De rol van prestatieafspraken bij duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten

Transcriptie

1 Habi_deel_omslag soldaat :44 Pagina 1 Vernieuwend Ruimtegebruik De rol van prestatieafspraken bij duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten Karin Soldaat

2

3 Inhoud Inleiding De komende jaren worden veel naoorlogse woonwijken vernieuwd in het kader van de stedelijke vernieuwing. Zowel in de renovatie als in de nieuwbouw bestaan er kansen voor de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen. Het doel van duurzaam bouwen is om de gezondheids- en milieueffecten van het bouwen, de gebouwen en de gebouwde omgeving te reduceren. Uit verschillende onderzoeken blijkt echter dat de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten nog niet vanzelfsprekend is. Stedelijke vernieuwingsprojecten kenmerken zich door een complex besluitvormingsproces, waarin doelen en belangen van verschillende partijen samen komen. De partijen moeten samen werken om deze doelen te bereiken. In dit literatuuronderzoek is onderzocht in hoeverre prestatieafspraken bij deze samenwerking een rol zouden kunnen spelen om de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen te bevorderen. Colofon Dit onderzoek kwam tot stand in het kader van het onderzoeksprogramma Corpovenista, waarin wordt samengewerkt door een achttal grote woningcorporaties (de Alliantie, de Key, Kristal, Staedion, Vestia, Woonbron, de Woonplaats en Ymere), Aedes (de vereniging van woningcorporaties), Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft en onderzoeksgroepen van de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam (zie: Corpovenista is onderdeel van het wetenschappelijk programma binnen het Habiforum-kennisontwikkelingsprogramma Vernieuwend Ruimtegebruik. Dit onderzoek werd tevens mogelijk gemaakt door SBR. Dit rapport is digitaal verkrijgbaar via Habiforum Dit is een publicatie van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum is een kennisnetwerk dat ruim experts verbindt, die samen nieuwe vormen van duurzaam ruimtegebruik ontwikkelen én in de praktijk brengen. Het programma omvat praktijkprojecten (proeftuinen) en wetenschappelijk onderzoek. Het wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met het InnovatieNetwerk Groene Ruimte en Agrocluster en de universiteiten van Delft, Rotterdam, Amsterdam (VU en UvA), Utrecht en Wageningen. Door deze samenwerking ontstaat er synergie tussen wetenschap, praktijk en beleid. Habiforum wordt gefinancierd vanuit Bsik, het kenniseconomieprogramma van de Rijksoverheid, en uit bijdragen van publieke en private partijen. Zie ook: 3

4

5 De rol van prestatieafspraken bij duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten Karin Soldaat Gouda, december 2005 Dit is een uitgave van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum Büchnerweg 1, 2803 GR Gouda Postbus 420, 2800 AK Gouda Telefoon (0182) Fax (0182) Auteursinformatie Karin Soldaat is werkzaam bij: Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) Fax (015) Copyright 2005 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the copyrightholder. 5

6 Inhoud Samenvatting 1 Inleiding Aanleiding Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen Opbouw van het rapport 12 2 Prestatieafspraken in de volkshuisvesting Inleiding Kenmerken en functies van prestatieafspraken Vorm en inhoud van prestatieafspraken Prestatieafspraken en duurzaamheid 17 3 Instrumenten ter bevordering van duurzaam bouwen Inleiding Juridische instrumenten Economische instrumenten Communicatieve instrumenten Instrumenten gericht op de woning en woonomgeving Procesondersteunende instrumenten De betekenis van de verschillende instrumenten voor het maken van prestatieafspraken 29 4 Duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten Inleiding Actoren betrokken bij stedelijke vernieuwing Gemeenten Woningcorporaties Bewoners Energiebedrijven Projectontwikkelaars Barrières Kansen Implicaties voor prestatieafspraken Implicaties van barrières voor het maken van prestatieafspraken Implicaties van kansen voor het maken van prestatieafspraken 42 5 Classificatie van duurzaamheidmaatregelen Inleiding Classificatie van maatregelen per criterium 44 6 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen voor beleid, praktijk en onderzoek 51 Literatuur 53 Begrippenlijst 56 Bijlage A GPR Gebouw 58 Bijlage B Duurzaamheidprofiel van een locatie (DPL) 60 Bijlage C Classificatie van duurzaamheidmaatregelen 61 6

7 Samenvatting In de komende jaren worden veel naoorlogse wijken vernieuwd in het kader van de stedelijke vernieuwing. Zowel in de renovatie als in de nieuwbouw bestaan er kansen voor de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen. Het doel van duurzaam bouwen is om de gezondheids- en milieueffecten van het bouwen, de gebouwen en de gebouwde omgeving te reduceren. In 2004 heeft de overheid de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen bij de bouw en renovatie van gebouwen bijna volledig overgelaten aan lokale overheden en marktpartijen. De implementatie van duurzaam bouwen maatregelen is nu grotendeels afhankelijk van vrijwilligheid van partijen. Uit verschillende onderzoeken blijkt echter dat de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten nog geen vanzelfsprekendheid is. Stedelijke vernieuwingsprojecten kenmerken zich door een zeer complex besluitvormingsproces, waarin doelen en belangen van verschillende partijen samen komen. De partijen moeten samen werken om hun doelen te bereiken en zijn daarbij van elkaar afhankelijk. Mogelijk kunnen prestatieafspraken bij deze samenwerking een rol spelen om de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen te bevorderen. Een prestatieafspraak is een schriftelijke overeenkomst waarin de prestaties zijn opgenomen die partijen zijn overeengekomen. In de volkshuisvesting is nog weinig ervaring opgedaan met het maken van arrestatieafspraken over duurzaamheid. In de industriële sector daarentegen maken overheid en industrieën al sinds 1992 lange termijn afspraken over het verbeteren van de energie-efficiënte. Gemiddeld tussen 25 en 50 procent van de energiebesparing kan worden toegeschreven aan een beleidsmix van lange termijn afspraken en ondersteunende maatregelen. De vraag is of prestatieafspraken ook een rol kunnen spelen bij de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in de volkshuisvesting en specifiek in stedelijke vernieuwingsprojecten. Prestatieafspraken in de volkshuisvesting Sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties in de jaren 90 zijn prestatieafspraken een belangrijk instrument om de volkshuisvestingsopgave in goede banen te leiden. Door de invoering van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) in 1993 en de bruteringsoperatie in 1995 veranderde de rol van de overheid van een sturende naar een meer faciliterende rol en kwam er meer verantwoordelijkheid bij de woningcorporaties te liggen. Gemeenten en corporaties moeten nu samenwerken om de doelen in de volkshuisvesting te kunnen behalen. Deze doelen worden in veel gevallen vastgelegd in prestatieafspraken. Prestatieafspraken kunnen een procedurele functie, een inhoudelijke functie en/of een verantwoordingsfunctie hebben. De juridische status van een prestatieafspraak is sterk afhankelijk van het karakter en de functie van een afspraak. Prestatieafspraken en duurzaamheid Slechts in 45 procent van de landelijk afgesloten prestatieafspraken komt duurzaamheid of duurzaam bouwen terug. Dit zou deels verklaard kunnen worden door de breedheid, complexiteit en ambiguïteit van het begrip duurzaamheid. Partijen kunnen sterk verschillen over de inhoud van het begrip duurzaamheid, waardoor het moeilijk is om te onderhandelen over afspraken. Wanneer wel prestatieafspraken gemaakt worden over duurzaamheid of duurzaam bouwen, worden de afspraken veelal kwalitatief vastgelegd. Alleen op het gebied van energiebesparing worden kwantitatieve prestatie-eisen vastgelegd in de vorm van de EPC. Voor andere duurzaamheidthema s, zoals water en materialen, zijn dergelijke prestatie-eisen nog niet geformuleerd. Het niet 7

8 voorhanden hebben van dergelijke prestatie-eisen maakt het voor betrokken partijen lastig om in prestatieafspraken zowel kwalitatieve als kwantitatieve afspraken over deze thema s op te nemen. In de industriële sector dragen lange termijn afspraken die de overheid met de gehele sector heeft gemaakt substantieel bij aan het verbeteren van de energieefficiëntie. Om dat te kunnen bereiken, moeten ten eerste ambitieuze doelen worden gesteld. Ten tweede zijn effectieve ondersteunende maatregelen nodig. Ten derde moeten er betrouwbare procedures voorhanden zijn om de resultaten te monitoren. In de volkshuisvesting kunnen sectorbreed geen bindende afspraken worden gemaakt, omdat Aedes haar leden niet kan dwingen tot het uitvoeren van maatregelen of het behalen van bepaalde doelstellingen. Instrumenten ter bevordering van duurzaam bouwen In Nederland zijn diverse instrumenten voorhanden die kunnen worden ingezet om de implementatie van duurzaam bouwen te stimuleren. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt in juridische, economische en communicatieve instrumenten. Voor het maken van prestatieafspraken zijn vooral bestaande communicatieve ontwerpinstrumenten interessant. Dit geldt in het bijzonder voor de EPL, de GPR en de DPL, omdat deze instrumenten als een prestatie-eis vormgegeven zijn. Andere ontwerpinstrumenten kunnen worden gebruikt om ervoor te zorgen dat voldaan wordt aan de prestatie-eisen. Voor financiële instrumenten geldt dat in prestatieafspraken bijvoorbeeld kan worden opgenomen dat partijen meedingen naar een subsidie of aanspraak maken op een fiscale regeling. Juridische instrumenten vallen buiten het bereik van prestatieafspraken; de afspraken worden juist gemaakt om ambities boven bestaande wet- en regelgeving vast te leggen. Barrières voor duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten De implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten is nog geen vanzelfsprekendheid. Hiervoor zijn verschillende barrières aan te wijzen, die tevens het maken van prestatieafspraken over duurzaam bouwen bemoeilijken. Wanneer partijen zich echter bewust zijn van de barrières, kunnen zij hier bij het maken van prestatieafspraken rekening mee houden. Zolang er in het Bouwbesluit nog geen prestatie-eisen voor bepaalde duurzaamheidthema s opgenomen zijn, moeten partijen op zoek gaan naar alternatieven voor het vormgeven van afspraken over deze thema s. Belangrijke bestaande alternatieven zijn de EPL, de GPR en de DPL. Mogelijk kan ook de classificatie die in dit rapport gemaakt is daarvoor gebruikt worden. Wanneer financiële en/of technische beperkingen zich voordoen, kunnen partijen bijvoorbeeld afspreken dat een haalbaarheidsstudie moet aantonen welke concepten het meest duurzaam zijn binnen het vastgestelde budget. Om communicatieproblemen op te lossen tussen partijen die een locatie ontwikkelen en partijen die een bouwproject ontwikkelen, kan in prestatieafspraken bijvoorbeeld opgenomen worden welke partij zorg draagt voor de communicatie tussen beide partijen. Wanneer partijen meer aandacht hebben voor het oplossen van sociale en economische problematiek, kan het zinvol zijn om de afspraken voornamelijk te richten op duurzaam bouwen maatregelen die een bijdrage kunnen leveren aan de sociale duurzaamheid van de wijk, zoals bijvoorbeeld groenvoorzieningen en speelgelegenheden. Hoewel duurzaamheid bij bewoners niet echt leeft, zullen er wel degelijk maatregelen zijn die hen aanspreken. Het kan dan gaan om maatregelen die een bijdrage leveren aan wooncomfort of gezondheid. Maatregelen waarvan de effectiviteit afhankelijk is van goed gebruik van een maatregel, kunnen beter alleen geïmplementeerd worden wanneer duurzaamheid bij bewoners echt leeft. 8

9 Indien betrokken partijen niet genoeg kennis en ervaring hebben om prestatieafspraken over duurzaamheid te maken, kunnen zij vroegtijdig een gespecialiseerde partij vragen een DuBo visie voor een locatie vast te stellen. Deze informatie kan vervolgens mee worden genomen bij het maken van prestatieafspraken. Om te voorkomen dat er een kloof ontstaat tussen de bouwende en beherende partij, is het zinvol om in prestatieafspraken op te nemen dat het beheer van woningen aansluit bij de keuzes die gemaakt worden bij het bouwen. Tenslotte kunnen partijen proberen de kloof tussen constructie en gebruik te dichten door het maken van prestatieafspraken. Wanneer maatregelen een bepaald gebruik vereisen (bijvoorbeeld gebalanceerde ventilatie), kan het nuttig zijn om af te spreken dat elke nieuwe bewoner toelichting krijgt op de werking van het systeem. Classificatie van duurzaamheidmaatregelen Zolang er nog geen prestatie-eisen geformuleerd zijn voor de thema s water, materialen en binnenmilieu, zoeken partijen naar oplossingen om toch prestatieafspraken te kunnen maken. In dit kader zijn inmiddels de EPL, de GPR Gebouw en de DPL ontwikkeld. Deze instrumenten zijn bruikbaar voor het vaststellen van prestaties. Ze lichten echter niet de samenhang tussen verschillende thema s van duurzaam bouwen uit. Deze samenhang zou de implementatie van prestatieeisen kunnen bevorderen. In het bijzonder bij afwezigheid van wetgeving en sterke incentives vanuit de overheid, liggen de meeste kansen voor prestatieafspraken voor duurzaam bouwen bij maatregelen die meer bieden dan alleen ecologische duurzaamheid. Ten eerste is de zichtbaarheid van maatregelen van belang voor partijen die hun imago op het gebied van duurzaam bouwen willen verbeteren. Ten tweede is de mate waarin maatregelen bijdragen aan comfort, leefbaarheid en veiligheid zeer belangrijk. Maatregelen die aan deze punten een bijdrage leveren, zullen diverse partijen, waaronder bewoners, aanspreken. Tevens is het voor betrokken partijen relevant om te weten op welk schaalniveau maatregelen worden toegepast, in verband met de fase waarin het maken van prestatieafspraken van belang is. Daarnaast is het ook voor de bouwende partijen interessant om te weten of en in hoeverre het gebruik door bewoners invloed kan hebben op de effectiviteit van een maatregel. Dit kan inzicht geven in de mate waarin een maatregel terugverdiend kan worden. Daartoe worden maatregelen met en zonder een gebruikscomponent onderscheiden, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen waarvan de effectiviteit afhankelijk is van dagelijks gebruik en maatregelen waarvan de effectiviteit afhankelijk is van beheeractiviteiten. Aan de hand van de Nationale pakketten duurzaam bouwen is een classificatie gemaakt van bestaande maatregelen naar bovengenoemde karakteristieken. Conclusies en aanbevelingen De huidige rol van prestatieafspraken bij de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten is beperkt. Dit komt ten eerste door de aard van prestatieafspraken die in de Nederlandse volkshuisvesting worden gemaakt. Ten tweede vormt het ontbreken van prestatie-eisen op het gebied van materialen, water en binnenmilieu een groot struikelblok voor het maken van prestatieafspraken. Ten derde zijn er veel barrières die het opnemen van duurzaam bouwen maatregelen in prestatieafspraken bemoeilijken. Er kan geconcludeerd worden dat er nog een lange weg te gaan is voordat prestatieafspraken daadwerkelijk een belangrijke rol kunnen spelen. Beleid, praktijk en onderzoek moeten zich richten op het slechten van de barrières die in dit onderzoek naar voren zijn gekomen. Centrale sturing vanuit de overheid is van groot belang. Ten eerste zou financiële stimulering duurzaam bouwen een impuls kunnen geven. Tevens kan het invullen 9

10 van de milieupijler in het Bouwbesluit stimulerend werken. Daarnaast zou de overheid een rol moeten spelen in de verspreiding van kennis over duurzaam bouwen. Tenslotte leert de vergelijking met de industrie dat het uitermate belangrijk is dat de overheid bindende afspraken maakt met de gehele sector. Dit is echter in de huidige structuur niet voor de hand liggend. Voor de praktijk geldt dat op lokaal niveau een betere communicatie tussen partijen die zich in verschillende stadia van het bouwproces bevinden, kansen kan scheppen voor de implementatie van duurzaam bouwen. Tevens moeten partijen zoeken naar oplossingen voor financiële beperkingen die de implementatie van maatregelen kan tegenhouden. Daarbij moeten succesformules breed gecommuniceerd worden. Dat geldt overigens voor alle kennis op het gebied van duurzaam bouwen. Voor het maken van prestatieafspraken geldt dat partijen op zoek moeten naar manieren om eisen op het gebied van materialen, water en binnenmilieu vast te leggen. Gezamenlijk met instrumenten als de DPL of de GPR Gebouw kan de classificatie die in dit rapport is weergegeven daartoe een eerste aanzet vormen. De formulering van prestatie-eisen voor alle duurzaamheidthema s moet de komende tijd centraal staan in het milieukundig onderzoek naar duurzaam bouwen. Aangezien het hier gaat om fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, is er sprake van lange termijn doelstellingen. Tot nu toe is er nog weinig bekend over het kwantificeren van de invloed die het gedrag van gebruikers kan hebben op de effectiviteit van duurzaam bouwen maatregelen. In het kader van de implementatie van prestatieafspraken is het van belang om daarin inzicht te krijgen, zodat partijen die investeren in gebruiksafhankelijke technieken meer inzicht krijgen in de risico s die een dergelijke investering met zich meebrengt. Ook kunnen technieken aan de hand van de resultaten in de toekomst aangepast worden aan het gedrag van gebruikers en kunnen betere voorspellingen worden gedaan over het effect van de maatregelen. 10

11 1 Inleiding 1.1 Aanleiding In de komende jaren worden veel naoorlogse wijken vernieuwd in het kader van de stedelijke vernieuwing. De naoorlogse woningvoorraad voldoet in veel wijken niet meer aan de wensen van de bewoners. Daarnaast hebben de wijken veelal een eenzijdige bevolkingsopbouw, met veel sociale problematiek. Ook economisch gezien gaat het niet goed in de naoorlogse wijken: er is veel werkeloosheid en faillissement dreigt voor buurtwinkels. Door middel van stedelijke vernieuwingsprojecten trachten professionals de wijken weer een positieve impuls te geven. Deze projecten zijn kansrijk wanneer een combinatie van sociale en fysieke maatregelen wordt toegepast. Sociale maatregelen vallen buiten het onderwerp van dit rapport. De fysieke aanpak van wijken staat centraal, waarbij woningen die niet meer voldoen aan de eisen van de bewoners, gerenoveerd of gesloopt en vervangen worden door nieuwe woningen. Zowel in de renovatie als in de nieuwbouw bestaan er kansen voor de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen. Het doel van duurzaam bouwen is om de gezondheids- en milieueffecten van het bouwen, de gebouwen en de gebouwde omgeving te reduceren (VROM, 1993). Duurzaam bouwen maatregelen zijn gericht op het minimaliseren van de milieueffecten van materiaalgebruik, energiegebruik en watergebruik gedurende de constructie, het gebruik en de sloop van een gebouw. Milieueffecten die zich in deze fasen voor kunnen doen zijn onder andere uitputting van grondstoffen en brandstoffen, bijdrage aan het broeikaseffect en vermindering van de ozonlaag (Klunder, 2005). Op zowel internationaal als nationaal niveau is beleid geformuleerd om deze milieueffecten tegen te gaan. Wereldwijd hebben geïndustrialiseerde landen in 1997 het Kyoto protocol vastgesteld met daarin afspraken over de vermindering van de uitstoot van CO 2 en de termijnen waarbinnen deze doelen gehaald moeten worden. De landen zetten zich ervoor in om de uitstoot van broeikasgassen in met gemiddeld 5% te verminderen ten opzichte van het niveau in Per land gelden uiteenlopende reductiepercentages. Nederland moet zijn broeikasgasemissies in met 6% hebben gereduceerd ten opzichte van 1990 (VROM, 2005a). In 2000 produceerden huishoudens 23 miljoen ton CO 2 -emmissies in Nederland, wat overeenkomt met 12% van de totale CO 2 -emmissie (Boon en Sunnika, 2004). Door energiebesparende maatregelen in bestaande woningen en in nieuw te bouwen woningen toe te passen, kan de CO 2 uitstoot worden verminderd en een bijdrage worden geleverd aan het Kyoto protocol. Tot voor kort is het nationale beleid gericht geweest op het verankeren van duurzaam bouwen in praktijk en beleid. Echter, in 2004 heeft de overheid de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen bij de bouw en renovatie van gebouwen bijna volledig overgelaten aan lokale overheden en marktpartijen (VROM, 1999). De overheid stimuleert nog in geringe mate de implementatie van energiebesparende maatregelen. Zo zijn in het Bouwbesluit voor nieuwbouw bepalingen op dit gebied opgenomen en partijen kunnen projecten met energiebesparende maatregelen groen financieren. Voor de bestaande bouw en andere duurzaam bouwen maatregelen bestaat er geen wet en regelgeving. De implementatie van duurzaam bouwen maatregelen is dan ook grotendeels afhankelijk van vrijwilligheid van partijen. Uit verschillende onderzoeken blijkt echter dat de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten nog geen vanzelfsprekendheid is (Bus, 2001; Van der Waals, 2001; Boon, 2004). Stedelijke vernieuwingsprojecten kenmerken zich door een zeer complex besluitvormingsproces, waarin doelen en belangen van verschillende partijen samen komen. De partijen moeten samen werken om hun doelen te bereiken en zijn daarbij 11

12 van elkaar afhankelijk. Boon (2004) concludeert in haar onderzoek dat prestatieafspraken bij deze samenwerking een rol kunnen spelen om de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen te bevorderen. Een prestatieafspraak is een schriftelijke overeenkomst waarin de prestaties zijn opgenomen die partijen zijn overeengekomen. In de volkshuisvesting is echter nog weinig ervaring opgedaan met het maken van prestatieafspraken over duurzaamheid. In de industriële sector maken de overheid en industrieën al sinds 1992 lange termijn afspraken over het verbeteren van de energie-efficiëntie. De overheid sluit deze afspraken met energie-intensieve industriële sectoren. Deze afspraken dragen substantieel bij aan de energiebesparing in deze sector. Uit onderzoek blijkt dat gemiddeld tussen 25 en 50 procent van de energiebesparing kan worden toegeschreven aan een beleidsmix van lange termijn afspraken en ondersteunende maatregelen. De vraag is of prestatieafspraken ook een rol kunnen spelen bij de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in de volkshuisvesting en specifiek in stedelijke vernieuwingsprojecten. 1.2 Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen Het doel van dit state-of-the-art rapport is om inzicht te bieden in de rol die prestatieafspraken kunnen spelen bij de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten. Daartoe wordt door middel van een literatuurstudie de praktijk van prestatieafspraken, van duurzaam bouwen en van stedelijke vernieuwingsprojecten in Nederland in kaart gebracht. De volgende probleemstelling staat centraal: In hoeverre kunnen prestatieafspraken een rol spelen bij de implementatie van duurzaamheidmaatregelen in stedelijke vernieuwingsprojecten? Deze probleemstelling kan onderverdeeld worden in de volgende onderzoeksvragen: Wat zijn de kenmerken, functies, vorm en inhoud van prestatieafspraken in Nederland en op welke manier wordt duurzaamheid in prestatieafspraken opgenomen? Welke instrumenten worden in Nederland toegepast om de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen te bevorderen en welke betekenis kunnen deze instrumenten hebben voor het maken van prestatieafspraken? Welke rol speelt duurzaam bouwen in stedelijke vernieuwingsprojecten? Hoe gaan betrokken actoren met duurzaam bouwen om? Welke barrières en kansen kunnen worden onderscheiden voor de implementatie van duurzaam bouwen en welke gevolgen hebben deze barrières en kansen voor het maken van prestatieafspraken? Welke instrumenten kunnen gebruikt worden voor het maken van prestatieafspraken? 1.3 Opbouw van het rapport In het volgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op prestatieafspraken. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie aandacht besteed aan instrumenten die het doel hebben om de implementatie van duurzaamheid te bevorderen. In hoofdstuk vier komt aan bod hoe in stedelijke vernieuwingsprojecten met duurzaamheid wordt omgegaan en welke implicaties dit heeft voor het maken van prestatieafspraken. Een classificatie van duurzaam bouwen maatregelen wordt in hoofdstuk vijf uitgewerkt. Tenslotte worden in hoofdstuk zes geconcludeerd in hoeverre prestatieafspraken een rol kunnen spelen bij de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen in stedelijke 12

13 vernieuwingsprojecten en worden aanbevelingen gedaan voor beleid, praktijk en onderzoek. 13

14 2 Prestatieafspraken in de volkshuisvesting 2.1 Inleiding Sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties in de jaren 90 zijn prestatieafspraken een belangrijk instrument om de volkshuisvestingsopgave in goede banen te leiden. Door de invoering van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) in 1993 en de bruteringsoperatie in 1995 veranderde de rol van de overheid van een sturende naar een meer faciliterende rol en kwam er meer verantwoordelijkheid bij de woningcorporaties te liggen. Gemeenten en corporaties moeten nu samenwerken om de doelen in de volkshuisvesting te kunnen behalen. Deze doelen worden in veel gevallen vastgelegd in prestatieafspraken. Een prestatieafspraak is een schriftelijke overeenkomst waarin de prestaties zijn opgenomen die gemeenten en corporaties zijn overeengekomen. Prestatieafspraken dwingen de partijen om hun verantwoordelijkheid te nemen en beleid te voeren. Voor gemeenten en corporaties geldt dat zij niet alleen eigen beleid ontwikkelen, maar ook gezamenlijke doelen nastreven. In dit rapport wordt gesproken over prestatieafspraken, andere benamingen zijn bijvoorbeeld convenant, akkoord of prestatieovereenkomst. Het opstellen van prestatieafspraken is geen verplichting. Desondanks wil VROM het maken van prestatieafspraken wel stimuleren. VROM ziet het activiteitenoverzicht uit het BBSH als een aanknopingspunt voor gemeenten en corporaties om tot afspraken te komen (Kromhout en Van Grinsven, 2004). In paragraaf 2.2 worden kenmerken en functies van prestatieafspraken nader besproken. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de inhoud van prestatieafspraken. Tenslotte wordt in paragraaf 2.4 de plaats van duurzaamheid in prestatieafspraken besproken. 2.2 Kenmerken en functies van prestatieafspraken Prestatieafspraken werken naast andere overeenkomsten en het beleid dat gemeenten en corporaties voorhanden hebben. In theorie bestaan prestatieafspraken uit een diagnose, doelen, aanpak en een evaluatie. In de praktijk blijkt echter dat deze onderdelen zijn vastgelegd in verschillende documenten. Zo liggen diagnose en doelen vaak al vast in een gemeentelijke woonvisie, komt de aanpak terug in bijvoorbeeld een convenant woonruimteverdeling en kan voor de evaluatie bijvoorbeeld de ISV-monitor worden gebruikt. Prestatieafspraken ontstaan dus niet uit het niets, maar zijn ingebed in de reeds bestaande beleids- en uitvoeringspraktijk. Afhankelijk van de lokale situatie beschrijven sommige prestatieafspraken het hele veld van samenwerking en overleg, terwijl andere overeenkomsten zich alleen richten op onderwerpen die ergens anders nog niet goed vastgelegd zijn (Kromhout en Van Grinsven, 2004). De functies die aan prestatieafspraken kunnen worden toegeschreven, kunnen worden onderverdeeld naar een procedurele functie, een inhoudelijke functie en een verantwoordingsfunctie. De procedurele functie van prestatieafspraken is met name de functie van overlegplatform. In de huidige volkshuisvestingspraktijk werken verschillende actoren samen in een netwerk: ze zijn afhankelijk van elkaar voor het realiseren van hun doelstellingen. In dit netwerk kunnen partijen het maken van prestatieafspraken gebruiken om inzicht te krijgen in elkaars doelstellingen. Deze confrontatie met de situatie en de visie van andere actoren is van groot belang in het proces van beleidsafstemming. Het maken van prestatieafspraken creëert niet alleen helderheid, het kan ook leiden tot meer begrip voor elkaars situatie en tot een beter onderlinge verstandhouding. 14

15 Wat betreft de inhoud van de afspraken bestaat het risico dat partijen laag inzetten om zeker aan de afspraken te kunnen voldoen. Het gevolg is dan dat alleen die zaken worden vastgelegd die anders ook wel uitgevoerd zouden worden. De kans om tot afspraken te komen die dit niveau ontstijgen wordt groter wanneer partijen elkaar meer te bieden hebben en er ook een uitruil van prestaties mogelijk is. In paragraaf 2.3 wordt verder ingegaan op de inhoud van prestatieafspraken. Tenslotte kunnen prestatieafspraken gebruikt worden voor de verantwoording van het handelen van één of meerdere partijen. De bedrijfsvoering van woningcorporaties staat al sinds de verzelfstandiging in de jaren 90 ter discussie. Toetsbare prestatieafspraken kunnen een rol spelen in het doorzichtig maken van het handelen van corporaties en dus ook in de verantwoording. Minister Dekker heeft hier in het kader van de 56 wijken aanpak een belangrijke stap in gedaan. Zij heeft de gemeenten waarin deze 56 wijken liggen gevraagd voor het einde van 2004 prestatieafspraken te maken met lokale marktpartijen, waaronder woningcorporaties. Medio 2007 moeten er in deze wijken aantoonbare resultaten geboekt zijn. Dat betekent dat de prestatieafspraken volop in uitvoering zijn en als voorbeeld kunnen dienen voor andere wijken (VROM, 2004). In een overkoepelende prestatieafspraak kunnen verschillende typen afspraken voorkomen, van vrijblijvende tot harde afspraken. In de Handreiking Samen meer presteren (Aedes en VNG, 2002) worden verschillende typen afspraken onderscheiden, samenhangend met de bedoeling en functie van de afspraak: Een procesafspraak is bedoeld om te ordenen en te regelen en structureert de manier van samenwerken (data vergaderingen, etc.) Een uitspraak is bedoeld om zaken te bevestigen. Deze afspraken zijn beschrijvend van aard, bijv.: de corporatie is verantwoordelijk voor Een intentieafspraak is bedoeld om doelstellingen vast te leggen. De afspraak beschrijft een doel dat aan handelen gerelateerd is: gemeente en corporatie streven naar Een handelingsafspraak is bedoeld om activiteiten te plannen en af te stemmen. Het gaat om de planning en uitvoering van de activiteiten. Een garantieafspraak is bedoeld om waarborgen te bieden: De corporatie verplicht zich tot Een transactieafspraak legt het ruilen of handelen tussen gemeente en woningcorporatie vast. Welk type afspraak voor een bepaald onderwerp wordt gekozen hangt samen met de aard van het onderwerp, de verantwoordelijkheden en taken van de partijen op het betreffende moment en met het moment in de beleidscyclus. Uit het onderzoek blijkt dat garantie- en transactieafspraken weinig voorkomen. Handelingsafspraken komen het meeste voor. Daarbij gaat het om het definiëren en plannen van activiteiten. Daarnaast zijn er veel afspraken die tot doel hebben om verantwoordelijkheden en doelstellingen vast te leggen en om de communicatie tussen partijen te structureren (Kromhout en Van Grinsven, 2004). De juridische status van een prestatieafspraak is sterk afhankelijk van het karakter en de functie van de afspraak. Wanneer de afspraken resultaatgericht vastgelegd zijn en condities voor sancties opgenomen zijn, zou een van de partijen juridische stappen kunnen ondernemen wanneer de andere partij in gebreke blijft. Het opnemen van kwantitatieve prestaties kan de beoordeling van de prestaties bevorderen. Daarentegen kan weinig waarde worden toegekend aan de juridische status van een afspraak, wanneer deze meer het karakter heeft van een intentieverklaring, met vage en onduidelijke afspraken (Van den Heuvel, 1998). 15

16 2.3 Vorm en inhoud van prestatieafspraken Aangezien niet is vastgelegd hoe een prestatieafspraak eruit zou moeten zien, bestaat er een grote diversiteit aan prestatieafspraken. Prestatieafspraken kunnen zowel naar vorm als inhoud verschillen. Zo kunnen afspraken verschillen in looptijd, werkingsgebied (lokaal/regionaal) en in het aantal partijen dat erbij bestrokken is. Er is sprake van een bilaterale overeenkomst wanneer één corporatie en één gemeente betrokken zijn en we spreken van een multilaterale overeenkomst wanneer meer corporaties of gemeenten betrokken zijn. De inhoud van prestatieafspraken was in eerste instantie met name gericht op specifieke onderwerpen, zoals het aantal te bouwen woningen en de grootte van de woningvoorraad. Prestatieafspraken over actuele onderwerpen in de volkshuisvesting, zoals aanpasbaar bouwen en duurzaam bouwen werden slechts incidenteel gemaakt. Hier kwam voor duurzaam bouwen in 1994 verandering in, toen het eerste convenant Duurzaam Bouwen werd gesloten. Dit eerste dubo-convenant heeft als voorbeeld gediend voor vele andere regio s en gemeenten. Uit onderzoek komt echter naar voren dat ondertekening van een convenant niet per definitie leidt tot uitvoering en dat tijd, geld en kennis hierbij knelpunten kunnen vormen (Boon, 2002). In 2004 heeft RIGO in opdracht van VROM onderzoek gedaan naar de prestatieovereenkomsten die corporaties in 2003 naar VROM hebben gestuurd. In de afspraken die de 30 grote gemeenten hebben gemaakt, wordt relatief veel aandacht besteed aan herstructurering en aan de nieuwbouwproductie. Ook zijn veel afspraken over de doelgroep en de kernvoorraad opgenomen. Het onderzoek laat tevens zien dat het grootste deel van de afspraken kwalitatief worden vastgelegd. Een voorbeeld van een kwalitatieve afspraak is: gemeente en corporaties houden elkaar op de hoogte van plannen met betrekking tot onderhoud en ontwikkeling van de buurt. Onderwerpen die zich het meeste lenen voor kwantitatieve uitspraken zijn: nieuwbouwproductie, verkoopbeleid en kernvoorraad. Daarentegen zijn weinig kwantitatieve afspraken gemaakt over onderwerpen die horen bij de prestatievelden leefbaarheid en wonen en zorg. De negen prestatievelden uit de nota Mensen, Wensen, Wonen (VROM, 2000) zouden voor woningcorporaties als basis kunnen dienen voor het vaststellen van prestatieafspraken. Deze prestatievelden staan in kader 2.1 op de volgende pagina genoemd. 16

17 Kader 2.1 Prestatievelden uit de nota Mensen, Wensen, Wonen In de nota Mensen, Wensen, Wonen (MWW) (VROM, 2000) zijn de woonambities uitgewerkt in negen prestatievelden, waar lokale partijen zich voor moeten inzetten Verruimen van de slaagkansen en keuzemogelijkheden van woningzoekenden met een bescheiden inkomen Beperken van woonlasten voor de doelgroep Creëren van huisvestingsmogelijkheden voor statushouders, studenten, ouderen en gehandicapten en andere zorg behoefenden en andere huishoudens in een kwetsbare positie Versterken van de samenhang tussen woon-, zorg- en welzijnsdiensten en het verbreden van het assortiment aan woondiensten Vergroten van de differentiatie van het woningaanbod en het verhogen van de woonkwaliteit. Bevorderen van eigenwoningbezit, in het bijzonder onder lage inkomensgroepen. Verhogen van de kwaliteit van de van de leefomgeving en het versterken van de sociale samenhang. Bevorderen van duurzaamheid, levensloopbestendigheid en energiezuinigheid van woningen en woonmilieus Vergroten van de zeggenschap bij bewoners, zowel bij de ontwikkeling van nieuwe als bij het beheer van bestaande woningen en woonmilieus. Bron: Nota Mensen, Wensen, Wonen (VROM, 2000) 2.4 Prestatieafspraken en duurzaamheid Alhoewel duurzaamheid samen met levensloopbestendigheid en energiezuinigheid één van de prestatievelden vormt van de nota MWW is het is geen vanzelfsprekendheid dat duurzaamheid wordt opgenomen in prestatieafspraken die gemeenten en corporaties met elkaar sluiten. Uit onderzoek van de RIGO (2004) blijkt dat landelijk slechts in 45 procent van de prestatieafspraken duurzaam bouwen voorkomt. Met name de vier grote steden blijven ver achter op dit percentage. In de prestatieafspraken die partijen daar sluiten komt slechts in vier procent het onderwerp duurzaam bouwen terug. Deze resultaten komen overeen met de resultaten uit het onderzoek van Boon (2004). In dit onderzoek zijn in de casestudies in Den Haag en Rotterdam geen prestatieafspraken gemaakt over duurzaamheid. De vraag is waarom partijen het onderwerp duurzaamheid of duurzaam bouwen niet opnemen in hun prestatieafspraken. De breedheid, complexiteit en ambiguïteit van het begrip duurzaamheid zouden hier een rol in kunnen spelen. Wanneer partijen het over duurzaamheid hebben, wil dat niet zeggen dat ze het begrip op dezelfde manier interpreteren. Zo blijkt uit een onderzoek van GIDO dat gemeenten sterk verschillen in hun invulling van het begrip duurzaamheid. In de onderzochte gemeenten wordt duurzaamheid vaak beperkt tot milieuonderwerpen, zoals geluid, bodem, luchtkwaliteit, water en energie. In andere gevallen worden ook de economische en sociale pijler van duurzaamheid meegenomen. Tevens worden de doelen met betrekking tot duurzaamheid door gemeenten veelal vaag omschreven (GIDO, 2002). Wanneer woningcorporaties ook geen duidelijke doelstellingen hebben met betrekking tot duurzaamheid, is het moeilijk onderhandelen bij het maken van prestatieafspraken. Uiteraard beïnvloeden ook andere factoren, zoals financiële en technische overwegingen, het wel of niet opnemen van duurzaamheid in prestatieafspraken. Op de barrières en kansen voor duurzaamheid binnen stedelijke vernieuwingsprojecten wordt in hoofdstuk 4 ingegaan. Daarbij zal ook aan bod komen welke gevolgen deze barrières en kansen hebben voor het maken van prestatieafspraken. 17

18 Wanneer wel prestatieafspraken gemaakt worden over duurzaamheid of duurzaam bouwen, worden de afspraken veelal kwalitatief vastgelegd. Dat kan bijvoorbeeld op de volgende wijze: de corporaties maken bij nieuwbouw en renovatie zoveel mogelijk gebruik van duurzame materialen en nemen energiebesparende maatregelen. Slechts 11 procent van de afspraken is kwantitatief geformuleerd (Kromhout en Van Grinsven, 2004). In de onderstaande kaders wordt aan de hand van twee bestaande prestatieafspraken geschetst hoe duurzaamheid daarin is opgenomen. Deze voorbeelden laten zien dat gemeenten flink kunnen verschillen in ambitieniveau. In de gemeente Hoorn blijven partijen aan de veilige kant, door de op dat moment wettelijke verplichte eis van EPC is gelijk aan 1 op te nemen. De gemeente Leiden stelt hogere eisen en geeft ook aan dat er een energievisie wordt gemaakt. Kader 2.2 Prestatieafspraken gemeente Hoorn t.a.v. duurzaamheid De woningcorporatie voldoet bij renovatie of verbouwtrajecten aan de energieprestatieafspraken van de gemeente Hoorn, dat wil zeggen EPC is gelijk aan 1 of EPL is gelijk aan 6. De maatregelen die nodig zijn voor het realiseren van deze EPC waarde worden aangegeven in een Energie Prestatie Advies. De woningcorporatie laat bij woningen gebouwd voor 1998 voordat een renovatie of verbouwing plaats heeft eerst een EPA uitvoeren. Bron: Prestatiecontract 2004 (Intermaris Woondiensten en de gemeente Hoorn) Kader 2.3 Prestatieafspraken gemeente Leiden t.a.v. duurzaamheid De corporaties volgen zowel bij nieuwbouw als bij beheer het Nationaal Pakket Duurzaam bouwen conform het Plan van aanpak Duurzaam Bouwen van de gemeente Leiden (1999). Ultimo 2004 hebben de Leidse corporaties voor alle Leidse corporatiewoningen een Energie Prestatie Advies (EPA) opgesteld. Vanaf 2003 wordt er bij herstructurering en nieuwbouw gestreefd naar een EPL van 6,5. De Energie Prestatie op Locatie is een maat voor de energiezuinigheid van een gebied, die wordt uitgedrukt in een score van 1 (laagste) tot 10 (hoogste). Daarbij worden maatregelen gehonoreerd die wel en niet-gebouw gebonden zijn. In 2003 stelt de gemeente een energievisie op voor Leiden Noord. De Leidse corporaties leveren daartoe de benodigde gegevens aan. Op basis van de resultaten van de pilot in Leiden Noord wordt in 2004 een energievisie voor de hele stad gemaakt. Bron: Prestatieafspraken Leiden In de bovenstaande prestatieafspraken wordt vrijwel alleen aandacht besteed aan energiebesparing. Andere facetten van duurzaamheid en duurzaam bouwen blijven onderbelicht. In Nederland zijn op het gebied van energie al veel prestatie-eisen geformuleerd. Zo is er de EPC (Energie Prestatie Coëfficiënt) voor nieuw te bouwen woningen en de EPL (Energie Prestatie voor Locaties) voor het ontwikkelen van nieuwbouwlocaties. Voor bestaande woningen kan een EPA (Energie Prestatie Advies) worden uitgevoerd. Voor andere duurzaamheidthema s, zoals water en materialen, zijn dergelijke prestatie-eisen nog niet geformuleerd. De poging om voor materialen een prestatie-eis te formuleren in de vorm van een MMG (materiaalgebonden milieuprofiel) zijn in 2003 gestrand (Nationaal Dubo Centrum, 2003). Het bleek wetenschappelijk niet haalbaar om de verschillende milieubelasting van materialen op te tellen tot een cijfermatig uitgedrukte prestatie-eis. Het niet voorhanden hebben van dergelijke prestatie-eisen maakt het voor betrokken partijen lastig om in prestatieafspraken zowel kwalitatieve als kwantitatieve afspraken over deze thema s op te nemen. Het opstellen van prestatieafspraken garandeert nog niet dat duurzaamheidmaatregelen ook daadwerkelijk worden geïmplementeerd. 18

19 Respondenten in het onderzoek van Boon (2004) geven aan dat prestatieafspraken een rol zouden kunnen spelen in de implementatie van duurzaamheidmaatregelen in de stedelijke vernieuwing, mits randvoorwaarden worden gesteld aan het opstellen van prestatieafspraken en de uitvoering ervan. Deze randvoorwaarden, die overigens voor alle onderwerpen gelden waar prestatieafspraken over worden gemaakt, staan in onderstaande kaders weergegeven. Kader 2.4 Randvoorwaarden voor het opstellen van prestatieafspraken Randvoorwaarden voor het opstellen van prestatieafspraken in het planvormingsproces Het gesprek voor een prestatieafspraak dient geopend te worden binnen de range van financiële kaders. Een prestatieafspraak dient niet dichtgetimmerd te worden; er moet onderhandelingsruimte in zitten. Partijen in de planvorming dienen voldoende macht te hebben om eisen te stellen en te kunnen onderhandelen. Ambities dienen vanaf het begin van het planvormingsproces integraal te worden geformuleerd en hoog op de agenda te staan, zodat het onderwerp kan meeliften op bestaande procedures. Bron: Boon (2004) Kader 2.5 Randvoorwaarden voor het uitvoeren van prestatieafspraken Randvoorwaarden voor het uitvoeren van prestatieafspraken Als prestatieafspraken niet worden nagekomen, dienen partijen met elkaar in gesprek te blijven en elkaar aan te blijven spreken. Al bij het opstellen van de prestatieafspraak dienen partijen na te denken over de consequenties voor betrokken partijen wanneer prestatieafspraken niet worden nagekomen. Partijen dienen tijdig (en met reden waarom) aan te geven wanneer de prestaties niet gehaald of uitgevoerd kunnen worden. Hoewel alle partijen verantwoordelijk zijn voor het proces, dient één partij aangewezen te worden die verslag doet van de prestaties en die het proces structureel bewaakt. Partijen dienen het proces voor het opstellen en uitvoeren van een prestatieafspraak overzichtelijk te organiseren. Bron: Boon (2004) In de volkshuisvesting dragen prestatieafspraken nog niet substantieel bij aan de implementatie van duurzaamheidmaatregelen en daarmee aan een vermindering van de milieubelasting. Dit in tegenstelling tot andere sectoren. Zo maken in de industriële sector de overheid en industrieën al sinds 1992 lange termijn afspraken over het verbeteren van de energie-efficiëntie. De overheid sluit deze afspraken met energie-intensieve industriële sectoren. Deze afspraken dragen substantieel bij aan de energiebesparing in deze sector. Uit onderzoek blijkt dat gemiddeld tussen 25 en 50 procent van de energiebesparing kan worden toegeschreven aan een beleidsmix van lange termijn afspraken en ondersteunende maatregelen. Deze afspraken zijn dus waardevolle beleidsinstrumenten voor de verbetering van de energie-efficiënte, mits voldaan wordt aan een aantal voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat er ambitieuze doelen worden gesteld. Dat betekent dat er doelen worden gesteld, die zonder de afspraak niet gehaald zouden worden. Ten tweede moeten er effectieve ondersteunende maatregelen voorhanden zijn, zoals maatregelen die investeringen in energiebesparing stimuleren, maatregelen die de samenwerking tussen industrieën en energiebedrijven stimuleren op het gebied van warmte en energie en regulerende beleidsinstrumenten binnen het kader van het nationale milieubeleid. In de derde 19

20 plaats moeten er betrouwbare procedures zijn om de resultaten te monitoren (Rietbergen, et.al, 2002). De overheid kan in de huidige volkshuisvestingpraktijk geen bindende lange termijn afspraken maken met de gehele sector, omdat Aedes, de koepelorganisatie van woningcorporaties, haar leden niet kan dwingen tot het uitvoeren van maatregelen of tot het halen van bepaalde doelstellingen. Wel heeft Aedes in het Nationaal Akkoord Wonen (NAW, 2001) toegezegd dat ze haar leden zal stimuleren tot de toepassing van verscheidene duurzame maatregelen. Op lokaal niveau zouden in de volkshuisvesting bovengenoemde drie voorwaarden wel bij kunnen dragen aan het maken van prestatieafspraken betreffende de energie-efficiëntie van bestaande of nieuw te bouwen woningen. In het volgende hoofdstuk worden de beschikbare ondersteunende instrumenten voor het bevorderen van de implementatie van duurzaam bouwen maatregelen uitgewerkt. 20

21 3 Instrumenten ter bevordering van duurzaam bouwen 3.1 Inleiding Naast prestatieafspraken kunnen ook andere instrumenten gebruikt worden om de implementatie van duurzaam bouwen te bevorderen. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt in juridische, economische en communicatieve instrumenten. In dit hoofdstuk wordt per type instrument uitgelegd wat er onder wordt verstaan, welke instrumenten er op het gebied van duurzaam bouwen voorhanden zijn en voor welke actoren deze instrumenten relevant zijn. Tenslotte wordt in de laatste paragraaf de betekenis van de verschillende instrumenten voor het maken van prestatieafspraken kort uiteengezet. 3.2 Juridische instrumenten Onder juridische instrumenten valt de wet- en regelgeving met betrekking tot duurzaam bouwen. Door middel van wet- en regelgeving kan de overheid partijen verplichten om duurzaam bouwen te implementeren. Dit beleidsinstrument wordt op het gebied van duurzaamheid echter alleen ingezet op het gebied van energie. In de huidige praktijk kunnen twee juridische instrumenten worden onderscheiden: het Bouwbesluit en prestatieafspraken of convenanten. Vanaf 2006 gaat de EU-richtlijn Energieprestaties van gebouwen van kracht. > Bouwbesluit Het Bouwbesluit zou een middel kunnen zijn om bepaalde doelen op het gebied van duurzaamheid vast te leggen. Echter, de vijfde pijler van het bouwbesluit, Voorschriften uit oogpunt van milieu is nog niet ingevuld. Hiertoe is wel een poging gedaan met de ontwikkeling van het materiaalgebonden milieuprofiel gebouwen (MMG). Deze poging is echter mislukt, omdat het wetenschappelijk onmogelijk bleek om de verschillende milieubelasting van materialen op te tellen tot een cijfermatig uitgedrukte prestatie-eis. Voor het MMG werd niet voldoende draagvlak gevonden en in het voorjaar van 2003 is de ontwikkeling ervan beëindigd (Nationaal Dubo Centrum, 2003). In het Bouwbesluit zijn wel voorschriften uit het oogpunt van energiezuinigheid opgenomen. Hierin zijn alleen voor de nieuwbouw eisen opgenomen op het gebied van thermische isolatie, beperking van luchtdoorlatendheid en energieprestatie. In dit hoofdstuk staat ook de energie prestatie coëfficiënt (EPC) vermeld. Het Bouwbesluit is van belang voor alle partijen die bij de bouw van woningen en woongebouwen betrokken zijn. > Prestatieafspraken/convenanten Prestatieafspraken en convenanten zijn juridische instrumenten, wanneer ze voldoen aan bepaalde voorwaarden. Wanneer de afspraken resultaatgericht vastgelegd zijn en condities voor sancties opgenomen zijn, zou een van de partijen juridische stappen kunnen ondernemen wanneer de andere partij in gebreke blijft. Daarentegen kan weinig waarde worden toegekend aan de juridische status van een afspraak, wanneer deze meer het karakter heeft van een intentieverklaring, met vage en onduidelijke afspraken (Van den Heuvel, 1998). Wanneer geen juridische status kan worden toegediend aan prestatieafspraken en convenanten, zijn het communicatieve beleidsinstrumenten. Gemeenten kunnen prestatieafspraken sluiten met woningcorporaties, maar ook met commerciële partijen, zoals projectontwikkelaars. 21

22 > EPBD Op 4 januari 2003 is de EU-richtlijn Energieprestaties van gebouwen aangenomen. Deze richtlijn, die de lidstaten in 2006 in de eigen nationale regelgeving verwerkt moeten hebben, zal ervoor zorgen dat in de bouwvoorschriften sterk de nadruk komt te liggen op minimalisering van de energieconsumptie. De EPBD verplicht alle EUlanden tot vijf concrete activiteiten: 1 Het berekenen van de energieprestatie van gebouwen in alle EU-landen (waarbij rekening wordt gehouden met de plaatselijke klimaatomstandigheden). 2 Het vaststellen van minimumnormen voor energieprestaties door de lidstaten en toepassing daarvan bij nieuwbouw en de renovatie van grote gebouwen (meer dan 1000 m2). 3 Het invoeren van een systeem van energiecertificaten voor gebouwen, waardoor energiegebruik beter inzichtelijk gemaakt kan worden voor eigenaars, huurders en gebruikers. 4 Het regelmatig inspecteren van verwarmingsketels en airconditioningsystemen boven een bepaald vermogen. 5 Het doen van haalbaarheidsstudies voor alternatieve systemen van energievoorziening (SenterNovem, 2004a). Het ministerie van VROM werkt nog aan de definitieve uitwerking van de richtlijn voor de Nederlandse situatie. Bij de implementatie van de richtlijn zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de nu al bestaande wet- en regelgeving. Zo worden de energiecertificaten voor de nieuwbouw gebaseerd op richtlijnen uit het Bouwbesluit en de EPN. Voor de bestaande bouw vormt de Energie Index (EI) en het EPA-advies de basis voor de informatie die in het energiecertificaat wordt opgenomen. Aangezien iedere woning in de toekomst voorzien moet zijn van een energiecertificaat, heeft de EPBD gevolgen voor alle partijen die betrokken zijn bij de bouw en het gebruik van woningen. Het energiecertificaat heeft een communicatief karakter en wordt daarom in paragraaf 3.4 kort toegelicht. 3.3 Economische instrumenten Economische instrumenten kunnen worden ingezet om milieuvriendelijk gedrag voor actoren economisch aantrekkelijker te maken. Tevens kunnen door economische instrumenten imperfecties in de markt worden gecorrigeerd. Voorbeelden van economische instrumenten zijn belastingen, prijsmaatregelen, subsidies en heffingen. Alleen bedrijven met winstoogmerk kunnen gebruik maken van fiscale regelingen zoals de EIA, MIA en VAMIL. Tegenwoordig zijn er nog een aantal subsidies meer voorhanden om de implementatie van duurzaam bouwen te stimuleren. Renovaties of nieuwbouwprojecten komen nog in aanmerking voor een groene financiering op basis van de fiscale Groenregeling en voor de bestaande bouw komt er eind 2005/begin 2006 hoogstwaarschijnlijk een nieuwe subsidieregeling: de Regeling CO 2 - reductie gebouwde omgeving. Andere tijdelijke subsidieregelingen met tender zijn TELI en LIFE-Milieu. Daarnaast kunnen slimme financiële constructies tussen partijen ervoor zorgen dat bepaalde maatregelen geïmplementeerd kunnen worden. Tenslotte heeft het Energie Prestatie Advies (EPA) het karakter van een economisch beleidsinstrument. > Fiscale regelingen Op dit moment bestaan er drie fiscale aftrekregelingen voor ondernemers die willen investeren in energie en andere milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen. De Energie- Investeringsaftrek ( EIA) is bedoeld voor ondernemers die willen investeren in energiebesparende technieken en de toepassing van duurzame energie in hun onderneming. Door de EIA is 44 procent van de investeringskosten aftrekbaar van de 22