Het organisatiemodel. Haaglanden. met betrekking tot. openbaar vervoer. Pieter Hilferink NEA. Didier van de Velde NEA

Transcriptie

1 Het organisatiemodel Het Stadsgewest Haaglanden is in 2006 onder de Wet Gemeen schappelijke Regeling Plus een permanent orgaan geworden. Dit is Haaglanden een sluitstuk in de vormgeving van de samenwerking tussen Den Haag en de buurgemeenten. Een belangrijke rol voor Haaglanden is weggelegd met betrekking tot openbaar vervoer. In dit artikel wordt met betrekking tot deze rol beschreven en vergeleken met organisatievormen van openbaar vervoer elders in Nederland en Europa. Directe aanleiding openbaar vervoer voor het artikel is het afscheid van Bruno Bruins en Simon Renzema van Haaglanden; beiden hebben bij de vormgeving van het organisatiemodel openbaar vervoer in Haaglanden een prominente rol gespeeld. Pieter Hilferink NEA Didier van de Velde NEA Bruno Bruins Gemeente Den Haag en Stadsgewest Haaglanden Simon Renzema Stadsgewest Haaglanden Nederlands Vervoer 19

2 Inhoud 1. Haaglanden als exponent van regionalisatie De huidige organisatievorm van het openbaar vervoer in Haaglanden 2. Evaluatie organisatiemodel Haaglanden Vergelijking met soortgelijke en andere modellen in Nederland Amsterdam en Rotterdam Andere vervoerautoriteiten in Nederland Vergelijking met soortgelijke en andere modellen in Europa Het Scandinavische model Het Franse model Het Engelse model Evaluatie Efficiency en effectiviteit Het kostenniveau Het aanbod Het gebruik Conclusies over efficiency en effectiviteit 3. Het toekomstbeeld De toekomst van de HTM Een busconcessie voor Haaglanden los van de tramconcessie Het aanbesteden van het railnet Hoofdstuk 1 Haaglanden als exponent van regionalisatie Het Stadsgewest Haaglanden timmert het huidige organisatiemodel van met de behaalde successen op OVgebied stevig aan de weg. Een stijgend stand kwam. Haaglanden met betrekking tot OV tot aantal reizigerskilometers, een stijgende kostendekkingsgraad, nieuwe tramlijnen, Een grote impuls aan de bevoegdheden een stijgend aantal kilometers spoor, van de kaderwetgebieden werd gegeven nieuwe vervoertechnieken (Randstadrail, door de Wet Personenvervoer 2000, de HSL-shuttle), nieuwe stations welke in 2001 is ingevoerd. De belangrijkste componenten van de wet zijn: (Ypenburg), 10% meer OV voor 10% minder geld, etc. En dit terwijl de regio Formalisering van de decentralisatie tot voor kort in Nederland geen traditionele speler is op OV-gebied. berust formeel bij de autoriteit Initiatief tot het organiseren van OV Introductie van marktwerking in de De traditionele spelers in Haaglanden vorm van aanbestedingen, met gevolgen voor de positie van de 'GVB s', waren de gemeente Den Haag en de vervoerder HTM wat betreft het stadsvervoer en het Rijk en de streekvervoer- Overdracht van de bevoegdheid van waaronder de HTM bedrijven wat betreft het streekvervoer. contractsectorlijnen op het spoor aan decentrale overheden. Eerst in 1992 werd het Stadsgewest Haaglanden opgericht, dat de volgende In de Wet Personenvervoer 2000 is vijf kerntaken kreeg: tevens geanticipeerd op ontwikkelingen Verkeer en vervoer in de Europese regelgeving. Ondertussen Ruimtelijke ordening is vernieuwde regelgeving op Europees Volkshuisvesting niveau nog niet ingevoerd en is de tekst Milieu van het huidige ontwerp op een aantal Economische ontwikkeling punten minder vergaand dan bij de opstelling van de Wet Personenvervoer In 1995 kreeg het Stadsgewest verwacht werd. Haaglanden een opzet conform de Toch kiest de Nederlandse overheid voor kaderwet 'Bestuur in Verandering' en een algehele aanbestedingsplicht, werd daarmee een zogenaamd ondanks dat dit vermoedelijk niet meer Kaderwetgebied. Deze kaderwet had in alle gevallen een Europese verplichting zal zijn.verkeer en vervoer is nu bij een tijdelijk karakter maar werd diverse malen verlengd. Het is met dit statuut Haaglanden in financiële termen de dat de rol van het Stadsgewest met belangrijkste taak: in 2005 had 75% van betrekking tot het openbaar vervoer pas de begroting van Haaglanden betrekking echt belangrijk werd. Met ingang van op verkeer en vervoer werden, vooralsnog tijdelijk en als proef, bevoegdheden van het Rijk naar In 2006 treedt de Wet Gemeenschappelijke Regeling Plus in werking; hiermee de kaderwetgebieden overgedragen. Dit betrof zowel het stadsvervoer als het wordt het kaderwetgebied 'permanent'. streekvervoer. Dit is de periode waarin Op het gebied van onder andere verkeer 20 Nederlands Vervoer

3 en vervoer heeft de regionale samenwerking een verplicht karakter gekregen. In dit artikel wordt het organisatiemodel OV dat in Haaglanden gekozen is beschreven en vergeleken met en geëvalueerd ten opzichte van de organisatie van OV in andere regio s in Nederland en Europa. De huidige organisatievorm van het openbaar vervoer in Haaglanden In het huidige organisatiemodel zoals opgezet in Haaglanden wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen drie functies in het totstandkomingproces van openbaar vervoer, de strategische, de tactische en de operationele: De strategisch functie omvat de formulering van de algemene doelen die met het aanbieden van openbaar vervoer bereikt moeten worden, en het in brede lijnen aangeven van de middelen die hiervoor gebruikt kunnen worden. In het kort: wat willen we bereiken? Deze functie wordt ook wel beleidsvoeringsfunctie genoemd. De tactische functie omvat middelen kiezen, die de realisatie van de doelen mogelijk moeten maken, en beslissingen nemen over hun efficiënte inzet. In het kort: welke diensten helpen ons om de doelen te realiseren? Deze functie wordt ook wel ontwikkelingsfunctie genoemd. De operationele functie houdt in: ervoor zorgen dat de diensten gerealiseerd worden en dat dit op efficiënte wijze geschiedt. In het kort: hoe produceren we deze diensten? Een andere omschrijving is uitvoeringsfunctie. In Haaglanden is gekozen voor: 1. Scheiding van de strategische en de tactische functie. Deze scheiding maakt het mogelijk om strategische zaken op politiek niveau en de tactische zaken binnen bestuurlijk vastgestelde kaders op ambtelijk niveau af te handelen. Het feit dat Haaglanden een samenwerking is tussen een aantal gemeenten maakte deze scheiding wenselijk om een adequate besluitvormingsstructuur op hoofdlijnen (strategie) te creëren. Hierbij wordt de strategische functie vervuld door het politieke orgaan Haaglanden waar de richtingbepalende beslissingen voor de verdere ontwikkeling van de infrastructuur en de exploitatie worden genomen. De invulling ervan (tactisch niveau) wordt dan door een meer op professionele leest geschoeide organisatie voorbereid. 2. Een zware rol voor de autoriteit in de vorm van een OV-bureau bij de tactische functie. Door de keuze voor een sterke rol van de autoriteit in de tactische fase wordt gepoogd een goede interactie met andere beleidsterreinen te bereiken, zoals het individuele verkeer, de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Deze interactie wordt wenselijk geacht gezien het grootstedelijke karakter van Haaglanden. Locatieontwikkeling en bereikbaarheid worden steeds beter in onderling verband beschouwd. Het OV-bureau zit hiermee als een spin in het web. 3. Scheiding tussen tactische functie en operationele functie. In eerste instantie ligt de tactische functie bij het OVbureau, welke een professionele staf heeft die de samenhang met de andere beleidsterreinen goed kan overzien. De vervoerders zijn in de eerste plaats uitvoerders, maar er is nadrukkelijk ruimte voor hun creatieve ideeën. In de bestuurslaag, waar de strategische functie wordt uitgeoefend, zijn alle gemeenten vertegenwoordigd (momenteel negen gemeenten). De gemeente Den Haag heeft een mogelijk conflicterend belang: enerzijds is zij als lid van Haaglanden medeopdrachtgever van het OV, anderzijds heeft zij een financiële garantie ten opzichte van de HTM, waarvan zij de enige aandeelhouder is. In de gemeenschappelijke regeling Haaglanden is vastgelegd, dat in situaties waarin de gemeente Den Haag stelt dat deze financiële garantstelling in het geding is, besluiten met een gekwalificeerde meerderheid moeten worden genomen. Hierbij geldt, dat voor acceptatie naast een gewone meerderheid, een meerderheid van de Haagse vertegenwoordigers benodigd is. Tot op heden is van deze clausule geen gebruik gemaakt. Voor overige besluiten is geen speciale positie vastgelegd voor de centrumgemeente. Dit sluit aan bij de historie van samenwerking binnen de Haagse regio, welke al in de zestiger jaren op vrijwillige basis begon en zich kenmerkt door overleg en waar geen dominante rol voor de centrumgemeente is. De tactische functie is in Haaglanden doelmatig ingevuld. In de organisatie zijn aan de ene kant professionals in openbaar vervoer aangetrokken, aan de andere kant is er 'voeding' vanuit de gemeenten. Dit maakt het mogelijk dat het beste van twee werelden wordt bereikt: een professionele aanpak met inbreng vanuit de gemeenten in Haaglanden. Met deze wijze van invulling is tevens een onafhankelijke positie ten opzichte van de huidige vervoerders gecreëerd; dit maakt het mogelijk het toekomstige aanbestedingsproces voor te bereiden. In de nota 'Meer en beter openbaar vervoer' zoals vastgesteld door het algemeen bestuur in 2002 wordt door het stadsgewest Haaglanden de gekozen rolverdeling tussen autoriteit en vervoerbedrijven nader uitgewerkt. Daarbij ligt het initiatief op de aspecten voorzienin- Nederlands Vervoer 21

4 Strategisch Gemeenten WGR+ Haaglanden Bestuur OV doelstellingen Strategische keuzes Organisatievorm openbaar vervoer in Haaglanden Vervoerder(s) Tactisch OV Bureau Netwerk Frequenties Concessies Ideeën Dienstregeling Marketing Operationeel Dienstuitvoering genniveau, snelheid, kwaliteit, tarieven voor de reiziger en flankerend beleid bij de autoriteit. Het vervoerbedrijf heeft als primaire opdracht de gevraagde diensten tegen financieel concurrerende voorwaarden aan te bieden. Het OV-bureau, dat circa 10 fte s omvat, heeft richting bedrijven het initiatief bij het vaststellen van het voorzieningenniveau en contracteert de exploitatie bij de vervoerders. Bij het ontwerpen van het voorzieningenniveau voor het komende jaar wordt gebruik gemaakt van ideeën welke door vervoerders worden aangedragen. Daarnaast ontwikkelt Haaglanden eigen ideeën, organiseert zij inspraakprocedures en verwerkt zij de conclusies hiervan. In de toekomst zullen bij de concessieverlening, conform de Wet Personenvervoer 2000, aanbestedingsprocedures worden gehanteerd. betreft dit de bestaande vervoerders vanuit hun historische posities, maar een aanbesteding van de bussector is gepland voor het jaar Aangezien het hier een aanbesteding in een enkel lot van de totale bussector betreft, zal dit waarschijnlijk leiden tot een andere vervoerder in tenminste een deel van het gebied. De traditionele vervoerders hebben zich geëvalueerd tot marktconforme partijen, welke in de toekomst via aanbestedingsprocedures een serieuze gooi gaan doen naar deze en andere concessies. De goede resultaten welke zij op het gebied van klanttevredenheid hebben gekregen dragen hier aan bij. Haaglanden treedt op als opdrachtgever voor nieuwe infrastructuurprojecten. Hierbij treedt Haaglanden ook op als budgethouder. Dit opdrachtgeverschap heeft reeds plaatsgevonden voor diverse recente en in aanleg zijnde nieuwe tramlijnen naar Vinex-wijken. De aanleg van Randstadrail is door Haaglanden gedelegeerd aan de gemeente Den Haag. De operationele taken worden uitgevoerd door de vervoerders. Tot nu toe 22 Nederlands Vervoer

5 Hoofdstuk 2 Evaluatie organisatiemodel Haaglanden Vergelijking met soortgelijke en andere modellen in Nederland Vrij algemeen wordt bij de organisatie van openbaar vervoer onderscheid gemaakt tussen de strategische, tactische en operationele functies. In principe kunnen deze functies door drie verschillende parijen worden uitgeoefend; men spreekt dan van een drielagenmodel. In Haaglanden worden de strategische en de tactische organisatie beide door Haaglanden uitgeoefend; men spreekt dan van een tweelagenmodel. Kenmerkend bij de relatie tussen de lagen is dat deze in een contract tussen beide partijen is vastgelegd. In de traditionele vorm van het tweelagenmodel wordt een vervoerbedrijf aangestuurd door de stad, waarbij, in de meeste gevallen, het grootste deel van de tactische functie door het vervoerbedrijf zelf uitgevoerd wordt en ter goedkeuring aan de autoriteit wordt voorgelegd. Hoewel voor de invoering van de Wet Personenvervoer de vervoerder formeel de initiatiefnemer tot openbaar vervoer was, fungeerde tot in de zeventiger jaren de HTM in relatie tot de gemeente Den Haag volgens dit model. Dit was ook het geval in de andere steden met een gemeentelijk vervoerbedrijf. Na de periode waarin het Rijk grote zeggenschap had, keerde dit model niet terug. Vanwege de positie van de overige vervoerbedrijven, de positie van de overige gemeenten en de voorziene overgang naar aanbestedingen, was de perceptie in Haaglanden dat het niet voor de hand lag dat de HTM de centrale rol in de tactische fase bleef vervullen. Hierdoor is besloten om, binnen een tweelagenmodel, een substantiële deel van de tactische laag naar de overheid te verplaatsen. Een in het buitenland gebleken mogelijk voordeel is dat, bij aanwezigheid van meerdere vervoerders, bij deze constructie vrij eenvoudig voor een gecoördineerde, geïntegreerde planning kan worden gezorgd. Hiertegenover staat als mogelijk nadeel dat door het uitoefenen van de tactische functie door de autoriteit de ondernemersvrijheid wordt beperkt en daarmee de creativiteit van de vervoerders onvoldoende wordt benut. Dit aandachtspunt wordt in Haaglanden onderkend en benaderd vanuit de stelling dat in een toekomstige aanbestedingsprocedure de nadruk zal liggen op het vaststellen van de prijs per DRU en dat een aanbesteding in Haaglanden niet het juiste instrument is om het net te hervormen. Het aanpassen van het net is in deze visie een continu proces dat in overleg tussen vervoerders en autoriteit plaatsvindt, waarbij de overeengekomen prijs per DRU een rekeneenheid is. Een ander aandachtspunt is de opbrengstverantwoordelijkheid. Deze ligt thans bij de vervoerders. Echter de invloed op lijnennet en tarieven van de vervoerders is beperkt. Ook bij het flankerend beleid ligt het initiatief bij de autoriteit. Daarmee beperkt het instrumentarium van de vervoerder om de opbrengsten te beïnvloeden zich tot het leveren van goede kwaliteit, tariefacties binnen de toegestane marges en de kwaliteit van de informatievoorziening. Vooralsnog is deze problematiek opgelost door de hoogte van de taakstellende opbrengsten binnen de concessieperiode periodiek bij te stellen. In de toekomstige situatie, waar het busnet in de stad gescheiden van het railnet wordt gecontracteerd, zal bij toepassing van netto contracten het spanningsveld tussen instrumenten en verantwoordelijkheden voor de vervoerders toenemen. Ook andere Nederlandse vervoerautoriteiten passen nu deze constructie toe. Amsterdam (ROA) en Rotterdam (SRR) De organisatievorm die door het ROA is gekozen, lijkt op het model in Haaglanden; het OV-bureau van ROA omvat daar circa 15 fte s. Toch zijn er verschillen: Tot op heden is de planning en concessieverlening in de stad Amsterdam doorgedecentraliseerd aan de gemeente Amsterdam; recent is aangegeven dat dit bij de concessieverlening 2012 gaat veranderen. Dit impliceert tevens dat er tot op heden op ROA-niveau geen tactische afstemming tussen stadsvervoer en streekvervoer plaats heeft gevonden GVBA is nu nog een gemeentelijke tak van dienst; er is wel het voornemen deze om te zetten in een NV Binnen Amsterdam wordt veel waarde gehecht aan een ongedeelde concessie voor de stad ROA fungeert tot op heden niet als opdrachtgever/risiconemer bij nieuwe projecten Binnen ROA hebben er al aanbestedingen in het streekvervoer plaatsgevonden. Het belangrijkste argument voor een ongedeelde concessie is het argument van het geïntegreerde netwerk. Hiertegenover kan worden gesteld dat integratie juist op het niveau van de regio en niet per se op het niveau van Nederlands Vervoer 23

6 de stad optimaal dient te zijn (een belangrijk argument om indertijd het kaderwetgebied te vormen). Bovendien zijn er, zoals de recente Europese studie voor de Europese Commissie - 'Integration and regulatory structures in public transport' - aangeeft, juist binnen deze constructie mogelijkheden om tot contractering in delen (bijvoorbeeld per modaliteit) over te gaan, waarbij de autoriteit de integratie bewaakt. Als aandachtspunt wordt genoemd dat de vervoerders niet de prikkel moeten hebben hun eigen netwerk te optimaliseren ten koste van het geheel. Dit vraagt om adequate contractafspraken. Een van de mogelijke oplossingen ligt in de hiërarchische opbouw van het netwerk: het hoogste niveau krijgt een netto contract en het lagere niveau een bruto contract met kwalitatieve prikkels op operationeel niveau (dienstuitvoering). Bij SRR heeft in het streekvervoer een eerste aanbesteding plaatsgevonden. Voor de introductie van aanbestedingen binnen het RET-gebied worden nu plannen gemaakt, welke nog niet in een besluitvormingsstadium zijn. SRR kent ook deze constructie; de middelste laag is echter slechts heel summier ingevuld. Tot nu toe vervullen de RET (één van de vervoerders) en de dienst verantwoordelijk voor de stadsontwikkeling in Rotterdam een prominente rol in de planningsfase in het door de RET bediende gebied. Ook in Rotterdam wordt sterk op de ongedeelde concessie op stadsniveau ingezet. In de informatievoorziening aan het publiek neemt het SRR-niveau geen prominente plaats in. Vergeleken met de twee andere grote agglomeraties is de ontwikkeling van Haaglanden dus op de volgende punten afwijkend: Een minder dominante rol van de centrumgemeente voor wat betreft het stadsvervoer Een meer sturende rol van de autoriteit in de planningsfase met gebruikmaking van de professionaliteit van het OV-bureau De opbouw van het professionele apparaat van Haaglanden heeft niet vanuit het stedelijke vervoerbedrijf plaatsgevonden De HTM lijkt verder gevorderd dan GVBA en RET als het gaat om de voorbereiding tot marktconforme condities Haaglanden plant één busaanbesteding waarbij het busvervoer van Den Haag inbegrepen is en laat daarmee de gedachte van een ongedeelde concessie in het stadsgebied los Al met al is de wederzijdse afhankelijkheid tussen het stadsvervoerbedrijf en de autoriteit nu minder sterk dan in de beide andere grote agglomeraties. In het streekvervoer in Haaglanden wordt een aanbesteding voorbereid; in beide andere grotere agglomeraties hebben al aanbestedingen plaatsgevonden. Andere vervoerautoriteiten in Nederland In principe gelden de argumenten die in Haaglanden worden gebruikt om tot de huidige organisatievorm te komen ook voor andere stadsgewesten. De structuur is dan ook in alle gebieden min of meer vergelijkbaar: er bestaat een stadsgewestorganisatie die in haar midden de planningstaken (tactische taak) kan integreren, zij het dat de invulling van deze taak vanuit de kant van de autoriteit in het ene gebied zwaarder is dan in het andere. Den Haag is daarbij gepositioneerd aan de kant van gebieden met een uitgebreide tactische taak bij de planningsautoriteit. Bij provincies wordt gekozen voor organisatievormen waarbij de provincie de strategische functie doet en een deel van de tactische functie; de rest van de tactische functie en de operationele functie laat zij door vervoerders verrichten. Zuid-Holland en Noord-Holland zijn voorbeelden, waarbij geprobeerd wordt via innovatieve aanbestedingsmethoden de creativiteit van vervoerders in de tactische fase in te schakelen, zowel tijdens de aanbesteding als tijdens contractuitvoering. Andere provincies kiezen voor het geven van een beperktere rol aan de vervoerder. Groningen en Drente kennen een uniek model met de oprichting van een gezamenlijk OV-planningsbureau dat voor beide provincies werkt en derhalve een derde laag vormt tussen de samenwerkende overheden en de vervoerders. De wijze waarop het gezamenlijke OV-bureau in Groningen en Drente functioneert is nog in wording. Enerzijds is er in landelijke regio s een lagere noodzaak tot integratie van OV-beleid en andere beleidsterreinen dan in de grotere stadsgewesten, terwijl wel het in de literatuur genoemde nadeel van het overhevelen van de tactische taken naar de overheidsorganisatie - het belemmeren van de ondernemersvrijheid en daarmee van de creativiteit van de vervoerder - opgeld doet. Momenteel wordt hier nagedacht over nieuwe, meer innovatieve aanbestedingsprocedures. Ook Noord- Brabant gaat een planningsbureau oprichten en kiest daarmee voor een vergelijkbaar model. De meeste vervoerautoriteiten buiten de drie grote agglomeraties hebben al ervaring met marktwerking via aanbestedingen. Dit wordt vergemakkelijkt door de omstandigheid dat (behalve in BRU) er geen spoorgebonden stedelijk vervoer bestaat. De aanbestedingen hebben in het algemeen tot een betere kosten/prestatieverhouding geleid. Het gekozen aanbestedingsmodel verschilt overigens tussen de autoriteiten en er is 24 Nederlands Vervoer

7 ook sprake van tegengestelde tendensen. Enerzijds krijgen vervoerders een grotere vrijheid via functioneel aanbesteden. Anderzijds ontstaat soms ook een beperking om tot meer sturing door de autoriteit te komen. Het voorgenomen model in Haaglanden sluit wat dit betreft meer bij de laatste stroming aan, hetgeen samenhangt met het grootstedelijk karakter van Haaglanden. Vergelijking met soortgelijke en andere modellen in Europa Het Scandinavische model In grote steden in Scandinavië is ook voor een model gekozen waar de tactische functie losgekoppeld is van het vervoerbedrijf, waarbij soms een tweelagenmodel en soms een drielagenmodel wordt toegepast. De totstandkoming is hier anders gelopen dan in Haaglanden. Als voorbeelden nemen wij Kopenhagen en Stockholm. De tactische laag is hier ontstaan door het gemeentelijke of regionale vervoerbedrijf te splitsen in een planningsdeel en een uitvoerend deel. Het uitvoerende deel werd hierna opgesplitst in een aantal units. Deze bleven ten dele zelfstandig, ten dele zijn zij, na een fase waarin ze de kans kregen om meer marktconform te opereren, gekocht door grote (internationale) bedrijven. In de eerste contractronde kregen zij een direct contract; hierna is de exploitatie gradueel aanbesteed. Na twee aanbestedingsrondes zijn de meeste concessies in handen van grote bedrijven gekomen. Een overeenkomst met Haaglanden is de grote rol die de transportautoriteit in de meeste gevallen speelt met betrekking tot de ontwikkeling van nieuwe projecten. Deze rol was in Scandinavië ook in het verleden een taak van de vervoerautoriteit; maar in tegenstelling tot de kaderwetgebieden in Nederland hadden deze autoriteiten niet de status van tijdelijk orgaan. Verschillen met Haaglanden zijn: De planningsunit is geheel afkomstig van het vervoerbedrijf; de planningsunit heeft een structuur van een vervoerbedrijf zonder voertuigen Er zijn een groot aantal kleinere vervoerscontracten gedefinieerd Alle exploitatiecontracten zijn bruto, met andere woorden de autoriteit draagt het opbrengstrisico Er heeft in de bussector al minimaal een complete ronde aanbestedingen plaatsgevonden, dat wil zeggen dat er geen concessies meer zijn welke niet zijn aanbesteed In Stockholm is ook het railvervoer (tram, metro, regionaal spoor) aanbesteed. Het resultaat is een efficiënt, geïntegreerd systeem, waarbij de exploitanten geen functie hebben in de planning van het net en in de marketing. De volgende zwakke punten kunnen in dit model worden onderkend: Daar waar de planningsunit bemenst is vanuit het oude stedelijke vervoerbedrijf is er een gevaar dat er geen natuurlijke afweging tussen stedelijke en regionale belangen plaatsvindt; deze afweging moet dan al op strategisch niveau worden gemaakt; Er wordt geen gebruik gemaakt van de creativiteit die mogelijkerwijze aanwezig is in de grote internationale exploitatiebedrijven voor planning en marketing. Het Franse model In Frankrijk wordt in veel agglomeraties een tweelagenmodel toegepast. Als voorbeeld nemen we Lille. Er is een bestuurslaag voor de agglomeratie, waarin alle gemeenten vertegenwoordigd zijn. Deze sluit een contract af - na aanbesteding - met een (vooralsnog Frans) vervoerbedrijf die de komende concessieperiode het bestaande vervoerbedrijf voor rekening van de autoriteit aanstuurt. Daarbij behoren alle assets bij de autoriteit. Onder deze organisatievorm is slechts een zeer beperkt aantal leidinggevenden afkomstig van het bedrijf dat winnaar van de aanbesteding is. Voor het bedrijf dat hen in dienst heeft, is er een incentive om de doelstelling van de autoriteit, zoals vastgelegd in het contract, te realiseren. Ook nieuwe projecten worden volgens dit model ontwikkeld. Een variant hierbij is de situatie waarbij het consortium dat een nieuw project aanlegt ook een exploitatieconcessie krijgt. Hier worden dan langjarige (tot 30 jaar) DBOT-contracten gesloten. Ook in Nederland is het Franse model overwogen als mogelijkheid voor toepassing binnen de Wet Personenvervoer De volgende argumenten spreken voor dit model: Gebruik maken van de creativiteit van een exploitant die een bredere expertise bij de exploitatie kan betrekken Professioneel management met een bedrijfslevenachtergrond Continuïteit op middelbaar en lager niveau in de exploitatieorganisatie Ongedeelde concessie mogelijk. Bij de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 werd als nadeel van dit model de minder transparante Franse aanbestedingsprocedure gezien, waarin onderhandelingen over de toekomstplannen van het openbaar vervoer plaatsvinden. Dergelijke onderhandelingen zijn door de wetgever in Nederland niet toegestaan. Het Engelse model (buiten Londen) Tenslotte een vergelijking met het Engelse model. Bij het busvervoer in Engeland buiten Londen ligt het initiatief primair bij de vervoerder, die zijn eigen commerciële diensten plant. Vanuit sociale overwegingen zijn er bijdragen Nederlands Vervoer 25

8 Strategisch Overheden Regionale vervoersautoriteit Bestuur OV doelstellingen Strategische keuzes Het Scandinavische twee lagen model Tactisch OV Bureau Netwerk Dienstregeling Marketing Bruto contract Vervoerders Operationeel Dienstuitvoering Strategisch Overheden Regionale vervoersautoriteit Bestuur OV doelstellingen Strategische keuzes Het Scandinavische drie lagen model Tactisch Beheers contract OV Planner (Overheids NV) Netwerk Dienstregeling Marketing Bruto contract Vervoerder(s) Operationeel Dienstuitvoering Stedelijke overheid Het Franse model Strategisch Gemeenten Bestuur OV doelstellingen Strategische keuzes Vervoerder(s) Tactisch OV Bureau Grote 'lijnen' Investeringen Concessies (onderhandelingen) Ideeën Dienstregeling Marketing Operationeel Voertuigen en infrastructuur is eigendom van overheid Dienstuitvoering Vrije markt Vervoerder(s) Aanvullende aanbestedingen Het Engelse model (buiten Londen) Strategisch Doelstelling Bestuur Strategische keuzes Vervoerder(s) Tactisch Netwerk Dienstregeling Marketing OV Bureau Netwerk Lijnennet Frequenties Bruto- of nettocontract Dienstregeling (Marketing) Operationeel Dienstuitvoering Dienstuitvoering 26 Nederlands Vervoer

9 van de autoriteit ter subsidiëring van het reizen van doelgroepen. Dit gaat meestal in de vorm van eindgebruikersubsidiëring. Voor zover het aanbod, dat op deze commerciële basis ontstaat door de autoriteit onvoldoende wordt gevonden, wordt via aanbesteding additioneel aanbod gecreëerd. Voor railsystemen worden langjarige concessies uitgegeven, waarbij niet per se subsidies in het geding zijn. Nadat initieel bij invoering van dit regime veel reizigers verloren gingen (dit voornamelijk door de politiek bepaalde korting op de publieke middelen die naar het OV mochten vloeien) is er nu sprake van stabilisatie en hier en daar substantiële groei met name daar waar een evenwichtig OV/autobeleid gerealiseerd is. In Haaglanden zou dit model thans niet kunnen werken vanwege het subsidiëringsregime dat op dit moment geen onderscheid maakt tussen doelgroepensubsidiëring en overige mobiliteitsdoelstellingen. Deze bekostigingsvorm leidt tot het vrijwel ontbreken van vervoersrelaties waarop in Nederland een rendabele exploitatie mogelijk is. Bovendien is een bezwaar tegen dit model de beperkte invloed die de autoriteit op de commerciële diensten heeft; de autoriteit kan daarbij afstemming met andere doelstellingen niet effectueren. Evaluatie De organisatievorm die in Haaglanden wordt toegepast wordt ook in het buitenland toegepast. In een aantal landen heeft men hier meer ervaring mee opgedaan dan in Nederland. Uniek in het transformatieproces dat zich in Den Haag heeft afgespeeld, is de ontstaansgeschiedenis van de tactische laag waarbij van meet af aan een onafhankelijke positie ten opzichte van de (stads- )vervoerders is opgebouwd in plaats van een deel van het bestaande vervoerbedrijf hiervoor als basis te gebruiken. De reactie van de stadsvervoerder HTM is om zich te oriënteren op markten buiten Haaglanden. In Duitsland doet zich dit bij een aantal bedrijven ook voor. In Scandinavië zijn de stedelijke vervoerbedrijven in dat opzichte verdwenen doordat ze meestal eerst gesplitst werden in een planningsdeel en een aantal bedrijven met ieder een vervoerscontract; vervolgens zijn de meeste van deze nieuwe uitvoerende bedrijven door internationals overgenomen. Efficiency en effectiviteit Al sinds de zeventiger jaren heeft de Rijksoverheid als doelstelling geformuleerd dat er in het openbaar vervoer een betere efficiency en een hogere effectiviteit moet komen. Uiteindelijk is gekozen voor marktwerking en decentralisatie. In deze paragraaf wordt weergegeven hoe efficiency en effectiviteit zich in Haaglanden hebben ontwikkeld. Het kostenniveau Er is geen doorlopende reeks beschikbaar van de kosten gerelateerd aan de prestaties. Tot aan 1993 was er de analyse van de jaarrekeningen in BOV verband, waarbij de kosten per 100 plaatskilometers werden vergeleken. De HTM ontwikkelde zich van een relatief duur bedrijf in de zeventiger jaren tot een bedrijf met een ten opzichte van de andere GVB s lage kostprijs voor de tram en hoge kostprijs voor de bus in het begin ven de negentiger jaren. Na 1993 werd de aandacht verschoven naar de kosten per reizigerskilometer. Vanwege de hoge bezettingsgraad in Den Haag kwam bij de vergelijking van dit kengetal de HTM goed uit de bus. De stap naar subsidiëring op basis van reizigerskilometers was voor Haaglanden, vergeleken met de andere grote agglomeraties, niet ongunstig. Ook bij de hierop volgende stap naar bekostiging met een suppletiefactor op basis van structuurkenmerken behoorde Haaglanden tot de winnaars. Dankzij deze wijzigingen in de systematiek groeide het aanbod van openbaar vervoer in Haaglanden. De effecten op de kostprijs per prestatie-eenheid zijn niet uit publieke cijfers af te leiden, wel is de ontwikkeling van de kostendekkingsgraad bekend. Deze steeg bij de HTM van rond de 30% einde jaren negentig (31% in het jaar 2000) tot 40% in het gesloten contract over 2007; een verdere groei tot 42-43% in 2010 in het contract voor tram en Randstadrail is afgesproken. Overigens vormde een stijging van de kostendekkingsgraad van 31% in 2000 tot een niveau van 40% in 2010 de basis voor de afspraak tussen Haaglanden en het ministerie van Verkeer en Waterstaat over de financiering van Randstadrail. Dit was vanuit het gezichtspunt van het Rijk tevens een voorbeeld voor andere grote agglomeraties. Door de sanering van het net, de verhoging van de snelheid, verminderen van kortingen in de opbrengstsfeer en taakstellingen op de kosten wordt deze 40% al in 2007 bereikt. Een indicatie voor de recente ontwikkeling van het kostenniveau wordt ook gegeven in de rapportage van Mu-consult 'Ontwikkeling kostenniveau OV concessies 2004'. Hierin is voor Haaglanden een verbetering van de prijs/prestatieverhouding van 10% aangegeven bij de bus in het streekvervoer (heronderhandeling van de concessie uit 1998), een verbetering van 10% bij de bus op de stadsdiensten Delft, Zoetermeer en Den Haag (via onderhandeling) en een verbetering van 25-30% bij de tram. Dit laatste betreft de prijs in de 10-jarige concessie van de HTM (meer voor zelfde geld). Deze verbeteringen zijn tot stand gekomen zonder dat aanbesteding heeft plaatsgevonden. Deze bevindingen in het Mu-rapport zijn Nederlands Vervoer 27

10 Index aantal wagenkilometers Streek Stad Totaal Haaglanden SRR ROA Landelijke index 97 in lijn met de afspraken zoals in voorgaande alinea beschreven. De bezuinigingen, welke door het Rijk vanaf 2000 zijn opgelegd zijn behalve via verbetering van de prijs/prestatieverhouding ook opgevangen via netoptimalisatie. Uit NEA onderzoek betreffende de ontwikkeling van het aanbod blijkt dat de vermindering van het aanbod tussen 2000 en 2004 beperkt is vergeleken met de gemiddelde ontwikkeling in Nederland. Het aanbod De netoptimalisatie in Haaglanden bestond uit het opheffen van parallelle diensten (stad met streek en twee lijnen per tak). Dit bleek effectief, gezien de ontwikkeling van het gebruik. Het betrof hier een sturing van de vervoerautoriteit, Ontwikkeling dagtotaal reizigers (x1000) bij de HTM Jaar Totaal wv tram wv bus welke het aanbod van de twee vervoerders op elkaar liet afstemmen. Dit is een voorbeeld van uitoefening van de tactische functie in de organisatie van het vervoer. In Den Haag hebben vooral in de stad besparingen plaatsgevonden. Doordat tegelijkertijd nieuwe lijnen zijn geopend naar VINEX locaties en streeklijnen zijn aangetakt op stadslijnen komt dat accent in bovenstaande cijfers niet tot uitdrukking (zie tabel Index aantal wagenkilometers ). Het gebruik De ontwikkeling van het aantal reizigerskilometers in Haaglanden geeft tussen 1999 en 2005 een stijging van 10% aan; dit is beter dan gemiddeld in Nederland, dat een stagnatie van het gebruik laat zien, zie de hierbij afgedrukte grafiek. Ontwikkeling van het aantal reizigerskilometers in Haaglanden reizigerskilometers in miljoenen jaren Met betrekking tot de vervoercijfers van de HTM is een langere reeks beschikbaar. Het betreft hier dagtotalen reizigers. Hieruit blijkt een teruggang in de tachtiger jaren, gevolgd door een groei welke de teruggang meer dan compenseerde. Tevens laten deze cijfers de sterke groei van het aantal reizigers per tram zien. Deze ontwikkeling is een gevolg van de investeringen in het railnet (zie tabel Ontwikkelig dagtotaal reizigers). Conclusies over efficiency en effectiviteit Een conclusie over het huidige niveau van de efficiency is moeilijk te trekken: de onderhandelingen bij Haaglanden hebben grote besparingen opgeleverd. Onzeker is of er bij een toekomstige aanbesteding van de bus nog verdere verbetering van de prijs-prestatieverhouding te verwachten is. Ervaringen in Europa hebben aangetoond, dat effecten van werkelijke aanbesteding over het algemeen groter zijn dan effecten verkregen door onderhandeling, maar het is gevaarlijk hier voor een specifieke situatie conclusies aan te verbinden. Zo blijkt uit het eerder genoemde NEA onderzoek betreffende de ontwikkeling van het aanbod dat in de concessies welke na aanbesteding in 2004 ingingen gemiddeld 14% meer ritkilometers werden geboden als voor aanbesteding voor maximaal dezelfde prijs en dat ook voor concessies welke na aanbesteding in 2005 ingingen een aanzienlijke verbetering van de prijs-prestatieverhouding optrad. De conclusie over de effectiviteit is eveneens positief. Het gebruik heeft zich goed ontwikkeld; ook de ontwikkeling van nieuwe lijnen vertoont een positieve ontwikkeling. De netoptimalisatie heeft tot een meer doelmatige besteding van middelen geleid; de kostendekkingsgraad is gestegen zonder dat er aanmerkelijk reizigersverlies optrad. 28 Nederlands Vervoer

11 Hoofdstuk 3 Het toekomstbeeld Het organisatiemodel Haaglanden heeft een vorm gekregen, welke als stabiel voor de toekomst kan worden bestempeld. In dit hoofdstuk wordt een aantal toekomstige gebeurtenissen nader beschouwd welke mogelijk toch invloed op de verdere ontwikkeling van Haaglanden hebben. Achtereenvolgens worden behandeld: De toekomst van de HTM Een busconcessie voor Haaglanden los van de tramconcessie Het aanbesteden van het railnet. De toekomst van de HTM De HTM is een NV met alle aandelen in het bezit van de gemeente Den Haag. De HTM beschikt tot 2017 over een railconcessie in Haaglanden, bestaande uit het tramnet en de Zoetermeerlijn. De busconcessie in Haaglanden duurt tot september 2008 en betreft het stadsnet in Den Haag. In de komende tijd wordt het busnet van Haaglanden aanbesteed. Het is onzeker of de HTM deze concessie verkrijgt. Doch ook zonder deze concessie behoudt de HTM via de railconcessie tot 2016 een belangrijke positie in Haaglanden. De HTM heeft zich op de marktwerking voorbereid door enerzijds intern de efficiency te verbeteren en anderzijds activiteiten buiten Haaglanden te ontwikkelen, al dan niet via dochters (Schiphol, Dordrecht, Gouda-Alphen, Houten). Het belang in Stadsvervoer Nederland is weer van de hand gedaan, dit in verband met de verwachte toepassing van het reciprociteitsprincipe bij continuering van dit belang. Een overname van NOVIO is afgeketst. Deze blik naar buiten past goed in de visie van Haaglanden, welke graag financieel sterke vervoerbedrijven ziet, maar zelf qua kennis niet afhankelijk wil zijn van een enkele partij, zodat zij via marktwerking de vervoerder kan selecteren. De keuze voor het opbouwen van een kleine professionele staf bij Haaglanden om de tactische functie onafhankelijk van de vervoerbedrijven te kunnen uitvoeren sluit hier bij aan. Bestuurlijk is er de situatie, dat besluiten waarbij de financiële positie van de HTM in het geding is met een gekwalificeerde meerderheid moeten worden genomen. Deze regeling staat op gespannen voet met een aanbesteding waarbij de HTM meedoet. Overigens kan gesteld worden dat het organisatiemodel Haaglanden verder klaar is voor de aanbestedingen. In lijn met het voorgaande is dat de HTM zich verder ontwikkelt tot een organisatie welke onafhankelijk is van zijn positie in Haaglanden. Op termijn is het dan niet meer logisch dat de Gemeente Den Haag (meerderheids-) aandeelhouder is. Dit staat los van de beperkingen welke de Rijksoverheid oplegt aan de eigendomsstructuur in relatie tot de opening van de markt. Door te kiezen voor een aanbesteding van het busnet, inclusief het Haagse stadsnet in 2008, wordt aan de voorwaarden van het Rijk voldaan. Inmiddels heeft de gemeente het voornemen kenbaar gemaakt een deel van de aandelen van de HTM te willen vervreemden. De verdere toekomst voor de HTM is moeilijk te voorspellen. Ook in het buitenland is vaak voor fasering van marktwerking tussen de technieken gekozen, waarbij de railsystemen in de laatste fase aan de beurt komen. Ondertussen ontwikkelen wel grote internationaal opererende bedrijven zoals Veolia (voorheen Connex) hun kennis op railgebied om klaar te staan wanneer de inschrijvingen werkelijk gaan plaatsvinden. Naar verwachting zijn dit grote concurrenten voor de zittende vervoerder. In de bussector in landen waar de marktwerking al langere tijd is ingevoerd is gebleken dat uit gemeentelijk vervoerbedrijven ontstane bedrijven het met name in de tweede aanbestedingsronde moeilijk hebben. Een strategische samenwerking tussen HTM en een grotere partij en/of een aandeelhouder met OV-deskundigheid lijkt op langere termijn een logische optie. Eén busconcessie voor Haaglanden los van de tramconcessie In 2008 is het denkbaar dat een andere vervoerder dan de HTM het stadsbusnet in Den Haag gaat verzorgen. Hierbij zijn de volgende aandachtspunten: Hoe wordt de tactische functie ingevuld Hoe gaat de opbrengstverantwoordelijkheid vormgegeven worden. Bij een gedeelde concessie speelt de onafhankelijkheid van de vervoerder in de tactische functie sterker dan in een ongedeelde concessie. Hoewel het organisatiemodel Haaglanden in het uitoefenen van deze tactische functie voorziet, blijft er de uitdaging hoe gebruik kan worden gemaakt van de aanwezige creativiteit van de bedrijven. Dit kan gebeuren door in de tactische fase ideeën van de vervoerders te vragen. Daarbij dient er in de aanbestedingsprocedure voor de concessie voor gezorgd te worden, dat er een vervoerder is die ook ideeën heeft. In een gedeelde concessie heeft de vervoerder weinig invloed op het lijnennet Nederlands Vervoer 29

12 en op de mate waarin de reiziger voor zijn lijnen kiest. De opbrengstverantwoordelijkheid is in een gedeelde concessie daarom moeilijker bij de vervoerder neer te leggen. In het buitenland worden in dit geval in het algemeen bruto contracten gegeven. In Nederland is het bruto contract niet gebruikelijk; de autoriteit kiest er meestal voor het risico van de opbrengsten aan de vervoerder door te geven. In Haaglanden wordt als oplossing gezien dat wel met netto contracten wordt gewerkt, doch dat deze periodiek worden bijgesteld aan de hand van de feitelijke opbrengstontwikkeling. Deze aanpassing kan gebeuren via onderhandeling. Overigens wordt deze procedure nu ook al in een situatie met ongedeelde concessie toegepast, aangezien de opbrengstontwikkeling over een gehele concessieperiode moeilijk te overzien is. Hoewel de beïnvloedingsmogelijkheden van de vervoerder op de opbrengsten in een gedeelde concessie nog beperkter zijn dan in een ongedeelde concessie, kan de voorgestelde oplossing met herijking van de taakstellende opbrengsten werken, als de termijnen kort worden gehouden. Bedacht moet worden dat daar waar vervoerders weinig instrumenten hebben om de opbrengst te beïnvloeden voor het accepteren van opbrengstrisico een premie in de offerte zal worden opgenomen. Het aanbesteden van het railnet Het aanbesteden van een stadsrailnet heeft in Nederland nog niet plaatsgevonden. Bij deze ultieme stap in de marktwerking van stedelijk openbaar vervoer in Nederland worden door velen vraagtekens gezet. Hierbij wordt het argument van de maatschappelijke functie benadrukt. In Amsterdam kiest men voor een ongedeelde aanbesteding van rail en bus in Dit lijkt heel ambitieus; er moet nog veel rond eigendom- en beheersverhoudingen en beschikbare kennis geregeld worden voordat er een eerlijke aanbestedingsprocedure kan worden georganiseerd. In het buitenland zijn wel voorbeelden van aanbestedingen in het stadsvervoer per rail, zoals in Franse steden of in Stockholm. In het Franse geval gaat het om integrale stedelijke contracten, in Stockholm gaat het om aparte concessies voor de verschillende railsystemen (metro, tram en regionaal spoor). In dit laatste geval is er sprake van een sterke tactische laag aan overheidskant. De keuze om het railnet eerst in 2016 aan te besteden creëert ruimte en tijd om de volgende knelpunten op te lossen: Er is de tijd om beheers- en eigendomszaken van infrastructuur en materieel te regelen De zittende vervoerder heeft de tijd om zich vanuit een gemeentelijk bedrijf tot een marktconforme partij te ontwikkelen Er wordt tijd geboden voor de ontwikkeling van een volwassen markt van aanbieders van complexe stedelijke railsystemen. Het organisatiemodel Haaglanden heeft bewezen een werkzaam model te zijn. Bij bestuurders is enig enthousiasme te bespeuren over deze vorm van samenwerking. Specifiek onderscheidt het zich van de organisatie in andere regio s door de invulling van de tactische functie door een professionele organisatie welke niet uit het gemeentelijk vervoerbedrijf voortkomt. Dit draagt bij aan de inhoudelijke weging van de belangen tussen de negen Haaglandengemeenten op tactisch niveau. Aansprekende resultaten zijn bereikt op het gebied van efficiency en effectiviteit. De stap naar aanbesteding is in voorbereiding. De belangrijkste belemmeringen om tot marktwerking te komen zijn hetzij weggenomen of er is een tijdspad voor vastgesteld. Een volgende denkrichting is het vormen van een OV-autoriteit die verder strekt dan het Haaglandengebied. Hierbij kan gedacht worden aan het creëren van een OVautoriteit op het niveau Zuidvleugel of Randstad. Fotografie Jos Haas, Mirjam Snijdewint Opmaak Mirjam Snijdewint 30 Nederlands Vervoer