Maatschappelijk middenveld

Transcriptie

1 Dirk-Jan Koch (1980) studeerde ontwikkelingseconomie aan de London School of Economics. Op dit moment is hij werkzaam als ontwikkelingsprofessional op het ministerie van Buitenlandse zaken. Hij is gedetacheerd bij het bij het Centre for Development Issues in Nijmegen om zijn promotieonderzoek af te ronden. Hij doet onderzoek naar landenkeuzes van ontwikkelingsorganisaties. 80 binnenwerk IS bundel.def.indd 80-81

2 De ontwikkelingsorganisatie is een kuddedier Het hulpbudget van World Vision International is groter dan dat van Italië. Het budget van Plan International is groter dan dat van Griekenland. De Save the Children -alliantie heeft meer aan hulp te besteden dan Finland. Hoewel over de landenkeuzes van de bilaterale donoren boeken vol zijn geschreven, is nooit systematisch onderzoek gedaan naar de keuzes van deze nieuwe hulpgiganten. Je zou verwachten dat ze zich, niet gehinderd door politieke belangen, kunnen richten op de meest behoeftige landen. Maar is dat ook zo? Dit essay laat zien dat behoorlijk wat valt af te dingen op deze en andere veronderstellingen. Zo blijken maatschappelijke organisaties zich niet op de armste en moeilijkste landen te richten en vertonen ze kuddegedrag. Jemen en Oeganda zijn allebei arme landen. Er leven ongeveer tien miljoen mensen onder de armoedegrens. Je zou verwachten dat ze allebei evenveel hulp ontvangen van ontwikkelingsorganisaties zoals Plan, Oxfam en Care. Wat blijkt echter? Zestig van s werelds grootste particuliere ontwikkelingsorganisaties besteden ongeveer 5 miljoen euro per jaar in Jemen en meer dan honderdvijftig miljoen euro per jaar in Oeganda. De afgelopen jaren heb ik onderzoek gedaan naar de geografische keuzes van ontwikkelingsorganisaties. Binnen dit onderzoek heb ik uiteenlopende plekken bezocht; van de achterlanden van de Centraal-Afrikaanse Republiek tot het hoofdkantoor van het IMF in Washington. Ook heb ik veel verschillende methodes gebruikt. Ongeacht de locatie en methode kwamen telkens dezelfde vier punten naar voren ten aanzien van de geografische keuzes van ontwikkelingsorganisaties. Arme en slecht bestuurde landen krijgen relatief weinig hulp van NGO s; geografische keuzes van NGO s lijken meer op die van overheden dan de term niet-gouvernementele organisaties doet vermoeden; ontwikkelingsorganisaties richten zich vaak op dezelfde landen, en tenslotte: de keuze voor een bepaald land is sterk historisch bepaald en niet erg flexibel. Mijn uiteindelijke conclusie is dat de geografische keuzes van de NGO s op de schop moeten. Zij kunnen zich meer op landen rich :08:01

3 De armste landen verdienen meer hulp dan iets minder arme landen ten die vergeten worden door donoren en andere organisaties en ze kunnen relatief meer financieren in de armste en de moeilijke landen. Arm is arm, toch? Uit de data van het onderzoek blijkt dat ontwikkelingsorganisaties wereldwijd gemiddeld evenveel hulp per hoofd van de bevolking besteden in de arme landen van de wereld als in de lage middeninkomen-landen. Als dit berekend wordt naar het aantal armen, dan gaat gemiddeld meer hulp naar de armen in de landen met een middeninkomen, dan naar de armste landen. Een arme burger in een land met een middeninkomen ontvangt gemiddeld 33 euro van de internationale NGO s, terwijl dit 30 euro is voor de allerarmste landen (gecorrigeerd naar koopkracht). Dit geldt ook in sterke mate voor Nederlandse organisaties: in het overzicht van landen waarin Nederlandse ontwikkelingsorganisaties actief zijn, valt op dat er meer lage middeninkomen-landen in voorkomen dan arme landen. Een groot aantal organisaties is van mening dat het niet erg is dat evenveel geld gaat naar arme landen en landen met een laag middeninkomen. Het gaat volgens deze organisaties immers om de armen, ongeacht of ze in Brazilië wonen, in Burkina Faso, Costa Rica of Congo. Ik ben juist van mening dat inwoners van de armste landen wel degelijk meer hulp per hoofd van de bevolking van NGO s verdienen dan mensen in de middeninkomen-landen (gecorrigeerd naar koopkracht). Ten eerste is de armoede van mensen in de allerarmste landen veel dieper en veelomvattender; het gaat niet alleen om toegang tot de rechtspraak of landrechten voor uitgesloten groepen, maar ook om toegang tot water, zorg en onderwijs. Ten tweede zijn de mogelijkheden om lokaal fondsen te werven veel groter in middeninkomen-landen dan in arme landen. In het huidige systeem financiert de Nederlandse burger via zijn of haar belasting uiteindelijk de elite in Brazilië, die geen belasting betaalt. Ontwikkelingsorganisaties die werkzaam zijn in middeninkomen-landen kunnen nog veel actiever inzetten op lokale fondswerving, in plaats van grote hoeveelheden geld over te maken naar lokale organisaties. Tot slot zijn de interventies die in middeninkomen-landen nodig zijn veel goedkoper dan interventies in de allerarmste landen. In de lage middeninkomenlanden is het armoedeprobleem met name een verdelingsprobleem. Dat probleem kan niet duurzaam opgelost worden door Westers geld te blijven pompen in de gemarginaliseerde groepen daar, maar wel door het beleid te beïnvloeden en het verdelings- 82 binnenwerk IS bundel.def.indd 82-83

4 vraagstuk aan de orde te stellen. Dat is vele malen goedkoper dan het meefinancieren van basisvoorzieningen in de allerarmste en meest afgelegen landen van deze wereld. Een van de veronderstellingen die academici en beleidsmakers hebben over de geografische focus, gaat over de kwaliteit van bestuur van landen waarin ontwikkelingsorganisaties resultaten kunnen behalen. De Wereldbank stelt: In landen met slecht bestuur faalt de overheid om op effectieve wijze diensten te verlenen. Daarom werkt hulp van overheid tot overheid niet in die landen. Effectieve hulp in die landen behelst het ondersteunen van maatschappelijke organisaties om hun overheden te verbeteren of zelf deze dienstverlening over te nemen (of beide te doen). De Verenigde Naties: Er zijn landen die consistent laag scoren op politieke vrijheden en mensenrechten, hoog scoren op corruptie en weinig bereidheid tonen om aan armoedebestrijding te doen. In deze gevallen kan de internationale gemeenschap een rol spelen door hulp via NGO s te geven. Er bestaan kortom concrete verwachtingen over de aanwezigheid van NGO s, en daarmee tegelijkertijd hun financiers (vaak de noordelijke ontwikkelingsorganisaties). De vraag is of ontwikkelingsorganisaties zich daadwerkelijk richten op deze landen met slecht bestuur. Het antwoord is nee. Ontwikkelingsorganisaties geven relatief meer geld uit in ontwikkelingslanden met gemiddeld bestuur, dan in landen met slecht bestuur. Ontwikkelingsorganisaties geven de voorkeur aan landen als Costa Rica, Ghana en Georgië, in plaats van landen als Cuba, Togo en Azerbeidzjan. Deze voorkeuren zijn tevens te zien bij donoren. Borren, voormalig directeur van Oxfam Novib, legt uit dat ze als ontwikkelingsorganisatie weigert alleen maar actief te zijn in de leftover -landen van bilaterale hulp. Ook Monteiro, directeur van Hivos, geeft aan: Wij willen niet de troep opruimen in moeilijke landen, waarna de bilaterale hulp aankomt om mooie resultaten te boeken. De verwachtingen over de kwaliteit van bestuur van de landen waar internationale NGO s actief zijn, stroken dus niet met de landen waar de organisaties actief (willen) zijn. Het is mogelijk dat de Wereldbank en de Verenigde Naties te hoge verwachtingen hebben ten aanzien van NGO s in moeilijke landen. Het is tevens denkbaar dat er meer mogelijkheden bestaan dan ontwikkelingsorganisaties momenteel benutten. Met name in Franstalig centraal Afrika, het Midden-Oosten (exclusief de Palestijnse gebieden), en de oude Sovjetrepublieken zijn weinig organisaties actief, en volgens mij liggen daar meer mogelijkheden. Volgen is kiezen Uit mijn onderzoek blijkt dat ontwikkelingsorganisaties over het algemeen de keuzes van donoren volgen. Dit doen ze ook als ze :08:01

5 Ontwikkelingsorganisaties doen aan kluitjesvoetbal hiertoe niet verplicht worden, zoals de Nederlandse organisaties. Hoe afhankelijker een organisatie financieel is van een donor, des te groter het verband tussen de landenkeuze van de ontwikkelingsorganisaties en de donor. De focus van Noorse organisaties op de armste landen reflecteert de keuze van de Noorse overheid op die landen. Versnippering van Duitse hulp van ontwikkelingsorganisaties reflecteert die van Duitse bilaterale hulp. Waarschijnlijk is hier sprake van wederzijdse beïnvloeding: bilaterale keuzes werken door in de keuzes van ontwikkelingsorganisaties en andersom. Ongeacht wie nu wie beïnvloedt, de uitkomst is hetzelfde. Organisaties zijn over het algemeen in dezelfde soort landen actief als de donoren die ze hebben. Deze focus op landen kun je positief noemen. In de landen waar zowel het bilaterale kanaal als de maatschappelijke organisaties actief zijn, zou immers idealiter samengewerkt kunnen worden. De donor kan bijvoorbeeld de begroting van een ministerie van Gezondheid in een land ondersteunen en maatschappelijke organisaties kunnen lokale organisaties versterken die de toegang tot zorg voor de allerarmsten waarborgen. Tegelijkertijd worden de geografische keuzes van donoren vaak gekenmerkt door eigenschappen waarmee maatschappelijke organisaties liever niet geassocieerd worden. Zo geven donoren veel aandacht aan landen die van belang zijn in de strijd tegen terrorisme, maar niet in de strijd tegen armoede. Bilaterale landenkeuzes zijn vaak grillig en afhankelijk van wisselende voorkeur van opeenvolgende ministers. Daarnaast gaat de doelstelling van maatschappelijke organisaties in het noorden, namelijk het duurzaam opbouwen van een sterk maatschappelijk middenveld in ontwikkelingslanden, slecht samen met strenge en veranderende geografische eisen van donoren. In tegenstelling tot een groot aantal andere donoren laat de Nederlandse overheid maatschappelijke organisaties vrij in de keuze van landen waar ze actief zijn. Gevolg hiervan is onder andere dat bijvoorbeeld de ambassade van Jemen van mening is dat te weinig door het ministerie gefinancierde organisaties actief zijn in Jemen. De ambassade in Tanzania is echter van mening dat daar te veel door Nederland gefinancierde organisaties actief zijn. Een aantal ambassades zou graag meer invloed willen uitoefenen op de landen waar Nederlandse medefinanciering naartoe gaat. Is dat een goed idee? Ik vind het niet aan te bevelen dat maatschappelijke organisaties, in Nederland of in andere landen, aan geografische banden worden gelegd. Naast het feit dat organisaties al vaak de bilaterale keuzes volgen, kan het leiden tot teveel aanbodsturing en strategisch gedrag van organisaties. Bovendien, wanneer NGO s gedwongen worden actief te zijn in 84 binnenwerk IS bundel.def.indd 84-85

6 dezelfde landen als de donoren, leidt dit tot nog meer clustering van ontwikkelingshulp. Ploeteren in Jemen NGO s worden vaak vrijgelaten in hun keuzes, omdat van hen verwacht wordt dat zij de hulp eerlijk verdelen over arme landen (zie bijvoorbeeld het werk van Yontcheva van het IMF). Van ontwikkelingsorganisaties wordt verwacht, omdat zij zich vrij weten van geostrategische beslommeringen, dat zij hun hulp eerlijk kunnen verdelen over de arme landen. Deze verwachting klopt echter niet, zoals blijkt uit de wereldkaart hieronder. Van de 61 internationale organisaties waarvan data bekend zijn, blijkt maar een handjevol actief te zijn in landen als Jemen, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Gabon en Ivoorkust. Dit is minder dan 10 procent, terwijl in landen als Kenia, Sri Lanka, Guatemala en Oeganda meer dan 40 organisaties meer dan tweederde - actief is. Er bestaan dus ongelijkheden tussen de hoeveelheden hulp die ontwikkelingslanden krijgen van ontwikkelingsorganisaties. Zoals blijkt uit de grafiek is er sprake van kluitjesvoetbal onder ontwikkelingsorganisaties. Zambia, Nicaragua, Honduras en de Palestijnse gebieden krijgen bijvoorbeeld twintig keer meer hulp per hoofd van de bevolking van ontwikkelingsorganisaties dan landen als de Centraal-Afrikaanse Republiek, Ivoorkust en Jemen. Resultaten van onderzoek geven meer inzicht in de oorzaken van deze samenklontering. De factoren die ertoe leiden dat bedrijven clusteren, lijken ook te gelden voor ontwikkelingsorganisaties. Ontwikkelingsorganisaties beginnen liever niet ergens helemaal van de grond af aan, zeker als ze op een andere locatie gebruik kunnen maken van personeel dat getraind is en waar lokale organisaties al ervaring hebben met internationale ontwikkelingsorganisaties. Met andere woorden: waarom ploeteren in Jemen, als je voor hetzelfde geld meer kunt bereiken in Oeganda? Er zijn kortom veel argumenten om als ontwikkelingsorganisaties in hetzelfde gebied werkzaam te zijn. Hierdoor ontstaat een zichzelf versterkend proces: daar waar al organisaties zitten komen er meer; daar waar er geen zijn, komen ze ook niet. De eerste geografische keuzes van organisaties zijn vaak op basis van religieuze of politieke voorkeuren gemaakt. Deze initiële keuzes hebben een sneeuwbaleffect teweeggebracht. Daardoor blijft het aantal organisaties in die landen steeds toenemen. Organisaties geven in sommige landen meer dan honderd miljoen euro uit per jaar, zoals in de voormalige Engelstalige koloniën in zuidelijk en oostelijk Afrika en een aantal centraal Amerikaanse landen. In andere landen geven ze minder dan tien miljoen euro :08:02

7 Er zijn te veel organisaties die aan het donorinfuus blijven hangen uit op jaarbasis. Dit is bizar, omdat er geen duidelijk verschil in armoedeniveaus tussen die landen bestaat. Zoals een priester zei die al 37 jaar in de Centraal Afrikaanse Republiek werkzaam is: Ik begrijp dat ontwikkelingsorganisaties niet in alle landen actief kunnen zijn en keuzes moeten maken, maar waarom maken ze dan allemaal dezelfde keuzes? Het is noodzakelijk dat er prikkelingen in het subsidiestelsel van overheden worden ingebouwd zodat organisaties beter met elkaar afstemmen wie op welke plek actief is. De meeste ontwikkelingsorganisaties zijn lid van een grote internationale koepelorganisatie, ook wel familie genoemd. Deze koepelorganisaties, zoals Oxfam International, maken wel een overzicht van welke organisaties binnen de familie in welke landen actief zijn. Toch werkt ook Oxfam niet aan systematische plannen om tot een effectievere verdeling te komen. Dat is de volgende logische en wenselijke stap. Financierende overheden kunnen dat stimuleren. Eendagsvliegen Ontwikkelingsorganisaties worden gezien als flexibele organisaties die niet zo log zijn als officiële ontwikkelingsbureaucratieën. De verwachting was dan ook dat ontwikkelingsorganisaties veel flexibiliteit zouden tonen in hun geografische keuzes. Wanneer een land als Brazilië bijvoorbeeld de goede kant opgaat, zouden ontwikkelingsorganisaties ervoor kiezen om hun werkterrein te verleggen naar een land als Haïti, waar de situatie steeds meer verslechtert. Hieronder wordt duidelijk gemaakt het in de praktijk niet zo werkt. Dat is niet noodzakelijk erg. Een analyse van de keuzes van Nederlandse ontwikkelingsorganisaties door de jaren heen (van 1989 tot 2005) laat een hoge mate van stabiliteit zien. Landen die eind jaren tachtig veel hulp van ontwikkelingsorganisaties ontvingen (Peru, Zuid-Afrika en de Filippijnen) behoorden ruim 15 jaar later nog steeds tot de grootste ontvangers. Dit is opvallend, omdat de lokale bestuurssituatie en de economische situatie in die landen aanzienlijk is verbeterd. De analyse laat wel zien dat in enkele landen waar het relatief gezien goed gaat, zoals Uruguay of Chili, de hulp is afgenomen. Een land als Chili ontvangt echter nog steeds meer geld van de grote Nederlandse organisaties dan de landen waar de armoedesituatie verslechtert, zoals Togo, Ivoorkust, Guinee en Congo-Brazzaville bij elkaar. Desondanks zijn er redenen te bedenken om als ontwikkelingsorganisatie niet binnen korte termijn van de ene hulpbehoevende situatie naar de andere over te stappen. Effectieve hulp van maatschappelijke organisaties aan lokale organisaties is gebaat bij een langetermijnperspectief en stabiliteit. Van de andere 86 binnenwerk IS bundel.def.indd 86-87

8 kant: stilstand is ook niet goed. Er zijn te veel voorbeelden van organisaties die al decennia aan het donorinfuus van noordelijke organisaties hangen, terwijl lokale middelen wel voorhanden zijn. Dit is spijtig, want hierdoor is de kans groter dat de lokale verankering van deze organisaties niet goed van de grond komt. Lokale verankering is juist een van de kenmerken van een sterk maatschappelijk middenveld. Er zijn kortom voordelen aan de stabiliteit in de landenkeuze van Nederlandse organisaties, zoals de langetermijnverbonden die zijn gesloten met lokale organisaties. Het is beter deze banden niet te verbreken. De wereld om ons heen verandert echter in hoog tempo. Er is een groeiende economische en sociale armoede in Afrika. De politieke ontwikkeling in het Midden-Oosten, Centraal- en Oost-Azië stagneert. Organisaties moeten de flexibiliteit hebben om op deze ontwikkelingen in te spelen. Op de schop Mijn onderzoek heeft zich gericht op de curieuze geografische keuzes van ontwikkelingsorganisaties. Ik noem deze keuzes curieus omdat ze anders zijn dan te verwachten viel. Ten eerste blijken organisaties evenveel geld in lage middeninkomenlanden uit te geven als in de armste landen. Organisaties dienen bij zichzelf te rade te gaan of dit een bewuste keuze is, of een gevolg van keuzes die een aantal decennia geleden zijn gemaakt en ondanks veranderende externe omstandigheden onvoldoende kritisch heroverwogen zijn. De Noorse overheid was van mening dat het laatste het geval was en dat de NGO s te weinig aanwezig waren in de armste landen. Daarom zijn zij de discussie met hun organisaties aangegaan. Zij hebben hun NGO s ervan weten te overtuigen dat ze ten minste vijftig procent van hun geld moeten uitgeven aan de armste landen. Het hoofd van de Noorse Civil Society Unit stelt: Het heeft ons jaren gekost, maar nu hebben onze NGO s, als gevolg van ons actieve beleid, dit percentage ook daadwerkelijk gehaald. Ten tweede levert het onderzoek de zorgelijke conclusie op dat organisaties kuddegedrag vertonen. Ze zijn grotendeels in dezelfde landen werkzaam en negeren andere arme landen systematisch. Hoewel er duidelijke redenen bestaan voor de clustering van maatschappelijke organisaties, is dit geen gewenste stand van zaken. Het is van belang dat ontwikkelingsorganisaties ook actief worden in arme landen en regio s waar op dit moment nog weinig hulp geboden wordt. Organisaties zullen onderling meer moeten coördineren, bijvoorbeeld door binnen hun families een heldere werkverdeling te maken. De huidige situatie is absurd. In een land als Ethiopië zijn vijf van de World Vision s, zeven van de Oxfam s, zes van de Care s, en twaalf van de Save the Children s actief (de laatste veelal met hun eigen kantoor). De Nederlandse :08:02

9 In Ethiopië zijn meer dan dertig hulporganisaties actief. Dat is absurd overheid kan hierin een rol spelen door financiële of beleidsmatige prikkels. Een laatste conclusie is dat NGO s, tegen de verwachting in, zich duidelijk niet richten op de landen met slecht bestuur. Deze verwachting wordt alleen maar sterker met de focus van de huidige minister op fragiele staten. Uit mijn onderzoek komt naar voren dat deze verschuiving niet vanzelf zal gaan. Momenteel richten Nederlandse NGO s zich bovenmatig op stabiele, niet zo heel arme landen waar al veel andere organisaties actief zijn. Zonder een specifiek veranderbeleid zullen organisaties daar gewoon mee doorgaan. Ik suggereer niet dat de overheid de bevoegdheid zou hebben precies aan te geven in welke landen organisaties wel en niet actief kunnen zijn. Wel denk ik dat NGO s minder op een kluitje moeten zitten in de makkelijke landen en dat de overheid van die verandering een aanjager kan zijn. Een eerste stap om dat te bewerkstelligen is het nieuwe beleidskader. Het huidige kader zegt niks over rollen en mogelijkheden 88 binnenwerk IS bundel.def.indd 88-89

10 van NGO s in moeilijke landen. In een toekomstig beleidsplan voor medefinanciering zal de categorisering van minister Koenders in drie type landen (fragiele staten, middeninkomen-landen met goed bestuur, en arme stabiele landen met redelijk bestuur) doorgetrokken moeten worden naar de verwachtingen ten aanzien van NGO s in deze landen. In het huidige stelsel lijkt het net of interventies van NGO s in moeilijke landen dezelfde moeten zijn - en aan dezelfde eisen moeten voldoen - als die in makkelijkere landen. Dit is niet wenselijk, omdat de rollen en ook de mogelijkheden heel anders zijn. Bovendien kan dat NGO s verdrijven uit de moeilijke landen. Een tweede stap is de discussie over een indicatieve verdeelsleutel voor de verschillende types landen; een sleutel die stelselmatig moet worden opgebouwd. De huidige verdeling lijkt immers meer gebaseerd op historische relaties dan op systematische analyse van armoedeniveaus, aanwezigheid van andere actoren en toegevoegde waarde van de organisaties. Dit artikel is gebaseerd op academische peer-reviewed artikelen van de auteur die verschenen zijn in het Dutch Yearbook of International Cooperation 2008, het European Journal of Development Research, de World Institute of Development Economics Research Working Paper Series en the Broker. 89 binnenwerk IS bundel.def.indd :54:29

11 Abstract NGOs should attempt to focus more on countries that have been forgotten by official donors This essay deals with the geographical choices of international NGOs such as Plan, Oxfam and Care. Their budgets are enormous in some instances larger than those of official donors but their geographical choices remain a mystery. A number of conclusions are drawn on the basis of an econometric analysis and field studies: (1) poor and poorly governed countries receive less aid in relative terms from NGOs; (2) the geographical choices of NGOs reflect those of governments; (3) NGOs also have donor darling and donor orphan countries; (4) the choices of NGOs are historically determined and are not as flexible as is often assumed. The author argues that NGOs should attempt to focus more on countries that have been forgotten by official donors and other NGOs, as well as on poor and difficult countries. The article finishes with targeted policy recommendations to this effect, including more incentives for international NGOs to coordinate their activities and depart from the beaten track. The essay is based on a PhD thesis by Dirk-Jan Koch, who is a policy adviser at the Netherlands Ministry of Foreign Affairs. He was seconded to Radboud University under the auspices of the IS Academy to complete his research. He will defend his thesis in December binnenwerk IS bundel.def.indd 90-91