> Een kwalitatieve analyse van coördinatie-instrumenten na BBB

Transcriptie

1 Beleidsdomeinspecifieke coördinatie als onderdeel van Deugdelijk Bestuur in de Vlaamse Overheid. > Een kwalitatieve analyse van coördinatie-instrumenten na BBB > Dorien Buttiens & Koen Verhoest

2

3 Inhoudstafel Dankwoord 6 Managementsamenvatting 7 1. Inleiding Theoretische beschouwingen 23 > 2.1. Interorganisationele coördinatie 23 > Nood aan coördinatie 24 > 2.2. Coördinatiemechanismen 27 > 2.3. Coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid 29 > 2.4. Succes- en faalfactoren van interorganisationele coördinatie32 > 2.5. Van nood aan coördinatie tot concrete instrumenten Internationale praktijk 45 > 3.1. Coherentie 45 > 3.2. Coördinatie-instrumenten om tot coherentie te komen 46 > Strategische planning en prioriteiten 46 > Coördinatie-fora (OECD, 2004, p. 8-9) 47 > Rol van publieke actoren in het versterken van coherentie47 > Communicatie- en informatienetwerken 48 > 3.3. De coördinatiepraktijk in zeven landen: gebruikte instrumenten en algemene tendensen 49 > 3.4. Good practice: Wanneer tot coördinatie overgaan? 60 > 3.5. Verschillende niveaus van coördinatie 63 > 3.6. Succes- en faalfactoren op basis van de internationale coördinatiepraktijk Onderzoeksopzet 68 > 4.1. Onderzoeksstrategie: Documentanalyse Kwalitatieve expertinterviews 69

4 > 4.2. Onderzoeksmethode: Case-study Vlaamse coördinatiepraktijk 74 > 5.1. Nood aan coördinatie 75 > 5.2. Coördinatie via managementsystemen 81 > Interorganisationeel strategisch management 82 > Cultuurmanagement 101 > 5.3. Coördinatie via structurele instrumenten 104 > Coördinatie- en overlegorganen 104 > Informatie-uitwisselingsystemen 127 > Herindeling van bevoegdheden 130 > Coördinerende functies 134 > 5.4. Integratieve case: Integrale Jeugdhulp 149 > Context Integrale Jeugdhulp 149 > Coördinatie-instrumenten 151 > 5.5. Algemeen besluit 163 > Nood aan coördinatie: conclusie 163 > Algemene succes- en faalfactoren 164 > Aandachtspunten 169 Referenties Bijlagen 180 > 6.1. Bijlage 1: Succes- en faalfactoren gedefinieerd door Rogers & Whetten (1982) 180 > 6.2. Bijlage 2: MODO 185 > 6.3. Bijlage 3: Visuele Voorstelling van hiërarchie binnen strategische en operationele doelstellingen 187 > 6.4. Bijlage 4: MODO als basis voor rapportage via beleidsbrief188 > 6.5. Bijlage 5: Dienstencatalogus departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (abstract) 190 ii

5 Lijst tabellen Tabel 1. Samenvatting succes- en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie-instrument Tabel 2. Clusters van coördinatie-instrumenten (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) Tabel 3. Overzicht van de belangrijkste instrumenten voor coördinatie en consolidatie in OESO-landen (Bouckaert, Peters en Verhoest 2007) Tabel 4. Onderzochte coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid.. 74 Tabel 5. Coördinatie via managementsystemen Tabel 6. Coördinatie via structurele instrumenten Tabel 7. Netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen Tabel 8. Interpretatieve en contextuele succesfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982) Tabel 9. Interpretatieve en contextuele faalfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982)

6 Lijst figuren Figuur 1. Deelcomponenten coördinatiestrategie Figuur 2. Beslissingsraamwerk om tot coördinatie over te gaan (gebaseerd op: Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 8-10) Figuur 3. Onderzoeksopzet Figuur 4. Multiple-case (holistic) design Figuur 5. Documenten inzake beleid, beleidsuitvoering en financiën met betrekking tot beleidsontwikkeling (bron: Spanhove & Verhoest, 2008, pp ) Figuur 6. Opmaak beleidsnota in beleidsdomein A en in beleidsdomein B. 90 Figuur 7. Koppeling beleidsnota beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin Figuur 8. Query s in POCO Figuur 9. Structuur werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Figuur 10. Coördinerende rol van het departement WVG Figuur 11. Overheidsactoren in het beleidsveld jeugdhulp (bron: Verschuere & Vancoppenolle, 2010, p. 53) Figuur 12. Trust-building loop Figuur 13. MODO (Delarue & Spanhove, 2010) Figuur 14. Visuele Voorstelling van hiërarchie binnen strategische en operationele doelstellingen (Delarue & Spanhove, 2010) Figuur 15. MODO als basis voor de kwartaalrapportering over de uitvoering van de beleidsnota (Delarue & Spanhove, 2010) iv

7 Lijst cases Case A. Onduidelijke taakverdeling tussen twee agentschappen Case B. Pooled interdependentie binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Case C. Strategische koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin Case D. ProjectOpvolging Coördinatie Onderwijs (POCO) Case E. MODO (Monitoren van doelstellingen) binnen het beleidsdomein Bestuurszaken Case F. Milieubeleidsplan (MINA-plan) Case G. Thematische werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Case H. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie: netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen Case I. Vlaams Overleg Internationaal milieubeleid Case J. De succesfactor historische relaties en traditie binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin en binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Case K. Projectopvolging Coördinatie en Onderwijs (zie ook punt strategisch management) Case L. Databank milieu-informatie binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie Case M. Oprichting Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Case N. Coördinerende rol van het departement binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin Case O. Spijbelactieplan

8 Dankwoord Graag danken de onderzoekers de geïnterviewde ambtenaren voor hun bereidwilligheid en geïnvesteerde tijd om mee te werken aan het onderzoek. 6

9 Managementsamenvatting De managementsamenvatting in dit rapport belicht de aanzet van het onderzoek en de belangrijkste concepten die aan bod zijn gekomen in het praktijkonderzoek. We behandelen kort de nood aan coördinatie, coördinatie via managementsystemen en coördinatie via structurele instrumenten. Per concept worden ook de belangrijkste succes- en faalfactoren, conclusies en aanbevelingen voorgesteld. > 1.1. Government governance mechanismen na BBB Het voorgaande rapport binnen de onderzoekslijn Government governance: theoretische en normatieve modellen voor de Vlaamse overheid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen II stelde een kwalitatieve analyse voor van de nieuwe government governance mechanismen in de Vlaamse Overheid (Spanhove & Verhoest, 2008, p. 33). Deze analyse stelde vast dat de implementatie van Beter Bestuurlijk Beleid op verschillende velden nog niet voltooid was. Zo zou er binnen beleidsdomeinen vooruitgang gemaakt kunnen worden wanneer onder meer aan onderstaande factoren extra aandacht besteed zou worden: Een concrete taakafbakening binnen het beleidsdomein zowel op ambtelijk als op politiek niveau Een duidelijke taakinhoud voor een slagkrachtige werking van de beleidsraad en het managementcomité Gedragsregels die de samenwerking bevorderen Wanneer er immers aan deze aspecten voorbij wordt gegaan dan bestaat het gevaar op een heterogene taakinvulling die een fragmentatie en verkokering van de beleidspraktijk tot gevolg kan hebben. Er kan bovendien uit het voorgaande onderzoek geconcludeerd worden dat de instrumenten en platformen die binnen BBB voorgesteld werden voor beleidsdomein- en beleidsdomeinoverschrijdende sturing en verantwoording, coördinatie en consolidatie onvoldoende zijn uitgebouwd of nog niet optimaal functioneren. Bovendien staat de samenwerkingsgerichte cultuur die

10 noodzakelijk is voor het functioneren van de nevengeschikte entiteiten nog te zeer op de achtergrond (Spanhove & Verhoest, 2008, pp ). Deze elementen en enkele aanzetten in regeringsdocumenten waren de aanleiding om binnen deze onderzoekslijn in te zetten op succes- en faalfactoren voor coördinatie binnen beleidsdomeinen en tussen beleidsdomeinen. Dit rapport focust op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. > 1.2. Nood aan coördinatie De nood aan coördinatie kan als een startpunt van coördinatie beschouwd worden maar evenzeer als een succes- en/of faalfactor. De nood aan coördinatie kan actoren aanzetten om afstemming en gezamenlijk sturen te bekomen door het oprichten van een coördinatie-instrument. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat deze nood aan coördinatie door alle betrokken partijen gevoeld en gepercipieerd wordt. Wanneer er immers, objectief gezien, een nood aan coördinatie bestaat dan betekent dit niet automatisch dat alle actoren deze nood aan coördinatie ook daadwerkelijk in de praktijk van belang achten. Bewustmaking van deze nood aan coördinatie bij alle actoren is dan ook een belangrijke stap om het coördinatie-instrument een goede basis mee te geven om zo een succesvolle implementatie en werking te garanderen. Wanneer een entiteit immers niet overtuigd is van het nut van de coördinatie, dan kan dit een nefaste invloed hebben op het engagement en de wil om mee te werken binnen het kader van een coördinatie-instrument. In de theoretische beschouwing worden verschillende noden aan coördinatie voorgesteld op basis van de literatuur rond coördinatie. Verder wijzen we ook op het belang van het begrip interdependentie. Immers wanneer er een wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren bestaat dan wijst dit op een onderliggende nood aan afstemming en coördinatie. Binnen de onderzochte beleidsdomeinen van de Vlaamse Overheid identificeren we verschillende noden aan coördinatie die zowel situatiegebonden zijn als structureel aanwezig binnen de hernieuwde structuren van BBB. Deze noden zijn fragmentatie van beleid, overlap van beleidseffecten, blinde vlekken in de dienstverlening, verschillende organisaties richten zich tot één doelgroep, wrijving en conflict, groeiende 8

11 kwaliteitsdruk op de dienstverlening, toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen, dynamiek van de netwerksamenleving, inconsistenties in het beleid, zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie en interdependentie. > 1.3. Coördinatie via managementsystemen Coördinatie aan de hand van managementsystemen rust op het volledige proces van het plannen, opvolgen en evalueren van beleid en beheer. In dit onderzoek besteden we specifiek aandacht aan interorganisationeel strategisch management en aan cultuurmanagement. Het coördinerend potentieel van de begrotings-cyclus en bij uitbreiding van het overheidsbreed financieel management wordt in dit rapport niet besproken. > Strategisch management Het strategisch management richt zich op het plannen, koppelen en opvolgen van strategische documenten met het doel om de strategische beleidsvisie vast te leggen en te verankeren op een meer operationeel niveau. Binnen het strategische management tussen entiteiten, in de context van dit onderzoek, situeren we de opmaak van de beleidsnota, de opvolging van de beleidsnota en de koppeling van beleidsnota en beleidsbrief. Ook een themagericht beleidsdomeinspecifiek plan komt aan bod met name het MINA-plan. Bij de opmaak van de beleidsnota vallen twee verschillende methoden te onderscheiden. Enerzijds spreken we van de geïntegreerde procedure, anderzijds zien we eerder een knip- en plakprocedure verschijnen. De geïntegreerde procedure wordt gekenmerkt door overkoepelende strategische doelstellingen waarbij de meer operationele objectieven onder deze overkoepelende ideeën geplaatst worden. Bij de knip- en plakprocedure ontbreekt een systematische en overkoepelende visie. In de praktijk wordt deze methode gekenmerkt door een ad-hoc benadering. De belangrijkste succes- en faalfactoren die onderscheiden kunnen worden zijn prioriteit aan eigenbelang en vrees voor het verlies van identiteit en prestige.

12 De prioriteit aan het eigenbelang heeft vooral zijn weerslag op het vertrouwen tussen de actoren. Dit betekent dat er weinig controle uit handen gegeven wordt waardoor het departement moeilijk zijn coördinerende rol bij de opmaak van de beleidsnota kan opnemen. Het inpassen binnen een strategische visie wordt op deze manier ook bemoeilijkt. De vrees voor het verlies van identiteit en prestige is geworteld in het eigenaarschap dat verloren gaat wanneer verschillende agentschappen bijdragen tot een bepaalde strategische doelstelling. Deze faalfactor kan gedeeltelijk voorkomen worden door de verschillende betrokken partners visibiliteit en een expliciete benoeming te gunnen bij het volbrengen van een beleidsactie. De koppeling van de beleidsnota en de jaarlijkse beleidsbrief kan de strategische planning ondersteunen wanneer er op een systematische manier gewerkt wordt. De beste basis is dus een geïntegreerde opmaak van de beleidsnota zodat de beleidsbrief de duidelijke en transparante structuur van de beleidsnota kan volgen. In de beleidsbrief kan dan aangegeven worden in welke fase beleidsacties uit de beleidsnota zich bevinden. Een andere belangrijke stap binnen het interorganisationele strategische management is het opvolgen van de beleidsnota en beleidsbrief. We bespreken in het kader van deze opvolging twee systemen die binnen de Vlaamse Overheid worden ingezet: Projectopvolging Coördinatie Onderwijs (POCO) in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming en Monitoren van doelstellingen (MODO) binnen Bestuurszaken. Aandachtspunt: Strategisch geïntegreerde opmaak en opvolging van de beleidsnota > Cultuurmanagement Cultuurmanagement richt zich op het managen van visies, waarden, normen en kennis van medewerkers. Op deze manier kan er naar een samenwerkingsgerichte cultuur gestreefd worden. In de context van de Vlaamse Overheid hebben we verschillende initiatieven gevonden die aansluiten bij de praktijken van cultuurmanagement zoals wissel-leren, stimuleren van personeelsmobiliteit tussen organisaties en evaluatie op basis van samenwerking als individuele doelstelling. De belangrijkste succes- en faalfactoren die hier onderscheiden worden zijn investering van 10

13 tijd, attitudes van actoren ten opzichte van coördinatie en de gepercipieerde nood aan coördinatie. De investering van tijd is een eerste struikelblok in de toepassing van cultuurmanagement. Wissel-leren vraagt vaak een grote tijdsbesteding waardoor deze vaker door de veeleisende praktische omstandigheden aan de kant geschoven wordt. Bij de evaluatie van medewerkers op basis van hun samenwerking met andere actoren zijn er verschillende aspecten waarmee rekening moet gehouden worden. Ten eerste moet er een objectieve nood aan coördinatie bestaan op het niveau waarop de medewerker werk verricht. Ten tweede moet het concept samenwerking op een duidelijke en legitieme manier gedefinieerd worden. Ten derde moet de medewerker deze nood zelf ook aanvoelen en positief staan ten opzichte van samenwerking. De attitude van de medewerker is hierbij dus van groot belang. Aandachtspunt: Stimuleren van waarden die samenwerkingsgerichte cultuur ondersteunen > 1.4. Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie in een publieke context kan ook gebeuren aan de hand van structurele instrumenten. Deze instrumenten worden ingebed in de structuur en de vastgelegde bevoegdheden van een organisatie/netwerk. We bespreken de coördinatie-instrumenten die een netwerkbasis hebben alsook deze met een hiërarchische basis. Binnen de netwerkgebaseerde coördinatie-instrumenten bespreken we in het rapport onder overlegfora: de beleidsraad, het managementcomité en de thematische overlegorganen. Verder komen ook informatie-uitwisselingssystemen aan bod. De hiërarchisch gebaseerde coördinatie-instrumenten die voorgesteld worden zijn de coördinerende functie en de herindeling van bevoegdheden. Marktgebaseerde coördinatie-instrumenten die op marktprincipes zijn gebaseerd zoals het vermarkten van managementondersteunende diensten worden in dit rapport niet besproken. Daarvoor verwijzen we de lezer graag naar specifieke rapporten van het SBOV terzake (Luts et al. 2009; 2010).

14 > Coördinatie- en overlegorganen Binnen de coördinatie- en overlegorganen kan op basis van literatuur (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003) een onderscheid gemaakt worden tussen organen waarbij van gemeenschappelijke sturing gebruik gemaakt wordt zoals bijvoorbeeld de beleidsraad en overlegorganen waar puur overleg tussen gelijkwaardige partners plaatsvindt zoals op het managementcomité. We geven verder ook enkele principes aan die best gevolgd worden voor een optimale werking van een overlegorgaan zoals openheid over de te bespreken onderwerpen, gelijkwaardige partners en doelgerichtheid, constructiviteit en consensusgerichtheid. De resultaten met betrekking tot de coördinatiepraktijk in de beleidsraad, het managementcomité en de thematische werkgroepen worden in het rapport voorgesteld aan de hand van enkele parameters zoals aanwezigheid leden, opmaak van de agenda, wijze van beslissing,.. en succes- en faalfactoren die uit het werkveld gedestilleerd worden. We halen in onderstaande voorstelling slechts enkele van deze parameters aan. > Beleidsraad De beleidsraad is een instrument dat efficiënt kan werken wanneer minister en kabinet zich engageren om aanwezig te zijn. Wanneer dit engagement echter niet aanwezig blijkt te zijn dan verliest de beleidsraad zijn finale doel. Dit gebrek aan engagement heeft immers nefaste gevolgen voor de afstemming van een gemeenschappelijke strategische visie van het hele beleidsdomein. Op de beleidsraad in de onderzochte beleidsdomein vormen strategische aspecten de hoofdfocus. De belangrijkste succes- en faalfactoren met betrekking tot de beleidsraad blijken het politieke engagement en de gepercipieerde nood aan coördinatie bij alle betrokken actoren. Aandachtspunt: De beleidsraad moet in haar beleidsmatige rol aandacht schenken aan de strategische visie van het beleidsdomein 12

15 > Managementcomité De beslissingen op het managementcomité worden bijna altijd in consensus genomen. Het streven naar consensusgerichtheid heeft dus wel ingang gevonden binnen de onderzochte managementcomités. Verder wordt in verschillende interviews aangegeven dat het managementcomité bepaalde coördinatieactiviteiten overneemt van een slecht-functionerende beleidsraad. Dit betekent dat men zich dus op het managementcomité naast beheeronderwerpen ook op de visie en strategie van het beleidsdomein gaat richten. De belangrijkste specifieke succes- en faalfactor voor het managementcomité is openheid en vertrouwen tussen de verschillende actoren. Aandachtspunt: De werking van het managementcomité kan versterkt worden door de invoering van een beslissingsopvolgingssysteem > Thematische stuur- en werkgroepen Binnen de thematische stuur- en werkgroepen behandelen we enkele illustratieve cases. Binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming lichten we de structuur van de verschillende stuur- en werkgroepen toe. Binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie bekijken we een best practice met betrekking tot het netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen en de positieve invloed hiervan op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. Als laatste case behandelen we het Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. De succes- en faalfactoren die we op basis van het onderzoek hebben onderscheiden zijn interdependentie, doelcongruentie bij betrokken actoren, consensusgerichtheid, vertrouwen, samenwerkingsgerichte cultuur, historische relaties en traditie, erkenning van de waarde en het nut van de coördinatie via overleg en tenslotte duidelijke procedures voor besluitvorming, mandatering en terugkoppeling naar de organisatie. Aandachtspunt: Thematische stuur- en werkgroepen verbinden aan de beleidsraad zodat de legitimiteit en de betrokkenheid bij de leden vergroot

16 Aandachtspunt: Duidelijke procedures voor de leden van thematische werken stuurgroepen voor de mandatering door de afvaardigende organisatie alsook het verzekeren van een goede informatiedoorstroming naar de organisatie > Informatie-uitwisselingssystemen De analyse van de informatie-uitwisselingssystemen binnen de onderzochte beleidsdomeinen richt zich op twee cases met name de aspecten van informatie-uitwisseling binnen POCO (Projectopvolging Coördinatie en Onderwijs) en de databank milieu-informatie binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. Een opmerkelijke vaststelling was dat niet in alle onderzochte beleidsdomeinen een beleidsdomeinbreed informatie-uitwisselingssysteem in voege is. Dit betekent dat de verspreiding van informatie zeer fragmentarisch gebeurt en de nood aan coördinatie zeer concreet aanwezig is bij de verschillende betrokken actoren. Belangrijk hierbij is dat een informatie-uitwisselingssysteem van minimalistisch tot maximalistisch kan ingevuld worden. Het meest cruciale in de coördinatiepraktijk is echter dat er een informatie-uitwisselingsysteem aanwezig is. Andere succes- en faalfactoren die genoteerd werden zijn engagement bij de betrokken actoren en technische moeilijkheden. Aandachtspunt: De invoering van een algemeen informatieuitwisselingssysteem in elk beleidsdomein. > Herindeling van bevoegdheden Een herindeling van bevoegdheden is een verandering in de structuren van een organisatie waarbij men zowel kan gaan naar decentralisatie van entiteiten als naar het samenvoegen/centralisatie van taken. De beweging die men maakt is afhankelijk van de nood aan coördinatie die gevoeld wordt. De analyse van dit coördinatie-instrument richt zich op de case rond het Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming. 14

17 Aandachtspunt: Duidelijk gedefinieerde en operationele herindelingsstructuur bij de herschikking van bevoegdheden > Coördinerende functies Coördinerende functies staan in voor de coördinerende taken die vervuld moeten worden. Theoretisch wordt er een onderscheid gemaakt tussen de coördinerende functies die vervuld worden door een organisatie, een subentiteit van een organisatie, een persoon met coördinatie als enige taak met name de coördinator of een persoon met coördinatie als bijkomende taak met name de boundary spanner. Deze opdeling konden we ook binnen de onderzochte beleidsdomeinen terugvinden. Eerst en vooral kunnen we het departement, op basis van de Memorie van Toelichting bij het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, als coördinerende organisatie voor beleidszaken omschrijven. In de analyses richten we ons specifiek op de praktijk binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. In deze case komt duidelijk aan bod hoe de coördinerende rol op gebied van procesmatige ondersteuning bij de beleidsontwikkeling van het departement binnen de vernieuwde structuren gezocht werd. Uit de analyse binnen alle onderzochte beleidsdomeinen kwamen enkele belangrijke algemene succes- en faalfactoren bovendrijven. Een verschil in visie van verschillende actoren op de rol van het departement, kennis en capaciteit die aanwezig is binnen het departement, samenwerkingsgerichte cultuur, historisch gegroeide relaties en traditie en de attitudes over het departement en de evaluatie van de diensten van het departement blijken belangrijke beïnvloedende factoren op de acceptatie en de optimale uitoefening van de coördinerende rol van het departement. Aandachtspunt: De rol van het departement moet duidelijk formeel vastgelegd worden De tweede vorm van coördinerende functie is de coördinerende unit of subentiteit. Deze wordt in het rapport aan de hand van een case besproken, met name het spijbelactieplan binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming.

18 Een laatste vorm is de coördinerende functie opgenomen als hoofdtaak door een persoon. Een faalfactor binnen deze vorm is wanneer er geen één op één relatie bestaat tussen minister en beleidsdomein 1. Er moet dan immers meer afgestemd en gecoördineerd worden tussen een veelheid aan actoren. > 1.5. Lessons Learned: Integrale Jeugdhulp In het rapport bekijken we specifiek het hele proces en de structuur van Integrale Jeugdhulp. Integrale Jeugdhulp blijkt immers een zeer rijke case waarin verschillende coördinatie-instrumenten aan bod komen. De bedoeling van deze bespreking is om de pijnpunten binnen Integrale Jeugdhulp om te buigen tot lessen voor een goede werking van de Vlaamse coördinatiepraktijk. Binnen de overlegorganen bekijken we specifiek het managementcomité Integrale Jeugdhulp en het beleidsondersteuningsteam, binnen strategisch management focussen we op het Vlaamse beleidsplan. De herindeling van bevoegdheden bestudeert het proces rond de intersectorale toegangspoort. De algemene lessen die uit Integrale Jeugdhulp kunnen geleerd worden, kunnen geclusterd worden onder volgende aspecten: afhankelijkheidsrelaties en machtsverhoudingen, selectie van partners, kosten-batenverhouding op basis van objectieve informatie en responsabilisering. > 1.6. Samenvatting succes- en faalfactoren van beleidsdomeinspecifieke coördinatie in de Vlaamse overheid Om de managementsamenvatting af te sluiten geven we nog een algemeen overzicht mee van de succes- en faalfactoren per instrument in de onderzochte beleidsdomeinen. 1 Deze faalfactor is doorheen het rapport ook bij andere coördinatie- instrumenten terug te vinden zoals bijvoorbeeld bij overleg- en coördinatieorganen. Ook in het rapport Deugdelijk bestuur in de Vlaamse Overheid anno Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government Governance mechanismen in BBB (Spanhove & Verhoest, 2008, pp ) wordt gewezen op de nefaste invloed van het niet respecteren van de één op één relatie tussen beleidsdomein en minister. 16

19 Tabel 1. Samenvatting succes- en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie-instrument Succes en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie instrument Coördinatie via managementsystemen Interorganisationeel strategisch management Opmaak van de beleidsnota Koppeling beleidsnota en beleidsbrief Opvolging beleidsnota en beleidsbrief Beleidsdomeinspecifieke themaplanning Rol departement Eigen belang Vrees voor het verlies van identiteit en prestige Politieke steun en opvolging Procedurele moeilijkheden Visie van actoren Accountability Zichtbaarheid van fouten en mislukkingen Koppeling met andere plannen Cultuurmanagement Aanwezigheid objectieve én gepercipieerde nood aan coördinatie Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie en overlegorganen

20 Beleidsraad Politiek engagement Gepercipieerde nood aan coördinatie Managementcomité Thematische stuur en werkgroepen Openheid en vertrouwen Interdependentie Doelcongruentie Consensusgerichtheid Vertrouwen Samenwerkingsgerichte cultuur Historische relaties en tradities Erkenning van de waarde en het nut van coördinatie via overleg Duidelijke procedures voor besluitvorming en mandatering vanuit de organisatie en terugkoppeling naar de organisatie Informatie uitwisselingssystemen Aanwezigheid van informatieuitwisselingssystemen Engagement Technische moeilijkheden Herindeling van bevoegdheden Coördinerende functies Objectieve en gepercipieerde nood aan coördinatie Verschil in visie 18

21 Samenwerkingsgerichte cultuur Kennis en capaciteit bij het departement Historisch gegroeide relaties en traditie Attitudes over het departement en de evaluatie van diensten Algemene succes en faalfactoren = factoren die bij elk instrument een bepalende rol innemen Samenwerkingsgerichte cultuur Vertrouwen Politieke steun Te weinig aandacht voor een externe focus na hervorming

22 1. Inleiding Onder invloed van het New Public Management-denken heeft de Vlaamse overheid in de laatste kwarteeuw verschillende evoluties ondergaan (Pollitt & Bouckaert, 2004, p.217). Managementautonomie kwam, onder invloed van de decentralisatietendens, steeds meer op de voorgrond tezamen met de introductie van private managementtechnieken en de focus op competitie, efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid (Cornforth, 2003; Osborne, 2010, p. 3). Het beleid en beheer van de Vlaamse overheid kreeg stilaan een meer privaat karakter en begrippen als deugdelijk bestuur of government governance kwamen steeds meer in beeld. De trend naar decentralisatie bracht echter ook enkele problemen met zich mee. Een van de belangrijkste neveneffecten was de proliferatie van agentschappen en diensten met fragmentatie van beleid tot gevolg. Niet toevallig duiken in OECD-landen steeds meer termen als Joined-up government, Whole-of-government of Horizontal Government op (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010, p.4). Deze termen verenigen de wens naar een transparante overheidsstructuur, duidelijke informatieuitwisseling, het stimuleren van samenwerking en het koppelen van overheidsbrede plannen aan de plannen van de afzonderlijke entiteiten. De grootschalige verzelfstandiging van het overheidslandschap dreigde immers in fragmentatie van het overheidsbeleid en overheidshandelen over te gaan. Het is in deze context dat de nood aan coördinatie meer dan ooit op de voorgrond komt te staan (Bouckaert, Peters & Verhoest, p. 14). Bovendien versterken deze omstandigheden de aandacht voor zowel hernieuwde hiërarchiegebaseerde coördinatiemechanismen als voor de nieuwe markt- en netwerkgebaseerde coördinatiemechanismen (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010, p. 11). In de Vlaamse Overheid heeft men via de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid (2006), dit is de grootschalige hervorming bij de Vlaamse overheid, onder andere getracht instrumenten en mechanismen voor coördinatie en consolidatie bij de Vlaamse Overheid binnen te brengen. Enkele van de belangrijkste doelstellingen van BBB zijn: de oprichting van verzelfstandigde agentschappen met meer of minder beleidsuitvoerende autonomie (EVA s IVA s), departementen staan in voor de beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie, de rol van de ministeriële kabinetten evolueert naar een 20

23 politiek-adviserende functie (Spanhove & Verhoest, doctoraatsvoorstel). Spanhove & Verhoest (2008) stellen vast dat de implementatie van BBB op verschillende velden nog niet voltooid is. Een concrete taakafbakening binnen en tussen de beleidsdomeinen en het politieke niveau ontbreekt. Zo ontstaat het gevaar van een heterogene taakinvulling die een fragmentatie van de beleidspraktijk binnen de verschillende beleidsdomeinen tot gevolg kan hebben. Ook de integratie van de verschillende cycli (beleids-, beheers- en contractcyclus) is nog geen feit. In de commissie Efficiënte en Effectieve overheid (2009, p. 21) wordt bovendien gesteld dat: Op korte termijn moet de coördinatie binnen elk beleidsdomein veel beter gegarandeerd worden. Het consolideren van de middelen over alle constituerende onderdelen van het beleidsdomein moet hier worden doorgetrokken op het niveau van de bijdrage van de in de beheersovereenkomsten gedefinieerde prestaties tot de beleidseffecten binnen het beleidsdomein. Verder stelt de Vlaamse Regering in haar bijdrage in 2009 (deel 3.2.) dat: Vanuit hun beleidsondersteunende rol kiezen de departementen samen met de agentschappen resoluut voor een geïntegreerde inhoudelijke benadering en voor de actieve samenwerking en afstemming binnen en tussen de beleidsdomeinen Zoals uit voorgaande uiteenzetting blijkt is een gecoördineerd en geconsolideerd beleid binnen en tussen beleidsdomeinen van cruciaal belang in een efficiënte en effectieve overheid. Ook in de Vlaamse Overheid blijft deze nood bestaan. Na de (gedeeltelijke) invoering van BBB blijkt dat coördinatie nog steeds een heet hangijzer blijft. Het doel van dit rapport is om de succes- en faalfactoren van de coördinatiepraktijk binnen beleidsdomeinen in de Vlaamse Overheid voor te stellen en een aantal best practices in de vorm van cases aan te bieden. Op deze manier kan er een verspreiding van goede praktijken over beleidsdomeinen heen plaatsvinden. We focussen hierbij op de coördinatienoden binnen het beleidsdomein, op de generieke en specifieke coördinatie-instrumenten die binnen beleidsdomeinen gebruikt worden en op de succes- en faalfactoren die binnen dit coördinatieproces een rol

24 spelen. De succes- en faalfactoren van coördinatie bieden we op verschillende niveaus aan. Binnen de hoofdstukken van dit rapport stellen we succes- en faalfactoren voor die op basis van verschillende data gedefinieerd zijn. In de theoretische beschouwingen stellen we factoren voor op basis van literatuur rond coördinatie, in het hoofdstuk rond de internationale praktijk worden de factoren aangegeven die gebaseerd zijn op resultaten van internationaal onderzoek. De succes- en faalfactoren die het meest toegepast zijn, kunnen worden teruggevonden in het hoofdstuk rond de Vlaamse coördinatiepraktijk. Hier worden immers per coördinatieinstrument de specifieke factoren geduid die een rol spelen in de specifieke Vlaamse context. Om af te sluiten worden in het algemeen besluit de algemene factoren voor de verschillende coördinatie-instrumenten in de Vlaamse praktijk aangehaald. De resultaten van het onderzoek in de Vlaamse coördinatiepraktijk worden verder ook gevat in aanbevelingen voor de coördinatiepraktijk binnen beleidsdomeinen en in best practices doorheen het rapport. Op deze manier kunnen goede praktijken en toepassingen binnen andere beleidsdomeinen opgezet worden op basis van de ervaringen in de onderzochte beleidsdomeinen. Voorliggend rapport past in de bredere focus op coördinatie van de SBOVonderzoekslijn rond Government Governance Dit eerste deel richt zich, zoals gezegd, op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. Een volgende deel zal zich toespitsen op beleidsdomeinoverschrijdende coördinatie in de Vlaamse Overheid. 22

25 2. Theoretische beschouwingen In het volgende hoofdstuk behandelen we de verschillende begrippen en concepten die in het onderzoek gebruikt worden. We starten met het definiëren van de coördinatie in dit onderzoek als interorganisationele coördinatie. Vervolgens beschrijven we de verschillende noden aan coördinatie en komen de verschillende coördinatie-instrumenten aan bod. Deze worden gekoppeld aan de onderscheiden coördinatiemechanismen. De succes- en faalfactoren van coördinatie komen als laatste element aan bod. > 2.1. Interorganisationele coördinatie Beleidsdomeinen zijn volgens Rogers & Whetten (1982) te vatten als complexe interorganisationele netwerken waarbinnen een interdependentie van kennis bestaat. Deze interdependentie van kennis kunnen we situeren tussen de agentschappen, het departement, de minister en het kabinet. We kunnen coördinatie in deze dus kenmerken als interorganisationele coördinatie. Coördinatie in een interorganisationele context binnen de publieke sector wordt door Bouckaert, Peters & Verhoest (2010) als volgt omschreven: the instruments and mechanisms that aim to enhance the voluntary or forced alignment of tasks and efforts of organizations within the public sector. These mechanisms are used in order to create a greater coherence, and to reduce redundancy, lancunae and contradictions within and between policies, implementation or management (Peters, 1998; Alexander, 1995; Thompson, 1967). Zoals de definitie duidelijk maakt zijn er coördinatiemechanismen en instrumenten die gebruikt worden om coördinatie op te zetten. Deze zullen vervolgens besproken worden. We behandelen eerst de nood aan coördinatie en sluiten het hoofdstuk af met een bespreking van de succesen faalfactoren.

26 > Nood aan coördinatie Bouckaert, Peters & Verhoest (2010) stellen dat coördinatieproblemen in se steeds terug te leiden zijn tot de interactie of het gebrek aan interactie tussen verschillende publieke organisaties. De nood aan coördinatie kan hier dan ook altijd mee verbonden worden. In de coördinatieliteratuur worden verschillende noden aangehaald. We hebben in deze literatuur (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010; Beuselinck, 2008; Bouckaert, Verhoest & Wauters, 2000) de volgende omstandigheden waarin een coördinatienood aan de bron ligt, onderscheiden: Fragmentatie van beleid Overlap van beleidseffecten Blinde vlekken in de dienstverlening Verschillende organisaties richten zich tot één groep Wrijving en conflicten Zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie Inconsistenties in het beleid Groeiende kwaliteitsdruk op de dienstverlening Toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen Dynamiek van de netwerksamenleving De mate van interactie tussen actoren wordt onder meer bepaald door de afhankelijkheidsrelatie die tussen de actoren bestaat. In volgend puntje behandelen we het begrip interdependentie en de verschillende types die er bestaan. Alexander (1995) stelt dat de keuze voor een coördinatieinstrument bepaald wordt door het type interdependentie dat bestaat en de kenmerken van de transactie die plaatsvindt tussen de actoren. 24

27 > Interdependentie tussen actoren Zoals juist vermeld, wordt de coördinatieproblematiek vaak gekoppeld aan interactieproblemen tussen actoren. Een belangrijk concept in deze thematiek is de interdependentie van actoren. Afhankelijkheid tussen actoren is een cruciaal element in de nood aan en het opstarten van coördinatie. Zowel de gepercipieerde afhankelijkheid als de objectieve afhankelijkheid spelen een rol. Thompson (1967) stelt verschillende types van wederzijdse afhankelijkheid voor. Deze vormen komen ook in de publieke sector tot uiting. Het eerste type is de sequentiële interdependentie waarbij de output van de ene actor de input vormt van de andere. De keuze van coördinatieinstrumenten binnen deze vorm zijn afhankelijk van het belang, van de frequentie en van de onzekerheid rond de transactie. Een tweede type is wederkerige interdependentie. Bij deze vorm van wederzijdse afhankelijkheid vormt de output van de ene actor de input van de andere en op zijn beurt vormt de output van de laatste actor opnieuw de input van de eerste actor. Dit type interdependentie is complexer dan de sequentiële interdependentie en zal dus meer coördinatie vragen. De hang naar een hiërarchisch-gebaseerd coördinatiemechanisme zal in deze groter worden naar mate de transactie die gebeurt van groot belang is en de onzekerheid van de transactie groeit. In de Vlaamse overheid vinden we deze wederkerige afhankelijkheid binnen beleidsdomeinen terug bij de taakverdeling tussen department en agentschappen. Volgens het organisatiemodel van de Vlaamse overheid moet er een duidelijke en consistente taakverdeling tussen het departement en de agentschappen zijn (Spanhove & Verhoest, 2008). Het departement heeft daarbij de taak om de minister te ondersteunen. Tot de opdracht van het departement behoren dus voornamelijk beleidsvoorbereidende en beleidsevaluerende opdrachten. De agentschappen staan in voor de beleidsuitvoerende taak. Op basis van deze opdrachtomschrijvingen kunnen we een wederkerige interdependentie onderscheiden. Immers het departement bereidt het beleid voor, waarna het wordt uitgevoerd door de agentschappen. De agentschappen moeten dan weer input geven aan het departement voor de beleidsevaluerende en de operationele beleidsvoorbereidende taak.

28 Een laatste type van interdependentie is pooled of gebundelde interdepentie. De wederzijdse afhankelijkheid tussen organisaties ontstaat hier door een gemeenschappelijkheid. Dit type komt tot uiting wanneer verschillende organisaties zich richten op een gemeenschappelijk doel en waarbij ze gebruik maken van dezelfde resources. In de publieke sector vinden we deze situatie bijvoorbeeld wanneer verschillende agentschappen zich op dezelfde doelgroep richten. Wanneer er een afhankelijkheid tussen actoren ontstaat, ontwikkelt zich ook de noodzakelijkheid van interactie en gezamenlijke actie tussen deze actoren voordat een taak of doel bereikt kan worden (Wageman, 1995). Wanneer we de nood aan interiorganisationele coördinatie bekijken, moeten we zeker het type van interdependentie tussen de actoren meenemen. > Nood aan coördinatie in de Vlaamse Overheid Wanneer we nu naar de nood aan coördinatie in de Vlaamse Overheid kijken, vinden we onder andere in de nota over Beter Bestuurlijk Beleid (2002) enkele coördinatienoden in de Vlaamse Overheid terug. Ten eerste wordt administratieve fragmentatie aangehaald. Immers na de BBB-hervorming zullen er ongeveer 90 nevengeschikte identiteiten naast elkaar bestaan. Wanneer we deze situatie vertalen naar de noden die we hebben vastgelegd, kunnen we besluiten dat de Vlaamse overheid coördinatie nodig heeft om de specialisatie-, fragmentatie en autonomiserings-tendens op te vangen. Ten tweede wijst men naar de evoluties in de samenleving waardoor deze steeds complexer en meer internationaal wordt. Om deze evoluties op te vangen is er nood aan coördinatie om de dynamiek van de netwerksamenleving en de toenemende complexiteit van de beleidsuitdagingen op te vangen. Ten derde wordt er verwacht dat de overheid doeltreffend te werk gaat. Met betrekking tot coördinatie is het dus belangrijk dat men de verspilling van publieke middelen tegengaat, de zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie verder zet en dat men bovendien inconsistenties in het beleid voorkomt. 26

29 Ten vierde streeft men naar een geïntegreerde benadering van de burger. Coördinatie is in deze belangrijk wanneer verschillende organisaties zich richten tot dezelfde groep. In de Vlaamse Overheid werden dus al verschillende noden aan coördinatie gedefinieerd. In het voorgestelde onderzoek zullen we nagaan welke coördinatienoden er op beleidsdomeinniveau gedefinieerd kunnen worden. > 2.2. Coördinatiemechanismen Coördinatie kan in de praktijk via drie mechanismen aangewend worden, namelijk via het hiërarchie-, markt- en/of netwerkprincipe. Binnen elk principe staat een andere drijver van coördinatie centraal. Bij hiërarchie gebeurt dit door rechtstreekse sturing. Het marktprincipe steunt op concurrentie en competitie. Het netwerkmechanisme ten slotte is gebaseerd op onderlinge samenwerking (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Deze mechanismen worden in de publieke sector van de Vlaamse Overheid niet in dezelfde mate gebruikt. Een zeldzaam voorbeeld van het marktprincipe kan teruggevonden worden bij de vermarkting van managementondersteunende diensten (MOD). Meer informatie over het marktprincipe en de toepassing ervan in de Vlaamse publieke sector zijn terug te vinden in Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). De focus van dit rapport ligt echter op het inzetten van het hiërarchie- en netwerkprincipe. We lichten deze mechanismen hieronder toe en stellen de belangrijkste instrumenten die gebruikt worden in de Vlaamse overheid voor. Zoals we hierboven al vermeldden steunt coördinatie via hiërarchie op het principe van rechtstreekse sturing met andere woorden dus top-down autoriteit en controle (Pollit & Bouckaert, 2004). De werking van coördinatie binnen het hiërarchieprincipe is gebaseerd op vastgestelde regels en routines waarbij interactie plaatsvindt via vastgelegde normen, standaardisaties en controle. De samenstelling van de betrokken actoren blijft stabiel, bovendien gaan deze actoren meestal ook een langetermijnengagement aan (Beuselinck, 2008, pp ). In de literatuur worden ook enkele omstandigheden gegeven waarin het kiezen voor hiërarchiegebaseerde instrumenten het meest toepasselijk is. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er sprake is van een beperkte autonomie bij betrokken organisaties dan kan het hiërarchieprincipe best ingezet worden om de coördinatie te regelen. Verzelfstandigde organisaties zullen immers niet

30 snel een centrale inmenging dulden. Ook bij een gevoelige beleidsproblematiek of wanneer er nood is aan snelle en heldere besluitvorming kan er overgegaan worden tot hiërarchisch gebaseerde coördinatie. Het invoeren van één coördinerende functie in crisissituaties is zo n voorbeeld. Hieraan verbonden is bijvoorbeeld ook de mogelijkheid om snel te reageren bij onzekerheid. Verder kan het ook aangewezen zijn om instrumenten te baseren op het hiërarchieprincipe wanneer er sprake is van een complex productie- of beleidsproces. De nood aan formalisering en standaardisatie is dan groter. Het hiërarchieprincipe vormt dan een geknipte oplossing voor deze nood (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003, pp ). Het andere coördinatiemechanisme dat we behandelen is het netwerkmechanisme. Het netwerkprincipe steunt op vrijwillige en relatief stabiele interacties en samenwerking tussen wederzijds afhankelijke actoren. De kern van coördinatie op basis van netwerken is vertrouwen, solidariteit, gedeelde waarden en een langdurige wederkerige relatie. De netwerkbenadering van coördinatie wint ook steeds meer aan belang door de opmars van governance structuren binnen de publieke context. Het netwerkmechanisme sluit hier immers het best op aan (Kickert, et al, 1997). Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) geven enkele omstandigheden aan waarbij de keuze voor instrumenten geworteld in het netwerkmechanisme het meest gepast is. Zo is er eerst en vooral een wil en capaciteit nodig om samen te werken. Verder moeten de betrokken organisaties autonoom zijn en een bepaalde mate van interdependentie op gebied van middelen en/of leveranciers en/of productieproces delen. Een bepaalde mate van stabiliteit binnen het netwerk en de betrokken organisaties en een goede ondersteuning van het netwerkverband aan de hand van ICT bijvoorbeeld is daarbij een goede hulp. Andere omstandigheden zoals externe druk en onzekerheid kunnen ook aanleiding zijn om netwerk-gebaseerde coördinatie-instrumenten in te zetten. In tabel 2 (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) worden verschillende coördinatie-instrumenten binnen de publieke context onder andere opgesplitst volgens de achterliggende mechanismen. Een bijkomend criterium om coördinatie-instrumenten te onderscheiden wordt ingegeven door de vorm en kenmerken van het coördinatie-instrument. Zo onderscheidt men coördinatie aan de hand van managementsystemen en coördinatie via structurele instrumenten. Deze onderverdeling wordt in het 28

31 vervolg van het hoofdstuk verder toegelicht. Tabel 2 wordt op het einde van het hoofdstuk besproken en biedt een integratief beeld van de inzichten die in het theoretische deel aan bod komen. > 2.3. Coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid Wanneer we specifiek de coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid beschouwen, bekomen we onderstaande lijst. Deze lijst maakt ook gebruik van de onderverdelingen op basis van coördinatiemechanismen én op basis van de verdeling in managementsystemen of in structurele instrumenten. De instrumenten die in het vet staan, zullen onderwerp uitmaken van het onderzoek: Coördinatie via managementsystemen kan met behulp van strategisch management, financieel management en cultuurmanagement ingezet worden: Strategisch management Coördinatie via managementsystemen Strategisch management bevat instrumenten en procedures die het gebruik van resources plannen, opvolgen en evalueren of die beleid uitvoeren. Wanneer een organisatie/overheid inzet op strategisch management dan beoogt men, naast het vastleggen van een strategische visie, onder andere ook een betere afstemming tussen verschillende organisaties. Toegepast op de Vlaamse Overheid onderscheiden we: Regeringsverklaring, beleidsnota, beleidsbrieven: Strategische planning op niveau van beleid met legislatuurgebonden regeringsverklaring, beleidsnota en jaarlijkse beleidsbrieven Beheersovereenkomsten, jaarlijks ondernemingsplannen: Beheersovereenkomsten vertalen beleidsdoelstellingen naar het niveau van het agentschap, net als de jaarlijkse ondernemingsplannen Interne audit: IAVA: geconsolideerde audit per beleidsdomein aan beleidsraden

32 Financieel management Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) omschrijven financieel management als de manier waarop een organisatie of een cluster van organisaties het verkrijgen en de allocatie van financiële middelen beheert. Budgettaire consolidatie: Comptabiliteitsdecreet laat consolidatie van budgetten en rekeningen toe per beleidsdomein en voor het geheel van de Vlaamse regering. De meerjarenbegroting en vertaling naar jaarlijkse begroting dient respectievelijk te worden gekoppeld aan meerjarenplanning en jaarlijkse planning. Cultuurmanagement Cultuurmanagement bestaat uit alle technieken en instrumenten die coördinatie stimuleren door visies, waarden, normen en kennis tussen de actoren te verspreiden zodat er een gemeenschappelijk discours bestaat rond samenwerking en afstemming. Culturele waarden: integriteitcode, deontologische code Raamstatuut voor overheidspersoneel ter bevordering van mobiliteit Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie via structurele instrumenten kan gebeuren via een netwerkgebaseerde, een hiërarchisch gebaseerde en/of een markt gebaseerd aanpak bereikt worden. In dit onderzoek beperken we ons tot de netwerkgebaseerde en hiërarchiegebaseerde instrumenten omdat deze het meest voorkomend zijn bij het betrachten van interorganisationele coördinatie binnen de publieke sector. Netwerkgebaseerd Regering en ministeriële comités: Regering als hoogste orgaan van de uitvoerende macht is collegiaal in zijn werking 30

33 IKW s en interdepartementale werkgroepen: Traditioneel zijn interkabinetten-werkgroepen flexibele afstemmingsmechanismen, naast interdepartementale werkgroepen CAG: interdepartementaal topoverleg inzake beheer tussen topambtenaren uit elk beleidsdomein Beleidsraad per beleidsdomein: De beleidsraad omvat de minister en de hoofden van departement en agentschappen per beleidsdomein en staat in voor de coördinatie van beleid en uitvoering Managementcomité per beleidsdomein: De managementgroep is facultatief en omvat de hoofden van departement en agentschappen per beleidsdomein en staat in voor de coördinatie van beleid en uitvoering Informatie-uitwisselingssystemen Horizontale strategische overlegorganen inzake HRM, ICT,.. vanuit bestuurszaken Informele overheidsbrede netwerken zoals MOVI Uitvoeringstoets (optioneel instrument) MOD s 2 : De managementondersteunende diensten worden gegroepeerd in MOD s die een klant-opdrachtgever relatie hebben met de afnemende departementen en agentschappen. Initieel bestond het plan deze te vermarkten en de gedwongen winkelnering af te schaffen 2 Oorspronkelijk werden de MOD s ondergebracht bij netwerkgebaseerde instrumenten. De vermarkting van de MOD s maakt echter dat het ook zijn plaats kan vinden binnen het marktprincipe van coördinatie. Meer informatie over dit onderwerp is te vinden in: Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit internationale ervaringen. Leuven: SBOV.