Brussel, 30 juni 2006

Transcriptie

1 Brussel, 30 juni 2006 Advies Vlaams Klimaatbeleidsplan

2 Advies SERV en MiNa-Raad Inhoud 1. Krachtlijnen van het advies Inleiding Algemene bemerkingen bij het planproces Situering Bemerkingen Aanbevelingen Zorg voor goede randvoorwaarden voor het overleg Zorg voor een ruime overlegagenda Laat ook ruimte voor debat over bestaande maatregelen Herstel de dynamiek Zorg voor een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie Gebruik rapportagemomenten ook als evaluatiemomenten Algemene bemerkingen bij de inhoud van het ontwerpplan Situering Bemerkingen Aanbevelingen Zorg voor meer en betere informatie Werk met beleidscenario s Versterk het ambitieniveau voor maatregelen in eigen regio Zorg voor een flexmex-strategie Neem nu al maatregelen ter voorbereiding van het Vlaams beleid na Blijf werken aan nieuwe vormen van beleid (good governance) Bijlage: inzet flexmex door België...15 Referentielijst...15 Pagina 2 van 27

3 Klimaatbeleidsplan Krachtlijnen van het advies De SERV en de Minaraad werden om advies gevraagd over het ontwerp Vlaams Klimaatbeleidsplan Gezien de samenwerking tussen de raden bij de organisatie van de Vlaamse Klimaatconferentie, werd ervoor geopteerd om over het ontwerpplan een gezamenlijk advies uit te brengen. Volgens de raden is op meerdere punten vooruitgang geboekt ten opzichte van eerdere klimaatplannen, maar bevat het ontwerpplan ook belangrijke tekortkomingen. Positief is bijvoorbeeld dat het ontwerpplan nieuwe of meer uitgewerkte horizontale hoofdstukken bevat, met name over innovatie, adaptatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen en de voorbeeldrol van overheden. Het introduceert meer maatregelen uit andere bevoegdheidsdomeinen dan leefmilieu en energie. Positief is tevens dat het ontwerpplan ingaat op de voorbereiding van het Vlaamse standpunt over het klimaatbeleid na Het ontwerpplan getuigt verder dat het Vlaams klimaatbeleid ook op het terrein stilaan vooruitgang boekt en meer vorm krijgt. Zo wordt werk gemaakt van de uitvoering van de Europese richtlijn inzake energieprestaties van gebouwen, werd het Milieu-innovatieplatform (MIP) operationeel, werden via een piloottender de eerste stappen gezet inzake het gebruik van flexmex. De drie belangrijkste tekortkomingen zijn volgens de raden: (1) het gebrek aan transparantie waardoor de selectie van maatregelen, de verdeling van de inspanningen en zelfs de vraag of Vlaanderen haar klimaatdoelstelling zal halen, niet goed kunnen worden beoordeeld; (2) het nog beperkte ambitieniveau, gelet op de vaststelling dat er in eigen regio meer wenselijk én mogelijk is aan maatregelen en beleid dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen; (3) de afwezigheid van aandacht voor de inspanningen die ook in Vlaanderen nodig zullen zijn na De belangrijkste aanbevelingen van de raden situeren zich dan ook op die drie vlakken. Daarnaast bevat het advies aanbevelingen voor het verdere overleg over het Vlaamse klimaatbeleid in de schoot van de Vlaamse Klimaatconferentie. Gelet op de krappe adviestermijn gaat het om een advies op hoofdlijnen. De organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad zullen hun specifieke bemerkingen op het ontwerpplan formuleren via consultatiepagina van de website van de Vlaamse Klimaatconferentie en/of op de bijeenkomsten van werkgroepen van de Klimaatconferentie die de Minister in de periode tussen 22 juni en 5 juli laat plaatsvinden, en waar de bespreking van het ontwerpplan op de agenda staat. De raden verwachten uiteraard dat ook die specifieke opmerkingen nog worden meegenomen bij de opmaak van het definitieve plan. Transparantie vergroten Het ontwerpplan is volgens de raden onvoldoende transparant. Op basis van de beperkte informatie in het ontwerpplan is het niet mogelijk om de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te beoordelen, noch om binnen een sector in te schatten of de doelstellingen en potentiëlen die worden vooropgesteld voldoende ambitieus en haalbaar zijn. Het is evenmin mogelijk om een uitspraak te doen over de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inspanningen gerealiseerd via flexibiliteitsmechanismen. Pagina 3 van 27

4 Advies SERV en MiNa-Raad Het gebrek aan transparantie heeft ook gevolgen voor de vraag of Vlaanderen wel effectief zijn klimaatdoelstelling zal kunnen halen. Volgens het ontwerpplan zou dat het geval zijn, maar de raden hebben vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. De raden vragen dan ook dat de transparantie wordt vergroot door het cijfermateriaal waarnaar het ontwerpplan verwijst (inschatting van de reductiepotentiëlen en de kosteneffectiviteit van de maatregelen, inzet van flexibiliteitsmechanismen ) publiek te maken en aan te vullen met informatie over de sociaal-economische effecten. Dat geldt zowel voor de geplande als voor de lopende beleidsmaatregelen. Enkel zo kan het noodzakelijke vertrouwen worden gecreëerd dat Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling voor zal halen. Transparantie over de herkomst van de cijfers is ook noodzakelijk voor het debat over de selectie van maatregelen en de verdeling van de inspanningen. Een billijke verdeling is immers een essentiële randvoorwaarde voor het behoud van het draagvlak van de diverse maatschappelijke sectoren die elk een inspanning moeten leveren. Naast meer transparantie, vragen de raden dat er werk wordt gemaakt van beleidsscenario s die aangeven hoe Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling zal realiseren in diverse omstandigheden en hypothesen. Aangezien het gaat om de per definitie onzekere toekomst, is het immers nodig om rekening te houden met meerdere mogelijke scenario s. Op realistische wijze het ambitieniveau versterken Nog los van de discussie over de cijfers en de vraag of het plan wel in staat is om de Vlaamse klimaatdoelstelling te halen, is het ontwerpplan volgens de raden niet ambitieus genoeg. Het draagt om te beginnen niet de sense of urgency uit die de Vlaamse Klimaatconferentie kenmerkte. Verder is het ontwerpplan te veel een status questionis van het Vlaamse klimaatbeleid anno Het gaat om een opsomming van de klimaatgerelateerde initiatieven die reeds lopen of op stapel staan. Het ontwerpplan bevat weinig nieuwe maatregelen of nieuwe keuzes. Nochtans had de Vlaamse Klimaatconferentie heel wat nieuwe voorstellen opgeleverd en hadden de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad op basis van die voorstellen een groot aantal aanbevelingen geformuleerd. Onder meer door opname van de maatregelen uit de Klimaatconferentie kan op realistische wijze het ambitieniveau van het ontwerpplan worden verhoogd. Van die aanbevelingen is te weinig terug te vinden in het ontwerpplan. Belangrijke voorbeelden betreffen het beleid inzake energiegebruik in gebouwen - waarvan weinig of geen aanbevelingen uit de Klimaatconferentie werden overgenomen - en mobiliteit - waar de acties veelal beperkt zijn tot nader onderzoek. Net op die terreinen had de Klimaatconferentie een zeer groot aantal rijpe maatregelen opgeleverd waarover een brede consensus bestaat en die op vrij korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Gebouwen en huishoudens zijn bovendien maatschappelijke sectoren waar er een groot potentieel is aan emissiereducties en dat nog te weinig is aangeboord. Ook in andere delen zijn er meestal meerdere voorbeelden van aanbevelingen die niet zijn overgenomen, en waar de motivering daarvoor ontbreekt. De raden menen verder dat er kansen worden gemist door een nog te beperkte afstemming met of medewerking van andere beleidsdomeinen. Volgens de raden is er dus méér nodig dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. De organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV wensen terzake alvast te onderstrepen dat zij achter die consensusaanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie blijven staan. Zij verwachten dat het definitieve plan die voorstellen overneemt, of dat minstens duidelijk wordt gemotiveerd waarom bepaalde voorstellen (nog) niet worden opgenomen. Meer aandacht voor het potentieel aan binnenlandse maatregelen is ook in overeenstemming met het algemeen principe van de Vlaamse Klimaatconferentie dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden, zodat de inzet van flexibiliteitsmechanismen tot het noodzakelijke kan worden beperkt. Bijkomende inspanningen in de eigen regio zullen bovendien de verhouding tussen flexibiliteitsme- Pagina 4 van 27

5 Klimaatbeleidsplan chanismen en binnenlandse inspanningen verbeteren. Ruwe inschattingen van de raden zelf op basis van beschikbare data geven immers aan dat met het geplande beleid België wellicht een zeer aanzienlijk deel van zijn inspanningen zou realiseren met flexibiliteitsmechanismen. De raden vragen verder dat het definitieve klimaatplan de informatie en visie over de inzet van flexibiliteitsmechanismen in het klimaatbeleid vervolledigt en een antwoord geeft op de strategische vragen die in het ontwerpplan onbeantwoord blijven: hoeveel emissiereducties zullen door België met flexmex gerealiseerd worden in verhouding tot binnenlandse maatregelen?; welke types flexibiliteitsmechanismen zullen concreet in welke hoeveelheden worden aangewend?; hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmex-kredieten realiseren?; hoe zal de aankoop van flexmex-kredieten gefinancierd worden? Beleid na 2012 nu al voorbereiden Het is duidelijk dat er na 2012 nieuwe en meer verregaande emissiereducties nodig zullen zijn in het licht van de doelstellingen van het klimaatverdrag (voorkomen van schadelijke effecten, 2 Cdoelstelling...), ook in Vlaanderen. De maatregelen die daarvoor nodig zijn, moeten nù al worden opgestart of voorbereid. Sommige van die maatregelen leveren wellicht geen emissiereducties op tegen 2012, maar zijn niettemin cruciaal om een ambitieus en daadkrachtig Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 te kunnen voeren. Zij moeten dus mee onderdeel uitmaken van het klimaatbeleidsplan Dat is nu niet het geval. Het deel over het klimaatbeleid na 2012 handelt enkel over het internationale klimaatbeleid en de voorbereiding van de standpunten die Vlaanderen zal innemen ten aanzien van de vragen die zich op dat internationale niveau stellen. De raden vragen dan ook dat in het klimaatbeleidsplan in alle hoofdstukken wordt uitgegaan van verdergaande emissiereducties die nodig zullen zijn na Een effectief klimaatbeleid op langere termijn impliceert daarnaast ook echte visie op langere termijn en strategische beleidskeuzes die daaruit voortvloeien. Die kunnen uiteraard nu nog niet definitief vastgelegd worden. Maar het plan moet wel maatregelen bevatten om die keuzes zo snel mogelijk en op een onderbouwde en overlegde manier te kunnen maken. In dat verband herhalen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad hun vraag naar een transitiebeleid duurzame energiesystemen 2050 en een beleidsdomeinoverschrijdend plan Energiezuinige gebouwen 2025, en naar een aangepast instrumentarium om op fundamentele wijze de huidige productie- en consumptiepatronen aan te pakken, met onder andere economische instrumenten en een beleidsontwikkeling waarin er een belangrijke plaats is voor toekomstverkenning, scenarioanalyse, visievorming, draagvlakontwikkeling enzovoort. Dynamiek van de Klimaatconferentie herstellen SERV en Minaraad waarderen uiteraard dat de Minister bevoegd voor Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur met de Vlaamse Klimaatconferentie het initiatief heeft genomen voor een breed overlegproces rond het Vlaamse klimaatbeleid, en dat ook de Vlaamse administratie daarin een actieve bijdrage heeft geleverd. In die context waarderen SERV en Minaraad dat het ontwerpplan het engagement van de Vlaamse overheid herbevestigt om het overleg binnen verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie voort te zetten en om ook daarnaast via de adviesraden en andere fora (bv. het MIP) overleg met de doelgroepen te organiseren. Zij waarderen tevens dat de communicatie daarover zal worden vergroot via de vernieuwde webstek van de Vlaamse Klimaatconferentie. Niettemin wensen de raden hun bezorgdheden te onderstrepen. De Klimaatconferentie heeft bij de talrijke deelnemers hoge verwachtingen gecreëerd over het nieuwe klimaatbeleidsplan. Die worden nog onvoldoende ingelost door het ontwerpplan. Bovendien heeft de Klimaatconferentie door de vertraging in de goedkeuring van het ontwerpplan te lang stil gelegen. Volgens de raden zijn dan ook bijzondere inspanningen nodig om de dynamiek te herstellen. In dat verband is het alvast Pagina 5 van 27

6 Advies SERV en MiNa-Raad een goede zaak dat de Minister besliste om einde juni/begin juli enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Een belangrijke voorwaarde voor succes is uiteraard dat de opmerkingen terdege in overweging worden genomen en dat het verdere overlegtraject in de beste omstandigheden kan plaatsvinden. In die context formuleren de raden in het advies tevens aanbevelingen om de kwaliteit van het verdere overlegproces te verzekeren. Zij verwijzen onder meer naar de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, waarin een reeks aandachtspunten en principes voor het verdere traject werden aangeven. De raden menen ook dat het van bijzonder groot belang is dat de aangegeven verbeterpunten daadwerkelijk ter harte worden genomen. Dé succesfactor om een constructieve dialoog te verzekeren, blijft de erkenning van de overheid van de noodzaak van die dialoog en de bereidheid om met open vizier over belangrijke beleidskeuzes in debat te gaan. In het verlengde daarvan moet het verdere traject er beter in slagen om de samenwerking op ambtelijk niveau tussen overheidsdiensten ook te vertalen in een breed politiek draagvlak en engagement. Pagina 6 van 27

7 Klimaatbeleidsplan Inleiding De SERV en de Minaraad werden op 17 mei 2006 door de Vlaamse Minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur om advies gevraagd over het ontwerp Vlaams Klimaatbeleidsplan De adviestermijn bedroeg 30 dagen. Gezien de samenwerking tussen de raden bij de organisatie van de Vlaamse Klimaatconferentie, werd ervoor geopteerd om over het ontwerpplan een gezamenlijk advies uit te brengen. Mede gelet op de vele andere adviesvragen inzake leefmilieu en energie die de raden op het zelfde moment moesten behandelen, hebben zij een verlenging van de adviestermijn gevraagd tot 12 juli Op 14 juni 2006 liet de Minister aan de raden weten dat hij een verlenging tot 12 juli 2006 niet wenselijk vond. Om het klimaatbeleidsplan nog voor het zomerreces definitief te kunnen laten goedkeuren door de Vlaamse Regering en de opmerkingen van SERV en Minaraad volwaardig mee te kunnen nemen in het definitieve plan, werd een verlenging van de adviestermijn met een halve maand verleend. Op 27 juni 2006 bezorgde het kabinet van de minister alsnog twee rapporten over de inschatting van de toekomstige energiegerelateerde broeikasgasemissies 1, maar de timing liet de raden niet meer toe om die ten gronde te bekijken. In dit advies geven de raden hun bemerkingen en aanbevelingen bij achtereenvolgens het planproces en de inhoud van het ontwerpplan. Het gaat om een advies op hoofdlijnen dat zich beperkt tot algemene bemerkingen en aanbevelingen. Gelet op de krappe adviestermijn zullen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad hun specifieke bemerkingen op het ontwerpplan formuleren via consultatiepagina van de website van de Vlaamse Klimaatconferentie en/of op de bijeenkomsten van werkgroepen van de Klimaatconferentie die de Minister in de periode tussen 22 juni en 5 juli laat plaatsvinden, en waar de bespreking van het ontwerpplan op de agenda staat. De raden verwachten uiteraard dat ook die specifieke opmerkingen nog worden meegenomen bij de opmaak van het definitieve plan. 3. Algemene bemerkingen bij het planproces 3.1 Situering Voor de voorbereiding van het klimaatbeleidsplan werd een bijzonder traject afgelegd. Anders dan bij de opmaak van veel andere beleidsplannen, werd er voorafgaand aan de redactie van het ontwerpplan ruim en breed overlegd tussen overheid, middenveldorganisaties en andere actoren. Dat gebeurde in het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie. Die ging van start op 6 juni In de weken nadien hebben een groot aantal werkgroepen gewerkt aan voorstellen. Elke werkgroep maakte tegen 15 september 2006 een verslag van de werkzaamheden. Op 18 oktober 2005 werd de eerste fase van de Klimaatconferentie afgesloten met de presentatie van een tussentijdse balans van de resultaten en van een reeks aanbevelingen (zie Kader 1). Die krappe timing was nodig omdat de Vlaamse Regering de resultaten wilde meenemen bij de opmaak van het Vlaams klimaatbeleidsplan Op 21 oktober 2005 legde Minister Peeters vervolgens zowel de aanbevelingennota als de werkgroepverslagen voor aan de Vlaamse Regering. Op 25 november 2005 besliste de Vlaamse Regering over een aanpak om de resultaten van de Klimaatconferentie mee te nemen als bouwstenen voor het Vlaams klimaatbeleidsplan Zij engageerde zich tevens om in het nieuwe kli- 1 Duerick e.a. (2006a) en (2006b). Pagina 7 van 27

8 Advies SERV en MiNa-Raad maatbeleidsplan een kader te scheppen voor het voortzetten van de werkzaamheden onder de Klimaatconferentie. Nadien heeft de opmaak en goedkeuring van het ontwerp klimaatplan evenwel vertraging opgelopen. De oorspronkelijke timing (najaar 2005) werd niet gehaald. De Vlaamse Regering keurde pas op 15 mei 2006 een ontwerpversie goed. Intussen lagen ook de activiteiten van de Vlaamse Klimaatconferentie stil, met uitzondering van een toelichtingssessie over post-2012 op 10 januari 2006 en een vergadering op 22 februari 2006 met de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV, waarop toelichting werd gegeven bij de vooropgestelde timing van het ontwerpplan. Na de goedkeuring van het ontwerpplan door de Vlaamse Regering op 15 mei 2006, volgden de publicatie ervan op de website van de Klimaatconferentie en de adviesvragen aan SERV en Minaraad. Mede op vraag van Minaraad en SERV worden er einde juni/begin juli ook enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen geroepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties voor verbetering te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Conform de beslissing van de Vlaamse Regering van 25 november 2005, is in het ontwerpplan expliciet de voortzetting opgenomen van het overleg over het klimaatbeleid binnen het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie: verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie kunnen blijven verder werken om de voorgestelde maatregelen concreter vorm te geven alsook om de Vlaamse visie en strategie op klimaatbeleid verder uit te werken. De communicatie over deze werkzaamheden zal vergroot worden via een verdere kwaliteitsbewaking van de webstek van de Klimaatconferentie. Op andere plaatsen in het ontwerpplan wordt specifiek verwezen naar de werkgroepen post 2012, goederenvervoer (vervoersefficiëntie) en innovatie van de Klimaatconferentie. Daarnaast wordt gesproken over overleg binnen het bio-energieplatform, binnen het MIP en met de kunststoffenindustrie. Tot slot stelt de Vlaamse Regering ook een verandering van de planprocedures in het vooruitzicht. De looptijd van het klimaatbeleidsplan is langer dan vroeger (nu tot 2012). Het voortgangsrapport wordt voortaan slechts tweejaarlijks in plaats van jaarlijks opgemaakt. In aanvulling daarop wordt tweemaal per jaar een korte klimaatmededeling aan de Vlaamse Regering met de stand van zaken opgesteld, zodat sneller kan worden gereageerd met noodzakelijke aanscherpingen of bijsturingen. De opvolging van de voortgang van de maatregelen en van de realisatie van de doelstellingen zal mee op basis van de indicatoren gebeuren die in het ontwerpplan zijn opgenomen. De nota aan de Vlaamse Regering vermeldt dat er daarnaast projectfiches per maatregel beschikbaar zullen worden gesteld via een publiek toegankelijke databank. Achtergrond Kader 1: De Vlaamse Klimaatconferentie 2 De Vlaamse Klimaatconferentie werd opgezet als een breed overlegproces dat de weg wil effenen voor het Vlaamse klimaatbeleidsplan en op langere termijn voor een koolstofarme, duurzame Vlaamse samenleving. In een intentieverklaring werden de doelstellingen van de Klimaatconferentie vastgelegd: enerzijds samen zoeken naar nieuwe maatregelen en naar oplossingen voor knelpunten in het bestaande klimaatbeleid, anderzijds ruimte vrijmaken voor de ontwikkeling van een langetermijnbeleidsstrategie. Resultaten van de Vlaamse Klimaatconferentie Tussen 6 juni en 15 september 2005 is een groot aantal personen en organisaties in werkgroepen samengekomen om te discussiëren over de thema s die op het startmoment van de Klimaatconferentie waren afgesproken. Elk van die werkgroepen heeft een verslag opgesteld. 2 Alle informatie en documentatie over de Klimaatconferentie is terug te vinden op de website van de Klimaatconferentie via Pagina 8 van 27

9 Klimaatbeleidsplan Ondanks de kort tijdsspanne, leverden die verslagen een grote rijkdom aan voorstellen op. Daarbij waren er ook nieuwe, creatieve ideeën. De Klimaatconferentie maakte tevens ruimte voor visievorming en debat over meer strategische vraagstukken. Zij creëerde een dynamiek om zaken bespreekbaar te maken. Er werden nieuwe beleidsnetwerken en partnerschappen gesmeed. De Klimaatconferentie heeft tot slot ook bijgedragen tot de opbouw van capaciteit en draagvlak. Aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie Uitgaande van de werkgroepverslagen, formuleerden de organisaties die de intentieverklaring ondertekenden zowel strategische aanbevelingen als aanbevelingen voor de thema s energie, gebouwen, mobiliteit, landbouw en bedrijven. De organisaties vroegen tevens om het overlegproces binnen de context van de Klimaatconferentie voort te zetten. In de eerste plaats vanwege de resultaten die de conferentie heeft opgeleverd, maar ook omdat nog niet alle thema s aan bod konden komen en er meer tijd nodig is om sommige thema s grondiger uit te werken. Het was immers duidelijk dat het volledige potentieel van de Klimaatconferentie nog niet volledig kon worden benut. 3.2 Bemerkingen SERV en Minaraad waarderen uiteraard dat de Minister bevoegd voor Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur met de Vlaamse Klimaatconferentie het initiatief heeft genomen voor een breed overlegproces rond het Vlaamse klimaatbeleid, en dat ook de Vlaamse administratie daarin een actieve bijdrage heeft geleverd. De raden hebben vroeger al herhaaldelijk aangegeven waarom dat ook noodzakelijk is. We staan immers mondiaal voor enorme uitdagingen. Als we de effecten van de klimaatverandering willen beperken en de risico s verbonden met extreme klimaatverschijnselen willen inperken, moet de temperatuurstijging beperkt blijven tot ongeveer 2 C boven de temperatuur van vóór de industrialisering. Dat vergt verregaande reducties van de emissies van broeikasgassen. Om die uitstoot drastisch te verminderen, moeten we nadenken over een fundamentele wijziging van onze energievoorziening en het energiegebruik, en dus van onze huidige manier van wonen, werken, ondernemen, consumeren, ontspannen en ons verplaatsen. Met een traditionele top-down beleidsaanpak blijkt het moeilijk om voldoende vooruitgang te boeken. De overschakeling naar een koolstofarme economie is een maatschappelijk transitieproces dat de actieve inzet van alle maatschappelijke actoren vereist. Alleen door overleg en dialoog kunnen de gewenste resultaten worden bereikt. Voor zulke ingrijpende langetermijnveranderingen zijn nieuwe vormen van beleid nodig, waarin leiderschap, creativiteit, interactie, samenwerking en draagvlakontwikkeling centraal staan. In die context waarderen SERV en Minaraad dat het ontwerpplan het engagement van de Vlaamse overheid herbevestigt om het overleg binnen verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie voort te zetten en om ook daarnaast via de adviesraden en andere fora (bv. het MIP) overleg met de doelgroepen te organiseren. Zij waarderen tevens dat de communicatie daarover zal worden vergroot via de vernieuwde webstek van de Vlaamse Klimaatconferentie. Niettemin wensen de raden hun bezorgdheden te onderstrepen. De Klimaatconferentie heeft bij de talrijke deelnemers hoge verwachtingen gecreëerd over het nieuwe klimaatbeleidsplan. Die worden onvoldoende ingelost door het ontwerpplan. Bovendien heeft de Klimaatconferentie mede door de vertraging in de goedkeuring van het ontwerpplan te lang stil gelegen. Volgens de raden zijn dan ook bijzondere inspanningen nodig om de dynamiek te herstellen. In dat verband is het alvast een goede zaak dat de Minister besliste om einde juni/begin juli enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Een belangrijke voorwaarde voor succes is uiteraard dat de opmerkingen terdege in overweging worden genomen en dat het verdere overlegtraject in de beste omstandigheden kan plaatsvinden. Pagina 9 van 27

10 Advies SERV en MiNa-Raad Daarom formuleren de raden hierna hun aanbevelingen om de kwaliteit van het verdere planproces te verzekeren. 3.3 Aanbevelingen Zorg voor goede randvoorwaarden voor het overleg In hun aanbevelingen op basis van de werkgroepverslagen van de Vlaamse Klimaatconferentie, hebben de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV gesteld dat het om meerdere redenen belangrijk is dat het in gang gezette overlegproces voortgezet wordt. Zij stelden evenwel ook dat het van groot belang is om te leren uit de voorbije ervaringen en bij te sturen. Zij gaven aan welke aandachtspunten en principes voor het verdere traject beter moesten worden bewaakt. De raden menen dan ook dat het van bijzonder groot belang is dat de aangegeven verbeterpunten daadwerkelijk ter harte worden genomen. Dé succesfactor om een constructieve dialoog te verzekeren, blijft de erkenning van de overheid van de noodzaak van die dialoog en de bereidheid om met open vizier over belangrijke beleidskeuzes in debat te gaan. In het verlengde daarvan moet het verdere traject er beter in slagen om de samenwerking op ambtelijk niveau tussen overheidsdiensten ook te vertalen in een breed politiek draagvlak en engagement Zorg voor een ruime overlegagenda In de voornoemde aanbevelingen werd gesteld dat het voortzetten van de dynamiek van de Klimaatconferentie niet betekent dat de conferentie of de werkgroepen moeten uitgroeien tot permanente nieuwe overlegfora. Onder de noemer van de Klimaatconferentie kunnen er volgens de raden specifieke activiteiten worden georganiseerd, afhankelijk van de vraag of behoefte. Op die manier wordt de noodzakelijke ruimte gelaten voor de netwerkfunctie die de Klimaatconferentie heeft. De raden hopen dan ook dat de (zeer beperkte) opsomming in het ontwerpplan van werkgroepen waarbinnen en thema s waarrond overleg met doelgroepen en actoren zal worden georganiseerd, niet limitatief is. De raden vragen alvast dat die onduidelijkheid wordt weggenomen. De meeste werkgroepen van de Klimaatconferentie hadden immers zelf aangegeven dat door de krappe timing niet alle thema s aan bod konden komen en dat er meer tijd nodig was om sommige thema s grondiger uit te werken. Verder hadden de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV in hun aanbevelingen een lijst opgenomen van prioriteiten voor het vervolgtraject van de Klimaatconferentie. De raden vragen dat die prioriteiten in het definitieve plan mee worden opgenomen Laat ook ruimte voor debat over bestaande maatregelen In het voorbije overleg in het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie lag de focus op het vinden van nieuwe maatregelen. Evaluatie van bestaande maatregelen kwam minder aan bod en werd in sommige werkgroepen zelfs expliciet niet geagendeerd. Daar tegenover staat dat zoals in eerdere adviezen al vastgesteld, de reeds ingezette maatregelen hun vooropgestelde emissiereductiepotentieel dikwijls niet halen door problemen met de bekendmaking, begeleiding, uitvoering en opvolging van de klimaatmaatregelen bij de doelgroepen. Zonder voldoende aandacht voor de implementatie van de reeds goedgekeurde maatregelen, riskeert die implementatiekloof steeds groter te worden naarmate het klimaatbeleid vordert en steeds meer, steeds ambitieuzere en steeds complexere maatregelen plant. Pagina 10 van 27

11 Klimaatbeleidsplan In het verdere overleg moet daarom expliciet ruimte worden vrijgemaakt voor debat over bestaande maatregelen, zodat ook uitvoeringsproblemen beter op de politieke agenda kunnen worden geplaatst Herstel de dynamiek De nota aan de Vlaamse Regering bij het ontwerpplan stelt dat de Klimaatconferentie voor een belangrijke bijkomende stimulans en dynamiek heeft gezorgd. Ook de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV hebben dat gesteld in hun aanbevelingen van 18 oktober Zij benadrukten dat de overheid meer zou moeten investeren in netwerken gericht op kennisopbouw, kennisverspreiding en dialoog. In die context menen de raden dat er tussen 18 oktober 2005 en 15 mei 2006 te weinig tussentijdse informatie en overleg is geweest over de nadere invulling van het ontwerp klimaatplan. Daardoor heeft de Klimaatconferentie lang stil gelegen. De overheid heeft zich wellicht te veel en te lang op zichzelf teruggeplooid, en is uiteindelijk wellicht gedeeltelijk hervallen in een meer traditionele, gesloten manier van besluitvorming. Dat heeft risico s voor de betrokkenheid en de dynamiek die aanwezig was. Bovendien werd er in dezelfde periode ongelukkig gecommuniceerd en werden er verschillende belangrijke deeldossiers goedgekeurd, waarover een ruimer voorafgaandelijk overleg wenselijk was geweest (bv. EPB-decreet en EPR-regelgeving) of waarover de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV een betere informatieoverdracht en consultatie hadden gevraagd (tweede allocatieplan). De beslissing om einde juni/begin juli ook enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken, was dan ook een goede zaak. De raden vragen in elk geval bijkomende inspanningen om de dynamiek te herstellen. Dat begint bij het daadwerkelijk in overweging nemen van de opmerkingen en suggesties op het voorliggende ontwerpplan geformuleerd in dit advies, via de internetconsultatie of via de geplande werkgroepen van de Klimaatconferentie en bij het afdoende motiveren waarom op bepaalde opmerkingen en suggesties eventueel (nog) niet wordt ingegaan Zorg voor een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie In haar beslissing van 25 november 2005, stelde de Vlaamse Regering dat ze er zich van bewust is dat het engagement van het middenveld om in het overlegproces verder te investeren, sterk afhankelijk is van de verwerking van de resultaten van de Klimaatconferentie door de Vlaamse Regering. Daarom engageerde de Vlaamse Regering zich om in het nieuwe klimaatbeleidsplan de aanbevelingen van de Klimaatconferentie in acht te nemen. Volgens de raden is dat echter onvoldoende gebeurd in het voorgelegde ontwerpplan. De resultaten van de Klimaatconferentie zijn te weinig herkenbaar (zie ook deel 4.2 van dit advies over de consensusaanbevelingen). Er wordt niet gemotiveerd waarom sommige aanbevelingen wel, en veel andere niet zijn opgenomen. Er wordt in het ontwerpplan enkel in het algemeen vermeld dat de criteria die de Vlaamse Regering goedkeurde op 25 november werden gerespecteerd. Het beslissingsschema dat de Vlaamse Regering goedkeurde wordt m.a.w. wel aangegeven, maar noch in de nota aan de Vlaamse Regering noch in enig ander bij de raden bekend document gebruikt om de beslissingen in concreto toe te lichten. Dat heeft volgens de raden gevolgen voor het draagvlak voor het voorgestelde beleid en voor het brede eigenaarschap van het klimaatplan. De raden vragen dan ook een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie in het definitieve plan. Minimaal zou moeten worden gemotiveerd waarom op bepaalde consensusaanbevelingen van de Klimaatconferentie (nog) niet wordt ingegaan. Pagina 11 van 27

12 Advies SERV en MiNa-Raad Gebruik rapportagemomenten ook als evaluatiemomenten De raden vinden tot slot de aanpassing van de planningscyclus een goede zaak. De verlenging van de looptijd van het klimaatplan, de opmaak van een voortgangsrapport om de twee jaar en de opmaak van een kortere klimaatmededeling twee maal per jaar komen tegemoet aan eerdere adviezen van SERV en Minaraad in dat verband. De raden pleiten ervoor dat de voorziene rapportagemomenten (klimaatmededelingen en voortgangsrapporten) daadwerkelijk worden gebruikt om niet enkel te rapporteren, maar ook als evaluatie- en overlegmomenten. Daardoor kan niet alleen de dynamiek van het overleg een duidelijke finaliteit krijgen en het beleid steeds verder worden verbeterd. Het moet er tevens voor zorgen dat uitvoeringsproblemen een vaste plaats krijgen in de voortgangsrapportage en op de politieke agenda (cf. supra, deel 3.3.3). De raden verwelkomen tevens dat, zoals vroeger gevraagd, de verslaggeving over de voortgang van het klimaatbeleid zal worden ontdubbeld in enerzijds een website met projectfiches en anderzijds een boordtabel met beleidsindicatoren. De raden vragen dat die informatie volledig is, publiek toegankelijk, up-to-date, gebruiksvriendelijk en goed doorzoekbaar, en waar relevant linken bevat naar andere belangrijke websites, studierapporten, etc (cf. de te actualiseren klimaatbibliotheek van de Klimaatconferentie). Er zullen ook bijkomende inspanningen nodig zijn om de kwantitatieve informatie voor de indicatoren te verzamelen en de relevantie van de gekozen indicatorenset verder uit te bouwen (zie daarover deel 4.3 van dit advies). 4. Algemene bemerkingen bij de inhoud van het ontwerpplan 4.1 Situering Volgens de Vlaamse Regering is het ontwerp klimaatplan een bondig strategisch beleidsplan. Het is voor de periode de gids voor het realiseren van de Vlaamse klimaatdoelstelling. Die bestaat erin om de broeikasgasemissies te reduceren met gemiddeld 5,2% in de periode ten opzichte van de uitstoot in De maatregelen zijn gebundeld in tien thema s. Vijf sectorale thema s (mobiliteit, energiegebruik, energievoorziening, industrie, landbouw en bossen) geven het streefdoel weer voor die sectoren. Vijf meer horizontale thema s behandelen onderzoek en innovatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen, de voorbeeldrol van de overheid en adaptatie. Voor elk thema worden specifieke doelstellingen, indicatoren en maatregelen aangegeven. De inhoud, uitvoering en impact van die maatregelen worden beknopt beschreven. Overzichtstabellen geven per maatregel(pakket) het reductiepotentieel, de financiële implicaties, de uitvoeringstermijn en de taakverdeling weer. Meer informatie per maatregel is opgenomen in projectfiches als bijlage bij het plan. Het ontwerpplan omvat tot slot hoofdstukken over de voorbereiding van het klimaatbeleid na 2012 en over de financiering van het plan. Volgens de Vlaamse Regering zijn belangrijke pijlers van het ontwerpplan de opvolging en afstemming met andere beleidsniveaus, de financieringsmechanismen van het voorgestelde beleid en de afstemming van het ontwerpplan op andere direct relevante beleidsplannen zoals het Vlaams Toewijzingsplan verhandelbare emissierechten Bemerkingen Volgens de raden is op meerdere punten vooruitgang geboekt ten opzichte van eerdere klimaatplannen, maar bevat het ontwerpplan ook belangrijke tekortkomingen. Pagina 12 van 27

13 Klimaatbeleidsplan Positief is ten eerste dat het ontwerpplan beter leesbaar is. Het is een korter plan, met een duidelijke en logische structuur en goede inleidende beschrijvende hoofdstukken. Ten tweede bevat het ontwerpplan terecht een reeks nieuwe of meer uitgewerkte horizontale hoofdstukken, met name over innovatie, adaptatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen en de voorbeeldrol van overheden. Andere positieve punten zijn dat het ontwerpplan ingaat op de voorbereiding van het Vlaamse standpunt over het klimaatbeleid na 2012 en meer maatregelen introduceert uit andere bevoegdheidsdomeinen. Het ontwerpplan getuigt tot slot dat het Vlaams klimaatbeleid ook op het terrein stilaan vooruitgang boekt en meer vorm krijgt. Zo wordt werk gemaakt van de uitvoering van de Europese richtlijn inzake energieprestaties van gebouwen, werd het Milieu-innovatieplatform (MIP) operationeel, werden via een piloottender de eerste stappen gezet inzake het gebruik van flexmex, enz. De drie belangrijkste tekortkomingen zijn volgens de raden: (1) het gebrek aan transparantie en informatie waardoor de selectie van maatregelen, de verdeling van de inspanningen en zelfs de vraag of Vlaanderen haar klimaatdoelstelling zal halen, niet goed kunnen worden beoordeeld; (2) het nog beperkte ambitieniveau, gelet op de vaststelling dat er in eigen regio meer wenselijk én mogelijk is aan maatregelen en beleid dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen; (3) de afwezigheid van aandacht voor de inspanningen die ook in Vlaanderen nodig zullen zijn na Deze kritiek wordt hierna toegelicht. Transparantie Het ontwerpplan is volgens de raden onvoldoende transparant. Op verschillende belangrijke plaatsen worden uitspraken gedaan zonder dat de onderbouwing ervan beschikbaar is. Eerder in dit advies werd er bijvoorbeeld al op gewezen dat het ontwerpplan enkel stelt dat de criteria die de Vlaamse Regering goedkeurde op 25 november werden gerespecteerd bij de selectie van maatregelen uit de Vlaamse Klimaatconferentie. Maar de gemaakte afwegingen worden nergens in het plan of in enig ander document in concreto toegelicht. Dat heeft volgens de raden gevolgen voor het draagvlak voor het voorgestelde beleid en voor het brede eigenaarschap van het klimaatplan. Een ander voorbeeld is het gebrek aan informatie om de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te beoordelen. Het ontwerpplan stelt dat die lastenverdeling is gebeurd op basis van onder andere kosteneffectiviteit, maar geeft hierover geen concrete informatie of cijfers. Nochtans is informatie over kosteneffectiviteit en over andere criteria die daarbij een rol moeten spelen essentieel als startpunt voor de discussie over de verdeling van de inspanningen 3. Informatie over de kosteneffectiviteit is daarnaast ook nodig voor de boordeling van de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inspanningen gerealiseerd via flexibiliteitsmechanismen (zie Kader 2). De raden stellen tevens vast dat de inschatting van de reductiepotentiëlen niet wordt toegelicht, dat de inschattingen van de budgettaire kosten soms ondoorzichtig zijn en dat de fiches gevoegd als bijlage bij het ontwerpplan dikwijls zeer onvolledig zijn ingevuld. 3 Vergelijk met het debat in Vlaanderen over de reductie van verzurende emissies in uitvoering van de Europese Richtlijn Nationale Emissieplafonds en de Europese Strategie Luchtverontreiniging. Voor dat debat is dergelijke informatie wel voorhanden en wordt de kennis steeds verder uitgebouwd, in nauw overleg met de doelgroepen en maatschappelijke actoren. Pagina 13 van 27

14 Advies SERV en MiNa-Raad Het gebrek aan transparantie heeft ook gevolgen voor de vraag of Vlaanderen wel effectief zijn klimaatdoelstelling zal kunnen halen. Volgens het ontwerpplan zou dat het geval zijn, maar de raden hebben vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen (zie Kader 3). Kader 2: Informatie ter onderbouwing van de lastenverdeling en de inzet van flexmex ontbreekt Het ontwerpplan laat niet toe om de verdeling van de inspanningen over de maatschappelijke sectoren te beoordelen. Het voorontwerp van plan vermeldt wel dat kostenefficiëntie een rol speelde bij de evaluatie van de voorstellen van de Klimaatconferentie (blz. 24), maar het plan bevat hierover geen concrete cijfergegevens. Het plan bevat ook geen informatie over de andere criteria en de afwegingen die bij de keuze van de individuele maatregelen een rol speelden. Er wordt enkel vermeld dat er een methode voor de bepaling van de kosteneffectiviteit van interne reductiemaatregelen opgesteld werd. De methode is toepasbaar op de projecten met een direct meetbaar reductiepotentieel. Een belangrijk element hiervan is de inschatting van de kostenefficiëntie op basis van een gedetailleerde inschatting van de kosten. Vervolgens wordt via een multi-criteria analyse een evenwichtig evaluatiekader ontwikkeld op basis van bijkomende sociale, economische en milieutechnische beslissingscriteria. Nochtans is transparantie over kosteneffectiviteit, de gebruikte andere criteria en de gemaakte afwegingen essentieel voor de beoordeling van de verdeling van de inspanningen. De verdeling van de klimaatinspanningen tussen de maatschappelijke sectoren leek overigens voor een groot deel al vastgelegd door het voorontwerp van Vlaams Toewijzingsplan De organisaties die deel uitmaken van de raden verwijzen terzake naar de standpunten die ze naar aanleiding van de adviesvraag over dit toewijzingsplan aan de minister overmaakten. Informatie over de kosteneffectiviteit is ook noodzakelijk om een uitspraak te kunnen doen over de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inzet van flexibiliteitsmechanismen, gelet op het algemeen principe, zoals vastgesteld in de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, dat het Vlaamse klimaatbeleid alvast moet nastreven dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden. Het ontwerpplan laat door gebrek aan informatie niet toe om te beoordelen in welke mate het daaraan tegemoet komt. Kader 3: Haalt Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling? Volgens het ontwerp Vlaams klimaatbeleidsplan zal Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling halen en de broeikasgasemissies reduceren met gemiddeld 5,2% in de periode ten opzichte van de uitstoot in Omdat het emissiereductiepotentieel van de binnenlandse maatregelen niet volstaat, zou wel de aankoop van 3,2 Mton flexmex-kredieten per jaar nodig zijn. Volgens de raden blijft het echter onzeker of Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling zal halen. Zij hebben namelijk vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. In elk geval biedt het ontwerpplan geen inzicht in de onzekerheidsmarges van het BAU-scenario en van inschattingen van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. De laat overgemaakte rapporten bevatten blijkbaar informatie over het referentiescenario t.e.m en het Business as usual scenario voor de energiegerelateerde broeikasgasemissies, maar ze bevatten geen informatie over de onzekerheidsmarges van het BAU-scenario en van de inschattingen van de reductiepotentiëlen van maatregelen. Het is dus onduidelijk hoe de cijfers zouden veranderen als bijvoorbeeld de olieprijs hoger of lager is dan verwacht, als de economische ontwikkeling aantrekt, etc. De potentiëlen zijn verder globaal aangegeven en bij heel wat maatregelen niet concreet ingevuld. Waar de potentiëlen wel zijn ingevuld, wordt soms aangegeven dat ze nog niet definitief zijn en bij de definitieve goedkeuring van het klimaatplan nog worden bijgesteld (bv. sociale woningbouw). Tot slot stellen de raden vast dat het ontwerpplan niet aangeeft of en hoe de aankoop van 3,2 Mton per jaar effectief gerealiseerd en gefinancierd zal worden. Nochtans hangt het realiseren van de Vlaamse klimaatdoelstelling daar sterk van af. Pagina 14 van 27

15 Klimaatbeleidsplan Ambitieniveau Nog los van de discussie over de cijfers en de vraag of het plan wel in staat is om de Vlaamse klimaatdoelstelling te halen, is het ontwerpplan volgens de raden niet ambitieus genoeg. Het draagt om te beginnen niet de sense of urgency uit die de Vlaamse Klimaatconferentie kenmerkte 4. In het ontwerpplan ontbreekt de boodschap dat de aanpak van de klimaatverandering dringend is en dat een effectieve aanpak veronderstelt dat in het klimaatbeleid sprongen worden gemaakt. Het plan geeft integendeel nog de indruk dat de stap voor stap aanpak van het verleden ook in de toekomst volstaat. Een ambitieuzer en moediger klimaatplan is niet alleen noodzakelijk, maar volgens de raden ook mogelijk. Het ontwerpplan is voor veel onderdelen immers vooral een status questionis van het Vlaamse klimaatbeleid anno Het gaat om een opsomming van de klimaatgerelateerde initiatieven die reeds lopen of op stapel staan. Het ontwerpplan bevat weinig nieuwe maatregelen of nieuwe keuzes. Nochtans had de Vlaamse Klimaatconferentie heel wat nieuwe voorstellen opgeleverd en hadden de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad op basis van die voorstellen in consensus een groot aantal aanbevelingen geformuleerd. Van die aanbevelingen is te weinig terug te vinden in het ontwerpplan (zie ook deel van dit advies). Onder meer door opname van de maatregelen uit de Klimaatconferentie kan op realistische wijze het ambitieniveau van het ontwerpplan worden verhoogd. De boodschap van de raden is met andere woorden dat er in eigen regio méér mogelijk is dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. De combinatie van de voorstellen geformuleerd in de Klimaatconferentie samen met de door de raden gevraagde beleidsscenario s (zie 4.3.2) moet meer duidelijkheid brengen over het in Vlaanderen aanwezige potentieel aan reductiemaatregelen. Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 Het ontwerpplan bevat terecht een deel over het klimaatbeleid na Maar dat deel handelt enkel over het internationale klimaatbeleid en de voorbereiding van de standpunten die Vlaanderen zal innemen ten aanzien van de vragen die zich op dat internationale niveau stellen. Het is evenwel duidelijk dat er na 2012 nieuwe en meer verregaande emissiereducties nodig zullen zijn in het licht van de doelstellingen van het klimaatverdrag (voorkomen van schadelijke effecten, 2 C-doelstelling...), ook in Vlaanderen. De raden onderstrepen in navolging van de aanbevelingen van de Klimaatconferentie dat de maatregelen die daarvoor nodig zijn nù al moeten worden opgestart of voorbereid. Sommige van die maatregelen (zie deel 4.3.5) leveren wellicht geen emissiereducties op tegen 2012, maar zijn niettemin cruciaal om een ambitieus en daadkrachtig Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 te kunnen voeren. Zij moeten dus mee onderdeel uitmaken van het klimaatbeleidsplan De raden menen bijgevolg dat ook in dit opzicht het ontwerpplan tekort schiet. 4.3 Aanbevelingen Zorg voor meer en betere informatie De raden vragen dat de transparantie wordt vergroot door het cijfermateriaal waarnaar het ontwerpplan verwijst (inschatting van de reductiepotentiëlen en de kosteneffectiviteit van de maatre- 4 Zie terzake het SERV-advies van 6 oktober 2004 dat aan de basis lag van de Klimaatconferentie. Zie tevens het voorwoord van Minister Peeters bij de aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie waarin hij in dat verband stelde: vijf voor twaalf is daarbij nog een eufemisme. Pagina 15 van 27

16 Advies SERV en MiNa-Raad gelen, inzet flexibiliteitsmechanismen ) publiek te maken en aan te vullen met informatie over de sociaal-economische effecten. Dat geldt zowel voor de geplande als voor de lopende beleidsmaatregelen. Enkel zo kan het noodzakelijke vertrouwen worden gecreëerd dat Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling voor zal halen. Transparantie over de herkomst van de cijfers is ook noodzakelijk om de selectie van maatregelen en de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te kunnen beoordelen. Ook dat is een belangrijk debat. Een billijke verdeling, onder meer rekening houdend met de nog te leveren en de reeds geleverde inspanningen, het nog aanwezige reductiepotentieel en de draagkracht van de sectoren, is immers een essentiële randvoorwaarde voor het behoud van het draagvlak van de diverse maatschappelijke sectoren die elk een inspanning moeten leveren. Meer transparantie is tot slot nodig om binnen een sector te kunnen beoordelen of de doelstellingen en potentiëlen die worden vooropgesteld voldoende ambitieus en haalbaar zijn. Sommige andere informatie in het ontwerpplan kan ook beter en vollediger. Voor heel wat cijfers, figuren en grafieken in het ontwerpplan is de bron niet aangegeven. Verder zijn, zoals reeds vermeld, de inschattingen van de budgettaire kosten soms ondoorzichtig en is het niet altijd duidelijk of het gaat om extra middelen, waarvoor de middelen precies bestemd zijn, enzovoort (bv. de 148,4 mio voor innovatie). Daarnaast merken de raden op dat de fiches gevoegd als bijlage bij het ontwerpplan dikwijls zeer onvolledig zijn ingevuld waardoor de fiches soms weinig houvast bieden, en dat informatie over de uitvoering van bepaalde maatregelen ontbreekt (bv. benchmarking convenant). Voor sommige maatregelen is het niet duidelijk of ze worden verrekend als federale maatregelen of als gewestelijke. De raden vragen dan ook dat die tekortkomingen worden verholpen. Dat kan deels in het plan zelf, deels door in het plan te verwijzen naar achtergrondinformatie die op de website van de Klimaatconferentie beschikbaar wordt gesteld Werk met beleidscenario s Naast meer transparantie, vragen de raden dat er werk wordt gemaakt van beleidsscenario s die aangeven hoe Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling zal realiseren in diverse omstandigheden en hypothesen. Aangezien het gaat om de per definitie onzekere toekomst, is het immers nodig om in het ontwerpplan te vertrekken van meerdere scenario s in plaats van slechts één scenario met en zonder klimaatbeleid. Zo kan de evolutie van de internationale energieprijzen een grote impact hebben op het BAU-scenario. Ook is het mogelijk dat de voorziene reductiemaatregelen niet (tijdig) het verhoopte resultaat opleveren, dat de kostprijs van niet weerhouden binnenlandse maatregelen in de tijd daalt door schaalvoordelen en leereffecten waardoor ze wel kosteneffectief worden, dat de uiteindelijke prijzen van flexmex-kredieten sterk verschillen van de prijzen die in de prognoses werden gebruikt. Er moeten volgens de raden dan ook met meerdere relevante, alternatieve beleidsscenario s worden gewerkt. Een achtergronddocument bij het plan moet dan voor elk scenario de hypothesen en onzekerheidsmarges aangeven. De finaliteit van de scenario s is uiteraard niet academisch, maar om beter voorbereid te zijn op de toekomst en de komende jaren overhaaste en ad hoc beslissingen te vermijden. De scenario s moeten vooral dienen om met meer kennis en inzicht het maatschappelijk en politiek debat te voeren over kernvragen in het Vlaamse klimaatbeleid waarop het ontwerpplan vandaag nog geen antwoord geeft, zoals: wat gebeurt er als interne reductiemaatregelen niet voldoende (snel) worden uitgevoerd? Worden er dan bijkomende interne maatregelen en/of bijkomende flexmex ingezet? Welke nieuwe instrumenten zal Vlaanderen bijkomend inzetten? Hoe zal Vlaanderen gebruik maken van flexibiliteitsmechanismen? Hoeveel rechten zullen wanneer en waar aangekocht worden? Hoe zal de inzet van flexibiliteitsmechanismen zich verhouden tot de inzet van binnenlandse maatregelen? Enzovoort. Pagina 16 van 27

17 Klimaatbeleidsplan Ter illustratie verwijzen de raden naar de aanpak via scenario s die in Nederland maar ook in andere landen wordt gebruikt voor het debat over dergelijke strategische beleidskeuzes Versterk het ambitieniveau voor maatregelen in eigen regio Volgens de raden is er in eigen regio méér mogelijk dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. Uit de toetsing van de voorgestelde indicatoren en maatregelen aan de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, blijkt dat het ontwerpplan inderdaad voorstellen van de Klimaatconferentie heeft overgenomen. Toch is er beduidend meer nodig (zie Tabel 1). Vooral voor het deel energiebesparing in gebouwen en in mindere mate voor mobiliteit is het ontwerpplan in vergelijking met de aanbevelingen van de Klimaatconferentie veel te beperkt. Voor gebouwen werden weinig of geen aanbevelingen uit de Klimaatconferentie overgenomen en voor mobiliteit zijn de acties veelal beperkt tot nader onderzoek. Volgens die aanbevelingen had de Klimaatconferentie nochtans net op die terreinen een zeer groot aantal rijpe maatregelen opgeleverd waarover een brede consensus bestaat en die op vrij korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Gebouwen en huishoudens zijn bovendien maatschappelijke sectoren waar er een groot potentieel is aan emissiereducties en dat nog te weinig is aangeboord. Daarom vroegen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad dat aan maatregelen inzake gebouwen en mobiliteit een grote prioriteit zou worden toegekend. Ook in andere delen van het ontwerpplan zijn er meestal meerdere voorbeelden van aanbevelingen die niet zijn overgenomen, en waar de motivering daarvoor ontbreekt. De aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie bevatten met andere woorden meer voorstellen voor de verschillende maatschappelijke sectoren dan wat er in het ontwerpplan te vinden is. Bovendien zijn er nog andere maatregelen denkbaar die nu niet in het ontwerpplan zijn opgenomen, zoals het stimuleren van het duurzaam gebruik van hout en andere klimaatvriendelijke materialen in de bouw. De organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV wensen te onderstrepen dat zij achter de consensusaanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie blijven staan. Zij verwachten dat het definitieve plan die voorstellen overneemt, of dat minstens duidelijk wordt gemotiveerd waarom bepaalde voorstellen (nog) niet worden opgenomen (zie hierover ook deel van dit advies). Tabel 1: Toetsing van het ontwerpplan aan de aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie. 1. Strategisch Aanbeveling Klimaatconferentie Prioriteit voor maatregelen inzake gebouwen en mobiliteit Meer en betere informatie, communicatie en sensibilisering, ook op maat Horizontale en verticale samenwerking overheden Opgevolgd in het ontwerpplan? Toelichting Het ontwerpplan bevat voor beide hoofdzakelijk lopend beleid. Is voorzien in het ontwerpplan De nood aan samenwerking wordt aangehaald maar wordt onvoldoende uitgewerkt. Inzet prijsmaatregelen en slimme financiering / Veel subsidies, weinig fiscaliteit. Geen nieuwe instrumenten (bv. niets over het wegenvignet). Geïntegreerd beleid voor hernieuwbare energie Hoofdzakelijk verderzetting bestaande beleidslijnen Sterkere wisselwerking met het innovatiebeleid Er staat een hoofdstuk over innovatie in het ontwerpplan, maar de wisselwerking gaat niet ver genoeg. Voorbeeldrol overheid Kreeg een apart hoofdstuk in het ontwerpplan, maar lopend beleid geeft aan dat voorbeeldrol ver- 5 Zie hierover algemeen zie tevens de referentielijst bij het advies. Pagina 17 van 27

18 Advies SERV en MiNa-Raad Aanbeveling Klimaatconferentie Opgevolgd in het ontwerpplan? Toelichting der kan gaan.. Actief beleid lokale besturen / Engagement om via de nieuwe samenwerkingsovereenkomst de lokale overheden zo goed mogelijk in te schakelen. Bestuurlijke maatregelen / De lessen en uitdagingen worden geschetst maar er worden geen concrete bestuurlijke maatregelen aan gekoppeld. Investeren in netwerken Verwijzingen naar Klimaatconferentie, samenwerkingsverbanden, maar geen visie of concrete planning. Beleidsplan flexmex Er werd enige vooruitgang geboekt, maar het ontwerpplan bevat geen plan noch verdere toelichting bij inzet flexmex. Geen (efficiëntie)criteria voor inzet Alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen goedkoper dan flexmex moeten alvast gerealiseerd worden. / flexmex. Geen duidelijkheid over financiering. In het ontwerpplan wordt niet aangetoond dat aan dit principe tegemoet wordt gekomen. Strategie post 2012 met transitiebeleid Apart hoofdstuk in ontwerpplan, maar geen post strategie bij de voorgestelde maatregelen. 2. Energie Stabielere en minder versnipperde subsidieregelingen / Geen bijkomende initiatieven aangekondigd, behalve voor glastuinbouw Actievere rol gemeenten Doorverwezen naar toekomstige samenwerkingsovereenkomst, maar geen duidelijkheid over specifieke rol voor gemeenten in het beleid inzake hernieuwbare energie (bv. gemeentelijk energieloket) Meer aandacht voor groene warmte Het ontwerpplan spreekt van premies terzake, maar Geïntegreerde programma s voor hernieuwbare energie Verhogen kostenefficiëntie actieplan groene stroom 3. Gebouwen / nog te weinig aandacht voor groene warmte Niet vermeld in het ontwerpplan betere differentiatie van de gegarandeerde minimumwaarde groenestroomcertificaten, maar geen nieuwe initiatieven ter verbetering van de kostenefficiëntie van het actieplan; geen verwijzing naar onderzoek onrendabele top Plan energiezuinige gebouwen 2025 / Er wordt enkel vermeld dat er een haalbaarheidsonderzoek wordt opgestart om tegen 2020 de energieprestaties van bestaande woningen substantieel te verbeteren: dit is te beperkt in vergelijking met wat in de aanbevelingen van de Klimaatconferentie met zo n plan werd bedoeld Doorzetting en verbreding EPB-beleid De voorgestelde maatregelen (wooncode uitbreiden met E-peil, verbod verhuren zonder respect E-peil efficiënt toezichtsysteem, EPB integreren in opleidingen, armoedebeleid, woonkwaliteitbeleid ) komen onvoldoende aan bod in het ontwerpplan: Focus op sociaal zwakkeren en renovatie Pilootprojecten rond REG bij kansarmen in Oost- Vlaanderen en Leuven Niet vermeld in het ontwerpplan Beter geïntegreerde en significante energiepremies Nieuwe financiële instrumenten / Enkel vermeld als mogelijkheid; maar intussen wel lopende initiatieven rond derdepartijfinanciering voor scholen. Betere vormgeving openbare dienstverplichtingen inhoud ervan is onduidelijk Er wordt een nieuw besluit aangekondigd, maar de Andere communicatiecultuur / Samenwerkingsverbanden: bv. verstandhoudingsnetwerken en onderzoek naar convenanten, maar ontwerpplan kan verder gaan (bv. stimuleren dat consumenten hun energiegebruik kunnen vergelij- Pagina 18 van 27

19 Klimaatbeleidsplan Aanbeveling Klimaatconferentie Opgevolgd in het ontwerpplan? Toelichting ken ten opzichte van referentiewaarden voor eenzelfde situatie) Ontwikkelen en steunen netwerken in sector Slechts beperkt vermeld 4. Mobiliteit Globale visie op hiërarchie mobiliteitsbepalende Werd opgenomen in het ontwerpplan keuzes Locatiekeuze en rationeel verplaatsingsgedrag Analyse wordt opgestart Betere bediening bedrijventerreinen met openbaar Pendelplan vervoer Elektrificatie openbaar vervoer (vertramming) Niet vermeld in het ontwerpplan Afspraken tussen actoren woon-werkverkeer Niet vermeld in het ontwerpplan Verbeteren concurrentiepositie openbaar vervoer Vermeld, maar niet uitgewerkt (bv. geen pushmaatregelen tov privé-auto in prijsbeleid). Stimuleren fietsgebruik Bovenlokaal functioneel fietsroutenetwerk Rijgedrag in examen, opleiding en onderwijs Integreren in opleiding en examen (niet onderwijs) Automatisering voertuigen en gebruik telematica Onderzoek (telematica, uitbreiden laad- en lostijden) Modale verschuiving naar spoor en water Missing links spoor + water, promotieorgaan Verminderen voertuigemissies Ecoscore via sensibilisering en verkeersbelasting 5. Landbouw Promotie energiebesparende steunmaatregelen: Wordt vermeld REG, schone energiebronnen, WKK Kenniscentrum energietechnologie Wordt vermeld Clustering bedrijven Wordt vermeld Onderzoek naar koolstofopslag in bodem Buiten de reeds afgewerkte Stedula-studie vermeldt het ontwerpplan geen nader onderzoek 6. Bedrijven Vragen bij benchmarkingconvenant (transparantie, reductiepotentieel) (niet unanieme aanbeve- Geen nadere info in het ontwerpplan ling) Betere info en consultatie omtrent toewijzingsplan emissierechten laattijdig beschikbaar. / Geen nadere info in het ontwerpplan, informatie Informatieverspreiding en communicatie KMO s Ecologiepremie, consulenten, PRESTI, maar weinig coördinatie of integratie Levenscyclusdenken meenemen bij productontwikkeling vermeld in het ontwerpplan, wel lopende initiatieven Niet vermeld; ook geen nader onderzoek ernaar Opvolging en communicatie over innovatieprogramma s Wordt vermeld 7. Klimaatconferentie Verder zetten proces Verder werken, beperkt aantal werkgroepen vermeld, maar geen planning Legende: = aanbeveling werd naar het oordeel van de raden voldoende opgevolgd; = aanbeveling werd naar het oordeel van de raden gedeeltelijk opgevolgd; aanbeveling werd naar het oordeel van de raden onvoldoende of niet opgevolgd. Volgens de raden worden er verder kansen gemist door een nog te beperkte afstemming met of medewerking van andere beleidsdomeinen: de regelgeving inzake de bevordering van energieprestaties van gebouwen bijvoorbeeld staat nog te los van andere gebouwengerelateerde regelgeving; er wordt te weinig werk gemaakt van minder versnipperde subsidieregelingen; de linken tussen het klimaatbeleid, het mobiliteitsbeleid en het beleid inzake ruimtelijke ordening en infrastructuur zijn niet uitgewerkt; in het hoofdstuk over adaptatie wordt geen relatie gelegd met het sigmaplan noch met het hitteplan, enzovoort. Ook hier lijkt er mits een meer doorgedreven integratie veel meer mogelijk. Pagina 19 van 27

20 Advies SERV en MiNa-Raad Het is om verschillende redenen zeer belangrijk om ook effectief werk te maken van een verhoogd ambitieniveau voor maatregelen in de eigen regio. Dat belang ligt niet alleen in het feit dat het mogelijk is. Het is ook wenselijk omdat pas door het daadwerkelijk nemen van maatregelen in de praktijk ervaring wordt opgedaan, kennis kan worden opgedaan en schaalvoordelen en leereffecten kunnen ontstaan. Er kan immers worden vastgesteld dat naarmate de verspreiding en het gebruik van een nieuwe technologie toeneemt, ook de kostprijs van de technologie daalt en de milieuprestaties ervan verbeteren ( learning by doing, learning by learning ) 6. Een soortgelijk positief en cumulatief sneeuwbaleffect kan ook gedragsveranderingen bij bedrijven en gezinnen teweegbrengen. Naarmate in de praktijk wordt gedemonstreerd dat alternatieven voor de huidige manier van wonen, werken en verplaatsen beschikbaar en haalbaar zijn, groeit in toenemende mate ook de groep mensen die deze alternatieven daadwerkelijk gebruiken. Op die manier komen de benodigde structurele veranderingen op langere termijn sneller binnen bereik. Relatief duurdere emissiereductiemaatregelen in eigen land kunnen dus ook verantwoord zijn, omwille van de positieve neveneffecten zoals de creatie of het behoud van werkgelegenheid, secundaire milieubaten, positieve economische impact door innovatie, etc. Een brede maatschappelijke kosten-baten benadering vormt dus het aangewezen afwegingskader. Meer aandacht voor het potentieel aan binnenlandse maatregelen is ook in overeenstemming met het algemeen principe van de Vlaamse Klimaatconferentie dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden, zodat de inzet van flexibiliteitsmechanismen tot het noodzakelijke kan worden beperkt Zorg voor een flexmex-strategie Die inzet van flexibiliteitsmechanismen betreft een reeks strategische keuzes die samenhangen met onder meer de kostprijs van de realisatie van de Vlaamse klimaatdoelstelling, de internationale engagementen, de opportuniteiten en risico s voor de Vlaamse economie op langere termijn en de budgettaire implicaties 7. Het gaat dan ook om een belangrijk debat. Op de Klimaatconferentie werd de consensus bereikt dat de discussie zich in Vlaanderen moet focussen op de vraag hoe Vlaanderen flexmex moet inzetten, omdat het niet mogelijk zal zijn om met binnenlandse maatregelen alléén de beleidskloof helemaal op te vullen tegen Concreet moeten de volgende vragen beantwoord worden: hoeveel emissiereducties zullen met flexmex gerealiseerd worden in verhouding tot binnenlandse maatregelen; welke flexibiliteitsmechanismen zullen worden aangewend; hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmexkredieten realiseren; hoe zal de aankoop van flexmex-kredieten gefinancierd worden? Het ontwerpplan bevat weinig antwoorden op die vragen. Het ontwerpplan bevat geen expliciete cijfers over het aandeel flexibiliteitsmechanismen dat Vlaanderen/België uiteindelijk zal of kan inzetten om aan zijn klimaatdoelstelling te voldoen (zie ook deel 4.2 van dit advies). De raden vragen dan ook dat het definitieve klimaatplan de informatie en visie in het ontwerpplan over de inzet van flexibiliteitsmechanismen in het klimaatbeleid vervolledigt en een antwoord geeft op de voormelde strategische vragen. De raden formuleren in Kader 4 alvast enkele principes die bij de vervollediging van de flexmex strategie meegenomen moeten worden. Analoog moet de indicatorenlijst van het ontwerpplan inzake flexmex worden uitgebreid zodat die indicatoren ook een inzicht geven in de inzet van flexibiliteitsmechanismen ten opzichte van binnenlandse maatregelen. 6 Leercurves tonen aan dat de kosten van technologieën sterk kunnen dalen in de tijd, bij een toename van het geïnstalleerd volume, in het bijzonder tijdens de eerste levensfases van een nieuwe technologie. 7 Het eindverslag van de werkgroep flexmex van de Vlaamse Klimaatconferentie bevat een goed overzicht van de redenen waarom in Vlaanderen de inzet van flexmex nodig is, en van de redenen waarom dat enkel kan in aanvulling op binnenlandse maatregelen. Pagina 20 van 27