Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met het opnemen van een document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUD ALGEMEEN 1. Inleiding 1 2. Voorgeschiedenis 4 3. Relatie met algemeen (onderwijs)emancipatiebeleid 5 4. Vigerend juridisch kader Grondwet Verdragsrecht en nationale wetgeving Onderwijswetgeving Hoofdlijnen wetsvoorstel Doelstelling en karakter Evaluatie Advies Onderwijsraad en overige adviezen 15 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING ALGEMEEN Paragraaf 1. Inleiding In het onderwijs werken relatief veel vrouwen, zeker in vergelijking met andere sectoren van de arbeidsmarkt. Ondanks die relatief grote arbeidsparticipatie van vrouwen is er geen sprake van een gelijke positie voor mannen en vrouwen. Deze ongelijke positie komt tot uitdrukking in de ondervertegenwoordiging van vrouwen in managementfuncties in de onderscheiden onderwijssoorten. Zo was in het schooljaar 1993/94 bijvoorbeeld in het basisonderwijs 75,1% van de onderwijsgevenden vrouw, terwijl 13,5% van de directeursfuncties door vrouwen werd uitgeoefend. In het voortgezet onderwijs was het beeld in 1993/94 niet wezenlijk anders: 32,5% van de onderwijsgevenden was vrouw en slechts 6,1% van de directeursfuncties werd door vrouwen uitgeoefend. De tabel geeft de verhouding tussen het aantal mannen en vrouwen voor de 5K1014 ISSN Sdu Uitgeverij Plantijnstraat s-gravenhage 1995 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 1

2 verschillende onderwijsfuncties per sector weer, alsmede de meerjarige ontwikkeling van deze onderlinge verhouding. De vermelde streefcijfers zijn ontleend aan de vierde onderwijsemancipatienota (kamerstukken II 1993/94, ) en de Thermometer Vrouw en Management (Uitleg nr. 30 van 7 december 1994). 1985/ / / /01 M V M V M V Streefcijfers V. BO: dir adj.dir doc SO: dir adj.dir doc VO: dir adj.dir doc MBO: dir adj.dir doc HBO: schaal 13 en hoger WO: Streefcijfers 2000/2001 M V WO: HGL UHD UD OV/WP AIO TABEL: Vergelijking van het relatieve aantal mannen en vrouwen in te onderscheiden onderwijsfuncties per onderwijssector, over de schooljaren 1985/86, 1989/90 en 1993/94, alsmede de streefcijfers voor het jaar 2000/2001. Aangetekend moet worden dat over de jaren heen de gegevensbasis en indeling aan verandering onderhevig zijn, waardoor zich kleine vertekeningen kunnen voordoen. Het wegnemen van de ondervertegenwoordiging van vrouwen in het onderwijsmanagement is dan ook een belangrijke doelstelling van het onderwijsemancipatiebeleid. Aan deze doelstelling liggen verschillende motieven ten grondslag. Behalve de ook voor managementfuncties in andere sectoren van de arbeidsmarkt geldende motieven, te weten de in het algemene emancipatiebeleid verwoorde doelstelling dat vrouwen recht hebben op gelijke kansen, op gelijke mogelijkheden om talenten te ontplooien en de gebleken specifieke inbreng van vrouwen in managementfuncties, gelden voor de sector onderwijs bovendien twee specifieke motieven om deze doelstelling tot één van de speerpunten van het onderwijsemancipatiebeleid te maken. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 2

3 Het belangrijkste daarvan is het z.g. socialisatiemotief. De positie van vrouwen in het onderwijs maakt deel uit van het «verborgen leerplan», het leert leerlingen en studenten iets over de posities en loopbaanperspectieven van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt. Voor veel leerlingen, zeker leerlingen in de leerplichtige leeftijd, behoort de sector onderwijs immers tot de weinige sectoren van de arbeidsmarkt waarmee ze direct te maken hebben. Bovendien betreft het een sector van de arbeidsmarkt die bij uitstek de socialisatiefunctie vervult voor dergelijke maatschappelijke normen en waarden. Zeker waar blijkt, dat jongeren die tijdens hun opleidingsjaren vrijwel uitsluitend mannelijke leidinggevenden tegenkomen, dit rolbevestigende beeld in hun latere leven maar zeer moeilijk kwijtraken. Zo beschouwd heeft vergroting van het aantal vrouwelijke leidinggevenden een sterk uitstralende werking naar alle overige sectoren van de samenleving. Een tweede specifiek motief voor de sector onderwijs vormt het onderzoeksgegeven (verwezen zij bijvoorbeeld naar M. L. Krüger, Female and male school leadership and school effectiviness in secundary education, SVO, Den Haag, 1989) dat de kenmerken van vrouwelijk schoolleiderschap meer dan die van mannelijke schoolleiders overeenkomsten vertonen met de kenmerken van «effectieve schoolleiders». Op grond van deze overwegingen, waarvan vooral het socialisatiemotief als zeer zwaarwegend moet worden aangemerkt, zijn de ondergetekenden van oordeel dat de emancipatie in het algemeen, en die van vrouwen werkzaam in het onderwijs in het bijzonder, ermee is gediend indien meer vrouwen niet alleen meer niet-traditionele functies vervullen, maar ook een evenredig aandeel verwerven in leidinggevende functies. Een extra reden om nu specifieke aandacht aan het onderhavige onderwerp te besteden is het gegeven dat er in het onderwijs ontwikkelingen gaande zijn, waarbij bijvoorbeeld valt te denken aan fusie- en schaalvergrotingsprocessen, het creëren van middenmanagementfuncties en aandacht voor de professionalisering van het onderwijsmanagement, die van invloed (kunnen) zijn op de positie van vrouwen in het onderwijsmanagement. Het tot dusverre gevoerde emancipatiebeleid heeft niet in alle opzichten tot de gewenste resultaten geleid. Dit geldt met name voor het gevoerde beleid met betrekking tot het bevorderen van de daadwerkelijke aanstelling van vrouwelijke onderwijsmanagers door bevoegde gezagsorganen. Verwezen zij naar de beleidsreactie «Positie van vrouwen in het onderwijs-management» (kamerstukken II 1992/93, , nr. 1, paragraaf 2.3). De keuze voor een wettelijke maatregel kan mitsdien worden gezien als een ondersteuning van het tot dusverre gevoerde beleid. Echter, het bestrijden van de achterstandspositie van vrouwen in het onderwijsmanagement is niet alleen een zaak van de overheid. De overheid kan daarbij een voorwaardenscheppende en stimulerende rol hebben, maar een oplossing van de onderhavige problematiek vereist de inzet van alle betrokkenen. Uitgangspunt daarbij is dat het emancipatiebeleid onderdeel dient te zijn van het beleid van de onderwijsinstelling waarvoor het bevoegd gezag zich verantwoordelijk stelt. Het is in dit kader verheugend te constateren dat de achterstand van vrouwen in het onderwijsmanagement een zorg is die ook gedeeld wordt door de centrales van personeels- en besturenorganisaties/vng van het onderwijs. In de periode zijn convenanten tussen deze organisaties en de Minister van Onderwijs en Wetenschappen afgesloten voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs en de sector BVE, waarin de intentie tot het voeren van een positieve actie-beleid is Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 3

4 vastgelegd. Tevens wordt door deze organisaties een landelijke campagne «Vrouw en management» (1994) gevoerd. Onderhavig wetsvoorstel en deze inzet van de centrales vormen te zamen een sterke elkaar ondersteunende stimulans om tot een daadwerkelijke verbetering van het aantal vrouwen in onderwijs-managementfuncties te komen. Paragraaf 2. Voorgeschiedenis De constatering dat het resultaat van alle beleidsinspanningen tot nu toe in kwantitatief opzicht teleurstellend is geweest, was in juli 1991 aanleiding de Emancipatieraad te vragen advies uit te brengen over de mogelijkheden die de rijksoverheid kan benutten om te bevorderen dat de sterke ondervertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding in de verschillende onderwijssectoren wordt weggenomen. Op 21 november 1991 heeft de Emancipatieraad zijn advies «Vrouwen en onderwijsmanagement» uitgebracht. Over de wenselijkheid van ondersteunende wetgeving adviseert de Emancipatieraad het volgende. De Emancipatieraad stelt als wettelijke maatregel een (zelfstandige) algemene maatregel van bestuur voor met de volgende elementen: een verplichting voor schoolbesturen om in overleg met de personeelsorganisaties «employment equity» tot stand te brengen voor vrouwen in de schoolleiding, door bijvoorbeeld positieve maatregelen te treffen, die evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding en middenmanagement bewerkstelligen; een verplichting voor schoolbesturen om een positief-actieplan op te stellen, waarin bijvoorbeeld streefcijfers zijn vervat, die gebaseerd zijn op het potentiële aanbod op de arbeidsmarkt en uitgesplitst naar etniciteit en een tijdpad is opgenomen waarin de streefcijfers gerealiseerd dienen te zijn; de verplichting jaarlijks te rapporteren aan het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen over de resultaten van het gevoerde beleid; de Minister van Onderwijs en Wetenschappen stelt premies ter beschikking om behaalde successen te belonen; binnen een vastgestelde termijn wordt de werking van de voornoemde algemene maatregel van bestuur geëvalueerd. Bij brief van 9 oktober 1992 is het kabinetsstandpunt, neergelegd in de eerdergenoemde beleidsreactie «Positie van vrouwen in het onderwijsmanagement», met betrekking tot het advies van de Emancipatieraad aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Over de voornoemde beleidsreactie heeft de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen op 10 december 1992 mondeling overleg gevoerd met de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken II 1992/93, , nr. 3; hierna: commissie). Deze bleek in deze vergadering op hoofdlijnen in te stemmen met de beleidsreactie, met dien verstande dat een meerderheid van de commissie de mening was toegedaan dat een verdergaande wettelijke maatregel, te weten verdergaand dan in de beleidsreactie werd voorgesteld, genomen zou moeten worden. Bevoegde gezagsorganen zouden, aldus een meerderheid van de commissie, moeten worden verplicht aan te geven hoe aan het beleid inzake positieve actie invulling wordt gegeven. In het mondeling overleg dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen op 4 oktober 1993 met de commissie heeft gevoerd over de vierde onderwijsemancipatienota (kamerstukken II, 1993/1994, ), is door een meerderheid van deze commissie de wenselijkheid van genoemde verdergaande maatregel nog eens onderstreept (Handelingen II, 1993/1994, UCV1). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 4

5 Er is bij de opstelling van het wetsvoorstel getracht een formulering te vinden die recht doet aan dit gevoelen van de commissie. Voor een nadere toelichting hieromtrent zij verwezen naar paragraaf 5 van de memorie van toelichting. Voorts zij er nog op gewezen dat het advies van de Emancipatieraad, zoals reeds in de voornoemde beleidsreactie uiteengezet, niet onverkort is overgenomen. Dit geldt allereerst voor het voorstel van de Emancipatieraad verplichtingen voor bevoegde gezagsorganen inzake positieve actie te vervatten in een (zelfstandige) algemene maatregel van bestuur. Dit voorstel is niet overgenomen, aangezien verplichtingen voor bevoegde gezagsorganen in het onderwijs primair zijn geregeld in de onderwijswetgeving in formele zin. Het voorliggende wetsvoorstel sluit rechtstreeks bij deze systematiek aan en heeft tot doel de noodzakelijke wijzigingen in een aantal onderwijswetten aan te brengen. De voorgestelde wijzigingen zullen in relatie tot het (onderwijs)- emancipatiebeleid en het vigerende juridische kader in de volgende paragrafen van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting worden uiteengezet. In de artikelsgewijze toelichting zal een technische toelichting worden gegeven op de afzonderlijke wijzigingsvoorstellen. Paragraaf 3. Relatie met algemeen (onderwijs)emancipatiebeleid Het kabinet heeft in het Beleidsprogramma Emancipatie «Met het oog op 1995» (kamerstukken II 1992/93, , nrs. 1 2) het verzekeren van gelijke rechten van vrouwen en mannen, ook bij de deelname aan de arbeid, als één van de doelstellingen van het algemeen emancipatiebeleid geformuleerd. Reeds eerder was door de regering in het Kabinetsstandpunt inzake de positie van vrouwen bij de overheid (kamerstukken II 1990/91, XV, nr. 53) vastgesteld dat het nodig is de historische gegroeide achterstandspositie (versneld) in te lopen en de arbeidsorganisaties zo in te richten dat vrouwen daadwerkelijk deel kunnen nemen in alle functies en op alle niveaus, en vooroordelen weg te nemen. De doelstelling van het onderwijsemancipatiebeleid, het wegnemen van de sterke ondervertegenwoordiging van vrouwen in het onderwijsmanagement wordt beschouwd als een concrete uitwerking hiervan voor de sector onderwijs. Een instrument om deze doelstelling te bereiken is het opstellen van een plan voor positieve actie. In de beleidsnota «Positieve actieprogramma s van vrouwen in arbeidsorganisatie» (kamerstukken II 1987/88, ) is door het kabinet de volgende definitie van positieve actie gehanteerd: Positieve actie is een samenhangend geheel van maatregelen, gericht op het veranderen van de positie van vrouwen in een organisatie, waarbij de organisatieleiding zich verantwoordelijk stelt voor de doorvoering van deze maatregelen binnen de daarvoor gestelde termijnen en de periodieke evaluatie ervan in het licht van de in het plan opgenomen concrete en zo veel mogelijk gekwalificeerde doelstellingen («streefcijfers»). In essentie betreft het een samenhangend geheel van (stimulerende) maatregelen gericht op het bevorderen van instroom (werving, selectie en aanstelling), doorstroom (opleiding, bevordering) en het voorkomen van uitstroom van bepaalde groepen. Waar het bij positieve actie om gaat, zo is door het kabinet geformuleerd in het eerdervermelde kabinetsstandpunt inzake de positie van vrouwen bij de overheid, is een geïntegreerde aanpak, omdat daarvan meer structurele resultaten worden verwacht. Het gewenste resultaat is een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende posities in onderwijs en onderzoek. Dit beoogde resultaat is in de naamgeving van het voorliggende wetsvoorstel tot uitdrukking gebracht. Om deze doelstelling Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 5

6 te bereiken is er een enorme variatie mogelijk naar inhoud en vorm van maatregelen, aangepast aan de organisatie. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt in aansluiting hierop enerzijds beoogd een meer gestructureerde aanpak van het probleem te bewerkstelligen en wordt anderzijds de bevoegde gezagsorganen in het onderwijs ruimte geboden die organisatie specifiek vorm te geven. Een belangrijk uitgangspunt bij de realisering van de doelstelling is immers dat niet alleen de overheid verantwoordelijkheid draagt, maar dat er een brede maatschappelijke verantwoordelijkheid is, waarin werkgevers en werknemers in het onderwijs hun aandeel hebben. Om die reden dient de inrichting van het onderhavige wetsvoorstel aan te sluiten bij het gevoerde beleid, gericht op verzelfstandiging van scholen. Uitgangspunt bij de gekozen maatregelen is dat deze aansluiten bij de verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag op onderwijskundig en personeel gebied. Bij benoeming van schoolleiders en andere leidinggevenden en bij het loopbaanbeleid in het algemeen dragen bevoegde gezagsorganen een belangrijke verantwoordelijkheid. Het realiseren van doelstellingen op het terrein van vrouwen en management van de zijde van de overheid is slechts mogelijk indien bevoegde gezagsorganen hun verantwoordelijkheid kunnen maar vooral ook willen nemen. Voorts is een voorwaarde voor een succesvol beleid in dezen dat voor de doelstellingen van de zijde van de overheid een groeiend draagvlak binnen de afzonderlijke instelling wordt verworven. Ook hierin dragen de bevoegde gezagsorganen de primaire verantwoordelijkheid. Doordat het beleid in algemene zin van de afgelopen jaren de mogelijkheden voor een zelfstandig personeelsbeleid van de bevoegde gezagsorganen aanzienlijk vergroot, kunnen de bevoegde gezagsorganen in toenemende mate deze verantwoordelijkheid ook waar maken. Maatregelen van de overheid hebben daarbij vooral een voorwaardenscheppend en stimulerend karakter. Zoals in de inleiding reeds gesteld, heeft het tot dusver gevoerde beleid betreffende de evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs tot onvoldoende effect hebben gehad. Hieronder volgt een overzicht van de ingezette middelen. Daaraan voorafgaand een opmerking: bij de inzet van middelen is steeds gezocht naar een vruchtbare combinatie van maatregelen. Zo zijn de meeste maatregelen vergezeld gegaan van voorlichtingsactiviteiten. a. scholing In de jaren 80 zijn oriëntatiecursussen voor vrouwen georganiseerd. Dit beleid is in drie achtereenvolgende jaren ( ) geïntensiveerd door het aanbod van specifieke managementcursussen voor vrouwen. Het aantal vrouwelijke deelnemers aan deze managementcursussen bedraagt: voor de sector primair onderwijs (PO) respectievelijk 1500 vrouwen (cursus vrouw en management) en 300 vrouwen (cursus profileren/ solliciteren), voor de sector voortgezet onderwijs (VO) 1000 vrouwen, voor de sector beroepsonderwijs/volwasseneneducatie (BVE) respectievelijk 100 vrouwen (cursus centrale directie), 300 vrouwen (cursus sectormanagement) en 400 vrouwen (cursus afdelingsmanager), voor de sector hoger beroepsonderwijs (HBO) 150 vrouwen. De cijfers hebben betrekking op cursussen die geïnitieerd zijn in het kader van door de rijksoverheid gesubsidieerde kandidatenbanken Selekt primair en Interstudie Selekt. Naast dit cursusaanbod vindt managementscholing van vrouwen plaats op initiatief van onderwijsinstellingen zelf, die de professionaliteit van het eigen management willen versterken. Uit evaluatieonderzoek (Eck en Vermeulen, 1990) is gebleken dat de cursus Vrouw en management een positieve bijdrage heeft geleverd aan Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 6

7 de kwalificatie van individuele vrouwen. Zowel de deelnemers als de bevoegde gezagsorganen waren over de kwaliteit van de cursus tevreden. b. arbeidsvoorwaarden Voor het basisonderwijs zijn de volgende aanvullende maatregelen genomen: de mogelijkheid tot deeltijd-directeurschap, de mogelijkheid tot meerhoofdige schoolleiding, faciliteren van vrijwillig terugtreden van zittende directeuren van 55 jaar en ouder in het geval van een fusie, financiële ondersteuning van f te besteden aan een, op het gebied van een emancipatoire selectieprocedure deskundige begeleiding, gratis cursusaanbod aan schoolbesturen over werving en selectie. Uit onderzoek naar de effecten van de maatregelen is gebleken dat een groot deel (50%) van de schoolbesturen nauwelijks gebruik maken van de aanvullende maatregelen, met uitzondering van het cursusaanbod werving en selectie. Voor de overige sectoren kunnen de volgende maatregelen genoemd worden: de mogelijkheid tot deeltijd-directeurschap in het VO, maatregelen voor pluriform personeelsbeleid in de BVE-sector, subsidiëring van het expertisecentrum Vrouw en Management HBO, welke zorgdraagt voor een aanbod van cursussen voor vrouwen zelf en voor personeelsfunctionarissen. c. voorlichting Zowel van de kant van de rijksoverheid als van de personeels- als de besturenorganisaties zijn voorlichtingsactiviteiten ondernomen: brochure Vrouw en Management (verzonden aan alle onderwijsinstellingen), artikelen in «Uitleg», en in de bladen van de personeels- als de besturenorganisaties, publikatie van interviews met succesvolle vrouwelijke onderwijsmanagers, financiering van de campagne «Een sneeuwbal-effect. Het onderwijs baant zich een weg naar pluriform leiderschap», uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de onderwijsbesturenorganisaties. Het effect van deze campagne kan worden afgelezen uit de verspreiding van campagneproducten (bidbook en poster) sets bestaande uit een bidbook en een poster zijn verzonden naar onderwijsbesturen, de VNG, de agrarische onderwijscentra, de vormingsinstituten, de landelijke organen beroepsonderwijs en onderwijsemancipatiebureaus. Een meetbaar effect is, dat er in totaal 35 publicaties aan de campagne zijn gewijd. d. subsidies Ten einde het aanbod van gekwalificeerde vrouwen met leidinggevende ambities beter zichtbaar c.q. vindbaar te doen zijn zijn subsidies verstrekt te behoeve van: kandidatenbanken vrouw en management, netwerken van vrouw en management: Vrouw en management primair onderwijs (VMPO), en Vrouwen in onderwijsmanagement (VRIOM). Voorts zijn subsidies verstrekt ter ondersteuning van de uitvoering van de convenanten zoals die vanaf begin jaren negentig tussen besturenorganisaties en personeelsorganisaties in het middelbaar beroepsonderwijs (MBO), het VO en het PO zijn afgesloten om het aantal vrouwen in leidinggevende functies te doen toenemen. In dat kader is: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 7

8 een project «Voorbeeldlocaties» uitgevoerd (publicatie, conferenties), een handreiking «van intentie naar benoeming» aan alle scholen verzonden. Hoewel er positieve effecten van deze maatregelen zijn geregistreerd (versterking van de inzet van de convenantspartners, positieve ervaring bij de projectscholen met het ontwikkelen van beleid ten behoeve van de evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in het leidinggevende functies) blijven resultaten in termen van toename van het aantal benoemde vrouwen in managementposities uit. Evaluatie-onderzoek van Vianen (1993) wijst uit dat het convenant voortgezet onderwijs zeer weinig resultaat heeft gehad. Bij vergelijking van het aandeel vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs over de jaren 1986, 1990 en 1994 (bronnen: vierde onderwijsemancipatienota, kamerstukken II 1992/93, ; Thermometer Vrouw en Management, Uitleg nr. 30 van 7 december 1994) moet worden geconstateerd dat dit aandeel slechts in zeer beperkte mate is vergroot. Deze cijfers, bijeengebracht in een tabel, zijn opgenomen in paragraaf 1 van deze memorie van toelichting. Uit recente analyse van de vervulling van de 73 vacatures schoolleider PO waarvoor in 1993 is geadverteerd, blijkt dat in 3 gevallen een vrouw benoemd is (De Kool, Van Tienhoven, Ellemers, 1994). Uit dit alles moge blijken dat voldoende op andere wijze is getracht het doel van een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding te bereiken. De ondergetekenden constateren dat veel eerder getroffen maatregelen weliswaar goed zijn, maar gelet op de effecten daarvan gezien de cijfers onvoldoende zijn geweest. De ondergetekenden zijn dan ook van oordeel dat het zelfregulerend vermogen van het onderwijsveld tekortschiet om het doel van evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs te bewerkstelligen. Zij hebben derhalve met inachtneming van aanwijzing 8 van de Aanwijzingen van de regelgeving en mede gelet op de toelichting daarop, gezocht naar een maatregel die dat zelfregulerend vermogen kan versterken. De ondergetekenden zijn van mening dat het hier aangewende middel, nl. het verplicht stellen van een document aan de hand waarvan het beleid ten aanzien van de evenredige verdeling tussen mannen en vrouwen in leidinggevende functies wordt gevoerd, aan dat doel beantwoordt. Daarbij is tevens bepaald dat de verplichting dit document op te stellen, slechts geldt in die situatie waarin de evenredigheid nog niet is bereikt. Paragraaf 4. Vigerend juridisch kader Bij het operationaliseren van het beleid voor evenredige vertegenwoordiging zijn, behalve beleidsmatige overwegingen, ook juridische voorwaarden van belang. In de op verzoek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal door de Minister van Binnenlandse Zaken, mede namens de Ministers van Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uitgebrachte notitie «Voorkeursbeleid: Randvoorwaarden en Beleid» (kamerstukken II 1992/93, , nr. 1) is een en ander uiteengezet. Voor het rijksbeleid is in die nota nadere invulling gegeven aan een aantal criteria die het Rijk hanteert ter zake van het voorkeursbeleid ter bevordering van groepen die in een achterstandspositie op de arbeidsmarkt verkeren. Deze criteria vormen een belangrijk referentiepunt bij het operationaliseren van het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging in het onderwijs. Evenals bij het rijksbeleid dient als uitgangspunt bij de werving en selectie van leidinggevende onderwijsgevenden dat de selectie primair plaatsvindt op grond van selectiecriteria met betrekking tot de bekwaamheid en geschiktheid. Het voorschrift betreffende het opstellen van een document Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 8

9 inzake evenredige vertegenwoordiging treedt hierin niet. In het voorliggende wetsvoorstel wordt in aansluiting op het rijksbeleid als uitgangspunt gekozen, dat gestreefd moet worden naar een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies binnen de arbeidsorganisatie van de school en waar mogelijk gerelateerd aan hun positie op de arbeidsmarkt. Voor de doelgroep vrouwen betekent dit dat ter berekening van de achterstand het gekwalificeerde aanbod als criterium ter vergelijking wordt genomen. Daarnaast is juist voor de sector onderwijs artikel 23 van de Grondwet (GW), zoals hieronder aan de orde komt, van belang Grondwet Artikel 1 van de GW bevat het gelijkheidsbeginsel: «Allen die zich in Nederland bevinden worden in gelijke gevallen gelijk behandeld», en het discriminatieverbod: «Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan». Van regeringswege is tijdens de parlementaire behandeling gesteld dat dit artikel zich verdraagt met een tijdelijke voorkeursbehandeling van achtergestelde groepen om deze in de gelegenheid te stellen hun achterstand in te halen (Handelingen I 1981/82, , p. 392). Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever van oordeel is dat een voorkeursbehandeling onder omstandigheden verenigbaar is met het gelijkheidsbeginsel respectievelijk het discriminatieverbod en de overheid niet belet een actief beleid te voeren om de gewenste gelijkstelling te bereiken. De problematiek van het in juridisch opzicht willen verlenen van een voorkeursbehandeling aan personen die in een achterstandspositie verkeren, is in de sfeer van het onderwijs, inzonderheid het bijzonder onderwijs, evenwel fundamenteler dan in andere sectoren van het maatschappelijk leven. Immers, ten deze speelt niet alleen het in artikel 1 van de GW tot uitdrukking gebrachte beginsel van gelijke behandeling een rol, maar ook de grondwettelijk in artikel 23, zesde lid, van de GW gewaarborgde vrijheid van het bijzonder onderwijs tot aanstelling van personeel (behoudens de hun te stellen eisen van bekwaamheid en zedelijkheid). Artikel 23, zesde lid, van de Grondwet bepaalt dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende (...) de aanstelling der onderwijzers dient te worden geëerbiedigd. Van oudsher is erkend dat deze vrijheid niet onbegrensd is. Zo strekt de grondwetsbepaling er niet toe dat algemene wettelijke regels van burgerlijk en strafrecht buiten toepassing zouden zijn in het bijzonder onderwijs. De grondwetsbepaling gaat niet zo ver dat van het dwingende arbeidsovereenkomstenrecht zou mogen worden afgeweken in verband met de benoemingsvrijheid. Zo is ook verenigbaar met de Grondwet geacht dat de wetgever ter bescherming van de gezondheid algemene regels stelt in verband met het bestrijden van besmettelijke ziekten. In de sfeer van het arbeidsrecht is algemene gelijke behandelingswetgeving tot stand gekomen. Het in het Burgerlijk Wetboek neergelegde ontslagverbod wegens huwelijk, tijdens zwangerschap of wegens bevalling geldt onverkort voor het onderwijsveld. Ditzelfde geldt voor de ter implementatie van EG-richtlijnen gelijke behandeling tot stand gekomen wetgeving inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen, artikel 1637ij BW). Die wetgeving verbiedt thans al dat onderscheid wordt gemaakt tussen mannen en vrouwen bij de benoeming. In zoverre wekt het verbazing dat de Raad van State verwijst naar schoolbesturen die op godsdienstige Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 9

10 gronden er bezwaar tegen hebben, vrouwen te benoemen in de schoolleiding. Artikel 1637ij BW biedt immers geen ruimte voor dergelijke bezwaren. Het aanbrengen van uitzonderingen vanwege de onverenigbaarheid met het verwezenlijken van de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag is derhalve krachtens secundair EG-recht en artikel 1637ij BW thans reeds niet toegelaten. Het onderhavige wetsvoorstel kan omdat het slechts voor het terrein van het onderwijs geldt, niet worden aangemerkt als een algemene wettelijke regelgeving, vergelijkbaar met de hiervoor genoemde wetten. Om die reden zou kunnen worden betoogd dat de thans als deugdelijkheidseis/bekostigingsvoorwaarde opgelegde verplichting om een evenredige vertegenwoordigingsdocument op te stellen niet in overeenstemming is met artikel 23, zesde lid, van de Grondwet. Anders dan de Raad zijn de ondergetekenden van oordeel dat dat niet het geval is. Reeds hiervoor is aangegeven dat algemene regelgeving die gelijke behandeling bij de benoeming van mannen en vrouwen voorschrijft toelaatbaar is. In die regelgeving is tevens de bevoegdheid opgenomen om een voorkeursbeleid te voeren. De desbetreffende wetgeving is al geruime tijd van kracht. Dat heeft niet geleid tot een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding, ook al is er sprake van een oververtegenwoordiging van vrouwen in lagere functies op (basis)scholen. De Hoge Raad heeft in 1982 geoordeeld dat cijfermatige, statistische verschillen mogen worden aangemerkt als motivering van de stelling dat er gediscrimineerd is en dergelijke verschillen een (zwaarwegend) vermoeden voor discriminatie opleveren (Binderen/Kaya, NJ 1983, 687). De memorie van toelichting bevat dergelijke gegevens over het onderwijspersoneel. Vastgesteld is dat het treffen van een algemene wettelijke regeling van deze materie verenigbaar is met artikel 23 van de Grondwet. Het onderhavige wetsvoorstel, dat in het bijzonder ziet op het onderwijs, bestrijkt niet een nieuw terrein, maar specificeert de wettelijke mogelijkheid tot voorkeursbehandeling tegen de achtergrond van de achterstand van vrouwen in de onderwijsleiding. Het wetsvoorstel sluit daarmee aan bij de in overeenstemming met de Grondwet tot stand gekomen algemeen geldende wetgeving inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Voorts is van belang het karakter van de opgelegde verplichting. Geen dwingende verplichting wordt opgelegd met betrekking tot de concrete benoemingsvrijheid. Waar deze vrijheid thans al niet zo ver gaat dat bij de benoeming onderscheid tussen mannen en vrouwen mag worden gemaakt, kunnen de ondergetekenden niet inzien dat een verdergaande concretisering van de stimulansen om meer vrouwen in de schoolleiding te benoemen wel een ontoelaatbare beperking van de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid zou inhouden. In het voorstel wordt bovendien expliciet ruimte gelaten voor een eigen invulling door het bevoegd gezag. Zo kan de grondslag van de school doorwerken in de besluitvorming over het vaststellen van de hoogte van de streefcijfers en de duur van het tijdvak. Die ruimte mag echter niet neerkomen op een algehele uitsluiting van de benoeming van vrouwen in de schoolleiding. Zulks is immers thans reeds verboden. In dit licht kan niet gesteld worden dat dit voorstel een inbreuk op de benoemingsvrijheid maakt. De grondwettelijke gegarandeerde benoemingsvrijheid brengt derhalve niet met zich mee dat de overheid niet via een wettelijke maatregel het bevoegd gezag zou kunnen verplichten een document inzake evenredige vertegenwoordiging op stellen dat als referentiepunt wordt gebruikt bij Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 10

11 het operationaliseren van een actief wervingsbeleid voor vrouwen teneinde de bestaande feitelijke ondervertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies op te heffen dan wel te verminderen. Het uitgangspunt blijft ook in het kader van een beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies dat de werving en selectie van leidinggevende functies in het onderwijs primair plaatsvindt op grond van selectiecriteria met betrekking tot de bekwaamheid en geschiktheid en voor wat betreft het bijzonder onderwijs tevens op grond van de eisen die, gelet op grondslag en doel van het bijzonder onderwijs, nodig zijn voor de vervulling van een leidinggevende functie binnen een bijzondere onderwijsinstelling. Op deze wijze blijft gegarandeerd dat het bevoegd gezag in geval van een vacature voor een leidinggevende functie een verantwoorde keuze kan maken uit het gekwalificeerde aanbod van voor vervulling van een dergelijke vacature in aanmerking komende kandidaten Verdragsrecht en nationale wetgeving De mogelijkheid van een voorkeursbehandeling met als doel achtergestelde groepen een bevoorrechte positie toe te kennen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen heeft ook zijn weerslag gevonden in het internationale recht, zowel in mondiale regelgeving als in Europese regelgeving. Voor wat betreft de mogelijkheden van een voorkeursbehandeling voor vrouwen in mondiale regelgeving zij verwezen naar het op 22 januari 1980 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (Trb. 1980, 146; vertaling in het Nederlands in Trb. 1981, 61). Artikel 4, eerste lid, van dat verdrag bepaalt: «Adoption bij State Parties of temporary special measures aimed at accelerating de facto equality between men and women shall not be considered discrimination as defined in the present Convention, but shall in no way entail as a consequence the maintenance of unequal or separate standards; these measures shall be discontinued when the objectives of equality of opportunity and treatment have been achieved». Anders gezegd, het bestaan van een achterstandssituatie wordt door het verdrag aangemerkt als een rechtvaardigingsgrond voor maatregelen die deze achterstandssituatie beogen op te heffen door een onderscheid tussen mannen en vrouwen te maken, mits deze maatregelen van tijdelijke aard zijn en buiten werking treden zodra de doelstellingen van gelijke behandeling en gelijke kansen zijn bereikt. Voor wat betreft de Europese regelgeving zij allereerst verwezen naar de aanbeveling nr. 84/635/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 13 december 1984 betreffende de bevordering van positieve actie voor vrouwen, waarin de Lid-Staten onder meer wordt aanbevolen een beleid van positieve actie aan te nemen dat ten doel heeft de feitelijke ongelijkheden die vrouwen in het beroepsleven ondervinden, weg te nemen en een gemengde werkgelegenheid te bevorderen (PbEG 1984, L 331, p. 34). Voorts zij verwezen naar de EG-richtlijn, nr. 76/207/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 9 februari 1976, betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van vrouwen en mannen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PbEG 1976, L 39, p. 40). Artikel 2, vierde lid, bepaalt dat de richtlijn geen belemmeringen vormt voor maatregelen die beogen te bevorderen, dat mannen en vrouwen gelijke kansen krijgen, in het bijzonder door feitelijke ongelijkheden op te heffen welke de kansen van vrouwen op de in artikel 1, eerste lid, bedoelde gebieden nadelig beïnvloeden. Daarbij wordt bijvoorbeeld gedoeld op de toegang tot het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 11

12 arbeidsproces, met inbegrip van promotiekansen, alsmede ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden. Volgens de derde alinea van artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag) is een richtlijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij is bestemd verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat. Aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen voor het te bereiken resultaat. In het eerste lid van artikel 5 van het EEG-Verdrag is bepaald dat de Lid-Staten alle algemene of bijzondere maatregelen moeten treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Binnen het huidige nationale recht zijn, behalve de GW, ook artikel 1637ij van het Burgerlijk Wetboek en in het bijzonder de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB), die door de nationale wetgever ten behoeve van de implementatie van de voornoemde richtlijn tot stand zijn gebracht, van belang. Artikel 5, eerste lid, van de WGB bepaalt dat van het verbod onderscheid tussen mannen en vrouwen te maken mag worden afgeweken, indien het gemaakte onderscheid beoogt vrouwen in een bevoorrechte positie te plaatsen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen. De WGB, die zich zowel tot de marktsector als de overheidssector uitstrekt, beperkt de mogelijkheid van voorkeursbehandeling tot vrouwen, aangezien er voor vrouwen sprake is van een duidelijke achterstandssituatie op de arbeidsmarkt. Blijkens de parlementaire geschiedenis betreffende de WGB (kamerstukken II, 1987/88, , nr. 6, p. 32 en 33) heeft het kabinet zich in algemene zin uitgesproken over de toelaatbaarheid van varianten van voorkeursbehandeling op grond van geslacht: er moet in de algemene arbeidssituatie van de betreffende beroepsgroep sprake zijn van een aantoonbare feitelijke achterstand van vrouwen; (de zwaarte van) de variant van voorkeursbehandeling dient in redelijke verhouding te staan tot de mate van achterstand; de eis van de tijdelijkheid: zolang en voor zover er sprake is van een achterstandssituatie is voorkeursbehandeling mogelijk. Zodra er geen sprake meer is van een achterstandssituatie van vrouwen valt de grond voor voorkeursbehandeling weg; of en op welke wijze van voorkeursbehandeling gebruik wordt gemaakt kunnen werkgevers, na het gebruikelijke overleg met betrokkenen (ondernemingsraad, vakbonden) bepalen. Ook in de Algemene wet gelijke behandeling is een wettelijke uitzondering voor een voorkeursbehandeling voor (onder meer) vrouwen voorzien (artikel 2, derde lid), waarbij is aangegeven dat het onderscheid in redelijke verhouding dient te staan tot het doel, dat wil zeggen het opheffen dan wel verminderen van feitelijke ongelijkheden Onderwijswetgeving Uit het voorgaande blijkt dat naar huidig internationaal recht en Nederlands recht een voorkeursbehandeling voor vrouwen, is toegestaan. Met inachtneming van artikel 23, zesde lid, van de GW kan de onderwijswetgeving hierbij aansluiten. Een beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs zal zich tevens afspelen in het kader van de vigerende onderwijswetgeving. Uitgangspunt daarbij is dat het door het bevoegde gezag gevoerde beleid inzake evenredige vertegenwoordiging de rechtspositie van het zittende leidinggevende personeel onverlet dient te laten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 12

13 Voorts zijn in dit kader de Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs (TWAO) en de wetgeving met betrekking tot de medezeggenschap van belang. Voor wat betreft de TWAO zij het volgende opgemerkt. Het beleid inzake positieve actie dient zich af te spelen binnen de voorwaarden die de TWAO aan het bevoegd gezag van een instelling stelt als het gaat om de aanstelling van personeel, daaronder begrepen personeel in leidinggevende functies. Ingevolge de TWAO is een bevoegd gezag van een instelling, voor zover vallend onder de reikwijdte van deze wet, verplicht om bij de vervulling van vacatures, voor zover deze niet door eigen personeel kunnen worden vervuld, personen te benoemen uit het aanwezige potentieel van wachtgelders (in artikel 2 van de TWAO is aangegeven welke instellingen onder de reikwijdte van de wet vallen). De TWAO kan dus ook leiden tot de benoeming van een vrouw in een leidinggevende functie. Verder zij er wellicht ten overvloede op gewezen dat de verplichtingen van de TWAO niet van toepassing zijn indien ontheffing wordt verleend op grond van een van de in die wet genoemde ontheffingscriteria, in welk geval het bevoegd gezag vrij van de verplichtingen van de TWAO personeel kan werven. In die gevallen is het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging onverkort van toepassing. Ten aanzien van de medezeggenschapsraad valt te verwachten dat de voorgestelde wettelijke maatregel ertoe zal leiden dat de medezeggenschapsraad meer invulling zal geven aan de op dit punt bestaande en van belang zijnde taak: het bevorderen van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In dit verband zij verwezen naar de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. De invulling van deze taak krijgt door de voorgestelde wettelijke maatregel meer inhoud. Immers, zowel het bevoegd gezag als de medezeggenschapsraad worden explicieter op hun verantwoordelijkheid in dezen aangesproken. In dat licht bezien is de voorgestelde maatregel complementair aan de reeds voorgeschreven algemene taak van de medezeggenschapsraad. Paragraaf 5. Hoofdlijnen wetsvoorstel 5.1. Doelstelling en karakter De ondergetekenden zijn met de Emancipatieraad van oordeel dat de ernst van de situatie zodanig is, dat het voorrangsbeleid voor vrouwen in het onderwijs krachtiger gestimuleerd moet worden dan door het huidige beleid van zelfregulering gebeurt. Het tot nu toe gevoerde beleid is uiteengezet in de eerdergenoemde beleidsreactie «Positie van vrouwen in het onderwijs-management» (Verwezen zij naar Paragraaf 2 van de beleidsreactie). De huidige beleidsinspanningen zijn onvoldoende gebleken om een reële stijging van het aandeel van vrouwen in de leiding van onderwijsinstellingen te bewerkstelligen (zie paragraaf 3). Dit wil overigens niet zeggen dat er een einde komt aan deze beleidsinspanningen. De keuze een wettelijke maatregel te treffen teneinde bevoegde gezagsorganen te stimuleren tot actief handelen met betrekking tot de positie van vrouwen in het onderwijsmanagement bouwt voort op de reeds geleverde beleidsinspanningen en beoogt deze te ondersteunen. Anders gezegd, de wettelijke maatregel is slechts één van de instrumenten die ertoe strekken de positie van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs te versterken. Het betreft mitsdien een samenhangend geheel van maatregelen, gericht op het wegwerken van de achterstandssituatie van vrouwen in het schoolmanagement, waarbij het bevoegd gezag zich voor wat betreft de wettelijke maatregel verantwoordelijk stelt voor de doorvoering van het beleid inzake evenredige Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 13

14 vertegenwoordiging en de periodieke evaluatie ervan in het licht van de door het bevoegd gezag vastgestelde doelstellingen. Het doel van het onderhavige wetsvoorstel is het bevorderen van gelijke arbeidskansen van mannen en vrouwen in leidinggevende functies in het schoolmanagement en daarmee het leveren van een bijdrage aan de achterliggende doelstelling van evenredige arbeidsparticipatie. Voor alle duidelijkheid: er is in het bijzonder vanwege de socialisatiefunctie die uitgaat van de wettelijke maatregel voor gekozen deze maatregel alleen van toepassing te laten zijn op leidinggevende onderwijsfuncties, en niet op ondersteunend en beheerspersoneel met leidinggevende taken. Van de in dit wetsvoorstel opgenomen verplichtingen zal een stimulerende werking kunnen uitgaan om een mentaliteitsverandering binnen de onderwijsinstellingen op gang te brengen. Bevoegde gezagsorganen zullen worden gestimuleerd zich meer rekenschap te geven van het aandeel vrouwen in het management. Wij verwachten een duidelijke impuls van de onderhavige maatregel in die zin dat de achterliggende doelstelling van evenredige arbeidsparticipatie dichterbij kan worden gebracht. In dat verband zij er nog op gewezen dat de maatregel zal worden ondersteund door een voorlichtingscampagne «Vrouw en Management», gericht op de besturenorganisaties van de verschillende onderwijssectoren. Daarnaast zal in Uitleg, het officiële publicatieblad van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, hieraan aandacht worden besteed. Kern van het wetsvoorstel is dat ingeval van ondervertegenwoordiging van vrouwen in de directie van een school, en in het basisonderwijs ingeval van ondervertegenwoordiging van vrouwen in de functie van directeur onderscheidenlijk adjunct-directeur aan het totaal van de scholen, imperatief wordt voorgeschreven dat bevoegde gezagsorganen ten minste éénmaal in de 2 jaar een document inzake evenredige vertegenwoordiging dienen vast te stellen. Daardoor worden bevoegde gezagsorganen genoodzaakt een beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies te voeren, teneinde de deelname van vrouwen in de leidinggevende functies te bevorderen. In dat document wordt, met het oog op de bevordering van een evenredige arbeidsparticipatie van vrouwen en mannen in het schoolmanagement, de wijze waarop dat beleid wordt gevoerd, omschreven. Daartoe worden in het document in ieder geval streefcijfers, inclusief een tijdpad waarlangs deze streefcijfers worden bereikt, opgenomen. Verder zal worden aangegeven welke activiteiten door het bevoegd gezag ten aanzien van de vergroting van het aantal vrouwen in leidinggevende functies zijn/worden ontplooid en zal tevens een overzicht worden gegeven van de beoogde/ bereikte resultaten van het ingang te zetten/gezette beleid. In de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zijn ten aanzien van deze hoofdlijn, samenhangend met de specifieke aard en de bestuursstructuur van de onderwijsinstellingen voor hoger onderwijs enige nuanceringen aangebracht. Daarin is voor wat betreft het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging een tweeslag gemaakt. Allereerst is overeenkomstig het bepaalde met betrekking tot de benoeming van leden tot de bestuursraad van de Open Universiteit geregeld dat bij de benoeming van leden tot de colleges van bestuur van de universiteiten, alsmede tot de centrale directies dan wel colleges van bestuur van hogescholen met rechtspersoonlijkheid zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met een evenwichtige verdeling van de zetels over mannen en vrouwen. Ten aanzien van deze bestuursorganen is een verdergaande maatregel niet mogelijk, aangezien de leden van deze bestuursorganen door de Kroon worden benoemd en niet door het bevoegd gezag, zijnde het instellingsbestuur, van de instelling. Deze lijn is doorgetrokken naar de bestuursorganen van hogescholen zonder Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 14

15 rechtspersoonlijkheid. Niettemin wordt op deze wijze tot uitdrukking gebracht dat bij benoemingen door de Kroon een evenwichtige verdeling van mannen en vrouwen in deze bestuursorganen één van de overwegingen zal zijn. Ten tweede is geregeld dat instellingsbesturen van hogescholen respectievelijk universiteiten (inclusief de Open Universiteit) worden verplicht éénmaal in de twee jaar een document inzake evenredige vertegenwoordiging vast te stellen dat betrekking heeft op alle leidinggevende functies op het terrein van onderwijs onderscheidenlijk onderzoek. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het primair onderwijs kunnen in het hoger onderwijs ook andere leidinggevende functies worden onderscheiden dan alleen die in de directie. De uitvoering van het eenmaal tot wet verheven wetsvoorstel brengt enige toename van de bestuurlijke lasten met zich mee voor zowel de bevoegde gezagsorganen als het ministerie. Voor de bevoegde gezagsorganen bestaan de bestuurlijke lasten uit het om de twee jaar vaststellen van het document inzake evenredige vertegenwoordiging, het vaststellen van de daarmee samenhangende maatregelen en de uitwerking daarvan. Benadrukt zij in dit verband dat het wetsvoorstel zo is opgezet dat de verplichting voor de bevoegde gezagsorganen tot opstelling van het document automatisch buiten werking treedt, zodra er sprake is van een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies. Anders gezegd, er is getracht de bestuurlijke lasten voor de bevoegde gezagsorganen zoveel mogelijk te beperken. Voor het ministerie betekent de voorgestelde wettelijke maatregel weliswaar dat het zich terughoudend zal opstellen. De suggestie van de Emancipatieraad de bevoegde gezagsorganen jaarlijks aan het ministerie te laten rapporteren is, mede gelet op de ambtelijke beheerslasten die dat met zich meebrengt, niet overgenomen. Enige toename van de werkdruk valt desalniettemin te verwachten bij de inspectie, die in het kader van de reguliere taakstelling er op zal toezien dat de wettelijke maatregel zorgvuldig wordt nageleefd Evaluatie De ondergetekenden delen de opvatting van de Emancipatieraad dat de wettelijke maatregel binnen een vastgestelde termijn dient te worden geëvalueerd. Daartoe is een evaluatiebepaling opgenomen die erin voorziet dat binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wettelijke maatregel verslag zal worden gedaan aan beide Kamers der Staten- Generaal. Daarbij zullen de verschillende inspanningen van de betrokkenen en de effecten daarvan op de arbeidsparticipatie van vrouwen in leidinggevende functies worden betrokken. Hiertoe zal (onder meer) gebruik worden gemaakt van de gegevens die met behulp van de inspectie worden verzameld ten behoeve van een jaarlijkse publikatie in Uitleg. Daarin zal zichtbaar worden gemaakt in hoeverre de ambities met betrekking tot de streefcijfers worden gerealiseerd. In overleg met de inspectie zal worden bezien of en in hoeverre daarnaast extern evaluatieonderzoek zal worden aanbesteed. Paragraaf 6. Advies Onderwijsraad van 7 februari 1994, nr. OR /Alg. 1, en overige adviesorganisaties 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. De Onderwijsraad staat, evenals het overgrote deel van de adviesorganisaties, positief tegenover het streven om te komen tot de benoeming van meer vrouwelijke schoolleiders. Bij de reactie op de vragen en kritische kanttekeningen die door de Onderwijsraad en de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 15

16 adviesorganisaties zijn gemaakt, is van deze positieve grondhouding uitgegaan. De Onderwijsraad vraagt zich af wat de wetenschappelijke basis is van de veronderstelde effecten, zoals socialisatie en effectief leiderschap als gevolg van een toename van het aantal vrouwelijke leidinggevenden. Ook de Vereniging van Gereformeerd Onderwijspersoneel GVOLK/GMV (GVOLK) en het Landelijk Verband van Gereformeerde Schoolverenigingen (LVGS) merken op dat zij een onderbouwing missen van het belang van het socialisatiemotief. De ondergetekenden willen voor wat het effectief leiderschap betreft erop wijzen dat uit onderzoek blijkt dat juist de specifieke inbreng en kwaliteiten van vrouwen voor het uitoefenen van een managementfunctie gewenst en noodzakelijk zijn (Korbée e.a., 1986; Josefowitz, 1984; Shakeshaft, 1988; Meijnen, 1991). Opvattingen over leiderschapsstijlen verschuiven in de richting van de idee dat een integratie van «mannelijk» en «vrouwelijk» arbeidsvermogen zal leiden tot een optimaal reservoir aan managementvaardigheden (Sargent, 1981; Kurek-Vriezema, 1988a en b; Aburdene en Naisbitt, 1993). Volgens de Onderwijsraad, de Commissie Vrouw en Arbeid namens de Sociaal-Economische Raad (SER), de GVOLK en het LVGS ontbreekt een analyse van de oorzaken die ten grondslag liggen aan het feit dat er in verhouding weinig vrouwelijke leidinggevenden zijn. De Onderwijsraad en de SER achten een dergelijke analyse van belang om te kunnen bepalen of het onderhavige voorstel het meest geëigende middel is in die situatie verbetering te brengen. De Algemene Besturenbond (ABB) wijst in dit verband op het onlangs afgeronde onderzoek «Vrouwen in de directie van het voortgezet onderwijs» waaruit blijkt dat het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies zeer moeilijk prioriteit krijgt, en vindt dat dat de noodzaak van een wettelijke maatregel onderstreept. De ondergetekenden willen voorop stellen dat de oorzaak voor het gering aantal vrouwen in de schoolleiding niet gelegen is in het ontbreken van een gekwalificeerd en gemotiveerd aanbod. In de afgelopen jaren is er dankzij specifieke scholing voor onderwijsmanagement een ruim aanbod aan gekwalificeerde vrouwelijke kandidaten. Ondersteund door maatregelen op het terrein van bemiddeling en head hunting en via kandidatenbanken, houden velen van hen zich actief beschikbaar voor schoolleidersposities. Zo hebben via de nascholingscursussen Management en vrouwen in het primair onderwijs 1500 vrouwen zich in de afgelopen jaren gekwalificeerd. Enkele honderden gekwalificeerde vrouwen staan momenteel ingeschreven in de kandidatenbanken voor respectievelijk het primair en het voortgezet onderwijs. Het geringe aantal vrouwen in de schoolleiding moet in de eerste plaats gezocht worden in de omstandigheid dat zich momenteel niet veel vacatures voordoen, en in de vigerende selectiemechanismen en -procedures. Er zijn aanwijzingen dat traditionele opvattingen over mannelijkheid en vrouwelijkheid in relatie tot leiderschap en management daarin een belangrijke rol spelen. De voorgestelde wettelijke maatregel geeft een noodzakelijke, krachtige impuls om meer vrouwen in leidinggevende functies te benoemen en om het wervings- en selectiebeleid op instellingsniveau kritisch te bezien. Naar opvatting van de Onderwijsraad kunnen de begrippen als «ondervertegenwoordiging» en «(on)evenredigheid», die ertoe moeten leiden dat vrouwen meer kansen krijgen een leidinggevende functie te vervullen, pas eenduidige en praktische betekenis krijgen indien de situationele mogelijkheden in beschouwing worden genomen. Er zullen volgens de Onderwijsraad maatregelen moeten worden getroffen die Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 16

17 vrouwen in praktische zin meer kansen kunnen bieden zo n functie te vervullen, zoals maatregelen in de arbeidsvoorwaardelijke sfeer en scholing. Ook de Nederlandse Protestants Christelijke Schoolraad (NPCS) wijst op andere wegen voor het emancipatiebeleid in het onderwijs, zoals kinderopvang, verzorgingsverlof, loopbaanbeleid, en de rol die convenanten daarbij kunnen spelen. Terecht wordt er van de zijde van de Onderwijsraad en de NPCS op gewezen dat het streven naar meer kansen voor vrouwen om een leidinggevende positie te vervullen een eenduidige en praktische betekenis krijgen indien ook de situationele omstandigheden in ogenschouw worden genomen. Aan deze omstandigheden wordt door middel van reeds in gang gezet beleid ook in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden aandacht geschonken. Zie bijvoorbeeld de beleidsregel «Maatregelen gericht op de positie van vrouwelijke schoolleiders bij fusies in het basisonderwijs» van 14 mei 1993, PO/ , (Uitleg OenW-Regelingen 1993, 14, blz ). De wettelijke maatregel wordt hiermee niet overbodig, maar vormt een ondersteuning hiervan. Juist in het voor te schrijven document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies kan het bevoegd gezag zich rekenschap geven van ambities enerzijds, en de specifieke situationele omstandigheden en hoe men hiermee omgaat, anderzijds. De Onderwijsraad, de SER, het Contactcentrum Bevordering Openbaar Onderwijs (CBOO), de GVOLK, het LVGS en de NPCS verzoeken om een duidelijke definitie van de begrippen ondervertegenwoordiging en evenredigheid. Verder vindt de NPCS dat in de memorie van toelichting weliswaar wordt geconstateerd dat er relatief weinig vrouwen in managementfuncties werkzaam zijn, maar dat daar niet mee wordt aangetoond dat er sprake is van achterstelling (discriminatie) in de zin van artikel 1 van de Grondwet. Centrale probleemstelling ten aanzien van het emancipatiebeleid van het Kabinet betreft de kleinere feitelijke kansen en mogelijkheden tot maatschappelijke participatie voor vrouwen als groep dan voor mannen als groep (Beleidsprogramma Emancipatie «Met het oog op 1995»). De beleidsdoelstelling houdt onder meer in dat mannen en vrouwen gelijke kansen hebben bij de toegang tot (alle segmenten van) de arbeidsmarkt, en het vergroten van het aandeel van vrouwen in de politieke en maatschappelijke besluitvorming. Voor de sector onderwijs geldt als verbijzondering hiervan het specifieke speerpunt «de positie van vrouwen in onderwijsmanagement» (4e onderwijsemancipatienota). Het beleid is er op gericht ook bij schoolleidersfuncties een verhouding die in de buurt komt van een fifty-fifty verdeling over mannen en vrouwen te bewerkstelligen. Van ondervertegenwoordiging is naar het oordeel van de ondergetekenden derhalve sprake wanneer leidinggevende functies voor minder dan de helft door vrouwen wordt vervuld. Gegeven de feitelijke arbeidsparticipatie van vrouwen in de te onderscheiden onderwijssectoren wordt de afspiegeling van het aandeel vrouwen in een sector in het management van die sector wel als referentiekader aangereikt. Deze landelijke cijfers moeten worden beschouwd als hulpmiddel om te komen tot het bepalen van streefcijfers op instellingsniveau. Er is naar het oordeel van de ondergetekenden sprake van achterstelling van vrouwen omdat in dit geval de ondervertegenwoordiging niet is terug te voeren op het ontbreken van een gekwalificeerd aanbod. De verhouding tussen vraag en aanbod, en de schaal die hiervoor als maatstaf moet worden genomen, zijn volgens de Onderwijsraad belangrijke discussiepunten bij de beoordeling van de vraag welke toepassingen van het principe van voorkeursbeleid juridisch geoorloofd zijn. De achterstand moet duidelijk aantoonbaar zijn aan de hand van bijvoorbeeld Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 17

18 statistische gegevens. Verder dienen, aldus de Onderwijsraad, gegevens te worden gepresenteerd betreffende het gekwalificeerde arbeidsaanbod in de betreffende functie, d.w.z. de achterstand moet worden vastgesteld per functiesoort en -niveau die een duidelijk eigen toestroom uit de arbeidsmarkt hebben. Het concrete aandeel van vrouwen moet worden vergeleken met het relevante potentiële aanbod van vrouwen op de arbeidsmarkt. Volgens de SER wordt bij de bepaling van streefcijfers het gekwalificeerde aanbod als maatstaf genomen. De SER, de Algemene Bond van Onderwijzend Personeel (ABOP) en de Vereniging voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (Vereniging BVE) willen weten of de streefcijfers moeten worden gebaseerd op de situatie binnen het eigen onderwijsinstituut, de regionale of op de landelijke arbeidsmarkt. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in haar gezamenlijke advies met het Centraal orgaan gemeentelijk voortgezet onderwijs (COGVO) verdient het overigens aanbeveling de verplichting tot het voeren van beleid op basis van positie actie afhankelijk te stellen van een achterstandssituatie bezien over het totaal van alle scholen onder het bevoegd gezag, in plaats van een achterstandssituatie per school. De ondervertegenwoordiging van vrouwen in het onderwijsmanagement komt naar het oordeel van de ondergetekenden ondubbelzinnig tot uitdrukking in de statistieken. Deze statistische gegevens zullen jaarlijks in het publicatieblad van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen «Uitleg» worden gepubliceerd. De eerste publicatie heeft in Uitleg van 15 december 1993 plaatsgevonden. Zowel in de voorlichting van het ministerie, van de kandidatenbanken, van Vrouwen in Onderwijsmanagement (VRiOM), als in de campagnes van de besturenorganisaties/ VNG wordt het onderwijsveld de weg gewezen naar het potentiële aanbod van vrouwen voor onderwijsmanagementfuncties. Met de wettelijke maatregel wordt het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling gehouden aan het opstellen van een plan inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies, in geval er sprake is van ondervertegenwoordiging bij de betreffende onderwijsinstelling, en in het basisonderwijs voor het geheel van de scholen. Bij het bepalen van streefcijfers gaat het buiten het basisonderwijs dus om streefcijfers per onderwijsinstelling en zal derhalve de situatie binnen de betreffende onderwijsinstelling het uitgangspunt vormen. Met deze maatregel wordt een positief effect ten aanzien van de socialisatie van de samenleving bewerkstelligd. De aanbeveling van de VNG om de verplichting tot het voeren van beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies afhankelijk te stellen van een achterstand-situatie bezien over het totaal van alle scholen onder het bevoegd gezag, hebben de ondergetekenden voor het basisonderwijs overgenomen. Verwezen zij naar de artikelsgewijze toelichting. De Onderwijsraad vraagt in hoeverre de in het wetsvoorstel geformuleerde artikelen schoolbesturen de verplichting opleggen om vrouwen in directiefuncties te benoemen. De Onderwijsraad wijst erop dat benoemingsvrijheid een wezenlijk bestanddeel van de onderwijsvrijheid is, en dat derhalve schoolbesturen niet kunnen worden gedwongen om (meer) vrouwelijke schoolleiders te benoemen. De Onderwijsraad vindt dat de formuleringen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel niet tot de conclusie leiden dat het wetsvoorstel voldoende ruimte laat voor een eigen invulling van het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies. De Nederlandse Katholieke Schoolraad (NKSR), de GVOLK, het LVGS, de NPCS, de Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag (VBS), het Verband van Scholen van Gereformeerde Belijdenis, de Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS) in gezamenlijk advies met de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 18

19 Gereformeerde Onderwijzersen Leraren-vereniging (GOLV) en de Vereniging tot Bevordering van Schoolonderwijs op Gereformeerde Grondslag (VBSO) delen de mening van de Onderwijsraad op dit punt. De ondergetekenden delen niet deze zienswijze van de Onderwijsraad en de genoemde organisaties. Het is wel degelijk geoorloofd dat de overheid op basis van artikel 1 van de Grondwet, immers een sociaal grondrecht, een beleid voert om feitelijke ongelijkheden op te heffen met betrekking tot vrouwen in leidinggevende functies. De wijze waarop hieraan in dit wetsvoorstel invulling wordt gegeven treedt niet in de benoemingsvrijheid. Het document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies bevat door het bevoegd gezag zelf bepaalde streefcijfers. Deze, eigen, streefcijfers houden niet een verplichting tot benoeming van vrouwen in leidinggevende functies in. Het wetsvoorstel betreft een inspanningsverplichting voor bevoegde gezagsorganen de ondervertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies te verminderen. De ondergetekenden achten het gelet op de uiteenzetting in paragraaf 4.1 niet nodig, zoals de VGS, de GOLV en de VBSO verzoeken, in het wetsvoorstel een ontheffingsbepaling, zoals in de TWAO en de WMO, op te nemen voor bevoegde gezagsorganen die godsdienstige of levensbeschouwelijke bezwaren hebben tegen het voeren van een emancipatiebeleid als in het voorstel bedoeld. De VNG en het COGVO vragen zich af of het werken met streefcijfers zal leiden tot een gunstig resultaat van de evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies aangezien het aantal (directeurs)- vacatures, mede gezien de effecten van de Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs, beperkt is. De SER meldt dat bij een evaluatie van het Convenant ter verbetering van de positie van vrouwen in leidinggevende functies in het voortgezet onderwijs het gebrek aan vacatures als belangrijk knelpunt wordt genoemd. Ook bij toepassing van de TWAO is het mogelijk om uit diegenen die als wachtgelder voor een leidinggevende functie in aanmerking komen de keus voor een vrouw te maken. Het aantal vacatures kan vanzelfsprekend niet worden vergroot, maar van belang is dat bij elke vacature waarvan sprake is, het effect van de maatregel die in dit wetsvoorstel ligt besloten, aandacht zal krijgen. De ondergetekenden onderkennen dat door momentane omstandigheden fusies, TWAO het aantal geheel «open» vacatures beperkt is. Daarentegen doen zich veel herbezettingsvraagstukken voor, waarbij het voeren van een beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies tot de mogelijkheden behoort. Volgens de SER verdient het aanbeveling een aantal handreikingen voor de invulling van een plan te geven. De SER denkt dat elementen uit het Convenant ter verbetering van de positie van vrouwen in leidinggevende functies in het voortgezet onderwijs als voorbeeld kunnen dienen. De Vereniging BVE vraagt zich af of het document ook streefcijfers voor andere functieniveaus dan de centrale directie dient te bevatten. Voor het invullen van een plan inzake positieve aktie zijn concrete handreikingen beschikbaar. De ondergetekenden wijzen in dit verband op de publikaties «Van intentie naar benoeming» en «Voorbeeldscholen/ schoolvoorbeelden» (beiden in opdracht van de centrales van personeelsen besturenorganisaties geschreven door Stichting Vrouwenkontakt, resp. februari 1992 en januari 1994) inzake het opstellen van een beleidsplan ter verbetering van de positie van vrouwen. De SER raadt het gebruik van de term voorkeursbehandeling in de memorie van toelichting af, omdat deze term gemakkelijk geassocieerd wordt met verplichtingen tot positieve discriminatie, quotering of Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 19

20 contractcompliance, hetgeen weerstand kan oproepen en het draagvlak kan verkleinen. In de discussie over de problematiek van discriminatie en positieve actie-problematiek wordt de term «tijdelijke voorkeursbehandeling» veelvuldig gehanteerd. Het is een duidelijk en herkenbaar begrip. Derhalve valt niet in te zien waarom het gebruik van deze term in de memorie van toelichting zou moeten worden vermeden. Overigens wordt de term in het voorstel van wet niet gebruikt. De SER, de ABB, de ABOP, de Vereniging BVE, de Protestants Christelijke Onderwijsvakorganisatie en de UNIE Beroepsonderwijs merken op dat er sprake van meer leidinggevende functies dan die op het niveau van (centrale) directie en doen de aanbeveling het beleid ter zake ook te richten op die andere leidinggevende functies. De Vereniging BVE en de UNIE Beroepsonderwijs vragen zich af of het wetsvoorstel voor het BVE-veld op dit punt wellicht een omissie bevat, omdat bij BVE-instellingen, vooral in het licht van ROC-vorming, sprake is van meer leidinggevende functies dan die op het niveau van de centrale directie. Zij verzoeken om aanpassing conform de tekst bij het Hoger Beroepsonderwijs. Verder merkt de UNIE Beroepsonderwijs op dat het topkader vaak in een apart gebouw opereert, waardoor zij weinig zichtbaar zijn voor de leerlingen en cursisten. De recente snelle ontwikkelingen in de sector Beroepsonderwijs/ Volwasseneneducatie (ROC-vorming) brengen naar het oordeel van de ondergetekenden met zich mee dat ook op het terrein van management anders dan dat op het niveau van de centrale directie vaak per instelling verschillend beleid gevoerd wordt. Beoogd wordt door middel van onderzoek hier meer inzicht in te verkrijgen. Vooralsnog is er geen aanleiding het wetsvoorstel op dit punt te wijzigen. De ABB stelt ten behoeve van de voortgangsbewaking door de inspectie voor om naast de datum van inwerkingtreding ook een datum te bepalen waarop de bevoegde gezagsorganen uiterlijk voor de eerste keer het document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies moeten opstellen. De Vereniging BVE vraagt zich af met welke regelmaat de school moet nagaan of er sprake is van ondervertegenwoordiging, in welk geval de school alsnog het document moet opstellen. De suggestie van de ABB nemen de ondergetekenden over door aan het wetsvoorstel een bepaling toe te voegen waarin wordt geregeld dat scholen in geval van ondervertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies binnen een jaar na inwerkingtreding van deze wet een document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies dienen op te stellen. Scholen dienen continu opmerkzaam te zijn of er sprake is van ondervertegenwoordiging. Op het moment dat een vacature ontstaat voor een leidinggevende functie, zal telkens weer beoordeeld moeten worden in hoeverre vordering wordt gemaakt met het bestrijden van de ondervertegenwoordiging, en in hoeverre op dat moment uitvoering moet worden gegeven aan het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies. De ABB, de Katholieke Onderwijs Vakorganisatie (KOV), de Vereniging Openbaar Onderwijs (VOO) en de VBS adviseren al dan niet verplicht voor te schrijven dat scholen het beleid inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies en de resultaten daarvan, ook vastleggen in het formatie/personeelsplan en het sociaal jaarverslag. Volgens de UNIE Beroepsonderwijs is het, vanwege de groei van instellingen en de dislocaties die daardoor ontstaan, nuttig in de wet aan Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 20