet losgekoppeld worden van de vrijwaring van de internationale veiligheid. Hiermee wordt erkend dat de kernwapenproblematiek niet aangezien kan worden als een alleenstaand proces, maar eerder verbonden is aan alle aspecten die de internationale veiligheid aanbelangen. Een belangrijk signaal zou daarom gegeven moeten worden door de bezitters van de grootste arsenalen. Parallel hiermee moet een proces van de andere onconventionele wapens alsook conventionele ontwapening op gang gebracht worden zonder dat de veiligheid van staten in het gedrang komt. De onpartijdigheid wordt hierbij gegarandeerd indien internationale controlemechanismen vastgelegd worden om toezicht te houden op de uitvoering van vastgelegde akkoorden. Alle staten zijn volgens China in deze materie gemachtigd om op gelijke voet behandeld te worden. Het is dus weinig waarschijnlijk dat China als eerste stappen zal zetten om het eigen arsenaal te verkleinen, zonder significante voorafgaande stappen van Rusland en de VS. Zoals eerder besproken zal dit gevolgen hebben voor de houding van bijvoorbeeld India maar ook Japan. Door de bescherming die Japan van de VS geniet zien we dat hierdoor opnieuw een ingewikkelde toestand op het voorplan treedt die verder reikt dan de kernwapenproblematiek. De VS en Rusland erkennen het belang van de nieuwe stappen in het kader van New START. De financiële crisis zal ook bijgedragen hebben tot het nieuwe elan dat het onderhoud van een dure infrastructuur en C² onbetaalbaar maakt. Ook voor hen is de dreiging niet meer diegene die dateert uit de periode van de Koude Oorlog. Reeds voor 2001 was het in Rusland duidelijk dat dreiging door niet-staatsactoren een belangrijke factor is waarmee rekening moet gehouden worden in de buitenlandse en veiligheidspolitiek. De nieuwe militaire doctrine van Rusland beschouwt dit als een van de belangrijkste externe dreigingen terwijl in het NPR preventing nuclear proliferation and nuclear terrorism de eerste prioriteit is. De overmacht van de VS in conventionele middelen heeft als gevolg dat vele VSopdrachten kunnen uitgevoerd worden met huidige conventionele middelen waar vroeger niet-conventionele wapens voor vereist waren: het gebrek aan het kwantitatieve en kwalitatieve niveau aan conventionele strijdkrachten, heeft Rusland ertoe gebracht om in zijn nieuwe militaire doctrine een belangrijke rol toe te bedelen aan niet-conventionele wapens. Ze worden beschouwd als een compensatiemechanisme tegen conventionele overmacht en interventionisme. Het is niet voor niets dat de NAVO in de doctrine als belangrijkste van de externe dreigingen wordt gelijst. Vooral de uitbreiding van de NAVO en de stationering van troepen aan de grens van de Russische invloedssfeer baart Moskou zorgen. Een unilateraal initiatief tot uitbouw van een rakettenschild dat het kernwapenarsenaal van Moskou minder waarde zou toebedelen, is de spreekwoordelijke druppel die niet aanvaard kan worden en die alle onderhandelde verdragen in het gedrang zou kunnen brengen. Een 102

117 samenwerkingsakkoord met Rusland omtrent gezamenlijke uitbouw en beheer van een dergelijk systeem om het continent te vrijwaren tegen nietstaatsactoren en schurkenstaten zou dan wel een aanvaardbare oplossing zijn: zowel de VS als Rusland zetten de strijd tegen het terrorisme immers hoog op hun politieke agenda. Vooral het in werking treden van New START zal een eerste teken zijn van de bevestiging van de ingeslagen weg om het aantal ontplooide kernwapens te verminderen. Dat neemt niet weg dat de opgeslagen stock nog aanzienlijk is voor beide partijen. Vooral in dit domein zal een langdurige inspanning vereist zijn om de vrijgekomen splijtstof te recycleren naar een bruikbare bron van energie. Wat ook sommige organisaties kunnen aanleveren als argument tegen het gebruik van kernenergie, de vraag naar kernenergie blijft een factor die in aanmerking genomen moet worden: een massale opslag van radioactief materiaal veroorzaakt door de ontmanteling van kernwapens is bovendien veel gevaarlijker voor onrechtmatig gebruik en milieu-incidenten dan het rationeel gebruik voor het opwekken van stroom zonder CO 2 -uitstoot. Vooral de vrijgekomen splijtstof moet onder internationaal toezicht blijven: in dit opzicht is het kader voor de aflevering van de brandstof voor de kernreactor van Bushehr in Iran een gunstige zaak. De brandstof blijft Russisch bezit en de reactor staat onder toezicht van het IAEA. Voor het eerst kan er in Iran stroom geproduceerd worden ten voordele van de bevolking op een gecontroleerde manier. Men zal er echter op moeten toezien dat ook afvalstromen en geproduceerd plutonium uit de reactor onder toezicht blijven van Rusland en het IAEA. De opening van deze centrale is een eerste stap naar de normalisatie van de situatie voor de bevolking van Iran, voor zover men werk wil maken van de energie-infrastructuur in het land. Het toezicht op de toepassing van goede praktijken in het kader van de uitvoer van technologie voor opwekking van kernenergie komt nu de internationale gemeenschap toe: overtredingen moeten dan ook streng aangepakt worden, eventueel door sluiting van de installatie. Maar ook die internationalisering van controles draagt bij aan het vertrouwenwekkend klimaat tussen de VS en Rusland. Ondanks het commercieel belang dat Rusland hiermee boekt, zal de gemeenschap met argusogen toezien hoe nauwgezet Moskou de controle op zijn brandstof en de afvoer van verbruikte brandstof zal uitvoeren. In de huidige stand van zaken kan men niet zeggen dat een beweging naar de absolute afschaffing van kernwapens kans heeft op slagen op korte termijn, ondanks de veelbelovende retoriek. Zowel de VS als de Russische doctrine behouden zich het recht voor om als eerste kernwapens in te zetten. Andere landen hebben dan weer het argument dat het arsenaal van de VS en Rusland gecombineerd, meer dan 95% uitmaken van de wereldreserves aan kernwapens. Kleine opeenvolgende stappen in de richting van de uitvoering van Art.VI van het NPV kunnen bijdragen tot een klimaat van wederzijds vertrouwen: de ratificatie van New START draagt zeker bij tot het scheppen van een klimaat dat de volgende onderhandelingen omtrent een CTBT en FMCT zal bepalen. 103

118 De evolutie van de retoriek in de tijd wordt geïllustreerd door W. PERRY, voormalig Minister van Defensie. Hoewel medeondertekenaar van de tekst die in 2007 en 2008 opriep tot de totale eliminatie van kernwapens, vermeldde dezelfde persoon in zijn hoedanigheid als voorzitter van de Congrescommissie van 2009 m.b.t. het strategische standpunt van de VS het volgende (America s Strategic Posture, 2009): The conditions that might make the elimination of nuclear weapons possible are not present today and establishing such conditions would require a fundamental transformation of the world political order. Zou de complexiteit van het dossier en de golf van reacties vanuit sommige NAVO-landen invloed hebben op de auteurs van de omstreden oproep uit The Wall Street Journal? Laten we nagaan hoe de herzieningsconferentie van het NPV en het ICNND de agenda voor verdere ontwapening bepalen en welke realistische of pragmatische benadering daartegenover staat. 104

119 2.2. Herzieningsconferentie 2010 en ICNND De toetsingsconferentie van het NPV nam plaats van 3 tot 28 mei 2010 te New York. 2 incidenten hebben de besluitvorming verstoord. Vooreerst werd op 17 mei 2010 een akkoord ondertekend in Iran om het uranium te laten aanrijken door Brazilië, terwijl de huidige beschikbare hoeveelheid zou transiteren via Turkije. Daags daarna volgde de reactie van de VS die sancties zou opleggen aan Iran omwille van de weigering van de eerder overeengekomen afspraken tussen de P-5 en Iran. De basis van dit initiatief van het Congres is een Amerikaanse wet, aangenomen in 1996, dat sancties oplegt aan buitenlandse bedrijven die meer dan 20 miljoen USD investeren in de energiesector van Iran. De wetgever in de VS wil deze sancties uitbreiden naar ondernemingen die geraffineerde aardolie leveren aan Iran of helpen bij het uitbreiden van zijn raffinagecapaciteit. Het wetsvoorstel van de Senaat omvat een aantal bijkomende maatregelen die de financiële sector van Iran moeten treffen en die exportcontroles van landen moeten verstrengen die een risico inhouden om gevoelige technologie te exporteren naar dit land. De wetgevende kamers hebben bovendien de druk verhoogd op de administratie door de president te vragen to move rapidly to implement your existing authority on Iran and the legislation we send you, and to galvanize the international community for immediate steps against Iran. Het tweede incident kwam er door de besluiten van de commissie die de oorzaak van het gezonken Zuid-Koreaanse marineschip Cheonan moest bepalen en die op 24 mei vrijgegeven werden: het schip zou getorpedeerd zijn door een Noord-Koreaanse onderzeeër. Een tijdstip voor moeilijke diplomatieke onderhandelingen zoals het NPV waarbij ieder woord gewikt en gewogen moet worden, kon niet slechter gekozen worden. Zoals bij iedere onderhandeling zijn de laatste dagen de meest spannende en kritische voor de besluitvorming. Te midden van de moeilijke onderhandelingen leidde dit tot volgend commentaar dat de sfeer van het ogenblik goed weergeeft (Johnson, 2010): At this stage the nuclear powers have a choice. If they keep trying to whittle away at what is already a compromise text in which the nuclear-free countries are being expected to accept much less than they originally put forward in their national and group statements and working papers, they risk losing the goodwill of the Conference, which they will need in this final week to get a consensus outcome. The non-nuclear weapon states, for their part, will probably have to acknowledge that this is by no means all that they hoped for, but if adopted it could provide a stepping stone to achieve more progress on nuclear disarmament by

120 Twee dagen voor het aflopen van de Conferentie verzetten zowel Frankrijk als het Verenigd Koninkrijk zich tegen de volgende vermelding in het ontwerp van de slotverklaring (Johnson, 2010): 106 The Conference expresses its deep concern at the catastrophic humanitarian consequences of any use of nuclear weapons, and affirms the need for al States to comply with international humanitarian law at all times. Zoals hoger vermeld in de wettelijke context heeft het Internationaal Gerechtshof van Den Haag niet onomstotelijk kunnen vastleggen dat dreiging met of gebruik van kernwapens gewettigd zou zijn of niet in het kader van uitzonderlijke omstandigheden van zelfverdediging, waarbij de overleving van de natie in gevaar zou zijn. Gezien de context van het diplomatisch verzet van de kernwapenstaten omtrent deze paragraaf die vasthoudt aan het feit dat het internationaal humanitair recht niet noodzakelijk te allen tijde van toepassing is, moet gezegd dat het Internationaal Gerechtshof slechts deze ene onzekerheid formuleerde in zijn advies (zie wettelijk kader). Andere deelnemers aan de toetsingsconferentie waren van oordeel dat de wet wel van toepassing is voor kernwapens en dat bewuste vermelding behouden moest blijven in de slotverklaring. Uiteindelijk werden de catastrofale gevolgen van het mogelijke gebruik van kernwapens vermeld in paragraaf 81 van de slotverklaring. Het internationaal humanitair recht kreeg volgende vermelding ( 89): The Conference notes the International Court of Justice advisory opinion on the Legality of the threat or use of nuclear weapons issued at The Hague on 8 July Hiermee werd tegemoetgekomen aan de kernwapenstaten om de condities voor de inzet van hun arsenalen vast te leggen in doctrines: om de onduidelijkheid in het kader van wettelijke zelfverdediging uit te baten, vallen de meeste doctrines terug op het gevaar voor de natie om haar vitale belangen bedreigd te zien. Deze niet nader verduidelijkte omschrijving wordt in andere teksten of toespraken vaak omschreven als vitale of kritische infrastructuur, evenwel zonder te vermelden of hiermee militaire, economische, politieke of andere belangen worden bedoeld. De vage omschrijving laat een marge toe voor interpretatie zodat ook steden, specifieke industrie of energiebronnen eveneens in deze definitie kunnen opgenomen worden. Dat er überhaupt een slotverklaring kwam is een duidelijke stap voorwaarts, al was het maar omdat in 2005 geen slotverklaring kon opgesteld worden. Alle artikelen van het NPV werden aan commentaar onderworpen en specifieke actiepunten met opgelegde deadlines onderzocht door alle aanwezige partijen. Verregaande aanpassingen werden vooropgesteld: hoewel het belang van essentiële stappen van het actieplan van 2000 worden benadrukt (actiepunt 5), gaat men niet in op de vraag van

121 Iran om een bindend ontwapeningskader met een daaraan verbonden kalender op te leggen voor de totale eliminatie van kernwapens. Vooral de kernwapenstaten lagen hierover dwars, meer bepaald met betrekking tot de niet-strategische wapens hoewel deze toch vermeld worden in actiepunt 3. Ook de financiële middelen om het takenpakket van het IAEA te ondersteunen in domeinen die verder reiken dan ontwapening werden vastgelegd in de slotverklaring (landbouw, waterbehandeling, industrie, voedsel en volksgezondheid met de nadruk op kankerbestrijding in de loop van 2010). In het zicht van wat eerder werd getoond als budgettaire middelen voor 2010 (tabel 5), en rekening houdend met de additionele taken die in het scenario van een nucleaire revival aan het IAEA zouden toebedeeld worden, schiet men met 100 miljoen USD gespreid over vijf jaar (actiepunt 55) te kort. Het is duidelijk dat de onderhandelende partijen het niet eens waren over het versterken van de rol van het IAEA voor het verstrengen van de controlemaatregelen met betrekking tot het garanderen en uitvoeren van de verplichtingen verbonden aan het NPV. Hoewel een expliciete vingerwijzing naar de activiteiten van Noord- Korea een plaats krijgt, is dit niet het geval voor Iran. Tussen de lijnen vindt men die vermaning wel: de aanvaarding van het additioneel protocol is wettelijk bindend. Hierdoor moet iedere aanrijkingsinfrastructuur en activiteit gemeld worden aan het IAEA en onderworpen worden aan controles door het Agentschap. Er wordt bovendien nadrukkelijk gevraagd aan India en Pakistan om toe te treden tot het NPV als niet-kernwapenstaat en meer werk te maken van exportcontroles voor materiaal tot productie van kernwapens en hun vectoren. Dit is een merkwaardige vermelding in het licht van de Hague Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation (HCoC): voordien gekend als het International Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation (ICOC), was het verdrag bedoeld als politiek instrument om proliferatie van ballistische raketten tegen te gaan via algemene principes van transparantie en vertrouwenwekkende maatregelen. Het is complementair aan maar vervangt geenszins het Missile Technology Control Regime (MTCR), dat een vrijwillige controle op export van rakettechnologie nastreeft. Het HCoC heeft geen eigen secretariaat of organisatie en landen als India, Iran, Israël, Noord-Korea of Pakistan zijn niet toegetreden. Desalniettemin produceren deze landen materiaal dat onderhevig is aan het MTCR en het HCoC. Jaarlijks worden in Wenen uitvoeringsmodaliteiten besproken, die tot hiertoe weinig concreets hebben opgeleverd. Het is dan ook betreurenswaardig dat men via de slotverklaring niet meer waarde tracht te geven aan het HCoC en het MTCR zoals men dat wel heeft gedaan voor het CTBT (actiepunten 10-14) en het FMCT (actiepunten 15-18). In gevolge de slotverklaring van de NPV-conferentie en de motie van Arabische landen om Israël te vragen inspecties van het IAEA toe te laten, meldde de directeur-generaal van het IAEA in augustus 2010 dat er nog te veel spanningen waren om een agenda vast te leggen met het oog op een conferentie in 2012 voor de realisatie van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten. Nauwelijks één week later, op 2 september, begon de 107

122 zoveelste reeks gesprekken van de laatste kans tussen NETANYAHU en ABBAS om een oplossing te zoeken voor het Israëlisch-Palestijns conflict. Ook deze opvolging van gebeurtenissen toont aan dat een kernwapenakkoord niet losgekoppeld kan worden van andere problemen: slechts een allesomvattende aanpak zal oplossingen kunnen bieden voor kernwapenprogramma s die intrinsiek verbonden zijn met andere politieke agenda s. Kernwapenvrije zones zijn trouwens geen garantie voor vrijwaring tegen gewapend conflict. Vandaag kan men stellen dat het zuidelijk halfrond een grote kernwapenvrije zone is: de verdragen van Tlatelolco (Zuid-Amerika en de Caraïben ), Antarctica (1959), Rarotonga (zuidelijke Stille Oceaan ), Bangkok (Zuidoost Azië ) en Pelindaba (Afrika ) 14 zorgen de facto voor de erkenning van de kernwapenvrije status van het zuidelijk halfrond. Nochtans stelt men in de feiten vast dat heel veel gewapende conflicten in het zuidelijk halfrond woeden. Bovendien is er een niet te verwaarlozen civiele nucleaire activiteit in deze gebieden: eerder hebben we gezien dat dit ook aanleiding kan geven tot of althans een risico kan inhouden voor militaire activiteit of samenwerking in militaire programma s in andere regio s. De stabilisatie van betrokken regio s voor het herhaaldelijk opflakkerende geweld moet dus samengaan met de inspanningen die men wil leveren om kernwapens te bannen. Zoals eerder gezegd zijn meerdere overeenkomsten met elkaar verbonden en kan men de nucleaire activiteit niet loskoppelen van de overige problematiek: een land of een regio onder druk zal zoeken naar economische opbrengst, waar die ook te halen valt en ook al moet die uit nucleaire programma s gehaald worden. Civiele programma s in kernwapenvrije zones kunnen nog steeds onderhevig zijn aan het heroriënteren van de output, zeker in gefaalde staten of landen die lijden onder corruptie. In de feiten stelt men dus vast dat de slotverklaring als een gematigd succes kan bestempeld worden: een succes omdat in 2005 géén eensgezindheid over een slotverklaring kon verkregen worden, maar gematigd omdat men niet echt een concrete uitwerking kan vinden van wat in 2000 reeds op tafel lag. Het ICNND-verslag is in sommige aspecten strenger dan de NPV-slotverklaring, in andere dan weer niet: Het actieplan tot 2012 van de ICNND stelt voor de sole purpose in de kernwapendoctrines te schrijven: enkel negative security assurance wordt gegarandeerd in het NPR. Hoewel een nieuw ontwapeningsverdrag tussen de VS en Rusland formeel werd goedgekeurd zoals voorgesteld (New START), zijn de activiteiten in de CD nog steeds geen stap gevorderd. Concrete stappen naar de uitvoering van een NWFZ in het Midden-Oosten werden voorzien zoals gevraagd, maar met een planning die een samenkomst van de partijen voorziet in 2012 (zie hoger). Zoals eerder vermeld wordt Iran niet in de slotverklaring vermeld. 14 Ook het verdrag van Semipalatinsk (Centraal-Azië ) en de kernwapenvrije status van Mongolië (1992) dragen bij tot het verruimen van de kernwapenvrije zones. 108

123 Hoewel de stappen naar de concrete uitvoering van het CTBT ver gevorderd zijn, is dat zeker niet het geval voor het FMCT waar nog veel onduidelijkheid over bestaat: hoewel er volgens het IAEA een mogelijkheid bestaat om een controlemechanisme in te voeren op productie van splijtstof, is het de taak van de naties om de keuze te maken van het type controlesysteem dat moet nagestreefd worden. De keuze van het systeem is echter verbonden met het doel dat men beoogt met dit verdrag en daaromtrent bestaat nog geen eensgezindheid: vragen als wat exact zou moeten gecontroleerd worden, vormen het onderwerp van een politieke keuze die uit de verdragtekst zal moeten blijken. Het is echter verre van duidelijk of men de productie van alle splijtstof wil bannen, dan wel de productie van splijtstof voor wapens: voor het eerste onderwerp dient men rekening te houden met de studies die mogelijk gebruik van splijtstof in kernwapens veel ruimer inschatten dan weapon-grade -uranium of -plutonium (Mark, 1990). Het tweede onderwerp doet de vraag rijzen hoe men volgens de termen van een verdrag de immense opgeslagen hoeveelheden wenst te behandelen die reeds werden geproduceerd (o.m. in de te ontmantelen kernkoppen en de brandstof voor onderzeeërs): wil men die hoeveelheid behouden of terugdringen en zal men desgevallend dit in de praktijk omzetten? Het is niet verwonderlijk dat ook hier de kernwapenstaten erg terughoudend zijn om de bestaande stock te laten opnemen in de doelstellingen van het nieuwe verdrag. De onderhandelingen omtrent een FMCT zouden neerkomen op het wegwerken van het onderscheid dat men in het NPV nog steeds kan vinden tussen de kernwapenstaten, de facto kernwapenstaten en de niet-kernwapenstaten: niet verwonderlijk dus dat enige weerstand te verwachten valt vanuit de eerste groep om hun status op te geven. Zeker indien men terugdenkt aan het eerder vernoemde commerciële belang dat voornamelijk in handen blijkt van diezelfde groep: de productie van splijtstof voor vreedzame doeleinden ligt immers erg dicht bij de vereiste capaciteiten voor militair gebruik. Een belangrijk gedeelte van het FMCT-verdrag zal dus invulling moeten vinden voor de definities, de doelstellingen en de controlemechanismen die men wil toepassen. Men zal bij de invulling moeten inzien dat ook het FMCT geen alleenstaand verdrag is, maar een bijkomend middel om het nonproliferatieluik van het NPV na te leven: waar het CTBT een kwalitatieve controle toelaat op het naleven van de ban op productie van nieuwe wapens door het testen te verbieden, zou het FMCT de kwantitatieve component kunnen zijn door de hoeveelheid beschikbaar materiaal voor nieuwe wapens aan banden te leggen. Uiteindelijk zal men in het kader van een FMCTverdrag moeten bepalen hoe men het kader (militair of civiel gebruik) van de productie (en opslag) van splijtstof gaat onderwerpen aan controles wetende dat de technische efficiëntie verbonden zal zijn aan de kosten. De kosten zullen recht evenredig zijn met de zekerheid op de resultaten van de controles die men wil uitvoeren en die zullen moeten opgevoerd worden in aantal naarmate er minder splijtstof voorhanden is. De schatting van het kostenpakket voor het IAEA dat zich baseert op controle van 995 installaties voor kernonderzoek in de kernwapenstaten, variëren van 50 tot 150 miljoen EUR (UNIDIR, 2010): hoe streng en efficiënt men het regime 109

124 wil maken, houdt dus rechtstreeks verband met het geld dat men eraan wil spenderen. De ICNND agendapunten van het actieplan tegen 2025 worden nog niet eens benaderd (zo bijvoorbeeld de problematiek omtrent biologische en conventionele wapens) in de NPV review 2010 (bijlage 8). 110

125 2.3. Realistische alternatieven Oproepen tot onvoorwaardelijke en onmiddellijke terugtrekking van kernwapens getuigt van een weinig realistische visie. Sinds de ontwikkeling van de eerste kernwapens heeft men een situatie gecreëerd waarbij men het evenwicht van conventionele strijdkrachten heeft kunnen compenseren: de snelle en onvoorwaardelijke terugtrekking van deze capaciteiten zonder bilaterale of multilaterale akkoorden, zal het bestaande evenwicht mogelijk onder druk zetten waardoor conventioneel gewapend conflict in bestaande en nieuwe broeihaarden kan ontstaan. New START is een essentiële eerste stap voor eventuele verdere onderhandelingen tussen de twee grootmachten. Daarnaast moet men beseffen dat door de aard van het bestaande arsenaal gezorgd zal moeten worden voor ontmanteling binnen een redelijk termijn (en niet enkel terugtrekking). Indien dit niet kan, zal dat een nieuwe stapelplaats voor kernwapens opleveren wat onaanvaardbaar is voor de veiligheid. Bovendien kan men in de huidige conjunctuur betere alternatieven vinden voor het hergebruik van de potentiële energiebronnen die men wil ontmantelen. Parallel aan omkaderde afspraken tot terugtrekking, ontmanteling en heroriëntering naar energiegebruik, zal men niet anders kunnen dan kernwapenstrategieën te herzien: bij een lager aantal ontplooide wapens, hoort een politieke visie over wat deze wapens moeten bewerkstelligen. De strategie en de bijhorende nucleaire doctrines zullen dus nog aan verandering toe zijn: de huidige formuleringen laten nog steeds een eerste gebruik toe, voornamelijk als ontrading van schurkenstaten en niet-staatsactoren. Of deze redenering sluitend kan zijn, is echter de vraag: zowel geïsoleerde schurkenstaten als niet-staatsactoren zijn niet vatbaar voor rationele benaderingen van kernwapendoctrines, ontrading of het behoud van evenwicht. Ze zijn niet te beïnvloeden door ontrading zoals aangenomen door de wetenschappelijke en politieke wereld. Dit argument wordt trouwens samen gebruikt als rechtvaardiging voor het ontwikkelen van een rakettenschild: zoals eerder aangetoond is dit eerder te kaderen binnen een geleidelijke overschakeling van een bescherming gebaseerd op ontrading door mogelijke inzet (extended deterrence) naar een van bescherming tegen mogelijke aanval (extended protection). In de feiten en de uitvoering zien we dus wel een evolutie naar een situatie die niet meer in de inzet van wapens voorziet als beschermende paraplu, hetgeen meer past in een doctrine met een gereduceerd aantal wapens. Zonder NFU als eerste in de teksten te vermelden stelt men wel vast dat de uitvoering wel in die richting gaat. Dit heeft natuurlijk ook gevolgen voor tactische wapens en de NAVOdoctrine met betrekking tot kernwapens. In de eerste plaats wil men in de schoot van de NAVO de cohesie bewaren die van het bondgenootschap reeds 111

126 zestig jaar een succesformule heeft gemaakt. Ook al zijn er voor- en tegenstanders voor het behoud van tactische kernwapens, toch zal men slechts concrete besluitvorming zien ingevolge een politieke overeenkomst die gestoeld is op een breed consensus binnen de Alliantie. Zolang er lidstaten zijn die zich bedreigd voelen door het bestaande arsenaal van andere landen, of door landen die een dergelijk arsenaal lijken na te streven, lijkt deze optie weinig waarschijnlijk. Dit wordt als volgt vermeld in het nieuwe strategische concept (NATO, 2010): 112 In any further reduction, our aim should be to seek Russian agreement to increase transparency on its nuclear weapons in Europe and relocate these weapons away from the territory of NATO members. Any further steps must take into account the disparity with the greater Russian stockpiles of short-range nuclear weapons Bovendien hebben unilaterale beslissingen tot hiertoe niet echt geleid tot betrouwbare controlemechanismen en transparantie: een onderhandelde bilaterale overeenkomst voor een simultane terugtrekking met deze controles heeft ongetwijfeld meer kans op een duurzaam resultaat. Een collectieve verdediging impliceert ook een gedeelde vorm van verantwoordelijkheden: men kan niet de inzet van lidstaten genieten, terwijl men zelf aan de zijlijn blijft staan wanneer men een deel van de verantwoordelijkheid op zich moet nemen, ook al ligt die in de opslag van kernwapens. Binnen afzienbare tijd zullen er echter praktische gevolgen merkbaar worden voor de politiek die men wil volgen: tot hiertoe beschikten de meeste jagerbommenwerpers van de Alliantie over een dual-capability. De nieuwe aankoop van toestellen die zich zal opdringen tegen , zal beslissend zijn omtrent deze capaciteit. Twee opties liggen hiervoor op tafel. Landen die intekenen voor het Amerikaans F-35-programma zullen de facto beschikken over de dualcapable module (o.m. het Verenigd Koninkrijk, Italië, Nederland, Canada, Turkije). Voor de landen die intekenen voor het Eurofighter-programma (o.m. Duitsland, Italië, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk) is dat niet het geval tenzij de VS toegang wordt verleend aan de Eurofightertechnologie, wat vanuit commercieel oogpunt weinig waarschijnlijk blijkt. De lopende crisis en de budgettaire beperkingen bij de krijgsmachten maken de keuzes niet eenvoudiger door de implicaties voor participaties en kosten verbonden aan het ene of andere programma. Commerciële belangen zullen ook hier politieke keuzes beïnvloeden. Op korte termijn zal men een aantal politieke keuzes moeten maken die deze concrete aankoop en afgeleide programma s vastleggen voor tientallen jaren: wil men de dual-capable capaciteit al dan niet behouden? Zo ja, hoe gaat men dit realiseren in het Eurofighter-scenario? Zo niet zal men opleiding, cross-servicing en onderhoud op een consequente manier doortrekken? Wil men de capaciteit centraliseren op uitgekozen basis(sen) in Europa? Mogelijk brengt men op die manier de kwetsbaarheid van de niet-strategische wapens in gevaar: geografische spreiding laat immers toe om de overlevingskans te vergroten. Wil men op andere plaatsen opgeleide piloten die in staat zijn de opdrachten uit te voeren die met deze capaciteit gepaard gaat? We zullen in het gedeelte aanbevelingen terugkomen

127 op deze vragen. Vast staat dat met of zonder de NAVO-partners, de VS hun F-35 willen blijven uitrusten met B-61 in de toekomst om de F-15 en F-16 te vervangen in de nuclear strike-opdrachten (Nuclear Posture Review Report. DoD, 2010): The United States will retain the capability to forward deploy U.S. nuclear weapons on tactical fighter-bombers (in the future, the F-35 Joint Strike Fighter) and heavy bombers (the B-2 and B- 52H), and will proceed with the full scope life extension for the B-61 nuclear bomb, which will be able to be carried by the F-35 and B-2. These decisions do not presume what NATO will decide about the future deterrence requirements, but are intended to keep the Alliance s options open and provide capabilities to support other U.S. commitments. Zowel het CTBT als het FMCT worden aangemoedigd in de slotverklaring van de NPV-toetsingsconferentie van Het CTBT geniet bovendien een volledige operationele technische ondersteuning van sensoren die nu reeds ongeoorloofde testen kunnen detecteren, zelfs indien hierbij minder energie vrijkomt dan voor het equivalent van een kiloton TNT, zoals Noord-Korea deed in zijn laatste poging. Ook andere kernwapenstaten weigeren de ondertekening van het protocol (zoals India) en het is te verwachten dat voornamelijk de facto kernwapenstaten zich zullen blijven verzetten tegen dit verdrag. Men kan zich ook vragen stellen bij de houding van de VS die het verdrag ondersteunt in alle publieke verklaringen, maar toch op 15 september 2010 een subkritische testexplosie uitvoerde in Nevada. Hierbij moet men zich de vraag stellen of de VS enkel nog op zoek is naar de laatste parameters vooraleer over te stappen op simulaties: deze uitleg schijnt moeilijk aan te nemen aangezien de VS over zowat alle parameters beschikt dat een land kan beschikken in deze materie, inclusief operationele inzet (als enige). Bovendien is deze proef al de 24ste op rij sinds 1997: nog twee worden er verwacht voor september Het feit dat men nu nog subkritische kernexplosies uitvoert is veelzeggend: op zich kan men niet zeggen dat de VS daadwerkelijk een kernproef heeft uitgevoerd met het oog op het testen van een kernbom, maar het toont wel aan dat de VS zich nog steeds wil verzekeren van het operationele karakter van het kernwapenarsenaal. Op zich is dit type tests zelfs niet verboden door het CTBT. De feiten spreken de droom van Praag en de retoriek echter tegen: het kernwapen blijft ook in de VS operationeel getest, zij het onder voorwaarden die door de VN niet kunnen aangeklaagd worden. Het FMCT staat nog verder van een overeenkomst: zoals hoger bepaald weten de partijen onderling nog niet eens welke materialen in het verdrag moeten worden opgenomen (militair inclusief of niet?). Bovendien vertrekt het FMCT met enkele lengtes vertraging van het CTBT: geen enkel controlemechanisme is vastgelegd, en zou die controle door het IAEA moeten gebeuren, dan vallen huidige budgettaire lijnen te kort uit. Hoewel het CTBT en het FMCT de fundamenten zouden moeten zijn voor de wil tot naleving van Art.VI van het NPV, zien we dat er in de werkelijkheid weinig positief te melden valt dat zou kunnen wijzen op de goede wil van staten om zich in die richting in te zetten. Het valt 113

128 dus ook binnen de verwachtingen dat, zeker wat het FMCT betreft, een akkoord niet snel bereikt zal worden. Cohesie met andere verdragen werd reeds aangehaald: het NPV staat niet alleen, maar heeft gevolgen op andere verdragen en omgekeerd. Als we weten wat er van het BTWC is geworden en hoe de grootmachten staan ten opzichte van een dergelijk verdrag, wordt de realiteit nog duidelijker. Het verdrag op zich is er nooit gekomen uit vrees dat het biotechnologische onderzoek beperkt zou worden in zijn onderzoekscapaciteit en dat commerciële geheimen zouden prijsgegeven worden door controlemechanismen. Onder meer de VS zijn ook hier sterke tegenstanders van een dergelijk verdrag. Meer nog: hoewel het pokkenvirus reeds sinds 1980 officieel uitgeroeid is, beschikken zowel Rusland (VECTOR-instituut te Koltsova) als de VS (Center for Disease Control and Prevention te Atlanta) een strategische stock van het virus waarvan de inzet als wapen werd getest, inclusief met aflevering door standaardvectoren. Naar analogie kan men zich de vraag stellen of men werkelijk tot een zero sum in opgeslagen en ontplooide kernwapens kan komen. Zal men niet, net zoals voor het dodelijke pokkenvirus, een strategische stock willen achterhouden die altijd kan ingezet worden? Ook in het vooruitzicht van de totale eliminatie van kernwapens kan men zich in het licht van het voorgaande ernstige vragen stellen over de nagestreefde finaliteit. De werkelijkheid valt soms minder mooi uit dan de intentieverklaring, hoe nobel die ook moge zijn. De finaliteit van de totale eliminatie kan hier in vraag worden gesteld, maar de operationele ontplooiing lijkt ook nog jaren een realiteit te zullen blijven. Een operationeel rakettenschild dat de noodzakelijke voorwaarde is voor de verlaging van ontplooide kernwapens, is nog slechts een concept zonder akkoord. Zonder dit instrument zal ook de terugtrekking van operationele wapens lang op zich laten wachten. Ook de kernwapendoctrines wijzen in deze richting: hoewel in de doctrine van de VS noch de no first use-, noch de sole purpose-clausules werden opgenomen, wordt het gebruik van kernwapens toch beperkt tot het geval van een agressie door kernwapens of mogelijk biologische wapens. In de lijn van wat eerder werd vermeld, biedt dit voor de intenties van de VS in zijn vrijgegeven doctrine geen fraai totaalbeeld: we zien ons geneigd tot de conclusie te komen dat kernwapens er ook zullen zijn (en blijven) om het gebruik van andere dan strategische kernwapens te ontraden. Niet enkel de VS gaat uit van deze gebruiksdoctrine: zoals eerder aangegeven verklaart alleen China zich bereid tot toepassing van NFU. De meeste andere kernwapenstaten zien in het kernwapen nog steeds het ultieme reddingsmiddel tot vrijwaring van het voortbestaan van de natie. We hebben in de vorige paragraaf vastgesteld dat er een hiaat bestaat tussen de toespraken en de uitvoering. Wat moeten we dan besluiten als in de intentieverklaringen zoals kernwapendoctrines de operationele inzet nog tot de mogelijke pistes behoort? De intentieverklaring van Praag luidt een discours in van verandering, maar de uitvoering ervan lijkt in de praktijk niet voor morgen. Het voorstel van president OBAMA op 9 november 2010 om India voor te dragen als permanent lid van de VN-Veiligheidsraad en dit te verkondigen tijdens een 114

129 commerciële zending van de VS in India kadert in het vervolg van het verhaal om de commerciële overeenkomst met India af te sluiten: in plaats van India te dwingen om de principes van het Non-proliferatieverdrag officieel te onderschrijven, wordt met dit initiatief de perceptie versterkt dat de Veiligheidsraad bestaat uit de selecte club van kernwapenstaten. Het initiatief van BUSH heeft commerciële belangen boven de principes van het Nonproliferatieverdrag gesteld; de intentie van OBAMA bevestigt deze trend. De realistische benadering voor nucleaire ontwapening leert ons dat we verplicht zijn verder te denken dan enkel het nucleaire aspect. Bovendien zou men in de realisatie alternatieven moeten vinden voor nieuw conventioneel evenwicht die nieuw leven kunnen opwekken in de Commissie voor Ontwapening en alle verankerde conflicten omtrent het Midden-Oosten (Palestina, Libanon), India en Pakistan (Kasjmir) om er maar enkele te noemen. Het discours alleen zal ons niet tot een kernwapenvrije wereld leiden: een mentaliteitswijziging in de behandeling van bestaande conflicthaarden is hiervoor onontbeerlijk. Mede hierdoor schijnt de globalzero option verder dan ooit. In het licht van deze benadering komen de occasionele uitlatingen van voormalige gezagsdragers tot onvoorwaardelijke ontwapening bijzonder cynisch over. Zoals voorgesteld in de NPVherzieningsconferentie m.b.t. de realisatie van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten, moet het kader zelfs verruimd worden om te komen tot een zone dat vrij gemaakt is van alle types WMD. Uit het voorgaande weet men dat het beoogde doel van Praag moet toelaten een oplossing te vinden voor regionale problemen door een multilaterale aanpak van betrokken partijen. Zich beperken tot kernwapens is kortzichtig aangezien er te veel belangen vermengd zijn in de nucleaire diplomatie: randeffecten als commerciële belangen, andere WMD s, conventionele compensaties, nieuw evenwicht enz. beïnvloeden de finaliteit van de onderhandelingen en kunnen dus niet door één verdrag omkaderd worden. Oplossingen zullen eerder regionaal gezocht moeten worden in een multidisciplinaire aanpak: zich beperken tot die ene conventie of overeenkomst zal enkel de garantie leveren van een verzekerde mislukking. Het absolute nulpunt moet ook door hen die het idee lanceerden realistisch benaderd worden: civiele nucleaire capaciteit garanderen zal ook een inherent gevaar inhouden dat men o.m. door het initiatief van Praag wil bestrijden, namelijk het (al dan niet staatsondersteund) bezit door nietstaatsactoren van kernwapentechnologie of radiologisch materiaal. Tot hier toe behelst de NSG een groep vrijwillige lidstaten (waaronder de kernwapenstaten en de G8) die bijna het volledige beschikbare nucleaire spectrum vertegenwoordigen (technologie, brandstof en uitrusting). De exportcontroles die bij consensus in deze groep worden besloten zijn niet typerend voor de besluitvorming binnen deze groep. Zo werd in 2008 het commerciële akkoord goedgekeurd tussen India en de VS: mede onder druk van Frankrijk, India, Rusland en de VS kwam dit akkoord tot stand ondanks de collectieve wens om (in de toekomst) slechts commerciële akkoorden af te sluiten met landen die hun technologie onderwerpen aan het toezicht van het IAEA. Commerciële belangen hebben duidelijk de overhand boven goedbedoelde principes voor exportcontroles. De druk uitgevoerd door de 115

130 kernwapenstaten, die ook het merendeel van de civiele sector controleren, beïnvloedt de besluitvorming van deze groep. Gezien het economische klimaat, het belang van alternatieve energiebronnen in de komende jaren en de nucleaire revival, is niet te verwachten dat deze tendens in de toekomst zal afzwakken, wel integendeel. Ieder land zal eerder het commerciële voordeel van een goed contract nastreven boven principes van niet-bindende exportcontroles. De houding van China en Rusland ten aanzien van Pakistan ingevolge de India-deal zijn hierin sprekend. Ook dit verdient aanbevelingen voor een meer principiële en controleerbare aanpak. Zo niet loopt men het gevaar dat commerciële belangen de aanleiding zullen zijn voor leveringen van technologie aan gebieden die door hun instabiliteit een groter risico vormen voor mogelijke diefstal door niet-staatsactoren of controle door schurkenstaten: tot hier toe staat enkel het collectief commercieel belang dergelijke transacties in de weg. De 46 leden van de NSG waren niet in staat om een overeenkomst te vinden in juni 2010 om nieuwe richtlijnen te bepalen voor de uitvoer van kernbrandstofcyclustechnologie. Argentinië en Brazilië werden zelfs vrijgesteld om te voldoen aan de ontwerprichtlijn en ontlopen op die manier het bindend karakter van het additioneel protocol dat het IAEA inzage zou geven op aangerijkte brandstofreserves of afval, mogelijk bewijs van een voormalig kernwapenprogramma. De voordelen van een commercieel akkoord zullen nog vaak de weg kruisen van de ontwerprichtlijn die de NSGleden zou verplichten om toe te treden tot het additioneel protocol van het IAEA: dat protocol impliceert een transparantie die niet rijmt met de vermelde commerciële overeenkomsten. Ook het toestaan van uitzonderingen schept een klimaat van wantrouwen waarbij men zich niet van de indruk kan ontdoen dat men met twee maten en gewichten werkt inzake regelgeving en de naleving ervan. Ten slotte kan men zich afvragen of New START niet een vertrouwenwekkende maatregel voorstelt zonder meer. In het akkoord is geen woord terug te vinden over kruisraketten die nochtans ook nucleaire toepassingen hebben. Hoewel deze vallen onder de akkoorden van het MTCR (een informeel politiek instrument), had men kunnen verwachten dat een meer bindend verdrag zou benut worden voor het behandelen van deze vectoren. Ze worden bovendien vaak als eerste ingezet in de aanloop van een conflict. Door hun manier van aflevering, hun vluchtparameters, hun nauwkeurigheid en de capaciteit (snelheid en wendbaarheid) overtreffen ze de gevechtsvliegtuigen in een nucleaire opdracht. Het feit dat deze vectoren niet opgenomen worden in dit akkoord (of andere akkoorden die een nieuw leven moeten ingeblazen worden) kan erop wijzen dat men niet echt significante stappen wil zetten naar een beperking van de moderne kernwapencapaciteit, maar eerder de verouderde systemen wil doen verdwijnen. 116

131 2.4. Deelbesluit Het voorgestelde afbouwscenario toont aan dat heel wat belangen verschillen en elkaar beïnvloeden. De economische crisis van 2008 heeft zijn weerslag gehad op alle sectoren van de samenleving en bijgevolg ook binnen de verschillende krijgsmachten. Hierdoor lijkt men op het eerste gezicht geneigd om bereid te zijn tot drastische verlagingen in aantal: in het vooruitzicht van wat volgt kan men het ook beschouwen als een noodgedwongen hergroepering van middelen. We hebben aangetoond dat commerciële belangen het vaak halen boven internationale verdragen. Bij dit gegeven zijn we tot de vaststelling gekomen dat kernwapens eerder een politiek dan een militair middel zijn met vergaande contractuele implicaties voor bondgenoten en consortia. De gevolgen van deze stand van zaken zijn terug te vinden op meerdere vlakken. Vooreerst hebben internationale ontwapeningsakkoorden gevolgen voor onderhandelingen van verdragen in andere domeinen (FMCT, CTBT, HCoC, CFE, enz.) en omgekeerd: nieuwe stappen in onderhandelingen van één verdrag zullen hun weerslag hebben op posities binnen het kader van andere verdragen. Anderzijds moet men rekening houden met het feit dat de politieke beslissingsmacht beïnvloed zal worden door de economische conjunctuur. Bij een laagconjunctuur hoort een gestimuleerde economie o.m. in de energetische sector. We hebben echter gezien dat deze situatie kan uitmonden in overeenkomsten die het gevaar inhouden voor een nieuwe golf van horizontale proliferatie. Politieke beslissingen zijn steeds gedreven geweest door de conjunctuur en door de volatiliteit na een economische crisis zal eerder de zekerheid van (militaire en civiele) contracten op lange termijn verkozen worden. Het samenvloeien van economische en politieke belangen vormt in het kader van de besproken problematiek een ernstig gevaar: kiezen voor de economische voordelen zal de grondvesten van het nonproliferatieregime in gevaar brengen, zowel in zijn militaire als in zijn civiele toepassingen. Een pragmatische benadering van de strategische situatie leert ons dat de afbouw van kernwapenarsenalen van de VS en Rusland nog tientallen jaren in beslag gaat nemen. In het beste geval kan men tegen dan gebruik maken van de beschikbare splijtstof in kernreactoren voor vreedzame doeleinden. Een afbouw die verder reikt dan de huidige New STARTafspraken zal echter ondergeschikt zijn aan mogelijke wijzigingen in het strategische landschap. Alle kernwapenstaten hebben echter al gezondigd naar de letter of de geest van het non-proliferatieverdrag. Rechtstreeks door leveringen van militair materiaal aan de facto kernwapenstaten (het India- Rusland-akkoord bijvoorbeeld) of onrechtstreeks door leveringen van brandstof aan staten die hierdoor hun reserves kunnen gebruiken voor militaire doeleinden (de India-VS-akkoorden en de Rusland-Iran-akkoorden 117

132 bijvoorbeeld). Het aandeel van de kernwapenstaten in de civiele sector van de kernenergie is zo groot dat men ook hier kan spreken van een monopoliepositie. Politieke en economische belangen schijnen te versmelten in een grijze zone waarbij men het non-proliferatieregime al naargelang de gelegenheid geweld aandoet: het gebruik van twee maten en twee gewichten al naargelang de politieke of economische belangen kunnen enkel in het nadeel werken van de universele naleving van het NPV. Het zal minstens twintig jaren duren vooraleer de actuele opslag aan kernkoppen ontmanteld zal zijn. Wie kan vandaag met zekerheid zeggen hoe het strategische landschap er binnen twintig jaar zal uitzien? Een realistische kijk op de gehanteerde doctrines en de nieuwe dreigingen die de NAVO identificeert als cyberaanvallen, terrorisme, energetische veiligheid en proliferatie van massavernietigingswapens laat vermoeden dat een kernwapenvrije wereld niet kan bereikt worden in de huidige context. Rekening houdend met de nieuwe vormen van dreiging die door de NAVO naar voren worden geschoven, kunnen ook civiele kerninstallaties in gevaar komen. Afgezien van de problematiek van de kernwapens in landen als Noord-Korea kan nucleair materiaal in gevaar komen door de nieuwe vraag naar kernenergie in onstabiele regio s. Pragmatisch gezien vormen deze beschouwingen een ernstige hindernis op de weg naar het absolute nulpunt. De actuele kernwapendoctrines zien trouwens vandaag niet af van het eerste gebruik. Zelfs het CTBT-verdrag, dat reeds praktisch in een ver stadium ondersteund wordt in de uitvoering en tijdens de NPV-toetsingsconferentie van 2010 steun kreeg van de internationale gemeenschap, wordt nog op regelmatige basis met de voeten getreden, niet enkel door Noord-Korea, maar ook door de VS sinds de proeven in de woestijn van Nevada (15 september 2010) of door India dat in een commerciële afspraak met Japan een clausule weigert om af te zien van nucleaire proeven (oktober 2010). Er is blijkbaar een brede marge tussen het discours, de politieke wil, en de realiteit. Of men de strategisch militaire overeenkomsten (en vooral de uitvoering ervan) bestudeert, of de tactische of nog de belangen in de civiele toepassingen van de kernenergie, in geen enkele van deze sectoren blijkt een kernwapenvrije wereld op korte of middellange termijn realiseerbaar: van deze situatie zullen vooral de kandidaat-proliferatoren en de niet-staatsactoren voordeel trachten te halen. Het volgende hoofdstuk wil de beleidsmatige aanbevelingen formuleren om mogelijke pistes aan te geven in de verdere benadering van de problematiek. 118

133 Deel 3 Nationale aanbevelingen die kaderen binnen het non-proliferatieregime 119

134 3.1. Nationale aanpak Algemeen Het valt niet te ontkennen dat politieke wil en economische belangen zullen moeten samenvloeien tot een coherent geheel wil men tot resultaten komen die leiden tot de versterking van het non-proliferatieregime. Op zich kan men zich de vraag stellen of dit wel van enige invloed is op onze (Belgische) samenleving: non-proliferatie begint toch bij de grootmachten en kernwapenstaten, of niet? We zullen merken dat een aantal zeer concrete gevolgen zullen voortvloeien uit de beslissingen die in het kader van een of ander verdrag worden genomen. Of het nu gaat om militair materieel, commerciële onderhandelingen of politieke implicaties, ook voor België zijn er concrete gevolgen die inherent zijn aan de herziening van militaire doctrines, revival van civiele nucleaire capaciteit en politieke drijfveren. Uit voorgaande hoofdstukken is gebleken dat een aantal principes naar de voorgrond schuiven voor het beleid. Vooreerst moeten de algemene principes verankerd worden die de nucleaire veiligheid onderschrijven: hiervoor moet men kunnen toezien op de naleving door efficiënte controlemechanismen. Dit houdt in dat de wetgever niet alleen de wetgeving op gemeenschappelijke leest schoeit, maar dat ook de middelen in de wet worden voorzien om een efficiënte controle uit te voeren die achterpoorten aan de huidige wetgeving sluit. Bovendien moet de uitvoerende macht dermate georganiseerd worden dat de toegang tot gevoelige infrastructuur in deze materie op een efficiënte wijze wordt beveiligd om diefstal of aanvallen te vermijden. Een methodologie en bespreking van deze specifieke problematiek kunnen gevonden worden in een eerder gepubliceerde studie 15. De eventuele toename van het vreedzaam gebruik van kernenergie mag geenszins aanleiding geven tot een toename van militaire nucleaire activiteit. Eerder moet het gezien worden als een kans om doorgedreven onderzoek toe te laten in domeinen die oplossingen kunnen bieden voor problemen die de aanwending van deze technologie in haar huidige of een nieuwe vorm (fusie) vereisen. 15 Smedts, Bart Bescherming van de nationale kritische infrastructuur tegen een dreiging tot asymmetrische proliferatie. Ministerie van Landsverdediging, Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie. 120

135 3.2. Aanbevelingen Nationale capaciteiten en geplande aankopen België plant de inzet van zijn F-16 vloot nog te kunnen verlengen tot Zolang er kernwapens bestaan baseert het strategische concept van de NAVO zich op het behoud van een nucleaire capaciteit van de Alliantie. Het valt bijgevolg niet binnen de verwachtingen dat de substrategische wapens snel van het Europees toneel zullen verdwijnen. Men kan zich toch de vraag stellen of men op langere termijn (voorbij horizon 2020) niet moet nadenken over investeringen in dual-capable capaciteit voor de opvolger van de F-16. Is het in de huidige context nog nodig voor België om deze capaciteit te behouden? Is het niet eerder aangeraden om een pool van dual-capable straaljagers te behouden in NAVO-verband zonder daarom gebonden te zijn aan aankoop, onderhoud van materieel, software en de bijhorende upgrades? Misschien kan een life extension program van enkele dual-use F-16 s voldoende zijn om bij te dragen tot het creëren van deze nieuwe NAVO- pool zonder daarom een volledige nationale vloot te moeten uitrusten met een dual capability? Een beslissing in deze zin zou voordelen hebben: vooreerst weten we dat de NAVO de burden sharing van nucleaire capaciteit wil behouden in de vorm van de B-61-gravitatiebommen. Voor de Oost-Europese leden blijft dit een belangrijke garantie voor het vrijwaren van de veiligheidsperceptie. De NAVO zelf ziet in deze capaciteit een ruilmiddel dat kan gebruikt worden in toekomstige onderhandelingen met Rusland. Pooling biedt echter niet enkel voordelen en vooral de praktische uitvoering van de verschillende opdrachten van onze F-16 s in hun respectievelijke configuraties is geen vanzelfsprekendheid. Ook commando en controle van een dergelijk mechanisme zou in de praktijk moeilijk uitvoerbaar kunnen blijken. De meeste NAVO-lidstaten zijn echter binnen de komende 10 jaren toe aan de vernieuwing van hun straaljagersvloot, waarvan een groot gedeelte bestaat uit Amerikaanse technologie. De nieuwe politieke context, de oproep tot terugtrekking van tactische kernwapens en het vooruitzicht van de aankoop van een nieuwe vloot schijnen onverzoenlijk. Nochtans is het mogelijk dat niet-strategische kernwapens in het kader van een nieuw verdrag met Rusland inderdaad van het toneel verdwijnen. In de huidige economische context en gezien de nieuwe aard van zendingen die uitgevoerd worden door ontplooide troepen zal men zich ongetwijfeld moeten buigen over het behoud van de dual-capable capaciteit. Een visie hieromtrent is zeker niet overbodig: Europese partners van het Multinational Fighter Program (Lockheed Martin) zoals Nederland, Noorwegen, Portugal en Denemarken hebben het gebruik van hun F-16 s (zoals ook België) verlengd tot na In de aanloop naar deze datum zal een keuze moeten gemaakt worden tussen de Amerikaanse opvolger, de Joint Strike Fighter (JSF), of de Europese tegenhanger, de Eurofighter. Het engagement voor een of ander programma heeft zo zijn gevolgen voor de dualrolecapaciteit: het Eurofighter-programma ondersteunt 121

136 immers de Amerikaanse technologie niet en het is weinig waarschijnlijk dat ze die zal verkrijgen omwille van commerciële overwegingen. De ontwikkeling van de JSF is in hoofdzaak in handen van Lockheed Martin en zal deze rol wel ondersteunen: tot hier toe hebben Australië, Canada, Denemarken, Groot-Brittannië, Italië, Noorwegen, Nederland en Turkije zich ingeschreven in dit programma. België heeft zich nog niet uitgesproken in ene of gene richting. Twee mogelijkheden bieden zich aan. De eerste is zich in te schrijven in het JSF-programma tegen een hogere prijs dan initieel voorzien met behoud van de dual-role. Een andere mogelijkheid bestaat in de keuze voor de Eurofighter, maar dan moet een oplossing gevonden worden voor het verlies van deze capaciteit. Dit betekent niet dat de keuze van België de facto gebonden is aan de Amerikaanse optie. Los van de commerciële benadering van het aspect moet men zich in deze keuze een visie ontwikkelen over het al dan niet behoud van de dual-rolecapaciteit. Concreet moet men antwoorden op volgende vragen: wil men de dual-capable capaciteit al dan niet behouden? Zo ja, hoe zou men dit kunnen realiseren in het Eurofighterscenario? Welke zouden dan de gevolgen zijn voor de pilotenopleiding, crossservicing en onderhoud in de veronderstelling dat men de DCA capaciteit toch zou willen poolen? Wil men de capaciteit centraliseren op uitgekozen basis(sen) in Europa en wie zal commando en controle uitvoeren over deze capaciteit? Een mogelijke oplossing zou geboden kunnen worden door de dual-role te hergroeperen op enkele NAVO-basissen naar het voorbeeld van de AWACS-vloot van Geilenkirchen. Deze zou ondersteund worden door een gemeenschappelijke (roterende) pool vliegtuigen, piloten en technici geleverd uit de verschillende lidstaten. Een andere oplossing is de terugtrekking van de tactische nucleaire wapens op Amerikaanse basissen in afwachting van onderhandelingen tot terugtrekking met Rusland. Deze oplossing zou echter de solidariteit en de burdensharing in het gedrang kunnen brengen, hetgeen niet het geval is voor de andere optie. Zolang er geen onderhandelingen over de terugtrekking van substrategische wapens opstarten, blijft de capaciteit dan ook beschikbaar en verspreid, maar over een kleiner aantal locaties met een grotere concentratie aan wapens. De aangegeven oplossingen laten de nationale overheden toe om verder te gaan met de geplande aankoop van hun nieuwe straaljagersvloot, zonder zich te moeten bekommeren over de dual-roleopdracht. Opleiding van technici zal moeten blijven gebeuren aangezien de cross-servicing van alle toestellen gegarandeerd moet worden over het gehele NAVO-territorium. Meer en meer opdrachten worden in een gemeenschappelijk kader uitgevoerd om de ingezette middelen te beperken: dat was zo voor de AWACS-vloot, is onlangs ook voor de airlift-capaciteit beslist en zal door samenwerking tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk eveneens voor de vliegdekschepen en hun bewapening gebeuren. Het is nieuw maar niet onrealistisch om ook de dual-role in de toekomst gemeenschappelijk aan te pakken in de plaats van alle capaciteiten te willen verspreiden over alle naties die hierdoor een economische wurggreep moeten overleven. Zoals aangehaald duiken echter ook in dit voorstel praktische uitvoeringsproblemen op. 122

137 Rekening houdend met de omschreven opties en bezwaren zal het politieke beleid in fine tegen de vooropgestelde datum moeten evalueren wat er met de dual role capaciteit in de toekomst moet gebeuren Alarmering Commando en controle over kernwapens is steeds een hoofdbekommernis geweest. In de eerste jaren van de Koude Oorlog stond een snelle responscapaciteit immers gelijk met de overlevingskansen van de natie. Sindsdien en na incidenten met valse detectie van een eerste aanval is men hierop teruggekomen: in november 1979 werd in NORAD door een technicus een testtape opgestart, waarbij niet vermeld werd dat het over een test ging. Hierdoor kreeg de hele commando- en controleketen een beeld dat niet overeenstemde met de werkelijkheid waarbij een Sovjetaanval werd gesimuleerd. Nauwelijks één jaar later werd een foute berichtmelding ontdekt waardoor US Force Command berichten ontving van een aan de gang zijnde kernaanval. De foute berichtgeving vanuit NORAD had Strategic Air Command tot onherstelbare reactieve schade kunnen drijven, wat gelukkig niet gebeurde. Na de val van de Berlijnse muur werden nog maatregelen genomen om te vermijden dat een test door de tegenpartij als een aanval zou gepercipieerd worden. Hierdoor worden testen van ballistische of andere raketten voortaan aangekondigd. Een belangrijk element in de vertrouwenwekkende maatregelen zou dealerting kunnen zijn. De automatische escalatie van de alarmstadia bij de troepen die kernwapens controleren, zo heeft men vastgesteld, zou wel eens voor incidenten kunnen zorgen met onherroepelijke menselijke en politieke schade als gevolg. Het incident van augustus 2007 waarbij echte kernkoppen gemonteerd bleven op kruisraketten van een B-52 die van Minot (VS) naar Barkesdale (VS) vloog, was er een illustratie van. Gedurende 36 uren bleven de kernkoppen ongemoeid zonder initieel te weten dat het om echte kernwapens ging en bijgevolg het vliegtuig zelfs niet naar behoren werd beveiligd. Om dergelijke incidenten (of erger) in de toekomst te vermijden, werd afgezien van de strategie om permanente doelwitten te behouden die 24 uur per dag aangevallen konden worden. In de loop van het proces van verdere ontwapening zal een nieuwe politiek van de VS en Rusland nodig zijn waarbij de overlevingskansen van de eigen nucleaire capaciteit worden gevrijwaard om een eventuele kernwapenaanval te ontraden. Hiervoor moet een duidelijk onderscheid tot stand komen tussen conventionele en nucleaire troepenmacht in overeenstemming met de stelling die we in het begin van dit werk hebben vastgelegd dat kernwapens geen militair maar een politiek doel nastreven. Hierdoor moeten nucleaire eenheden enkel voor dat doel voorzien worden: first strike zou niet meer in de uitvoeringsplanning moeten voorkomen, wat de operationele weerspiegeling zou zijn van de sole purposeclausule. In de praktijk weten we dat het er helemaal anders uitziet, aangezien de NPR enkel een negative security assurance voorziet, met als gevolg dat de uitgevoerde opdrachten van de kernwapeneenheden nog steeds first strikeopdrachten zullen plannen op schurkenstaten. Hierdoor zal het ook onmogelijk zijn om de vertrouwenwekkende maatregel uit te voeren om 123

138 kernwapens van de permanente alarmstadia weg te halen. Aangezien de politiek bestaat voor aanwending zoals aangegeven in de NPR in het kader van de negative security assurance, kan Moskou niets anders dan dezelfde praktische houding aan te nemen ten opzichte van staten die het NPV niet naleven. Hoewel de dynamiek van de Koude Oorlog niet meer geldt, is de situatie niet genoeg gevorderd in de richting die een totale de-alerting van kernwapens toelaat: de voorgestelde inzetpolitiek van de VS laat nog geen lagere eisen toe aan de kwaliteit en de kwantiteit van het aantal beschikbare kernwapens. Een volledige ontwapening is dus zeker niet op korte termijn realiseerbaar. Door de specifieke vermelding van de gevallen van Iran en Noord-Korea is het zelfs niet mogelijk om af te zien van de capaciteit om ondergrondse structuren te vernietigen: vandaar waarschijnlijk ook het voortzetten door de VS van de subkritische kernproeven, die op zich indruisen tegen de geest van het ontwikkelen van het CTBT. Het feit dat de VS deze tests nog steeds uitvoert en verder plant geeft er blijk van dat het huidige arsenaal operationeel en betrouwbaar moet blijven. Dit is niet echt bevorderlijk voor de realisatie van de droom van Praag: in het bijzonder de overwinning van de Republikeinen tijdens de midterm verkiezingen in de VS zou de eerste stappen in die zin in de weg kunnen staan. De situatie in de VS zal niet toelaten dat Rusland verdere stappen zou zetten in de richting van dealerting tenzij het er technisch toe gedwongen zouden worden door de veroudering van infrastructuur C³ en de beveiliging ervan Een cruciaal aspect van een nucleaire ontradingsmacht is de commando- en controleketen die gedragen wordt door betrouwbare communicatiesystemen. Niet alleen vanuit politiek en operationeel oogpunt is dit het geva,l maar ook omwille van de veiligheid: de wijziging van alarmstadia zal onmiddellijk leiden tot een internationale reactie. Het is dan ook uitermate belangrijk dat men altijd een realistisch globaal beeld blijft behouden van de situatie. Dit is niet enkel het geval voor militaire middelen, maar ook voor civiele infrastructuur. Een efficiënte cel voor analyse van de dreiging op nationaal en supranationaal niveau zijn hiervoor onontbeerlijk. Onderlinge contacten mogen zich niet beperken tot de telefoonlijn van de POC van dienst, maar moet met kunde en kennis van zaken kunnen behandeld worden binnen een redelijke termijn. Daarvoor is een holistische aanpak aan te raden. Ideaal zou zijn op Belgisch niveau de nationale cel te situeren binnen het crisiscentrum: de holistische benadering laat toe dat een beeld wordt gevormd van de militaire, politionele, politieke en juridische mogelijkheden en dat de gevolgen van beslissingen worden geëvalueerd. De beveiliging van kritische nucleaire infrastructuur speelt hier eveneens een essentiële rol. Deze oefening werd reeds uitgevoerd in het kader van een voormalige studie 16. De rol van de bescherming van kritische informatie-infrastructuur komt ook hier 16 Smedts, Bart Bescherming van de nationale kritische infrastructuur tegen een dreiging tot asymmetrische proliferatie. Ministerie van Landsverdediging, Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie. 124

139 weer opduiken: de controlesystemen moeten beschermd worden, zelfs als die ingebed zijn in geïsoleerde netwerken: het voorbeeld van de infectie van de Stuxnet-worm in de nucleaire infrastructuur van Iran toont aan dat ook geïsoleerde systemen doelbewust besmet kunnen worden en onderlijnt het belang van de bescherming van kritische informatie-infrastructuur. Cyberaanvallen kunnen gebruikt worden door natiestaten maar ook niet-staatsactoren. De objectieven van cyberaanval zullen dus gericht zijn op het verstoren van commando-, controle- en communicatiemiddelen. Voorbeelden zijn hiervan reeds aan het licht gekomen tijdens militaire operaties (Israëlische aanval op de Syrische Al Kibar-site) of in vredestijd (Stuxnet-besmetting van nucleaire installaties in Iran). Het asymmetrische aspect van dit type aanvallen neemt niet weg dat deze praktijken ook door grootmachten worden gehanteerd. Rusland, China en de VS hebben een heuse cyber commando structuur in het leven geroepen, welke ook de operationele naam die men er wil aan geven (US Cyber Command bijvoorbeeld). Bij een conflict zal het voordeel dus zeker in handen zijn van diegene die als eerste de vernoemde infrastructuur van de vijand kan beperken enkel en alleen door aanval op informatienetwerken en de infrastructuur die erdoor gecontroleerd wordt. In de huidige context is het zeker niet uitgesloten dat intrusies van de informatienetwerken van commando- en controlemechanismen reeds in vredestijd plaatsgrijpen. Of het nu gaat over private firma s die gevoelige informatie bezitten over nucleaire capaciteit of materiaal dan wel militaire eenheden, altijd zal men beducht moeten zijn voor de verdediging van het informatienetwerk. Intrusies kunnen immers de voorbode zijn van aanvallen op SCADA-netwerken op dezelfde manier als militaire conventionele intrusies van patrouilles vaak de voorbode vormen van een gestructureerde grootschalige aanval. Dezelfde alertheid moet vandaag aan de dag worden gelegd in deze nieuwe dimensie van de cyberwereld. Hiervoor is een supranationale coördinatie nodig. Nationale wetten en middelen zullen echter de concrete werking van de verdediging moeten realiseren. Voornamelijk in het kader van de wetgeving is hiervoor een aanpak nodig die vergelijkbaar is met de politionele bestrijding van de criminaliteit. Nog al te vaak ziet men disparate invullingen van de wet op de privacy in de weg staan van een uniforme aanpak van de problematiek op supranationaal vlak. Ook de inzet van middelen moet tot stand kunnen komen door het gebruik van gemeenschappelijke standaarden en kwaliteitsvereisten. We moeten besluiten dat zowel de wetgevende als de uitvoerende macht van de lidstaten van de EU of de NAVO nog werk voor de boeg hebben om dit doel te bereiken. Een gunstige evolutie is de gecoördineerde organisatie van gemeenschappelijke oefeningen zowel bij de NAVO (Cyber Coalition 2010) als de EU (Cyber Europe 2010) die deze en andere gevoelige punten aantonen. Terugkoppeling na getrokken lessen moet toelaten om verbeteringen in de organisatie af te stemmen en een beter zicht te krijgen op de afbakening binnen de nationale bevoegdheden van iedere actor van elke lidstaat. Het mag niet de bedoeling zijn om goed te scoren tijdens één oefening, zonder ook de structurele gevolgen te dragen van de aanbevelingen die uit deze lessen voortvloeien. 125

140 Nationale noodplanning Het is duidelijk dat we ons na het tijdperk van de Koude Oorlog in een tijdperk bevinden waar de dreiging moeilijker te omschrijven is en eerder van asymmetrische aard is. Dit heeft gevolgen voor de noodplanning: in de plaats van de hoofdkrachtinspanning te leggen bij een planificatie van grote nucleaire rampen die het gevolg zijn van een kernwapenaanval, zal men zich eerder moeten voorbereiden op de beveiliging van eigen civiele nucleaire infrastructuur en de gevolgen van vrijwillige of toevallige incidenten die zich hierin kunnen voordoen. Ook zal de beveiliging van militaire installaties onderzocht moeten worden daar waar substrategische kernwapens bewaard blijven in de komende jaren. Niet-staatsactoren die kernwapens nastreven zouden meer geneigd zijn om die te stelen, omdat de werklast en de technologische drempel te hoog is om die zelf te maken. Indien ook diefstal niet kan, zullen ze nog steeds de optie kiezen om radiologisch materiaal te gebruiken in combinatie met conventionele munitie. Beide opties vragen om initiatieven om deze dreiging weg te werken. Wat de eerste optie betreft zal diefstal op militaire domeinen aangepakt moeten worden naargelang de keuze die gemaakt werd in de eerste aanbeveling: het behoud of de gemeenschappelijke investering van dualcapability van gevechtsvliegtuigen zal bepalen of er al dan niet substrategische munitie op een of ander ogenblik op het nationaal grondgebied aanwezig is. We hebben gezien dat volledige terugtrekking van deze wapens slechts realistisch zal kunnen uitgevoerd worden binnen het kader van een nieuw ontwapeningsakkoord van de twee grootmachten. De dreiging van eventuele diefstal op het Europese continent is even groot als de dreiging voor Rusland. Het zou dus een optie zijn om een gemeenschappelijk veiligheidsakkoord af te sluiten dat zich zou richten op bevoorrechte samenwerking tussen de NAVO, de EU en Rusland in geval van diefstal of intrusie van installaties die dergelijke munitie bewaren: de voorgestelde samenwerking kan gericht zijn op politionele ondersteuning, militaire hulp (recuperatie-operatie), forensische en juridische coöperatie, snelle waarschuwing en samenwerking voor de uitvoering van noodplanning (middelen en personeel in gemeenschappelijke coöperatie voor deze problematiek). De tweede optie houdt in dat men opnieuw proactief samenwerkt vooraleer zich een incident voortdoet in politionele en forensische disciplines: incidenten te Moskou, Londen, Madrid e.a. tonen aan dat een samenwerking die men zou kunnen onderbrengen onder de noemer nucleaire terreurbestrijding zowel een proactieve fase van politioneel werk en inlichtingen vergaring vereist als ook de uitgewerkte plannen voor incidenten met catastrofale gevolgen. Tactische en strategische aanbevelingen voor dit 126

141 specifieke scenario werden reeds voorgesteld in een vorige studie 17, maar het voorstel tot samenwerking in deze materie met een land als Rusland werd nog niet belicht. Het is dan ook belangrijk dat nationale noodplanning, zoals ze voorzien is en uitgelegd in voormelde studie, juridische en operationele ruimte laat voor samenwerking met landen die buiten de EU-zone liggen. Het uitwisselen van best practices en standard operating procedures for cooperation in disaster relief voor een aantal specifieke gevallen en het organiseren van ondersteunende oefeningen zou zeker ten goede komen aan de beoogde samenwerking en het versterken van de nationale veerkracht Methodologische basis voor verdere kernwapenreducties Een politieke keuze dient voorafgegaan te worden van een dreigings- en risicoanalyse. De gekozen politiek dient vervolgens vertaald te worden naar een te volgen strategie. Dit zal zich weerspiegelen in de bepaling van de opgelegde maxima en minima van wapens en dragers. Het is niet mogelijk om de redenering om te keren en te vertrekken van vastgelegde getallen en die in te vullen met een bijpassende strategie: deze werkwijze getuigt van een gebrek aan visie op lange termijn. Daarom kan ontwapening slechts stapsgewijs uitgevoerd worden: eventuele strategische schokken van de toekomst moeten opgevangen kunnen worden met de overblijvende middelen. Een pragmatische benadering zonder deadlines, die rekening houdt met de strategische evolutie en de bestaande samenwerkingsverbanden is dus aangewezen: het nieuwe strategisch concept van de NAVO tot 2020 is daar een basis voor. Nu moeten nationale interpretaties zich nog vertalen naar de concrete invulling van dit concept in de wetenschap dat eenzijdige initiatieven die niet passen in het collectief akkoord de sterkte van de Alliantie in gevaar brengen. Alle ideologische emotionele en activistische oproepen ten spijt, kan men niet zo maar een pijler uit de organisatie schrappen indien deze actie niet op een onderhandelde, voorbereide manier uitgevoerd kan worden Opleiding van personeel Een opleiding tot deskundige in ontwapening en non-proliferatie vooral in het kader van activiteiten binnen het IAEA is een duur werk van lange adem. We hebben reeds gewezen op de hoge werkloosheidsgraad van hooggeschoolden in voormalige Sovjetrepublieken die het structureel tekort van het IAEA zouden kunnen aanvullen. Daarenboven zou cyberexpertise zowel in de civiele als de militaire sector gezocht moeten worden naar deskundigen in cyberbescherming voor het beveiligen van o.m. nucleaire installaties voor SCADA-aanvallen of spionage: het Stuxnet-avontuur heeft het nut ervan bewezen. In de cyberwereld worden red teams nu reeds ingehuurd door criminele bendes die misbruik maken van de zwakke sociale 17 Smedts, Bart Massavernietigingswapens: erfenis van de Koude Oorlog en bedreiging voor de toekomst, Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie. 127

142 positie van de hacker en er veel geld voor over hebben om hun activiteiten uit te breiden: uiteraard moet men politionele acties internationaal afstemmen om cybercriminaliteit beter aan te pakken. Een andere piste die overwogen moet worden, is deze die de beschikbare kennis ook in dit strategische domein nuttig aanwendt en gebruik maakt van de beschikbare expertise. Hiermee bedoelen we niet dat iedere professionele hacker zou moeten kunnen postuleren voor een job als cyberexpert met toegang tot alle informatie van bestaande netwerken. Toch kunnen deze mensen nuttig werk leveren in de constructie van beschermende schilden en forensische expertise in het elektronische informatienetwerk: een ervaring als voormalig hacker kan in vele opzichten vergeleken worden met de red teams die nu samengesteld worden om de zwakke punten in een netwerk te ontwaren. Ook dit is beschikbaar in de voormalige Sovjetrepublieken zoals Bulgarije. Militairen zullen in voormelde domeinen eveneens hun expertise ter beschikking kunnen stellen voor de beveiliging of de inspectie van civiele of militaire infrastructuur naargelang de vraag. Een belangrijk aspect in het zuiver militaire domein is nauw verbonden met de nieuwe taken van de krijgsmacht en in het bijzonder de vervanging van de F-16 tegen horizon 2025: zoals uiteengezet in dit werk zijn er opties die het mogelijk maken een keuze te maken voor nieuwe programma s zonder gebonden te zijn aan de dual-capable capaciteit van de wapens, de wapenplatformen en de ondersteuning van het beheer van de wapensystemen. Indien gekozen wordt voor een herverdeling van deze capaciteit zonder de noodzaak alle wapenplatformen hiervan te voorzien, is het niet uitgesloten dat de opleiding van zowel technici als piloten noodzakelijk zal blijven voor deze specifieke taak. In een multilateraal kader zal men rekening moeten houden met de rolverdeling en de taak die eventueel aan België wordt toevertrouwd: dit zal afhangen van de budgettaire bijdrage aan het nieuwe project. De herverdeling van de capaciteit zoals ze werd voorgesteld zou dan aanleiding kunnen geven tot een nieuw opleidingscentrum: een bijdrage van België zou zich ook kunnen vertalen door de opleiding van technisch of operationeel personeel in dit domein Inter-FOD en interministeriele samenwerking Nucleair materiaal en de installaties die er gebruik van maken moeten met dezelfde omzichtigheid behandeld worden als werelderfgoed. Een risicoanalyse omtrent de gevoeligheid van de installaties is dus zeker aan de orde. Een onderzoek van de doctrinaire standpunten, de ideologie en de activiteiten van staten en niet-staatsactoren moet blijvend onder ogen gehouden worden. De nationale evaluatie van mogelijke dreigingen moeten passen in een internationaal kader waarin definities, alarmcriteria en maatregelen a priori werden vastgelegd. Het IAEA heeft hier veel steun te bieden op technisch alsook op juridisch vlak met betrekking tot de aanwending van kernenergie en afgeleide toepassingen, de veiligheidsmaatregelen en het specifieke beheer, inherent aan dit specifieke domein. 128

143 Belangrijk hier is dat een adequate risicoanalyse kan leiden tot adequate beschermingsmaatregelen van juridische, politionele, technische of militaire aard. Wat de doorvoer van materiaal betreft, werd reeds de aandacht gevestigd op de problematiek van doorvoer en export van nucleair materiaal en materiaal voor dubbel gebruik. De praktijk heeft aangetoond dat commerciële belangen vaak hoger scoren dan wettelijke verplichtingen. Het juridische kader van de handel moet dus sluitend zijn en niet beperkt worden tot de plicht van aangifte door de kandidaat-exporteur. Het gebruik van eindgebruikerscertificaten en een traceerbaarheid van het materieel kan hierbij helpen. Zowel douane- als politiediensten spelen hier een belangrijke rol. Defensie kan ook hier een ondersteunende capaciteit zijn door de beschikbaarheid van haar expertise in het domein. Het is duidelijk dat malafide firma s steeds gebruik zullen willen maken van de zwakheden van het systeem. Daarom is het noodzakelijk dat alle departementen van de overheid hun expertise blijven bundelen voor alle aspecten die de nucleaire veiligheid aanbelangen. Soms zijn interdepartementele initiatieven niet meer dan een forum waarin iedere deelnemer het laken naar zich toe wil trekken: het vergt een mentaliteitswijziging om deze mogelijke hindernis te overbruggen en het gemeenschappelijk belang hoger te schatten dan persoonlijke ambities R&D naar proliferatieresistente kernbrandstof en tracering Op het gebied van onderzoek en ontwikkeling zijn er taken weggelegd voor fundamenteel en toegepast onderzoek en zijn expertisecentra zoals het SCK te Mol. De ervaring met projecten als EURIDICE zal moeten bijdragen tot de kosten-batenanalyse om te kiezen voor het sluiten van de brandstofcyclus en/of de opslag van radioactief afval in stabiele kleilagen. Beide methoden sluiten elkaar niet uit: het toepassingsveld is verschillend. Het is dan ook aangewezen de voor- en nadelen van elke methode in kaart te brengen en de gekozen methode te bepalen naargelang de middelen die in elk van deze toepassingen aangewend kunnen worden. In het kader van de verbetering van de veiligheid zijn ook taken voor het onderzoek weggelegd: het verbeteren van de forensische expertise in het nucleaire domein is er een van. Het macroscopisch en microscopisch merken van materiaal zonder de fysische processen in het gedrang te brengen draagt hier zeker toe bij. Op macroscopische schaal worden zowel het materiaal als de verpakking voorzien van labels die de tracering van de geschiedenis van het materiaal toelaten. De microscopische (moleculaire) markering moet toelaten om deze informatie ook in het materiaal te brengen zonder hierdoor de fysische-chemische kwaliteit van het materiaal te beïnvloeden. De combinatie van beide technieken moet een traceerbaarheid toelaten van de fabrikant tot het afvalverwerkingproces. Uiteraard moet het geheel omkaderd worden door een sluitend wettelijk kader met uitvoeringsmodaliteiten die realistisch zijn en tevens een meerwaarde creëren voor de controle: in dit opzicht is het nuttig te streven naar een databank die deze tracering op nationaal niveau kan bewerkstelligen en doorgeven naar de supranationale instanties op aanvraag (Euratom en IAEA). 129

144 Een ander domein waarin de wetenschap zeker haar steentje kan bijdragen tot de veilige aanwending van kernenergie is de ontwikkeling van proliferatieresistente reactoren en brandstof: meer en meer moeten alternatieven gevonden worden voor de oudere reactoren die hun operationaliteit slechts konden bereiken aan de hand van hoog aangerijkt uranium (20% of meer). De ontmanteling van deze reactoren moet gepaard gaan met de ingebruikname van een nieuwe generatie reactoren die moet functioneren aan de hand van laagverrijkt uranium of andere splijtstoffen. In de aanloop naar de ingebruikname van de eerder vernoemde reactoren van de vierde generatie (Gen IV) tegen horizon 2030 kunnen reeds stappen gezet worden in de traceerbaarheid en de resistentie tegen proliferatie in de reactoren die in aanbouw zijn. De reactoren van generatie IV moeten een brug kunnen slaan met de fusietechnologie die onder meer door het ITER-project wordt nagestreefd. Herhaalde uitstellen van de financiering (o.m. door de financiële crisis) zullen de gebruikshorizon van 2050 naar latere datum verschuiven. Daarom moet Gen IV als een volwaardig operationeel project aangezien worden in de plaats van de noodzakelijke overstap naar fusietechnologie Multidisciplinaire samenwerking en R&D In het kader van de nucleaire veiligheidstop (Nuclear Security Summit) van Washington werden taken afgesproken voor de deelnemende landen om de nucleaire veiligheid te garanderen. Ook hier zijn taken weggelegd voor fundamenteel en toegepast wetenschappelijk onderzoek. Ditmaal reikt het verder dan het wetenschappelijke domein, want er moet een multidisciplinair kader tot stand komen met het oog op operationele samenwerking. De taken die in dit kader passen zijn vooral gericht op menselijke kunde m.n.: samenwerking promoten voor de uitbouw van een technische expertise in nucleaire veiligheid; netwerking met het oog op het in stand houden en verspreiden van beste praktijken ter ondersteuning van het IAEA; wettelijke en institutionele uitbouw van het kader dat nucleaire veiligheid kan bevorderen; opleiding en training van belanghebbenden en betrokkenen in de veiligheidsinfrastructuur; uitwerken van nationale maatregelen ter bestrijding van smokkelnetwerken van nucleair materiaal. Het is duidelijk dat het wettelijk kader hiervoor beschikbaar en aangepast moet worden: we hebben reeds aangehaald dat verbeteringen op dit vlak konden bewerkstelligd worden (zie voetnoot 17): de mankementen in de procedures van uitvoerlicenties kwamen aan het licht na uitvoer door twee Belgische firma s van proliferatiegevoelig materiaal naar Iran. Enkel de controle van EURATOM en het CANVEK waren in staat om de nationale autoriteiten (FOD Energie) te informeren en een onderzoek te starten. Ook de uitwisseling van informatie tussen politie- en inlichtingendiensten speelt een belangrijke rol in de proactieve aanpak van de veiligheid. Ook de forensische activiteiten en de structurele samenwerking van douanediensten worden in dat kader naar voren geschoven. De douanediensten blijken te lijden aan structurele tekorten in ons land. Niet alleen de regionalisering van de 130

145 wetgeving, maar de kwantitatieve tekorten van opgeleid personeel stellen ons tot hiertoe niet in staat om aan deze doelstelling tegemoet te komen. De diensten die hiervoor in aanmerking komen zijn politie- en inlichtingendiensten, douanediensten, expertisecentra (SCK Mol), maar ook financiële onderzoeksdiensten die criminele netwerken kunnen blootleggen en financiering van clandestiene proliferatieoperaties onderzoeken (OECD, 2008). Ook het nationaal onderzoek naar criminele geldstromen is belangrijk in dit kader. De bijzondere inspectiediensten kunnen hiervoor eveneens ingezet worden. De bijdrage van de federale politie in het kader van de Counter-Terrorism Implementation Task Force kan hier zeker een meerwaarde leveren voor de geïntegreerde aanpak van criminele feiten in het domein dat ons aanbelangt. Ten slotte moeten de autoriteiten verantwoordelijk zijn voor de toekenning van exportlicenties en de controles ervan en nauwlettend kunnen toezien op de correcte uitvoering van de betrokken regelgeving. Het kan niet de bedoeling zijn dat de regionalisering aanleiding geeft tot lekken in de verschillende controlemechanismen, met als gevolg dat knipperlichten op supranationaal niveau gaan branden. Ook in deze materie spelen douanediensten een bijzonder belangrijke rol en blijken structurele tekorten hierbij doortastende controles onmogelijk te maken in dit domein. De wetgever ten slotte zal de toekenning van licenties moeten toetsen aan criteria die de ruimte kunnen dichten die uitgebuit kan worden door firma s die hun activiteiten met betrekking tot uitvoer/doorvoer van proliferatiegevoelig materiaal tot hier toe op eigen initiatief moeten bekend maken. Het gebruik van licenties voor eindgebruikers en het onderzoek van doorvoerkanalen zou een meerwaarde kunnen bieden op de controle van export Kritische Energie Infrastructuur De EU erkent het belang van energie-infrastructuur voor het vrijwaren van de competitiviteit, de aanvoer en de klimaatsdoelstellingen in haar energetische strategie horizon De vooropgestelde doelstellingen om 20% minder koolwaterstoffen te gebruiken, 20% meer hernieuwbare bronnen aan te spreken en 20% meer efficiëntie te betrachten tegen dat tijdstip lijkt niet haalbaar. Een Europese aanpak is echter wel nodig: enkel op supranationaal niveau kan men de inspanningen coördineren om de doelstellingen te behalen. Die inspanningen moeten zich richten naar het herwaarderen van elektriciteitsnetwerken en het vervangen van verouderde energiecentrales door alternatieve energiebronnen die efficiënter werken. Onder meer dit laatste omvat het gebruik van kerncentrales voor elektriciteitsproductie. Hierdoor is een blijvende inzet vereist voor het uitbouwen van een veilige aanwending van deze energiebron en het daaraan verbonden afvalbeheer. Op langere termijn wordt de nadruk gelegd op het ontwikkelen van nieuwe generatie (Gen IV) fissiereactoren gedurende de aanloop naar het gebruik van de eerste kernfusiereactor. De beperkte levensduur van de bestaande reactoren en de reeds geplande verlenging van hun gebruik brengen de energieonafhankelijkheid van de EU in het gedrang. Vooral indien geen werk wordt gemaakt van 131

146 nieuwe centrales: een derde van de beschikbare elektriciteit in de EU wordt vandaag gegenereerd uit kernenergie. Enkel een verlenging van het gebruik van het actuele park kerncentrales biedt geen garantie voor voldoende capaciteit van andere hernieuwbare energiebronnen in de toekomst. Daarom moet er werk gemaakt worden van een geïntegreerd en becijferd plan dat gebruik maakt van gediversifieerde energiebronnen waarvan het netwerk aangepast is om alle vormen van energie-input te kunnen afleveren. Het uitblijven van investeringen omwille van laagconjunctuur zal een nefaste invloed hebben op het efficiënte gebruik van beschikbare bronnen. Energieafhankelijkheid wordt hierdoor blijvend in de hand gewerkt. Tegelijkertijd moet men zorgen voor een nieuwe mentaliteit die ook streeft naar de bescherming van energiebronnen en energie-infrastructuur op dezelfde manier als kritische infrastructuur. Voor een kerncentrale lijkt dit een vanzelfsprekend principe: in vele gevallen is dit zelfs een aspect dat door activisten gebruikt wordt om het gevaar van deze vorm van exploitatie te onderlijnen en op basis daarvan een einde te stellen aan het gebruik van kernenergie: de realiteit leert ons dat vandaag en gedurende het volgende decennium kernenergie onmisbaar is geworden in het spectrum van de beschikbare bronnen. Maar de vooropgestelde veiligheidscultuur die zo vanzelfsprekend lijkt voor kerncentrales dient ook uitgebreid te worden naar alle andere traditionele en alternatieve energiebronnen en hun vectoren: dit moet kaderen in een synergetische benadering van private en publieke partners maar ook van veiligheidsactoren en organisaties zoals de NAVO en de EU. In de schoot van de NAVO wordt reeds de nadruk gelegd op het besef dat de dreiging op energie-infrastructuur wereldwijd verspreid is. Specifieke training in dit verband moet troepen in staat stellen om ook in dit type scenario s op te treden, weliswaar in samenspraak met betrokken private en publieke partners, in vele gevallen eigenaar van de infrastructuur die een onontbeerlijke schakel is geworden in het overkoepelende netwerk dat de maatschappij toelaat naar behoren te functioneren Gevolgen voor het veiligheids- en defensiebeleid De politieke keuze van het te volgen pad in de ontwapening zal gevolgen hebben voor het solidariteitsbeginsel (of burden sharing) binnen de NAVO. Dit zal opnieuw gevolgen hebben voor de keuzes van aan te kopen capaciteit voor de NAVO maar ook de EU: meer en meer zullen middelen gemeenschappelijk moeten aangekocht worden en in pooling gebruikt. In een klimaat van voortdurende budgettaire inkrimping is het een logische stap om op gemeenschappelijke middelen te steunen om de uit te voeren opdrachten te garanderen. Het ongunstige economische klimaat kan het nonproliferatieregime ook goed uitkomen: de zware kostenlast van een kernwapenarsenaal kan aanzetten tot de reductie van het aantal operationele strategische wapens en opent de mogelijkheid om ook onderhandelingen te starten omtrent het gevoelige thema van de substrategische wapens in Europa. Hieromtrent werden ook voorstellen geformuleerd. We weten dat bij een lager kernwapenarsenaal een nieuw conventioneel evenwicht tot stand zal moeten komen. Dit betekent dat voor de huidige configuratie van de strijdkrachten 132

147 nog meer samenwerking tot stand zal moeten komen (door verdeling van taken en het uitbaten van niches), maar ook inzake ontwikkeling van nieuwe capaciteit zal meer samenwerking tot stand moeten komen om de kosten te drukken. Deze tendens laat toe dat zelfs de sterkste euroceptici zich gedwongen voelen om zich minder isolationistisch op te stellen: het Verenigd Koninkrijk is niet meer in staat om manschappen operationeel in te zetten in zware militaire operaties op grote afstand zoals in Afghanistan. De bouw van nieuwe vliegdekschepen is zo duur gebleken dat een nieuwe samenwerking voor opleiding van personeel met inzet van gemeenschappelijke middelen werd overeengekomen tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in november Dit lijkt slechts een aanzet tot (gedwongen) doorgedreven samenwerking in het Europese landschap waarin militaire middelen reeds jaren onefficiënt worden ingezet omwille van verspreide en nationaal gerichte aankopen van niet op elkaar afgestemde materialen. Na de aanzet tot samenwerking vanaf de ontwikkeling tot operationele inzet, wordt nu ook de weg bewandeld van doorgedreven samenwerking in vorming, training, onderhoud door het gemeenschappelijk gebruik van militaire uitrusting. In een eerste fase zal die werkwijze van toepassing zijn op middelen die door een of ander land werden aangekocht en ter beschikking gesteld wordt van anderen door bi- of multilaterale afspraken. Meer en meer zal men echter moeten overgaan tot de aankoop van gemeenschappelijk materiaal, waarbij ieder land participeert naar zijn mogelijkheden en ook het gebruik ervan aangepast wordt, overeenkomstig de budgettaire inspanning die vanaf de ontwikkeling werd aangewend. Het tijdperk van duplicatie van de ontwikkeling van een gelijkaardige capaciteit is voorbijgestreefd. In plaats van concurrentiële multilaterale projecten zal plaats moeten gemaakt worden voor een benadering die gestoeld is op een grondige analyse van de bestaande middelen en niet-ingevulde behoeften. Op basis hiervan kan een gemeenschappelijk ontwikkelingsprogramma tot stand komen waarvan de output nationale maar ook gemeenschappelijke capaciteiten zullen zijn. Deze laatste kunnen gestationeerd zijn op een NAVO- of EU-thuisbasis (Main Operating Base - MOB) met multinationale invulling voor training, bemanning en onderhoud. Daarnaast zijn nationale ontplooiingsbasissen nog steeds vereist omwille van de inzetbaarheid over het geografische gebied dat men wil of kan bereiken. Deze benadering kan ook een oplossing bieden voor de herverdeling van substrategische nucleaire wapens in het kader van een nieuw verdrag tussen de NAVO en Rusland. We hebben aangetoond dat een eenzijdige terugtrekking van alle wapens geen realistische maar eerder een opportunistische benadering van het probleem is. Een gestructureerd plan kan passen in het kader van het hiervoor voorgestelde schema, waarbij de wapens herverdeeld worden over NAVO-MOB s. Hierdoor behoudt men de solidariteit binnen de NAVO-partners en wordt voor een deel tegemoetgekomen aan de eis om de politiek omtrent deze wapens te herzien. Binnen het kader van nieuwe overeenkomsten omtrent reducties, kan men dan deze capaciteit opnieuw evalueren. Voor België is er een bijkomend voordeel dat de vermelde problematiek van de dual-use capaciteit een oplossing krijgt zonder iemand te verplichten tot een engagement voor de aankoop van één welbepaald type wapensysteem. In een tijdperk waar men return on 133

148 investment verwacht, geeft dit voorstel een alternatief dat ook voor deze capaciteit nog een meerwaarde kan bieden op politiek vlak (onderhandelingen m.b.t. substrategische wapens) zonder daardoor opnieuw en voor een lange tijdspanne druk te leggen op de beschikbare budgetten Nationale wetgeving en politiewerk Uit dit werk is onder meer gebleken dat kandidaat-proliferatoren gebruik maken van de beschikbare kanalen om op een legale manier aan grondstoffen en technologie te geraken. In dat opzicht is het belangrijk dat het gemeenschappelijk belang het haalt ten opzichte van commerciële winstmarges. Daarnaast is gebleken dat door dezelfde actoren illegale circuits worden gebruikt om eventuele officiële tekorten te compenseren: hiervoor doet men een beroep op nepfirma s, witwascircuits en netwerken van transacties met cash geld via tussenpersonen. Hierdoor is het belangrijk dat ook inzake proliferatie het belang van het politionele werk en het in kaart brengen van financiële circuits wordt ingezien. Zowel de nationale politiediensten als de fiscale inspectiediensten dienen hiervoor optimaal te kunnen samenwerken op nationaal en supranationaal vlak. De voorgeschreven exportcontrolemechanismen blijven uitermate belangrijk voor het in stand houden van de drukmiddelen die door de VN op kandidaat-proliferatoren worden opgelegd. Het rapport van de VN-Veiligheidsraad vermeldt met betrekking tot resolutie 1874 omtrent Noord-Korea: Interdiction of proscribed exports destined for the DPRK remains heavily dependent on establishment of regulatory export control regimes, and effective national monitoring and export and customs controls. De gewesten zijn in ons land de bevoegde instantie om vergunningen uit te reiken: de studie gaf reeds aan dat de controle van uitvoer en doorvoer niet afdoend was bij gebrek aan nationale uniformiteit. Hierdoor is ook de inhoud van de gewestelijke jaarverslagen in dit verband niet vergelijkbaar. In november 2010 werd bekendgemaakt dat een onderzoek lopende was voor de uitvoer van dit type materieel zonder vergunning naar Iran jegens 2 firma s. Nog steeds vandaag kan men stellen dat nationale controle van de meldingsplicht en rapportering door middel van een databank die aard en route van het betrokken materieel beschrijft, een verbetering van de wetgeving zou inhouden. Ook de regionalisering van de douanewetgeving en het gebrek aan structurele middelen (manschappen en materiaal) om controles tot een goed einde te brengen verzwakken de positie van ons land in het internationale non-proliferatielandschap. Bovendien is een efficiënte aanpak in dit domein slechts haalbaar indien een gestructureerde samenwerking in het werk kan gesteld worden voor politie, douane, en parket zoals dat vandaag slechts occasioneel gebeurt in het kader van criminele activiteit of routinecontroles op snelwegen. Een sluitend proliferatieresistent netwerk kan slechts werken indien er geen achterpoorten zijn. Hiertoe is een uitvoerbare wetgeving noodzakelijk die structureel onderbouwd is voor de uitvoering 134

149 ervan. Internationale samenwerking is ook hier van essentieel belang. De geregionaliseerde wetgeving moet dus in haar toepassing op een hoger niveau getild kunnen worden. De aanbevelingen van het IAEA in de leidraad over nucleaire wetgeving kan hier zeker van pas komen. Naast de aanpak en controle van de wettelijke activiteiten moet ook de uitwisseling van gegevens over criminele netwerken ruimer behandeld worden. Vaak blijkt dat net die netwerken ook binnen dit specifieke domein een rol te spelen hebben: hierbij overstijgt men het zuiver politionele werk om te komen tot een multidisciplinaire aanpak. Enkel deze benadering kan een garantie geven tot een werkbaar mechanisme dat de achterpoorten kan sluiten voor proliferatiegevoelige activiteit. Uitwisseling van informatie tussen verschillende federale en regionale overheidsdiensten is in België daarom van cruciaal belang. Het WMD Centre van de EU moet een nationale gesprekspartner hebben die meer voorstelt dan één persoon uit een lidstaat, maar eerder een raadgevend multidisciplinair panel dat een sturend karakter kan hebben voor de operationele uitvoeringsmodaliteiten Ondersteuning van het IAEA Nucleaire afschrikking zal in het kader van verdere ontwapening moeten evolueren naar een principe van gegarandeerde bescherming: de afschrikking zal dus geleidelijk plaats moeten ruimen voor nieuwe conventionele middelen die bijdragen tot die bescherming. Aangezien de omvang, het actieterrein en het gebruikte spectrum aan middelen tijdens conflicten ernstig uitgebreid werd, zal dat eveneens gelden voor de domeinen die mee een rol zullen spelen op vlak van ontrading. Nieuwe capaciteiten voor detectie en forensische analyse van nucleair materiaal zullen moeten passen in een nieuw wettelijk kader dat structurele ondersteuning zal vergen in financiële en materiële middelen, maar ook ervaren personeel. De veiligheid van de militaire en civiele infrastructuur moet op die manier gevrijwaard kunnen worden tegen elke vorm van bedreiging. In alle omstandigheden zal men de pragmatische benadering van effectieve ontwapening voor ogen moeten houden: zelfs de ontwikkeling en de garantie van goed werkende systemen in voormelde domeinen zullen een mentaliteitswijziging vergen om over te gaan van de doctrinaire concepten die nog steeds de begrippen en de middelen voorzien voor nucleaire afschrikking naar een nieuwe aanpak voor de toekomst die de veiligheid garandeert. Het Internationaal Atoomagentschap kan hier een belangrijke rol in spelen, voor zover het Agentschap de middelen ertoe krijgt. Een structurele ondersteuning moet toelaten dat het IAEA zijn actuele taken kan blijven uitvoeren ondanks de kwantitatieve toename te wijten aan nucleaire revival. Hiervoor moeten niet alleen het budget maar evenzeer het technisch en diplomatisch personeel aangevuld kunnen worden. Het mandaat van het Agentschap moet bovendien op internationale consensus gestoeld zijn zonder daarom een politiek georiënteerd instrument te worden: het moet de praktische ondersteunende capaciteit van de VN blijven voor nucleaire aangelegenheden met de nodige slagkracht die deze taak impliceert. In die zin is het belangrijk dat het Agentschap zijn verificatieopdracht kan blijven uitbouwen: samenwerking 135

150 met inlichtingendiensten en hun technische informatiebronnen kan een meerwaarde betekenen voor de vroege detectie van verdoken nucleaire activiteit. Voorwaarde hiertoe is dat de legitimiteit van het IAEA onderschreven wordt door alle leden van de VN en dat aangesproken bronnen geen aanleiding zouden zijn voor vermoedens van partijdigheid door sommigen. De controle op het vreedzaam gebruik van kernenergie zal een cruciale taak blijven voor het Agentschap. Het toezicht op de werking van de internationale brandstofreserve van Angarsk, onder toezicht van het IAEA, zal daar zeker toe bijdragen. Idealiter wordt een tweede dergelijke capaciteit uitgebouwd op een andere locatie, zowel om veiligheidsredenen als om de kosten te drukken van brandstoftransport De NSG en België België is lid van de NSG. We hebben vermeld dat de toetreding binnen de NSG nog steeds op vrijwillige basis gebeurt, en de afspraken binnen deze groep nog steeds niet het een ontwerp tot richtlijn tot een consensus hebben gebracht. Als klein land kan men vaak een voortrekkersrol spelen met een groep like-minded. Het zou daarom het non-proliferatieregime ten goede komen mocht een voorstel uitgewerkt worden om handel in nucleaire technologie als koper of verkoper te binden aan lidmaatschap van de NSG. Het NSG-lidmaatschap opnemen in het additioneel protocol van het IAEA, zou het juridisch bindende karakter nog versterken en geen ruimte meer laten voor uitzonderingen. Tot hier toe behelst de NSG een groep vrijwillige lidstaten die bijna het volledige beschikbare nucleaire spectrum vertegenwoordigt (technologie, brandstof en uitrusting). Nieuwe afspraken omtrent het lidmaatschap zoals voorgesteld houden in dat ook kopers zullen moeten toetreden tot het additioneel protocol voor het verwerven van aanrijkingstechnologie van brandstof. Daarom moeten ook commerciële belangen aan objectieve criteria onderworpen worden. Een stap in de goede richting is de eis opleggen dat zowel verkopers als kopers van technologie moeten voldoen aan de vereisten van het additioneel protocol van het NPV waardoor het IAEA inzage krijgt in transacties ter controle op het naleven van de internationale criteria voor nonproliferatie. Voor het ogenblik zijn Brazilië en Argentinië nog steeds vrijgesteld van het additioneel protocol. Bovendien zou een juridisch kader voor de NSG-groep beter op zijn plaats zijn dan een vrijwillige aansluiting en naleving van NSG-richtlijnen. Het EU-voorzitterschap van België had hiertoe een mogelijkheid kunnen bieden. Nieuwe initiatieven kunnen echter ook in de schoot van de Raad ontstaan en via nieuwe diplomatieke kanalen hun weg vinden naar een consensus. Met haar WMD-strategie van 2003 onderschreef de EU het principe om werk te maken van non-proliferatie-inspanningen: een goede stap zou kunnen zijn om binnen de EU die regelgeving te implementeren en uit te dragen. De NSG telt voorlopig slechts 46 (niet steeds eensgezinde) leden terwijl het comité voor toezicht van VN-resolutie 1540 met betrekking tot exportcontroles wereldwijd slechts 80 jurisdicties kon vinden waarvan er 69 wettelijke sancties voorzien bij overtreding van de 136

151 handel in WMD-onderdelen. Hoewel de EU zich actief heeft voorbereid op de plenaire vergadering van de NSG van juni 2010, kon men geen eensgezindheid over een nieuwe richtlijn bekomen. Nieuwe initiatieven in deze richting dringen zich dus op. 137

152 3.3. Deelbesluit Deze studie toont aan dat non-proliferatie ook implicaties heeft voor België en zelfs voor Defensie. Voorstellen die in dit deel werden geformuleerd wijzen in die richting. Alle sectoren van onze samenleving zijn in meer of mindere mate ook bij deze problematiek betrokken. Ook in deze wereldproblematiek heeft België zijn rol te spelen. Zelfs Defensie heeft een rol te spelen door de optimale benutting van bestaande middelen. Uiteraard zal dit passen binnen het kader dat in de politieke overeenkomsten wordt bepaald. Toch kan Defensie een eigen visie uitwerken en aanbevelingen formuleren in dit domein. De ervaring van de jaren uit de periode van de Koude Oorlog en de evolutie van het strategische landschap hebben veel aanpassing vereist van Defensie. In dat opzicht is vanuit dit Ministerie, vanuit het beleid maar evenzeer vanuit het operationele kader, een goed inzicht te verwerven van mogelijke veranderingen en aanpassingen aan nieuwe strategische contexten. Het is dan ook nuttig om alle media-aandacht van Global-Zero pragmatisch te benaderen binnen het kader van bestaande (en/of nieuwe) akkoorden en hun uitvoeringsmogelijkheden. Daarom werden voorstellen geformuleerd die onderzoeken welke gevolgen kunnen gekoppeld worden aan keuzes voor aankopen bijvoorbeeld. Binnen afzienbare tijd zullen op dit vlak keuzes moeten gemaakt worden door het beleid: dit zal uiteraard gevolgen hebben voor de operaties, de opleiding van het personeel en het onderhoud van het materieel. Zo zijn er denkpistes die het mogelijk maken om op middellange termijn keuzes te maken voor geplande aankopen van nieuwe jachtvliegtuigen zonder de dual-capable role van de Alliantie in het gedrang te brengen. Kernwapendoctrines nemen nog geen afstand van de mogelijkheid tot eerste inzet: hierdoor zal ook de NAVO in dit decennium een kernmogendheid blijven. Hierdoor komt de nadruk te liggen op de bescherming van deze capaciteit zowel voor de wapens en de dragers (tegen fysische aanval), alsook voor de commando- en controleketen (tegen cyberaanval). Opleiding en operationele capaciteit kunnen gerealiseerd worden zonder nieuwe aankopen op te dringen die economisch misschien niet de voordeligste zijn voor de overige zendingen die de Belgische Defensie moet kunnen realiseren. De zoektocht naar alternatieve energiebronnen behelst het gebruik van civiele (kritieke) energie-infrastructuur. Ook de klimaatconferentie van Cancun heeft kernenergie niet afgeschreven in het spectrum van de beschikbare bronnen: dit betekent dat we ook op nationaal vlak een preventieve en proactieve aangepaste noodplanning moeten behouden en operationaliseren. Opleiding van personeel, en samenwerking over de FOD-grenzen heen zal daarom een belangrijk gegeven blijven in het Belgische landschap. Ook de wetgevende en de uitvoerende macht blijven hierdoor een belangrijke taak bekleden in de toepassingen van de nucleaire technologie. 138

153 Nieuwe onderhandelingen in het kader van ontwapeningsakkoorden zullen rekening moeten houden met het strategische landschap van het ogenblik en het evenwicht waarnaar men op dat ogenblik kan streven: de politieke visie die rekening houdt met de risico s van dat (gewijzigde) landschap zou dan aanleiding moeten geven tot een strategie voor reductie: dat kan in fine leiden tot nieuwe maxima voor wapens of vectoren. De omgekeerde weg die vooraf getallen of deadlines oplegt, getuigt van een onrealistische methodologie voor de onderhandelingen inzake nonproliferatie. In dit kader past een structurele ondersteuning van het IAEA eerder dan een opsplitsing van de bevoegdheden van het Agentschap. Ook het lidmaatschap van de NSG kan hiertoe bijdragen door het additioneel protocol te verbinden aan het lidmaatschap van de NSG. De multidisciplinaire aanpak van het onderzoek naar proliferatieresistente kernbrandstof en tracering kan de vruchten plukken van fundamenteel onderzoek waarin ons land (nog steeds) een rol kan betekenen. Hoewel de nucleaire sector in ons land sinds de zestiger jaren fel gereduceerd werd in omvang op vlak van het onderzoek, blijft er een niet te verwaarlozen expertise bestaan en blijft de opleiding in academia meer dan ooit van belang. 139

154 140

155 Algemeen Besluit 141

156 Algemeen Besluit Doctrinaire herzieningen, technologische onderhoudsprogramma s en budgettaire toewijzingen tonen aan dat een snelle nucleaire ontwapening niet aan de orde is. We hebben kunnen vaststellen dat zowel politieke als economische belangen de agenda van de non-proliferatie en de ontwapening zullen bepalen in de toekomst. Het aandeel van de kernwapenstaten in het militaire en het civiele luik van de nucleaire technologie is te vergelijken met een monopoliepositie. Hun inspraak is zo groot geworden dat politiek en economie dreigen te versmelten tot een eigenaardige mix waarin de eigen belangen primeren boven de grondvesten van het non-proliferatieregime. Alle grote actoren hebben op dat vlak reeds gezondigd naar de letter of naar de geest van het NPV door verkoop van militair materieel of door het beschikbaar stellen van brandstof aan staten die het NPV niet onderschrijven. Hierdoor heeft men de deur geopend voor een inconsequente interpretatie van het NPV naargelang de partijen die betrokken zijn, waardoor men de indruk wekt twee maten en twee gewichten te hanteren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat landen die geïsoleerd werden op internationaal vlak hun verworven capaciteit zullen trachten te verzilveren in de toekomst. Zowel civiele als militaire bilaterale contracten kunnen de weg naar ontwapening in dat opzicht hinderen. Omwille van de commerciële belangen zullen deze echter blijven bestaan en duikt het gevaar op dat contracten afgesloten worden die lopende politieke onderhandelingen in gevaar brengen wat een vertraging zou kunnen veroorzaken in algemene nucleaire ontwapening. De redenering verder doortrekken brengt ons tot de problematiek van staten als Iran en Noord-Korea die argumenten vinden in commerciële contracten om zich niet te buigen naar internationale eisen: hierdoor dreigt het gevaar dat horizontale proliferatie weer de kop opsteekt. Verdere stappen naar universele ontwapening zullen dus ook mee bepaald worden door de commerciële belangen die unilateraal nagestreefd worden. In een tweede deel van deze studie werd een pragmatische benadering van de te verwachten evolutie met betrekking tot ontwapening voorgesteld: deze leert ons dat een nieuw (o.m. conventioneel) evenwicht zal moeten gevonden worden, alvorens men verder kan gaan in de verlaging van het aantal wapens en vectoren. Verder zal de gegarandeerde bescherming, gebaseerd op een doctrine van extended deterrence, moeten evolueren naar een vorm van extended protection zonder daardoor de veiligheidsperceptie in het gedrang te brengen. De realiteit is dus anders dan oproepen tot een kernwapenvrije wereld: het discours stemt niet altijd overeen met de praktijk. Hoe kan men immers het initiatief van Praag verzoenen met het uitvoeren van subkritische kernexplosies? De pragmatische benadering toont aan dat de kernwapenstaten de agenda zullen bepalen van de onderhandelingen in dit domein, gedicteerd door eigen belangen. Dit zal de taak van de VN en het IAEA er niet eenvoudiger op maken. In deze wetenschap en in een context 142

157 waarin verdragen elkaar onderling beïnvloeden is een evenwichtige en unanieme positie omtrent het NPV niet vanzelfsprekend: de ratificatie en uitvoering van New START, het CTBT, FMCT, BTWC, CFE, INF en het werk van de ontwapeningscommissie (CD) zal aantonen of er een concrete wil bestaat om in die richting constructief verder te werken. Vandaag blijkt dit nog niet het geval. In die omstandigheden kan men niet tot een robuust nonproliferatieregime komen en zal een wereld zonder kernwapens een droom blijven voor de komende generaties. Een onontgonnen optie in deze studie werd tijdens vorige herzieningsconferenties van het NPV naar voren geschoven als mogelijk alternatief om de herhaaldelijke discussies een halt toe te roepen. Een nieuw juridisch bindend verdrag met betrekking tot kernwapens (Nuclear Weapons Convention - NWC) zou hiervoor soelaas moeten kunnen bieden. Dit verdrag zou tevens voor eens en voor altijd de modaliteiten bepalen die betrekking hebben op verificatie, registratie, vertrouwenwekkende maatregelen, toezicht, inspecties, veiligheidsmaatregelen (safeguards) en preventieve controles, de schikking van conflicten en dwangmaatregelen onder de auspiciën van een nieuwe internationale controle-instantie. Dit verdrag zou dus ondersteund moeten worden door een permanente structuur die complementair is aan het IAEA, naar het voorbeeld van de CTBTO en de OPCW. Hierdoor zou het IAEA zich kunnen toespitsen op de civiele aspecten van de nucleaire technologie. De vraag die men zich hierbij moet stellen is of de som der inspanningen die men moet leveren voor de uitvoering van de administratieve, technische en operationele taken lager zal zijn dan wanneer de taken toevertrouwd worden aan het IAEA alleen: zeker niet. Bovendien is er bij het oprichten van een nieuwe structuur een reële kans dat het algemene overzicht (situation awareness) en de kruisbestuiving die voortvloeit uit de kennis en de ervaring van militaire en civiele aspecten van nucleaire technologie voor een deel verloren zouden kunnen gaan. Het beperken van de bevoegdheden van het IAEA kan in de huidige context geen gunstig signaal zijn naar de buitenwereld, vooral indien er onzekerheid heerst over de finaliteit van het nucleaire programma van een natie. Het zou enkel bijdragen tot de verzwakking van de positie van het IAEA en bijgevolg ook van de standpunten van de internationale gemeenschap. Men kan zich bovendien de vraag stellen of (kernwapen)staten wel bereid zijn om in een systeem te stappen dat permanente en doortastende verificatiemechanismen inzake nucleair beleid toelaat: waar de verzwakking van de positie van het IAEA vragen oproept over de opportuniteit, stellen enerzijds de moeilijke vooruitgang die geboekt wordt tijdens de vijfjaarlijkse toetsingsconferenties van het NPV en anderzijds de inertie om een nieuw momentum te creëren voor de vooruitgang in aanverwante verdragen, de realiseerbaarheid van een dergelijk systeem in vraag: de talrijke amendementen van de kernwapenstaten op de finale tekst van de toetsingsconferentie van het NPV van 2010 illustreren dit op een ondubbelzinnige wijze. Beleidsondersteunende maatregelen werden in het laatste deel van dit werk toegelicht. In de context van de lopende economische crisis zal het niet 143

158 eenvoudig zijn om prioriteiten te leggen. Feit is dat de kernwapenstaten zwaar wegen op het huidige non-proliferatieregime en veranderingen in de weg staan die het draagvlak van hun militaire, civiele of commerciële belangen zouden kunnen verzwakken. De gevolgen hiervan zijn voor iedereen voelbaar, ook voor België. Daarom werden voorstellen geformuleerd die alternatieve pistes onderzoeken voor de keuzes die binnen afzienbare tijd gevolgen zullen hebben voor het beleid en voor de operaties. Zo hebben we besproken dat er denkpistes zijn die het mogelijk maken om op middellange termijn keuzes te maken voor geplande aankopen van nieuwe jachtvliegtuigen zonder de dualcapable role van de Alliantie in het gedrang te brengen: het veiligheids- en defensiebeleid zal hier de invloed van ondervinden. De gangbare kernwapendoctrines nemen nog geen afstand van het eerste gebruik: hierdoor zal ook de NAVO nog gedurende het komende decennium een kernmogendheid blijven en kunnen verder reducties een werk van lange adem worden. Meer en meer komt hierdoor de nadruk op de bescherming van deze capaciteit: deze moet voorzien worden voor zowel de wapens als de dragers (tegen fysische aanval) maar eveneens voor de commando- en controleketen (tegen cyberaanvallen). Het voortbestaan van een militaire en civiele nucleaire capaciteit (kritieke energie-infrastructuur) betekent dat we ook op nationaal vlak een preventieve en proactieve noodplanning moeten behouden en operationaliseren. Opleiding van personeel en samenwerking over de FODgrenzen heen zullen daarom een belangrijk gegeven blijven in het Belgische landschap. Ook de wetgevende en de uitvoerende macht krijgen hierdoor een belangrijke taak toebedeeld in de toepassingen van de nucleaire technologie. De politiek heeft ook een taak te vervullen in nieuwe onderhandelingen: deze zullen immers gegrondvest moeten zijn in een stevige methodologische basis waarbij rekening gehouden wordt met het strategische landschap van het ogenblik en het evenwicht waarnaar men streven kan. De politieke visie die rekening houdt met de risico s van dat gewijzigde landschap zou dan aanleiding moeten geven tot een strategie voor reductie: vooraf getallen of deadlines opleggen is geen gezonde basis voor lopende onderhandelingen inzake non-proliferatie. In het domein van het fundamentele onderzoek biedt dit onderwerp eveneens perspectieven: een multidisciplinaire aanpak van het onderzoek naar proliferatieresistente kernbrandstof en merking zal vruchten afwerpen voor de traceerbaarheid en de forensische analyse. In het kader van een sterk NPV past een structurele ondersteuning van het IAEA eerder dan een opsplitsing van de bevoegdheden van het Agentschap. Ook het lidmaatschap van de NSG kan hiertoe bijdragen door het additioneel protocol te verbinden aan het lidmaatschap van de NSG. Wetenschappelijke studies, naast het onderzoek naar proliferatieresistente kernbrandstof werden kort aangehaald. Nieuwe reactoren zullen uit dit onderzoek voortvloeien en kunnen de brug slaan naar de uitbating van kernfusie die ten vroegste tegen 2050 haar eerste toepassingen zal zien. De verwachtingen zijn niet van dien aard dat men snel naar het globale nulpunt of zelfs dit decennium, zelfs na de ratificatie van New START, nog 144

159 significante dalingen van het kernwapenarsenaal van grootmachten moet verwachten. Zowel de handelingen als de doctrines spreken het discours van Praag tegen op dat vlak. 145

160 146

161 Bijlagen 147

162 148 Bijlage 1: Evaluatie van het 13 stappenplan van de toetsingconferentie uit 2000 van het NPV

163 Bron: Squassoni, Sharon Measuring progress in the 13 steps. Carnegie Endowment for International Peace [geraadpleegd op 24/03/2010]. 149

164 Bijlage 2: Vergelijking nieuwe en oude veiligheidsongeving Geopolitiek Voormalige veiligheidsomgeving Bipolair en stug Voorspelbaar Communisme VS als grootste Westerse macht Permanente allianties Verlamde VN Nieuwe klemtonen in veiligheid Multipolair (complex) Onzeker Nationalisme en religieus extremisme VS enkel sterkste militaire macht Tijdelijke verdragen Dynamische VN Dreiging gericht tegen de VS Eén blok (Sovjet-Unie) Dreiging op overleven van VS Duidelijk Afschrikbaar Afkomstig uit Centraal-Europa Hoog risico tot escalatie Gebruik van strategische kernwapens Open Verscheiden Dreiging op belangen van de VS Onduidelijk Niet afschrikbaar Andere regio s Laag risico tot escalatie Terroristen die kernwapens gebruiken Verscholen 150

165 Militaire macht Uitputtingsoorlog Oorlogvoering by proxy Hoogtechnologisch Ontplooid (vooruitgeschoven) Frontlijn gelegen Host Nation Support Beslissende aanvallen op sleuteldoelwitten Onmiddellijke versterking Verscheiden niveaus van technologie Projectie (strategische afstand) Thuisbasis Vertrouwen in eigen sterkte Bron: LES ASPIN, «On the Sea Change in the Security Environment.», in The Officer Magazine, February

166 Bijlage 3: NATO Multiple futures project MILITARY IMPLICATIONS PROTECT AGAINST ASYMMETRIC THREATS CONDUCT MILITARY OPERATIONS AGAINST NON-STATE ACTORS PROTECT C4 SYSTEMS AND NETWORKS PREVENT DISRUPTIONS TO THE FLOW OF VITAL RESOURCES ANALYSIS Develop adaptable command structures that can quickly respond to a variety of modes of warfare and support civilian authorities Anticipate vulnerabilities and potential threats through continuous, effective intelligence information-sharing with all who may be called on to act Promote awareness of potential threats among populations, and pro-active measures through training and experimentation Be prepared to both support and lead according to the magnitude of attacks and the effectiveness of civilian responses Prepare responses that are unrestricted across the full spectrum of warfare and stability operations. Develop a well defined Commanders intent and clearly established common Rules of Engagement (ROE) for all forces involved Interact with local population to gain cultural and situational awareness and build/maintain support for the mission Develop a strategic concept for Cyber Defence Leverage technological advances to both develop and improve capabilities to detect, identify, locate & engage source(s) of cyber attacks Develop offensive cyber capabilities (Counter-Cyber Attack) Avoid development or reliance on single point of failure systems and networks. Identify resources and corresponding infrastructures that are deemed vital to the Alliance and its member nations Develop a concept and legal framework to ensure the Alliance has the ability and resources to respond to threats aimed at preventing the flow of vital resources. The location and type of resources and infrastructure will be the key drivers that define needed capabilities Establish communication and coordination with civil 152

167 authorities to assist in crisis planning if access to resources has been disturbed. ENHANCE CIVIL- MILITARY COOPERATION Prepare for increased involvement of NGOs in areas of tension, crisis and conflict Develop framework for comprehensive planning and liaison with NGOs Bron: NATO. Allied Command Transformation. Multiple Futures Project. Navigating towards Final Report

168 Bijlage 4: Clandestiene doorbraak Bron: Unblocking the road to zero. STIMSON. Beschikbaar via geraadpleegd op 12 april

169 Bijlage 5: Aanvragers voor de bouw van kerncentrales Bron: Survey of Emerging Nuclear Energy States (SENES). Centre for International Governance Innovation (CIGI). Beschikbaar via geraadpleegd op 23 april

170 Bijlage 6: BNP en kredietwaardigheid van aanvragers Bron: Findlay, Trevor The Future of Nuclear Energy to 2030 and its Implications for Safety, Security, and Nonproliferation. The Centre for International Governance Innovation. 156

171 Bijlage 7: Historiek van verschillende reactoren Bron: United States Department of Energy Nuclear Energy Advisory Committee and the Generation IV International Forum. December FA Technology Roadmap for Generation IV Nuclear Energy Systems. 157

172 158 Bijlage 8: ICNND ACTIEPLAN

173 159

174 160

175 Bron: Evans, Gareth and Yoriko Kawaguchi Eliminating Nuclear Threats: a practical agenda for global policymakers. International Commission on Nuclear Non-proliferation and Disarmament. 161