Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING Inhoudsopgave: Blz. I. ALGEMEEN 2 1. Inleiding Hoofdlijnen: biometrie in de vreemdelingenketen De keuze voor het type biometrische kenmerken Het proces van identificatie en verificatie De Vreemdelingenadministratie Privacy impact assessment 8 2. Nationale en internationale ontwikkelingen ten aanzien van het gebruik van biometrie 9 3. Huidig gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen De doelgroepen Nederlanders Burgers van de Unie Familieleden van burgers van de Unie Onderdanen van de EER en Zwitserland en hun familieleden Langdurig ingezeten onderdanen van derde landen Overige onderdanen van derde landen Turkse onderdanen Diplomatieke en consulaire ambtenaren De verschillende ketenprocessen Grensbewaking Toezicht Procedure tot verkrijging van een visum voor kort verblijf Procedure tot verkrijging van een mvv Aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier Aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel 25 kst ISSN s-gravenhage 2012 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 1

2 5.7. Terugkeer De verwerking van gegevens De Wet bescherming persoonsgegevens De Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) De verhouding met het burgerservicenummer Verstrekking aan derden Grondrechtelijk kader Organisatorische en financiële consequenties Wijze van totstandkoming van het wetsvoorstel 42 II. ARTIKELSGEWIJS 42 I. ALGEMEEN 1. Inleiding 1.1. Hoofdlijnen: biometrie in de vreemdelingenketen Het vreemdelingenbeleid omvat verschillende terreinen, zoals de grensbewaking, de toegang tot Nederland, de toelating van vreemdelingen en hun verblijf hier te lande, het binnenlands toezicht met de mogelijkheid om maatregelen van toezicht toe te passen en het vertrek en de uitzetting van illegale vreemdelingen uit Nederland. Met de uitvoering van het vreemdelingenbeleid zijn meerdere organisaties zoals de Immigratie- en naturalisatiedienst (hierna: IND), de Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar), de vreemdelingenpolitie, de zeehavenpolitie en diplomatieke posten in het buitenland belast. Deze organisaties die ketenpartners worden genoemd, vormen tezamen de vreemdelingenketen. Met het oog op een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke uitvoering van het vreemdelingenbeleid hebben alle ketenpartners belang bij een zo betrouwbaar mogelijke vaststelling en registratie van de identiteit van vreemdelingen. Het feit dat dit thans niet altijd betrouwbaar kan geschieden wordt al geruime tijd als een probleem ervaren. Momenteel worden bij de indiening van een asielaanvraag en in bepaalde andere gevallen reeds vingerafdrukken afgenomen. Gezichtsopnamen worden afgenomen ten behoeve van het verblijfsdocument. Het huidige gebruik van biometrische kenmerken is echter beperkt en niet toereikend om op alle bovengenoemde terreinen tot een betrouwbare vaststelling van de identiteit van de vreemdeling te komen en op een adequate wijze identiteits- en documentfraude te bestrijden. Zo kan bijvoorbeeld een ongedocumenteerde asielzoeker die eerder een aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) heeft ingediend, een andere identiteit opgeven en aldus voorkomen dat zijn identiteit en mvv-gegevens bekend worden. Voorts kan thans niet worden beschikt over biometrische kenmerken van vreemdelingen die op reguliere gronden verblijf in Nederland beogen. Hierdoor zouden bijvoorbeeld vreemdelingen van wie een visumaanvraag is afgewezen, een mvv-aanvraag kunnen doen met opgave van een andere identiteit. Indien een alleenstaande minderjarige vreemdeling uit de opvang verdwijnt en later door de vreemdelingenpolitie wordt aangetroffen, kan deze vreemdeling middels de biometrische kenmerken worden geïdentificeerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 2

3 Om de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling in de vreemdelingenketen te optimaliseren is derhalve een uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen noodzakelijk. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in het bijzonder in de mogelijkheid tot uitbreiding van het huidige gebruik van vingerafdrukken en gezichtsopnames tot in beginsel alle vreemdelingen en alle processen binnen de vreemdelingenketen, voor zover dat noodzakelijk is voor de vaststelling en verificatie van de identiteit van de vreemdeling met het oog op de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Daarbij geldt als uitgangspunt dat de benodigde gegevens bij het eerste contact met de vreemdeling zullen worden verwerkt en deze gegevens vervolgens centraal worden opgeslagen en door alle ketenpartners kunnen worden gebruikt. Aangezien bij verschillende processen in de vreemdelingenketen regelmatig blijkt dat vreemdelingen niet beschikken over (behoorlijke) identiteitsdocumenten en zorgvuldige identiteitsvaststelling bij vreemdelingen dan ook een veel groter probleem is dan bij Nederlanders, moet niet alleen verificatie van een beweerde identiteit aan de hand van documenten kunnen plaatsvinden maar moet het ook mogelijk zijn de identiteit van een vreemdeling vast te stellen of te verifiëren door middel van het zoeken in een database. Om dit met een zo groot mogelijke nauwkeurigheid te kunnen doen, en daarbij «mismatches» te voorkomen, is de verwerking van tien vingerafdrukken noodzakelijk. Biometrische kenmerken zijn unieke lichaamskenmerken van een persoon en met het gebruik ervan kan een betrouwbare koppeling worden gelegd tussen die persoon en de van hem vastgelegde gegevens. Bekende voorbeelden van biometrische kenmerken zijn de vingerafdruk, de iris, de gezichtsvorm en het DNA-profiel. Door de sterk toenemende mogelijkheden van de techniek en de automatisering is biometrie steeds breder toepasbaar. Tegelijkertijd maken de nieuwe technieken het afnemen van biometrische kenmerken eenvoudiger en gebruiksvriendelijker. Dat thans de keuze is gemaakt om het gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen uit te breiden is goed te verklaren. Het gebruik van biometrie binnen de vreemdelingenketen zal reeds worden uitgebreid, gelet op het voorgenomen gebruik ervan in Europees verband (zie hierover nader paragraaf 2). Dit levert een goed moment op om het gebruik van biometrie alsnog mogelijk te maken, daar waar dat thans nog niet mogelijk is op grond van de nationale wet- en regelgeving en waar dat ook in Europees verband niet is voorzien, maar vanwege voornoemde redenen wel wenselijk wordt geacht De keuze voor het type biometrische kenmerken Met de keuze om in het kader van het onderhavige wetsvoorstel gebruik te maken van de gezichtsopname en tien vingerafdrukken als biometrische identificatiemiddelen wordt aangesloten bij de in Europees verband afgesproken coherente aanpak ten aanzien van de invoering van biometrische identificatiemiddelen in visa, verblijfstitels en paspoorten. Zie hierover nader paragraaf 2. Op Europees niveau is rekening gehouden met de richtlijnen van de International Civil Association Organisation (hierna: de ICAO) en de haalbaarheidsstudie van het Europese Visuminformatiesysteem (hierna: VIS; Verordening (EG) Nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het VIS en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf, PbEU L218). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 3

4 De ICAO heeft de gezichtsopname als het belangrijkste interoperabele biometrische identificatiemiddel gekozen en het vingerafdrukbeeld dan wel het beeld van de iris als facultatief biometrisch identificatiemiddel voor landen die een dergelijk beeld voor hun opzoekingen in databases nodig hebben. De haalbaarheidsstudie ten behoeve van het VIS heeft uitgewezen dat van elke visumaanvrager tien vingerafdrukken dienen te worden genomen, aangezien alleen in dat geval een bewezen, hoog niveau van nauwkeurigheid kan worden gegarandeerd. Ook het VIS dient, zo blijkt uit paragraaf 5 van de preambule van deze verordening, bij te dragen aan de identificatie van personen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging op het grondgebied van de lidstaten. Vingerafdrukken zijn het oudste en meest ontwikkelde biometrische identificatiemiddel en worden in vrijwel alle lidstaten voor nationale databases gebruikt. Dit geldt daarentegen niet voor irisherkenning, hetgeen op Europees niveau een reden is geweest om (vooralsnog) geen algemeen gebruik van dit biometrisch identificatiemiddel te maken. Met het gebruik van de gezichtsopname en de (tien) vingerafdrukken kan het beoogde doel worden bereikt, terwijl tegelijkertijd een juist evenwicht wordt gewaarborgd tussen enerzijds het streven naar het zoveel mogelijk voorkomen van identiteits- en documentfraude en illegaliteit, en anderzijds de eerbiediging van de individuele rechten van de betrokken vreemdelingen en dan met name het recht op onaantastbaarheid van het lichaam en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (zie hierover nader de paragrafen 6 en 7). In dit verband wordt voorts opgemerkt dat uit vingerafdrukken en de gezichtsopname niet, of slechts in beperkte mate, andere informatie kan worden afgeleid dan voor de verificatie of identificatie nodig is.gelet op deze uiteenlopende met de verwerking van biometrische kenmerken gemoeide belangen, is ervoor gekozen de af te nemen biometrische kenmerken, een gezichtsopname en (tien) vingerafdrukken, expliciet in de wet te benoemen. Bij de verificatie van de identiteit van een persoon aan de hand van op een document opgeslagen biometrische kenmerken kan worden volstaan met het verwerken van één of twee vingerafdrukken. Voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 380/2008 (zie over deze Verordening hierna nader paragraaf 2) is het verwerken van twee vingerafdrukken voldoende. Nu bij de toepassing van de vreemdelingenwet- en regelgeving bij verschillende processen in de vreemdelingenketen echter regelmatig blijkt dat vreemdelingen niet beschikken over (behoorlijke) identiteitsdocumenten, is een zorgvuldige identiteitsvaststelling bij vreemdelingen een veel groter probleem dan dit bij Nederlanders het geval is. Gelet daarop moet het mogelijk zijn de identiteit van een vreemdeling vast te stellen door middel van opzoekingen in een database. Om dit met een zo groot mogelijke nauwkeurigheid te kunnen doen, en daarbij «mismatches» te voorkomen, is de afname en verwerking van tien vingerafdrukken noodzakelijk. Anders dan de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (hierna: de ACVZ) adviseert, zijn wij dan ook van mening dat op dit punt niet kan worden aangesloten bij de (gewijzigde) Paspoortwet (Stb. 2009, 252). Op de verblijfsdocumenten voor vreemdelingen, zullen overigens in overeenstemming met voornoemde verordening slechts twee vingerafdrukken worden opgenomen (zie hierover nader paragraaf 2). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 4

5 1.3. Het proces van identificatie en verificatie De afname van vingerafdrukken en een gezichtsopname vindt plaats ten behoeve van de vaststelling van de identiteit van een vreemdeling of de verificatie daarvan. Het betreft zoals hiervoor al is aangegeven, een aanvulling op het huidige proces van identificatie en verificatie. Identiteitsvaststelling vindt momenteel voornamelijk plaats aan de hand van gegevens uit reis- en brondocumenten. Het gebruik van vingerafdrukken voor identiteitsvaststelling is onder de huidige regelgeving al toegestaan bij asielzoekers, de inburgeringstoets buitenland en in het kader van toezicht. In paragraaf 3 wordt op deze huidige mogelijkheden nader ingegaan. Het proces van identificatie en verificatie is beschreven in het Protocol identificatie en labeling (verder: PIL). Het PIL is een instructie voor de ketenpartners die zijn basis vindt in de Vreemdelingencirculaire 1 en zal worden geactualiseerd naar aanleiding van dit wetsvoorstel. Met de in het PIL neergelegde gestandaardiseerde werkwijzen wordt gewaarborgd dat alle ketenpartners op gelijke wijze de identiteit van een vreemdeling vaststellen en registreren, dan wel verifiëren waardoor de vastgelegde gegevens zo betrouwbaar mogelijk zijn. De vaststelling van de identiteit van een vreemdeling vindt zoals gezegd plaats bij de eerste keer dat die contact heeft met de vreemdelingenketen. Van een eerste contact kan sprake zijn bij de volgende processen: aanvraag asiel, aanvraag visum voor kort verblijf, aanvraag mvv, verlenging van een visum dat is afgegeven door een ander Schengenland, inburgeringstoets buitenland, aanvraag van een reguliere verblijfsvergunning (zonder mvv), grensbewaking en toezicht. Bij deze processen zullen door de betreffende ketenpartners tien vingerafdrukken worden afgenomen. De ketenpartners die de identiteit kunnen vaststellen zijn de diplomatieke posten (aanvragen visum kort verblijf, aanvragen mvv en inburgeringsexamen buitenland), de vreemdelingenpolitie (aanvragen asiel en toezicht), de Koninklijke Marechaussee (grensbewaking en toezicht), de zeehavenpolitie (grensbewaking) en de Immigratie- en naturalisatiedienst (aanvragen regulier verblijf en visumverlengingen). Bij asielzoekers en ongedocumenteerde vreemdelingen zullen naast platte vingerafdrukken ook gerolde vingerafdrukken ten behoeve van Eurodac worden afgenomen 2. Bij de overige vreemdelingen zullen dit platte vingerafdrukken zijn. 1 A1/6.1 Vc De traditionele manier is om de vinger met inkt te bedekken en een afdruk op papier te maken. De gerolde afdruk wordt gemaakt door de vingertop van de ene nagelrand over het papier te rollen naar de andere nagelrand waardoor een afdruk van de hele breedte van de vingertop ontstaat. De platte vingerafdruk ontstaat door de vinger plat op het papier te leggen waardoor een afbeelding van het middelste deel van de vingertop ontstaat. Met digitale live scan apparatuur kunnen ook gerolde en platte vingerafdrukken gemaakt worden waarbij de vingertop gerold wordt over het scanoppervlak van het opnameapparaat of plat op het scanoppervlak wordt gelegd. De afname van platte vingerafdrukken gebeurt op dezelfde manier met gebruikmaking van dezelfde apparatuur als voor het EU-VIS en de afname van vingerafdrukken voor het verblijfsdocument. Dat wil zeggen dat volgens een gestandaardiseerd proces met digitale scanapparatuur beeldopnamen (scans) van de vingers worden gemaakt. Daarbij dient te worden voldaan aan internationale ISO standaard en de standaard van ANSI/NIST die internationaal leidend zijn voor de ontwikkeling van apparatuur en programmatuur. Ook in de strafrechtketen worden bij de afname van vingerafdrukken voor de identiteitsvaststelling deze eisen gevolgd. De vingerafdrukken worden na een vergelijking met de vingerafdrukken in de vreemdelingenadministratie, en nadat gebleken is dat het gaat om een eerste identiteitsvaststelling, in diezelfde administratie opgenomen (zie over de vreemdelingenadministratie de paragrafen 1.4 en 6.2). De afname van vingerafdrukken bij identiteitsvaststelling vormt de basis voor de verdere registratie van de betreffende persoon. In principe worden van alle te registreren vreemdelingen met behulp van livescanapparatuur tien platte vingerafdrukken afgenomen en geregistreerd. De afgenomen vingerafdrukken worden geautomatiseerd vergeleken met de vingerafdrukken in de Basisvoorziening Vreemdelingen (hierna: de BVV) om te kunnen vaststellen of de betrokken persoon al eerder in de vreemdelingenadministratie is opgenomen. Indien bij een registratie toch Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 5

6 sprake is van een zogenaamde treffer kan deze vanuit een oogpunt van kwaliteitsborging bevestigd worden door een dactyloscoop. Dit zal worden geregeld bij of krachtens het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Bij een eerste registratie wordt een vreemdelingennummer toegekend. De vingerafdrukken worden opgeslagen samen met dit vreemdelingennummer. De andere persoonsgegevens worden niet direct gekoppeld aan de vingerafdrukken. Bij asielzoekers en ongedocumenteerde vreemdelingen die met het toezicht in aanraking komen worden gerolde vingerafdrukken afgenomen en geregistreerd. De reden hiervoor is dat de vingerafdrukken van laatstgenoemde groepen vreemdelingen ook gebruikt worden voor de Eurodac-registratie. Desgewenst kan door de politie of de KMar voor het rollen van de vingers, in eerste instantie met tien platte vingerscans nagaan of de betreffende persoon al in de vreemdelingenadministratie voorkomt. Van de vreemdeling wordt verder een pasfoto ingenomen of een foto gemaakt. De foto dient te voldoen aan eisen die zijn neergelegd in het Voorschrift vreemdelingen 2000 (hierna: het Vv 2000). Bij het afnemen van vingerafdrukken kan het voorkomen dat de vingerafdrukken van onvoldoende kwaliteit zijn. In het geval er sprake is van een blijvende onmogelijkheid om vingerafdrukken af te nemen zal hiervan een aantekening worden gemaakt in de vreemdelingenadministratie. Ook in het geval er sprake is van onvoldoende kwaliteit van de vingerafdrukken van een aantal vingers zal een aantekening worden gemaakt. Bij de situatie dat er sprake is van een tijdelijke onmogelijkheid (bijvoorbeeld door verwonding of mutilatie) zal de vreemdeling binnen een nader te stellen termijn alsnog vingerafdrukken moeten afgeven. Op grond van artikel 106a, vijfde lid, onder b, Vw 2000 zullen hierover bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gegeven. Na de persoonsidentificatie en registratie bij het eerste contact van een vreemdeling met de vreemdelingenketen, kan bij opvolgende contacten de identiteit worden vastgesteld door middel van verificatie van de reeds vastgelegde identificerende persoonsgegevens en biometrische kenmerken van de vreemdeling. De identiteit van vreemdelingen wordt met name geverifieerd op ieder moment dat een relatie wordt gelegd tussen een (fysiek aanwezige) vreemdeling en de gegevens uit zijn dossier. Verder zal verificatie in ieder geval plaatsvinden in het kader van het vreemdelingentoezicht. De verificatie geschiedt door een vingerafdruk van de vreemdeling te vergelijken met de vingerafdrukken van de desbetreffende persoon die in de BVV zijn opgeslagen. In het geval de vreemdeling over een document met vingerafdrukken beschikt, kan de verificatie van de vingerafdrukken in eerste instantie tegen het document plaatsvinden. In het geval deze verificatie tegen het document niet slaagt, zal een vergelijking met de vingerafdrukken in de BVV plaatsvinden. Bij de verificatie wordt tevens gebruik gemaakt van het (unieke) vreemdelingennummer dat de vreemdeling eerder is toegekend De Vreemdelingenadministratie De uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken van vreemdelingen maakt het wenselijk om duidelijk te regelen in welke database de biometrische kenmerken worden opgeslagen. Het spreekt voor zich dat identiteitsfraude niet wordt voorkomen indien de verschillende ketenpartners niet 24 uur per dag en realtime gebruik kunnen maken van dezelfde informatie. Een centrale opslag hiervan is dan ook onontkoombaar. Momenteel is reeds voorzien in een centrale voorziening voor de vreemdelingenketen ten behoeve van het ketenbreed beschikbaar stellen van persoons- en verwijsgegevens van vreemdelingen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 6

7 die door ketenpartners volgens een vastgestelde werkwijze zijn geregistreerd: de Basisvoorziening Vreemdelingen. Voor zover het thans reeds mogelijk is biometrische kenmerken van vreemdelingen af te nemen, worden deze hierin opgeslagen. De vreemdelingenadministratie, die wordt geïntroduceerd in artikel I, onderdeel X, van de Wet modern migratiebeleid (het gewijzigde artikel 107 Vw 2000), bevat twee grote informatiseringsystemen. Zij bevat de voornoemde BVV, die onder meer persoons- en verwijsgegevens van vreemdelingen bevat die volgens een door de minister vastgestelde werkwijze zijn geïdentificeerd en geregistreerd en die ook fungeert als een zogeheten «berichtenmakelaar» voor het uitwisselen van vreemdelingenrechtelijk relevante gegevens tussen de ketenpartners. Tevens bevat de vreemdelingenadministratie het informatiseringsysteem INDiGO, dat ten behoeve van de uitvoeringspraktijk van de IND wordt ontwikkeld. Gelet op het belang van biometrie bij de uitwisseling van persoonsgegevens van vreemdelingen tussen de ketenpartners, zullen de biometrische gegevens in ieder geval worden opgeslagen in het biometrieregister van de BVV waarbij deze gegevens gekoppeld worden aan het vreemdelingennummer. Het actualiseren van gegevens zal altijd plaats moeten vinden in de BVV. Zie hierover nader paragraaf 6. Opgemerkt zij overigens dat het voorgestelde artikel 107 de opslag van biometrische kenmerken in INDiGO, dan wel in enig ander mogelijk in de toekomst onder de vreemdelingenadministratie fungerend systeem, niet uitsluit. Het zal in een dergelijk systeem dan slechts gaan om de opslag en het gebruik van kopieën van vingerafdrukken uit de BVV. Waar dat in het gewijzigde artikel 106a, eerste lid, al in het algemeen voor het verwerken van biometrische kenmerken van vreemdelingen wordt vastgelegd, wordt in het (nieuwe) tweede lid van artikel 107 expliciet ten aanzien van de in de vreemdelingenadministratie opgenomen vingerafdrukken en gezichtsopnames bepaald dat deze worden verwerkt voor de uitvoering van de Vw 2000, de Rijkswet op het Nederlanderschap en de daarop gebaseerde regelgeving. Daarmee is verzekerd dat deze biometrische kenmerken zullen worden verstrekt aan ambtenaren die deze gegevens zullen aanwenden voor de uitvoering van de vreemdelingenwet en regelgeving. In het vijfde lid van artikel 107 is limitatief een aantal gronden bepaald ten behoeve waarvan gezichtsopnames en vingerafdrukken uit de vreemdelingenadministratie, in afwijking van het in het tweede lid, onder a, omschreven doel aan derden beschikbaar kunnen worden gesteld. Dit is mogelijk met het oog op de uitgifte van een vervangend reisdocument door een diplomatieke vertegenwoordiging ten behoeve van terugkeer, de identificatie van slachtoffers bij rampen en ongevallen, de opsporing en vervolging van strafbare feiten (aan een officier van justitie onder de voorwaarden die in het zesde lid worden gesteld), de toepassing van artikel 55c van het Wetboek van strafvordering (hierna: WvSv) en de uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv 2002). In artikel 55c WvSv is bepaald dat opsporingsambtenaren die met het oog op het vaststellen van de identiteit van een verdachte een of meer foto s en vingerafdrukken hebben genomen, deze vingerafdrukken eveneens kunnen vergelijken met de overeenkomstig de Vw 2000 verwerkte vingerafdrukken indien wordt vermoed dat de verdachte een vreemdeling is. Het beschikbaar stellen van biometrische gegevens voor andere doelen dan genoemd in artikel 107 Vw 2000 is niet mogelijk, ook niet indien dat andere doel verenigbaar is met het oorspronkelijke doel waarvoor de gegevens zijn verkregen. Daarmee kan het risico van «function creep», het fenomeen waarbij in dit geval een verzameling van persoonsgegevens, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 7

8 waaronder biometrische gegevens, een behoefte zal creëren om ook voor andere dan de oorspronkelijke doelstellingen te worden gebruikt, afdoende worden voorkomen. De mogelijkheid om biometrische gegevens van vreemdelingen beschikbaar te stellen ten behoeve van de opsporing en vervolging van strafbare feiten is voorts van voldoende waarborgen voorzien. Zie daarvoor het voorgestelde artikel 107, vijfde en zesde lid, en hetgeen hierover hierna in paragraaf 6.4 zal worden opgemerkt Privacy impact assessment 1 Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken I 2010/11, , nr. D. 3 Zie ook de aankondiging hiervan in de kabinetsreactie op het WRR-rapport «ioverheid» van 25 oktober 2011, kamerstukken II 2011/12, , nr Het kabinet heeft de beide Kamers der Staten-Generaal in een brief van 29 april 2011 bericht over de invulling van het voornemen uit het regeerakkoord «Vrijheid en verantwoordelijkheid» van 30 september 2010 dat op verschillende plaatsen krachtig wordt ingezet op meer aandacht voor de informatiebeveiliging en de bescherming van persoonsgegevens. 1 In deze kabinetsbrief staat o.a. dat «voorgenomen wettelijke maatregelen die gericht zijn op de invoering en rechtvaardiging van grootschalige verwerkingen van persoonsgegevens door de overheid nadrukkelijker dan voorheen het geval is, moeten worden getoetst op effectiviteit. Over de technische en informationele effectiviteit moet op transparante wijze verantwoording worden afgelegd». Verder is in de motie Franken c.s. 2 door de Eerste Kamer opgeroepen tot toetsing van wetsvoorstellen aan noodzaak, effectiviteit en hanteerbaarheid, proportionaliteit en aan de resultaten van een privacy impact assessment (hierna: PIA). Naar aanleiding van bovengenoemd kabinetsvoornemen en de motie Franken c.s. is een PIA uitgevoerd. 3 De voorgestelde verwerking van biometrische gegevens is in dat verband getoetst aan de universele beginselen van gegevensbescherming: rechtmatige grondslag, doelbinding, toereikendheid en gegevensminimalisering, juistheid en nauwkeurigheid, beperkt bewaren (niet langer dan noodzakelijk), rechten van betrokkenen, gegevensbeveiliging en gegevensverkeer met derde landen. In algemene zin kan uit het PIA worden opgemaakt dat in het wetsvoorstel na ommekomst van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State voldoende waarborgen zijn gegeven voor de bescherming van de privacy. Zo zijn de doelen waarvoor de biometrische gegevens mogen worden verzameld en verwerkt in het herziene wetsvoorstel uitdrukkelijk omschreven, zijn de verstrekkingsgronden limitatief bepaald en is de bewaartermijn gerelateerd aan en noodzakelijk voor het doel waarvoor de gegevens worden verzameld en verwerkt. In het kader van beheer is voldoende voorzien in maatregelen voor de beveiliging en het bewaken van de juistheid en nauwkeurigheid van de gegevens. Ten behoeve van de afstemming van het beheer waarvoor de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel verantwoordelijk is, zal een interne instructie tot stand worden gebracht, zodat alle ketenpartners op gelijke wijze zullen omgaan met de vereiste maatregelen voor het beheer van de gegevens en de rechten van betrokkenen, op grond van de Wbp. Verder zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gegeven over de procedure voor wijziging van gegevens en het bewaken van de juistheid en volledigheid van de gegevens. Bij dit laatste kan de dactyloscoop een rol gaan spelen. Dit zijn functionarissen die gespecialiseerd zijn in het uitlezen van vingerafdrukken en die kunnen worden ingezet in die gevallen dat er bij digitale vergelijking onduidelijkheid bestaat over de juistheid van vingerafdrukken. Tevens zullen regels worden gegeven over de wijze waarop gegevens worden verstrekt en over het vernietigen van de gegevens. Ook is van belang dat binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een functionaris Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 8

9 voor de gegevensbescherming is aangesteld die ook van betekenis is voor en een rol heeft in het kader van toezicht op de gegevensverwerking. Daarnaast worden, op grond van artikel 7.1d van het Vv 2000, integriteitsen kwaliteitsaudits uitgevoerd. Hierbij zullen ook de biometrische gegevens worden betrokken. Tot slot zal vijf jaar na de volledige inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk worden uitgebracht. 2. Nationale en internationale ontwikkelingen ten aanzien van het gebruik van biometrie De behoefte aan het gebruik van biometrie met het oog op de identiteitsvaststelling en het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude en illegaal verblijf is mede in het licht van de strijd tegen het terrorisme aanzienlijk toegenomen. Op dit gebied zijn dan ook, vooral in Europees verband verschillende ontwikkelingen gaande. Ter uitvoering van de conclusies van Thessaloniki (conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Thessaloniki, 19 en 20 juni 2003) heeft de Commissie een voorstel ingediend om de veiligheidskenmerken van het Europese paspoort te harmoniseren en er biometrische identificatiemiddelen in op te nemen. Het betreft hier Verordening (EG) Nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische kenmerken in door de lidstaten afgegeven paspoorten en overige reisdocumenten (PbEU L 385). Over deze verordening werd de Tweede Kamer bij brief van 18 april 2005 uitvoerig geïnformeerd (Kamerstukken II 2004/05, , nr. 26). In het verband van deze Verordening is gekozen voor het gebruik van de gezichtsopname en de vingerafdrukken als te hanteren biometrische kenmerken. De technische specificaties die ICAO voor de gezichtsopname vaststelde (zie nader paragraaf 1.2), zijn in het kader van de genoemde verordening overgenomen door de Europese Commissie. De verordening schrijft voor dat de door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten met uitzondering van die met een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder moeten voldoen aan bepaalde voorgeschreven minimumveiligheidsnormen en voorts een chip dienen te bevatten waarin een gezichtsopname en vingerafdrukken van de houder van het document zijn opgeslagen. Terzake van nationale ontwikkelingen met betrekking tot het gebruik van biometrie is nog van belang om te wijzen op de Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met het verbeteren en versterken van de vaststelling van de identiteit van verdachten, veroordeelden en getuigen (Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen), Stb. 2009, 317. Deze wet bewerkstelligt voor zover in dit verband relevant een verruiming van de mogelijkheden van het gebruik van foto s en vingerafdrukken bij het vaststellen van de identiteit van verdachten en veroordeelden. Eurodac Eurodac is een informatiesysteem om de digitale vingerafdrukken van asielzoekers en illegale immigranten te vergelijken om de toepassing van de Verordening (EG) 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 betreffende de instelling van «Eurodac» voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin (PbEG L316) te vergemakkelijken, waardoor kan worden vastgesteld welke lidstaat de asielaanvraag moet onderzoeken. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 9

10 Het Eurodacsysteem bestaat uit: een centrale eenheid die door de Europese Commissie wordt beheerd, een centrale geautomatiseerde gegevensbank van digitale vingerafdrukken, elektronische middelen voor de overdracht van gegevens tussen de lidstaten en de centrale gegevensbank. Alleen de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor asielaanvragen, hebben toegang tot de centrale gegevensbank. Ten behoeve van Eurodac worden van de volgende drie categorieën personen persoonsgegevens ingewonnen: asielzoekers ouder dan 14 jaar, vreemdelingen die worden aangehouden bij illegale overschrijding van een buitengrens en vreemdelingen die in een lidstaat illegaal op het grondgebied vertoeven. De volgende gegevens worden geregistreerd: de lidstaat van oorsprong, de digitale vingerafdruk, het geslacht en een referentienummer dat de lidstaat van oorsprong gebruikt. Bij een signalement worden via het systeem DubliNet bijkomende gegevens overgezonden. DubliNet is een veilig elektronisch communicatienetwerk tussen de nationale autoriteiten die de asielaanvraag behandelen. De twee betrokken lidstaten kunnen via DubliNet persoonsgegevens uitwisselen die verschillen van de Eurodacgegevens zoals naam, geboortedatum, nationaliteit, foto, details over familieleden en in bepaalde gevallen adressen. De Europese Toezichthouder voor Gegevensbescherming houdt toezicht over de verwerking van persoonsgegevens in de gegevensbank (centrale eenheid) en over de doorgifte van die gegevens naar de lidstaten. De gegevensbeschermingsautoriteiten van de lidstaten controleren de verwerkingen die hun nationale autoriteiten verrichten evenals de doorgifte van die gegevens aan de centrale eenheid. Er is tevens een coördinerende controlegroep die is samengesteld uit de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten zodat het systeem op eenzelfde manier wordt benaderd. Europees Visuminformatiesysteem (VIS) Op 8 juni 2004 heeft de Raad bij beschikking van 2004/512/EG (PbEU L 213) bepaald dat een systeem voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten op het gebied van visa wordt opgezet, het Europees Visuminformatiesysteem (VIS). Met het oog op de verdere ontwikkeling en het opzetten van het VIS zijn in Verordening (EG) Nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het VIS en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (VIS-verordening, PbEU L 218) de functies en de verantwoordelijkheden inzake het VIS, alsmede de procedures en voorwaarden voor de uitwisseling van gegevens over aanvragers van visa voor kort verblijf, nader geregeld. Het VIS heeft, kort gezegd, ten doel het verbeteren van de uitvoering van het gemeenschappelijk visumbeleid, door de uitwisseling van gegevens betreffende aanvragen en de daarmee samenhangende beslissingen tussen de lidstaten te vergemakkelijken, de visumaanvraagprocedures te vergemakkelijken, «visumshopping» te voorkomen en fraudebestrijding en controles aan de doorlaatposten aan de buitengrenzen en op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken. Het VIS dient ook bij te dragen aan de identificatie van personen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging op het grondgebied van de lidstaten, de toepassing van Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU L 50) en het voorkomen van bedreigingen van de binnenlandse veiligheid in de lidstaten. Om een betrouwbare verificatie en Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 10

11 identificatie van visumaanvragers mogelijk te maken, worden ook biometrische kenmerken in het VIS verwerkt. De bevoegdheid tot en de wijze van afname van de biometrische kenmerken van visumaanvragers is inmiddels geregeld in Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, van toepassing sinds 5 april 2010 (PbEU L 243/1). Uit deze verordening blijkt dat behoudens uitzonderingen van elke visumaanvrager een gezichtsopname en tien vingerafdrukken zullen worden (af)genomen en worden ingevoerd in het VIS. Overigens zullen niet alleen de visumautoriteiten gebruik maken van de in het VIS opgeslagen gegevens. Ook autoriteiten op het gebied van grensbewaking, immigratie, toezicht en asiel hebben onder bepaalde voorwaarden inzage in het VIS. Over de verhouding tussen het gebruik van biometrie in het kader van de visumaanvraagprocedure en het onderhavige wetsvoorstel zal nog nader worden ingegaan in paragraaf 5.3. Het Europees Visuminformatiesysteem is op 11 oktober 2011 in gebruik genomen. Het systeem is van start gegaan in zes landen in Noord-Afrika (Algerije, Egypte, Libië, Mauritanië, Marokko en Tunesië). Alle ambassades en consulaire posten van de Europese Schengenlanden, inclusief de Nederlandse posten, maken gebruik van het VIS. In november 2011 is op de Schengen-doorlaatposten gestart met de controle van visa met behulp van het Europese Visa Informatiesysteem. Verblijfsdocumenten voor onderdanen van derdelanden; Verordening (EG) Nr. 1030/2002 en Verordening (EG) Nr. 380/2008 Terzake van de verblijfsdocumenten die de lidstaten van de Europese Unie aan onderdanen van derde landen verstrekken geldt op grond van Verordening (EG) Nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 (PbEG L 157), betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen dat deze dienen te voldoen aan een uniform voorgeschreven model. Om de beveiliging van deze verblijfsvergunningen nog verder te verbeteren en aldus vervalsing en frauduleus gebruik ervan beter te kunnen voorkomen en bestrijden, is Verordening (EG) Nr. 380/2008 tot wijziging van Verordening 1030/2002 op 18 april 2008 aangenomen in de Raad. Deze Verordening strekt ertoe om de documenten te voorzien van een opslagmedium waarin een gelaatscan en twee vingerafdrukken van de houder van het document worden opgeslagen. [De bevoegdheid van de lidstaten om een gezichtsopname en twee vingerafdrukken van onderdanen van derde landen af te nemen voor opname op het verblijfsdocument, vloeit rechtstreeks voort uit artikel 4, tweede alinea, en artikel 4ter van de Verordening (EG) Nr. 380/2008. In deze verordening is niet expliciet bepaald welke nationale autoriteit met de uitvoering van de verordening is belast. Er kan echter geen misverstand over bestaan dat de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel op grond van artikel 9 van de Vw 2000 de enige bevoegde autoriteit is voor de afgifte van verblijfsdocumenten aan onderdanen van derde landen, waarmee het een gegeven is dat de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel de bevoegde autoriteit in Nederland is voor het afnemen van de biometrische kenmerken en de opslag van deze gegevens op het verblijfsdocument. Voor zover de afname van de biometrische kenmerken door personen werkzaam bij de buitenlandse posten zal plaatsvinden, vindt dit eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel plaats. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, wordt op basis van het onderhavige wetsvoorstel voorzien in het verwerken van tien vingerafdrukken om identiteitsvaststelling mogelijk te maken, maar kan bij de verificatie van de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 11

12 identiteit van een persoon aan de hand van op een document opgeslagen biometrische kenmerken worden volstaan met het verwerken van één of twee vingerafdrukken. Dat communautair bepaald is dat op het verblijfsdocument slechts twee vingerafdrukken dienen te worden opgeslagen, staat niet in de weg aan de bevoegdheid om in de nationale wetgeving te regelen dat van een vreemdeling tien vingerafdrukken worden verwerkt, mits uiteraard maar twee vingerafdrukken uiteindelijk op het verblijfsdocument worden opgeslagen. Voorts bestaat er, nu dit nationaal wordt geregeld, geen beletsel om de afgenomen biometrische kenmerken op te slaan in een database met het oog op verder gebruik daarvan binnen de vreemdelingenketen ten behoeve van de uitvoering van de Vw Denemarken, Finland, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk hebben om dezelfde reden gekozen voor het verwerken van tien vingerafdrukken. In de andere EU-landen is de discussie over het eventueel verwerken van tien vingerafdrukken nog gaande. Van de volgende landen buiten Europa is bekend dat zij tien vingerafdrukken verwerken ten behoeve van de identiteitsverificatie van vreemdelingen: Australië, Canada, Nieuw Zeeland en de Verenigde Staten van Amerika. Voor vingerafdrukken is in artikel 4ter van Verordening (EG) Nr. 380/2008 bepaald dat het nemen van vingerafdrukken verplicht is vanaf de leeftijd van zes jaar. Anders dan voor vingerafdrukken is voor gezichtsopnames geen uitzonderingsgrond voor kinderen opgenomen. Het bezwaar van verminderde representativiteit van foto s van kinderen na een aantal jaar wordt evenals bij paspoorten ondervangen door de beperkte geldigheid van het document van maximaal vijf jaar. Door de lidstaten is, blijkens een verklaring voor de Raadsnotulen bij artikel 1, punt 6, van Verordening (EG) Nr. 380/2008 (document 13602/1/07 REV 1 VISA 305 COMIX 845), voorts overeengekomen dat zij voor de afgifte van verblijfskaarten aan familieleden van burgers van de EU overeenkomstig artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG, 1 dat wil zeggen aan familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, gebruik zullen maken van het uniforme model voor verblijfstitels, met inbegrip van biometrische identificatiemiddelen, overeenkomstig Verordening (EG) 1030/2002, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) 380/2008, waarbij de benaming wordt gewijzigd in «Verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie». De lidstaten hebben daarbij het in artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) 1030/2002 bedoelde comité (het zogenaamde artikel 6 Comité) verzocht om zich te beraden op technische oplossingen die het mogelijk moeten maken de verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie als zodanig te onderscheiden. Het genoemde comité beraadt zich nog over de technische oplossingen. 1 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/ EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PbEU L 158). Uit het voorgaande zal duidelijk zijn geworden dat zowel op nationaal als op Europees niveau in toenemende mate gebruik wordt, of zal worden gemaakt van biometrie met het oog op de identiteitsvaststelling en -verificatie en het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude en in voorkomend geval van illegaal verblijf. In de nabije toekomst zullen burgers van de Unie, hun begunstigde familieleden, alsmede de tot het grondgebied van de Europese Unie toegelaten onderdanen van derde landen allemaal beschikken over een identititeits- respectievelijk verblijfsdocument dat voorzien is van biometrische kenmerken. De in het onderhavige wetsvoorstel beoogde uitbreiding van het gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen sluit aan bij deze ontwikkelingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 12

13 3. Huidig gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen Het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen is niet nieuw. In bepaalde gevallen wordt hiervan reeds gebruik gemaakt. Aanvragen om verlening van een verblijfsvergunning asiel In artikel Vb 2000 is neergelegd dat van de vreemdeling die te kennen geeft een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te willen indienen, identificatiefoto s worden vervaardigd en een dactyloscopisch signalement wordt opgemaakt en dat de vreemdeling hieraan zijn medewerking dient te verlenen (zie ook paragraaf C11/1.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000). De aldus verkregen vingerafdrukken worden opgeslagen in het zogenoemde biometrieregister van de BVV en worden voor meerdere doeleinden gebruikt (zie over de BVV nader paragraaf 6.2). De vingerafdrukken worden bijvoorbeeld gebruikt om na te gaan of de desbetreffende vreemdeling niet reeds eerder in Nederland dan wel op het grondgebied van een andere lidstaat heeft verbleven. De vingerafdrukken worden voorts gebruikt om na te kunnen gaan of er ten aanzien van de desbetreffende vreemdeling contra-indicaties van crimineel gedrag bestaan op grond waarvan de gevraagde asielvergunning kan worden geweigerd. Daartoe worden de vingerafdrukken vergeleken met de verzameling vingerafdrukkenslips die in het belang van een strafrechtelijk onderzoek zijn afgenomen van in verzekering gestelde verdachten. Deze vingerafdrukkenslips zijn opgeslagen in Havank, een door de dienst Nationale Recherche-informatie (dnri) beheerd bestand. Tot slot worden de vingerafdrukken gebruikt in het kader van de zogenoemde meldplicht en inhuisregistratie. De meldplicht wordt opgelegd aan vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend en betreft de plicht om zich periodiek te melden bij de vreemdelingenpolitie. De inhuisregistratie betreft de registratie van de bewoning van opvanglocaties, uitgevoerd door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA). Deze registratie wordt onder andere gebruikt om te controleren of opvangvoorzieningen rechtmatig worden verstrekt, dan wel beëindigd moeten worden omdat de vreemdeling zich niet langer beschikbaar houdt. Toezicht Ook in het kader van toezicht kan gebruik worden gemaakt van biometrische kenmerken. In dit verband wordt gewezen op artikel 4.45, aanhef en onderdeel b, Vb 2000 dat bepaalt dat de vreemdeling medewerking dient te verlenen aan het zich laten fotograferen en het laten afnemen van vingerafdrukken, indien daartoe naar het oordeel van de ambtenaar, belast met de grensbewaking of een ambtenaar belast met het toezicht op vreemdelingen, gegronde reden bestaat. Die reden wordt bijvoorbeeld geacht te bestaan als het gaat om een vreemdeling die op onregelmatige wijze Nederland is binnengekomen en een onderzoek naar de identiteit moet worden ingesteld of een vreemdeling aan wie een vrijheidsbeperkende of -ontnemende maatregel wordt opgelegd (zie nader paragraaf A3/7.4.2 van de Vc 2000). De verkregen vingerafdrukken worden opgeslagen in het biometrieregister van de BVV. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 13

14 Inburgering in het buitenland Voorts is in artikel 3.98b, eerste en derde lid, Vb 2000 geregeld dat een vreemdeling in het kader van het basisexamen inburgering in het buitenland medewerking dient te verlenen aan het vastleggen van gegevens met het oog op zijn identificatie, welke medewerking onder meer bestaat uit het laten nemen van digitale vingerafdrukken. Het gebruik van biometrie strekt er in dit verband toe dat bij de aanvraag en de verlening van een mvv geverifieerd kan worden of de aanvrager dezelfde persoon is als degene die het inburgeringsexamen heeft afgelegd. De vingerafdrukken die in dit verband worden verkregen, worden enkel gebruikt ten behoeve van de procedure omtrent de mvv. De gegevens worden niet in de BVV opgeslagen, maar in een apart decentraal systeem (Inburgerings Examen Biometrie Systeem), dat wordt beheerd door de Minister van Buitenlandse Zaken. Na inwerkingtreding van deze wet zullen de in het kader van het basisexamen afgenomen vingerafdrukken in de BVV worden opgeslagen en kunnen deze vingerafdrukken worden gebruikt voor identificatie- en verificatieprocessen. 4. De doelgroepen Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een algemene juridische basis in de Vw 2000 om van vreemdelingen biometrische kenmerken af te nemen voor zover dat noodzakelijk is voor de vaststelling van de identiteit van de vreemdeling met het oog op de uitvoering van de Vw 2000 en ten behoeve van het document bedoeld in artikel 9 Vw De afname van biometrische kenmerken vormt geen extra voorwaarde voor de toegang, het verblijf of de toelating tot Nederland. Het gaat hier om een extra hulpmiddel ten behoeve van de identiteitsvaststelling. De afname van biometrie dient plaats te vinden bij het eerste contact van de vreemdeling met de vreemdelingenketen. Daarvan is slechts sprake in een bepaald aantal ketenprocessen, te weten in het kader van de grensbewaking, het toezicht of een procedure omtrent het verkrijgen van een visum, 1 een mvv (daaronder begrepen, indien van toepassing, het afleggen van het basisexamen inburgering in het buitenland) of een verblijfsvergunning. Op de bevoegdheid om in deze ketenprocessen biometrie af te nemen wordt hieronder in paragraaf 5 nader ingegaan. In deze paragraaf zal eerst worden ingegaan op de vraag op welke categorieën personen de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken in beginsel van toepassing kan zijn Nederlanders De bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken, zoals opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, is van toepassing op «vreemdelingen». Ingevolge de definitiebepaling van artikel 1, onderdeel m, van de Vw 2000 is een vreemdeling een ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld. Van het laatste is sprake ten aanzien van Molukkers die onder de zogenoemde Faciliteitenwet (Stb. 1976, 468) vallen. 1 Met het onderhavige wetsvoorstel wordt niet beoogd de basis te bieden voor het verwerken van vingerafdrukken ten behoeve van een visum voor kortdurend verblijf of voor opname op een verblijfsdocument voor onderdanen van derde landen. Deze bevoegdheden zijn, zoals hiervoor onder 2 als is opgemerkt, gebaseerd op Europese regelgeving (zie nader paragraaf 2). Indien van een vreemdeling in het kader van de uitvoering van de Vw 2000 biometrische kenmerken zijn afgenomen en de aldus verkregen biometrische kenmerken zijn opgeslagen in de BVV, geldt dat deze gegevens uit de BVV worden verwijderd nadat de vreemdeling de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen. De noodzaak om de desbetreffende gegevens ten behoeve van de vreemdelingenketen nog langer te bewaren is immers komen te vervallen. Het CBP en de ACVZ hebben voorgesteld te regelen dat gegevens van personen die niet langer vallen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 14

15 onder de categorie vreemdelingen waarvan biometrische kenmerken afgenomen mogen worden ook daadwerkelijk worden verwijderd uit de Vreemdelingenadministratie. In het licht van deze opmerking is in het voorgestelde artikel 107, tiende lid, aanhef en onder b, uitdrukkelijk een voorziening met deze strekking opgenomen. Het zal daarbij vrijwel steeds gaan om personen die de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen. De regelgeving voorziet er nu niet in om personen die in een andere lidstaat van de Unie, de EER of in Zwitserland worden genaturaliseerd en op enig moment in de Nederlandse vreemdelingenadministratie zijn geregistreerd, uit de BVV te verwijderen. De Nederlandse autoriteiten krijgen hierover geen bericht. Aangenomen mag worden dat dit in de praktijk voor de betrokkenen geen problemen zal opleveren. Zij zullen zich in Nederland immers met hun binnenkort eveneens van biometrische kenmerken voorziene identiteitsbewijs van de andere lidstaat kunnen legitimeren. Bovendien kunnen zij, indien gewenst, verzoeken om aanpassing of verwijdering van hun gegevens. Zekerheidshalve zal in het Vb 2000 worden neergelegd dat gegevens van vreemdelingen die de nationaliteit van een andere lidstaat van de Europese Unie hebben verkregen, op verzoek van de betrokken vreemdeling zullen worden verwijderd. Indien een persoon stelt dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit dan wel als Nederlander dient te worden behandeld doch dit niet aanstonds kan aantonen, dient hij in de gelegenheid te worden gesteld om aan de hand van objectieve gegevens zijn identiteit en nationaliteit alsnog aannemelijk te maken. Indien hij daarin niet slaagt, dient deze persoon als vreemdeling te worden aangemerkt en zijn dientengevolge de bepalingen van de Vw 2000 op hem van toepassing (zie bijv. ABRvS, 29 oktober 2001, AB 2001, 400, ABRvS, 29 september 2003, JV 2003/507 en ABRvS, 2 april 2007, JV 2007/232). In een voorkomend geval kunnen van die persoon dus ook biometrische kenmerken worden afgenomen, welke kunnen worden opgeslagen in de BVV. Gewaarborgd zal worden dat deze gegevens uit de BVV worden verwijderd zodra is vastgesteld dat de betrokkene de Nederlandse nationaliteit bezit Burgers van de Unie Ingevolge artikel 17, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Trb. 1957, 91; hierna EG-Verdrag) is burger van de Unie een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Burgers van de Unie ontlenen aan artikel 18, eerste lid, van het EG-Verdrag een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, zij het onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Deze beperkingen en voorwaarden zijn thans neergelegd in de hiervoor reeds genoemde richtlijn 2004/38/EG. Deze richtlijn die van toepassing is op iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, bevat de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf, alsmede de beperkingen daarvan om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het HvJ EG) vloeit het recht voor burgers van de Unie om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het EG-Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks voort uit het EG-Verdrag. Daarbij geldt dat het uit artikel 18 van het EG-Verdrag voortvloeiend recht van verblijf dient te worden Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 15

16 aangenomen, zolang en indien het onderzoek naar de analoog toe te passen beperkingen en voorwaarden van richtlijn 2004/38/EG niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan (zie ABRvS, 7 juli 2003, JV 2003/431). Met andere woorden, het verblijfsrecht van burgers van de Unie wordt op voorhand aangenomen dus zonder tussenkomst van de Nederlandse overheid en zonder dat daarover een besluit behoeft te worden genomen waarbij als regel geldt dat zij hier te lande wel verblijfsrecht hebben, maar niet in het bezit zijn van een verblijfsdocument (zie B10/1.7 Vc 2000). Hiermee is niet goed verenigbaar het gebruik van biometrie zoals bedoeld in het onderhavige wetsvoorstel. Een nationale regeling die de uitoefening van het vrij personenverkeer van burgers van de Unie moeilijker maakt, kan in strijd zijn met het Unierecht als er geen objectieve overwegingen zijn die evenredig zijn aan het gestelde doel. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat het HvJ EG al snel tot het oordeel komt dat een nationale regeling een belemmering van het vrije personenverkeer vormt. Zoals hiervoor in paragraaf 2 reeds is opgemerkt, zijn de paspoorten van burgers van de Unie voorzien van biometrische kenmerken. In dat licht zal het, naar verwachting, als een belemmering van het recht op vrij personenverkeer worden aangemerkt indien Unieburgers nogmaals biometrische kenmerken zouden moeten afgeven. Burgers van de Unie vormen derhalve een categorie waarop de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken niet van toepassing is Familieleden van burgers van de Unie Familieleden van een burger van de Unie die zelf niet in het bezit zijn van de nationaliteit van een lidstaat en een burger van de Unie begeleiden naar een andere lidstaat dan wel zich in die lidstaat bij hem voegen, kunnen eveneens een recht op toelating en verblijf aan het Unierecht ontlenen. Het gaat hier om een afhankelijk recht, dat wil zeggen een recht dat is afgeleid van en bestaat bij gratie van het recht dat de burger van de Unie toekomt. In de meergenoemde richtlijn 2004/38/EG is nader bepaald om welke familieleden het hier gaat. Dit betreft onder meer de echtgenoot van de burger van de Unie of diens partner waarmee een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig geregistreerd partnerschap is aangegaan. Familieleden van unieburgers hebben recht op eenzelfde behandeling als unieburgers. Nu de bevoegdheid tot het verwerken van tien vingerafdrukken niet geldt voor unieburgers, omdat dat voor hen een niet-gerechtvaardigde discriminatie oplevert ten opzichte van onderdanen van het gastland, moet die redenering op dezelfde wijze worden toegepast op hun familieleden, dit ter voorkoming van strijd met artikel 24, eerste lid, van richtlijn 2004/38/EG. Zoals in paragraaf 2 reeds is opgemerkt zijn de lidstaten van de Europese Unie overeengekomen dat het verblijfsdocument dat verstrekt wordt aan familieleden van burgers van de Unie die een verblijfsrecht aan richtlijn 2004/38/EG kunnen ontlenen, gelijk dient te zijn aan het in Verordening (EG) Nr. 1030/2002 uniform voorgeschreven model dat aan onderdanen van derde landen wordt verstrekt. Familieleden van burgers van de Unie zullen derhalve wel verplicht zijn om een gezichtsopname en twee vingerafdrukken af te staan ten behoeve van opname daarvan op het verblijfsdocument. Deze biometrische kenmerken van de familieleden van de burgers van de Unie zullen ten behoeve van bronherleiding tevens in de BVV worden opgeslagen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 16

17 Indien voor het verblijfsdocument een uitzondering zou worden gemaakt, zou dit betekenen dat de bedoelde familieleden, anders dan Nederlanders en andere burgers van de Unie en anders dan de overige derdelanders, niet zullen beschikken over een reis- of identiteitsdocument dat is voorzien van biometrische kenmerken Onderdanen van de EER en Zwitserland en hun familieleden Op grond van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PbEG 1994, L 1) beschikken de onderdanen van de landen die geen lidstaat van de Europese Unie zijn, maar wel deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte (hierna: EER) alsmede hun familieleden terzake van de binnenkomst en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie over dezelfde rechten als burgers van de Unie en hun begunstigde familieleden. Evenbedoelde landen betreffen IJsland, Noorwegen en Liechtenstein. Op grond van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (Trb. 2000, 16) geldt hetzelfde voor onderdanen van Zwitserland en hun familieleden. Hetgeen hiervoor is gesteld ten aanzien van burgers van de Unie en hun familieleden geldt dus evenzeer voor onderdanen van de EER en van Zwitserland Langdurig ingezeten onderdanen van derde landen Onderdanen van derde landen die langdurig op het grondgebied van één van de lidstaten van de Europese Unie hebben verbleven, kunnen onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor de status van langdurig ingezetene als bedoeld in richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU L 16). Met die status beschikken zij over rechten die vergelijkbaar zijn met die van burgers van de Unie. Van vreemdelingen die deze status bezitten, zullen reeds biometrische kenmerken zijn verwerkt bij hun eerdere toelating tot de lidstaat van verblijf. Voorts zal voor hen de verplichting gaan gelden om biometrische kenmerken af te staan ten behoeve van opname daarvan op het document ten bewijze van hun status als langdurig ingezetene (zie artikel 8 van richtlijn 2003/109/EG). Gelet hierop, wordt de toepassing van de bevoegdheid tot verwerken van biometrische kenmerken op langdurig ingezeten onderdanen van derde landen niet als een belemmering van de uitoefening van het recht op verblijf beschouwd. Ook de in artikel 11 van richtlijn 2003/109/EG gewaarborgde gelijke rechten ten aanzien van werk, onderwijs en sociale zekerheid worden door het gebruik van biometrische kenmerken bij identiteitsvaststelling niet beperkt Overige onderdanen van derde landen Voor zover er geen communautaire regelingen van toepassing zijn, valt de toegang en het verblijf van onderdanen van derde landen onder de bevoegdheid van de lidstaten en is de Nederlandse overheid derhalve bevoegd om terzake voorwaarden te stellen. Dit geldt dus ten aanzien van onderdanen van derde landen die geen begunstigd familielid van een burger van de Unie zijn en evenmin de nationaliteit bezitten van een land dat tot de EER behoort of onderdaan van Zwitserland zijn. Op deze onderdanen van derde landen is de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken derhalve van toepassing. De met een aantal derde landen in Europees verband gesloten associatieovereenkomsten worden in dit verband niet als een beletsel gezien. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 17

18 4.7. Turkse onderdanen Met de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de republiek Turkije (Trb. 1963, 184) en het Aanvullend Protocol bij die Overeenkomst (Trb. 1971, 70) is tussen Turkije en de Europese Economische Gemeenschap een associatie tot stand gebracht die tot doel heeft gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke invoering van het vrije economische verkeer, onder meer door de nationale autoriteiten te verbieden nieuwe belemmeringen voor de toegangsrechten van werknemers, dienstverrichters en zelfstandigen op te werpen, teneinde de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheden tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken. In de jurisprudentie heeft het HvJ EG aan de beperkte markttoegangsrechten van Turkse onderdanen een accessoir verblijfsrecht gekoppeld om de daadwerkelijke uitoefening van die rechten op het grondgebied van de betreffende lidstaat mogelijk te maken. Bij de huidige stand van het Unierecht hebben Turkse onderdanen echter geen recht op vrij personenverkeer of vrij verkeer van werknemers, zelfstandigen of diensten. De werkingssfeer van de Associatieovereenkomst is derhalve beperkter dan die van het EG-Verdrag. De Associatieovereenkomst bevat geen met artikel 17 van het EG-Verdrag vergelijkbare bepaling en kent Turkse onderdanen ook niet het recht toe om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, zoals artikel 18, eerste lid, van het EG-Verdrag dat wel aan iedere burger van de Unie toekent. Het associatierecht verzet zich er wel tegen dat de lidstaten maatregelen invoeren die een nieuwe beperking vormen van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten (artikel 41, eerste lid, Aanvullend Protocol) dan wel van de toegang tot de werkgelegenheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden die legaal in Nederland verblijven en werken (artikel 13 van Besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de associatie). Iedere nieuwe verplichting om te voldoen aan de nationale wetgeving van een lidstaat wordt evenwel niet op voorhand beschouwd als een beperking met betrekking tot de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten, of de toegang tot de werkgelegenheid. Zoals hiervoor in de inleiding van deze paragraaf reeds is opgemerkt, vormt de afname van biometrische kenmerken geen extra voorwaarde voor de toegang, het verblijf of de toelating tot Nederland, maar gaat het om een extra hulpmiddel ten behoeve van de identiteitsvaststelling. Het gebruik van biometrie vormt dan ook geen aanscherping van de voorwaarden voor vestiging, voor het verrichten van diensten of voor het verrichten van arbeid in loondienst en belemmert het derhalve in zoverre niet de feitelijke uitoefening van deze door het Associatierecht beschermde markttoegangsrechten. Het gebruik van biometrie levert eveneens geen strijd op met de discriminatieverboden die gelden op grond van het Associatierecht (artikel 9 van de Associatieovereenkomst, artikel 37 van het Aanvullende Protocol en artikel 10 van het Besluit 1/80). Artikel 9 van de Associatieovereenkomst verwijst naar het non-discriminatiebeginsel in artikel 7 (oud) (nieuw artikel 12) van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap. Het verbod van discriminatie in artikel 12 is beperkt tot de rechten in voornoemd Verdrag. In onderhavig wetsvoorstel gaat het om een extra hulpmiddel ten behoeve van de identiteitsvaststelling. Identiteitsvaststelling als zodanig en de wijze waarop dat volgens dit wetsvoorstel wordt uitgevoerd, beperkt de rechten uit het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap niet. Van strijdigheid met het bepaalde in artikel 37 van het Aanvullend protocol dat ziet op lonen, en artikel 10 van het Besluit 1/80 dat ziet Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 18

19 op lonen en verdere arbeidsvoorwaarden en hulp door arbeidsbureaus is eveneens geen sprake Diplomatieke en consulaire ambtenaren Vreemdelingen die in Nederland werkzaamheden verrichten als lid van een diplomatieke zending of consulaire post en niet-duurzaam in Nederland verblijven hebben een bijzondere status. Dit geldt evenzeer voor hun gezinsleden en hun personeel. Deze bijzondere status vloeit voort uit het volkenrecht en meer in het bijzonder uit het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer van 1961 dan wel uit het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963 (de zogenoemde Weense Verdragen). Op deze vreemdelingen is de Vw 2000 dientengevolge niet van toepassing. Ten bewijze van hun status worden deze personen door het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het bezit gesteld van een zogenoemd geprivilegieerdendocument. Dit betreft géén verblijfstitel in de zin van de Vw De Vw 2000 is in het algemeen evenmin van toepassing op vreemdelingen die een bijzondere status bezitten krachtens een zetelovereenkomst die gesloten is met een internationale organisatie en waarin is bepaald dat de zetel van die internationale organisatie in Nederland is gevestigd en waarin (mede) bepalingen zijn opgenomen omtrent de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdelingen die werkzaam zijn bij die internationale organisatie. Ook deze vreemdelingen worden in dat geval in het bezit gesteld van een geprivilegieerdendocument. Op deze categorieën van personen die geen verblijfsrecht ontlenen aan de Vw 2000, zal ook de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken niet van toepassing zijn. Op vreemdelingen die reeds een jaar of meer op grond van artikel 8 van de Vw 2000 rechtmatig in Nederland verblijven, die gerechtigd zijn arbeid al dan niet in loondienst te verrichten en in dienst treden van een diplomatieke missie of consulaire post, blijft de Vw 2000 in volle omvang van toepassing. Van hen kunnen dus ook biometrische kenmerken worden verwerkt. Het betreft hier met name vreemdelingen die door de diplomatieke zending of consulaire post lokaal zijn geworven. Deze vreemdelingen worden wel door de Minister van Buitenlandse Zaken in het bezit gesteld van een geprivilegieerdendocument, doch met een aantekening daarop waaruit hun niet-bijzondere status blijkt. Overigens geldt dat personen die in het bezit zijn van een geprivilegieerden-document dit document desgevorderd dienen te tonen bij grensoverschrijding of in het kader van het binnenlands vreemdelingentoezicht. Indien zij dat niet kunnen en ook anderszins hun bijzondere status niet kunnen aantonen, kunnen de bepalingen van de Vw 2000 worden toegepast (zie bijvoorbeeld ABRvS, 21 januari 2005, zaak nr /1, n.g.). In dat geval kunnen dus ook biometrische kenmerken worden verwerkt (zie ook hetgeen hiervoor in paragraaf 4.1 is opgemerkt ten aanzien van personen die hun Nederlandse nationaliteit niet kunnen aantonen). Uiteraard moet de desbetreffende vreemdeling voldoende gelegenheid worden geboden om zijn bijzondere status aan te tonen en dient zonodig contact te worden opgenomen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken, alvorens tot toepassing van de Vw 2000 wordt overgegaan. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 19

20 5. De verschillende ketenprocessen De afname van biometrische gegevens dient plaats te vinden bij het eerste contact van de vreemdeling met de vreemdelingenketen. Van een eerste contact met de keten is slechts sprake in het kader van de grensbewaking of het binnenlands toezicht, dan wel in het kader van een aanvraagprocedure om een visum, een mvv, een verblijfsvergunning regulier of een verblijfsvergunning asiel. Voorts is de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische kenmerken met het oog op het proportionaliteitsbeginsel gekoppeld aan de noodzaak ervan voor de identiteitsvaststelling van de vreemdeling met het oog op de uitvoering van de wet. Hieronder zal nader worden ingegaan op de afname van biometrie in de verschillende ketenprocessen en de vraag in welke gevallen in beginsel de noodzaak kan bestaan om in dat proces gebruik te maken van de bevoegdheid tot afname van biometrie. Ook indien een aanvraag om een visum, mvv of verblijfsvergunning niet wordt voltooid, bijvoorbeeld omdat een aanvraag niet wordt doorgezet, is de verwerking van de in het kader van dat ketenproces afgenomen biometrische kenmerken gerechtvaardigd. Dit strekt er immers toe de identiteitsvaststelling te faciliteren. Om bijvoorbeeld te voorkomen dat een volgende aanvraag wordt ingediend met opgave van andere personalia, is het van belang vast te kunnen stellen dat er eerder contact is geweest met de Nederlandse vreemdelingenketen Grensbewaking Onder toegang wordt in het vreemdelingenrecht verstaan het feitelijk binnenkomen van een grondgebied van een staat door het passeren van de grens of van de personencontrole op lucht- en zeehavens. Nu op grond van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (Trb. 1990, 145, de Schengenuitvoeringsovereenkomst, hierna: SUO) de grenscontroles aan de gemeenschappelijke binnengrenzen van de betrokken staten waaronder Nederland zijn afgeschaft, fungeren in Nederland alleen de zee- en luchthavens als grensdoorlaatpost. Met het Verdrag van Amsterdam, in werking getreden op 1 mei 1999, is het zogenoemde Schengenacquis, bestaande uit het Schengenakkoord, de SUO en de besluiten van het bij de SUO ingesteld uitvoerend comité, geïncorporeerd in de Europese Unie. Een deel van de SUO is inmiddels vervangen door Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (PbEU L 105, de Schengengrenscode), die op 13 oktober 2006 in werking is getreden. De Schengengrenscode bepaalt de voorwaarden voor toegang tot het grondgebied van de betrokken staten voor onderdanen van derde landen die voor een verblijf van ten hoogste drie maanden in een tijdvak van zes maanden op het grondgebied willen verblijven. Indien de desbetreffende onderdaan van het derde land visumplichtig is, zal raadpleging van het VIS kunnen plaatsvinden met het oog op de verificatie van de identiteit van de houder van het visum, de echtheid van het visum, dan wel de nakoming van de voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten overeenkomstig de Schengengrenscode. Voor onder- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 20