Ontwikkeling sectorloket

Transcriptie

1 Ontwikkeling sectorloket Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

2 R04/15, oktober 2004 ISSN ISBN Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

3 Voorwoord De Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB) is opgericht om voor gemeenten de elektronische gegevensuitwisseling met andere organisaties binnen en buiten het SUWI-domein vorm te geven. Om deze taak te kunnen waarmaken, wil het IB via het project Sectorloket Gemeenten de bouw en implementatie van een zogenaamd sectorloket-systeem realiseren, een generiek platform waarmee het IB de huidige en nieuwe vormen van dienstverlening op het gebied van gegevensuitwisseling in de toekomst kan garanderen. De Inspectie Werk en Inkomen heeft het project vanaf de Europese aanbesteding van het sectorloket (najaar 2003) tot 1 oktober 2004 beoordeeld. In die periode is het IB na afronding van de Europese aanbesteding en de selectie van een leverancier begonnen met de bouw en implementatie van het sectorloket en de bijbehorende applicaties. Omdat er de afgelopen maanden geschillen zijn gerezen tussen het IB en de leverancier is het project nog niet afgerond. Het IB en de leverancier zijn nog bezig een oplossing te vinden voor de gerezen geschilpunten. Het IB heeft inmiddels aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid - de financier van het project - gerapporteerd over voorgenomen maatregelen. In dit rapport geeft de inspectie haar oordeel over de binnen het project gerealiseerde producten, over de sturing en beheersing van het project en over de maatregelen die het IB heeft getroffen heeft om de oplevering van het systeem te kunnen waarborgen. Daarbij heeft de inspectie de stand van zaken tot 1 oktober meegenomen. Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal 3 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

4 4 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

5 Inhoud 1 Inleiding Onderzoek inspectie 7 2 Producten Producten fase Producten fase Conclusie 10 3 Sturing en beheersing van het project Chronologisch overzicht Conclusie 14 4 Maatregelen Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten Wijzigingen IB organisatie Versterking projectbeheersing vanaf augustus Voorstel IB voor vervolgstappen Conclusie 16 5 Oordeel 17 6 Reactie Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten 19 Lijst van afkortingen 20 Definities van gebruikte begrippen 21 Bijlage: Reactie van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten van 12 oktober Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 27 5 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

6 6 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

7 1 Inleiding Sinds de invoering van de Wet SUWI op 1 januari 2002 is de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB) een knooppunt voor gegevensuitwisseling voor met name gemeenten. De eerste opdracht van IB was het aansluiten van gemeenten op de zogenoemde samenloopapplicatie. Hiermee kunnen gemeenten ongeoorloofde samenloop traceren van uitkeringen in het kader van de Wet werk en bijstand (WWB) en de Wetten Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en zelfstandigen (Ioaw respectievelijk Ioaz) met andere inkomsten, zoals uit studiefinanciering of uit arbeid. Tijdens de eerste aansluiting van gemeenten in 2002 bleek de samenloopapplicatie niet stabiel te functioneren. Daarop heeft het IB projectmatig gewerkt aan het verbeteren ervan. Tegelijkertijd heeft het IB met de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) afgesproken een sectorloket te gaan bouwen, een generiek platform waarmee het IB de huidige en nieuwe vormen van dienstverlening op het gebied van gegevensuitwisseling in de toekomst kan garanderen. Toen in het najaar van 2002 bleek dat de huidige samenloopapplicatie hiervoor moeilijk geschikt te maken was, is besloten een nieuw te bouwen samenloopapplicatie als module op te nemen in het sectorloket. Het IB kan zo in de toekomst ook andere vormen van gegevensuitwisseling realiseren, als aparte module of als onderdeel van de samenloopapplicatie. Begin 2003 heeft het IB het project Realisatie van het sectorloketsysteem gestart. Het project behelst de aanbesteding, realisatie en implementatie van het nieuwe sectorloket. Eind juni 2003 is de Europese aanbesteding begonnen. De gunning van de aanbesteding door het IB heeft eind oktober 2003 plaatsgevonden. In het project sectorloket zijn opgenomen de nieuwe samenloopapplicatie, GSD-Inkijk (applicatie die het mogelijk maakt dat medewerkers van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en gemeenten inzicht krijgen in gegevens die zich in de samenloopapplicatie bevinden), en een aantal werkproceskoppelingen uit het programma ketenresultaten die via het sectorloket gaan lopen (zoals bijvoorbeeld de digitale uitwisseling van de gegevens uit de uitkeringsintake). 1.1 Onderzoek inspectie In het najaar van 2003 heeft de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) de beheersing van het aanbestedingstraject, de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de oplevering van producten conform de eisen beoordeeld. De conclusie daarvan was dat het bestek dat voor de aanbesteding is gebruikt een goede basis was om de gewenste nieuwbouw van het sectorloket te realiseren. Voor de beoordeling van de producten in de verdere ontwikkeling van het systeem is dit als uitgangspunt gehanteerd. Kritische kanttekeningen plaatste IWI bij de sturing en beheersing van het project, vooral waar het ging om de vastlegging van de interne communicatie en de projectvoortgang. Vanaf januari 2004 volgt IWI de bouw en implementatie van het op te leveren systeem. Eind juni 2004 heeft de inspectie een nota van bevindingen opgesteld en voor commentaar aan het IB voorgelegd. Het IB gaf in zijn reactie medio juli 2004 aan dat het project vertraging heeft opgelopen en dat het IB in dialoog is met de leverancier om tot nieuwe afspraken te komen. Uit de bijgevoegde briefwisseling maakt de inspectie op dat de leverancier voor het onderdeel softwareontwikkeling van de nieuwe samenloopapplicatie ongeveer tweemaal zo veel uren nodig heeft als overeengekomen en hiervoor meerwerk claimt. Over het al dan niet aanbesteed zijn van onderdelen van het nieuwe systeem bestaat verschil van inzicht tussen het IB en de leverancier. 7 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

8 De vertraging en het overleg met de leverancier meldt het IB medio juli aan de directeur Uitvoeringsbeleid van het Ministerie van SZW. De staatssecretaris heeft hierop het bestuur van het IB verzocht om voor 1 oktober de problemen te verduidelijken en aan te geven welke maatregelen het bestuur terzake zal treffen. Het bestuur van het IB heeft het voorstel voor het vervolgtraject op deze datum aan de staatssecretaris gestuurd. Na de melding van het probleem heeft IWI besloten haar bevindingen en conclusies van eind juni 2004 te actualiseren en aan te vullen met bevindingen over de recente ontwikkeling. Om actueel te rapporteren heeft IWI besloten de beschikbare informatie tot 1 oktober 2004 in haar rapportage te betrekken. Dit betekent dat het door het IB aan de staatssecretaris voorgestelde vervolgtraject in dit onderzoek ook - op hoofdlijnen - is betrokken; de nog lopende audit en de effectiviteit van de verbetermaatregelen zijn in dit rapport buiten beschouwing gebleven. 8 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

9 2 Producten In het plan van aanpak Realisatie van het sectorloket van januari 2004 onderscheidt het IB twee fasen binnen het project met de volgende mijlpalen: April 2004: oplevering transportmechanisme en werkproceskoppelingen (fase 1); Augustus 2004: oplevering samenloopapplicatie, GSD-Inkijk en additionele services (fase 2). 2.1 Producten fase 1 Het IB heeft voor fase 1 de oplevering van de volgende eindproducten gepland: 1. het algemene transportmechanisme voor de routering van gegevens; 2. de functionaliteit werkproceskoppelingen voor het administreren en routeren van gegevens; 3. de infrastructuur van het sectorloket. Dit omvat de hardware en software (de machines en de besturingssystemen) voor het sectorloket. Omdat het IB het operationeel beheer van beide producten aan een marktpartij wil uitbesteden, heeft het IB zich voorgenomen in fase 1 tevens Service Level Agreements (SLA s) te ontwikkelen. De inspectie constateert dat de eindproducten algemeen transportmechanisme en werkproceskoppelingen met een vertraging van acht weken zijn opgeleverd. Deze vertraging heeft initieel geen invloed gehad op de met de ketenpartners gemaakte afspraken, hierna is uit ketentesten gebleken dat nog een aantal aanpassingen noodzakelijk waren. Deze zijn inmiddels nagenoeg alle doorgevoerd. Diverse factoren zijn van invloed geweest op de vertraging: de overeenkomst is later getekend omdat de juridische afwikkeling langer heeft geduurd; ziekte van medewerkers bij het IB en de ICT-leverancier; het IB heeft een verkeerde inschatting gemaakt van de benodigde tijd om de producten van de leverancier te beoordelen en formeel te accepteren; realisatie/implementatie van werkproceskoppelingen heeft meer tijd gekost dan gepland; het aanvullend verzoek van het IB om een print- en routeerfunctionaliteit in te bouwen. Om te anticiperen op vertraging heeft het IB in het plan van aanpak van het project kritische producten (bijvoorbeeld functionele en technische specificaties) en mijlpalen benoemd: (deel)producten die beslist tijdig moeten worden opgeleverd om te bewerkstelligen dat het IB fase 1 en fase 2 tijdig kan afsluiten. Als gevolg van de vertraging besluit het IB niet-kritische deelproducten c.q. activiteiten parallel aan andere trajecten te ontwikkelen. Dit betreft onder meer de ontwik-keling van de SLA voor het beheer van het systeem. Volgens het IB is dit niet urgent, omdat deze SLA pas na oplevering van het sectorloketsysteem in werking hoeft te treden. Bovendien zouden de hoofdlijnen ervan al vaststaan. Ten behoeve van de ketentesten heeft het IB tijdelijk afspraken met de ICT-leverancier gemaakt. Voor het beheer van de hardware heeft het IB met een andere leverancier wel een SLA afgesloten. Daarnaast is het IB nog bezig met de verdere uitwerking van de beveiligingseisen van het sectorloket (in relatie tot de privacywetgeving). Het IB heeft op het functioneel ontwerp van fase 1 een externe audit laten uitvoeren. IB heeft ervoor gekozen om de auditor geen formele rapportage te laten opstellen. De bevindingen zijn opgenomen in een korte notitie en bij de verdere ontwikkeling van het systeem betrokken. Tijdens het testen van de functionaliteit werkproceskoppelingen heeft het IB twaalf gebreken geconstateerd, waarvan de leverancier er tien heeft verholpen. De resterende twee gebreken hebben geen invloed op de werking van het systeem. De leverancier zal deze in fase 2 oplossen. Het IB heeft deze functionaliteit vervolgens geaccepteerd. Hoewel de definitieve test nog niet uitgevoerd kan worden, omdat de keten nog niet operationeel is, zijn de eerste testresultaten positief. 9 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

10 Tijdens fase 1 heeft het IB een aantal wijzigingsverzoeken gedaan aan de leverancier. Deels gaat het om beperkte veranderingen in de functionaliteit die door de leverancier zijn aangebracht. Omvangrijker was het verzoek van het IB om een print- en routeerfunctionaliteit toe te voegen. Deze functionaliteit biedt gemeenten die de berichten die via de werkproceskoppeling binnen krijgen, niet geautomatiseerd kunnen verwerken, de mogelijkheid deze berichten in te zien en te printen. Hiervoor is door de leverancier in fase 1 een functioneel ontwerp opgesteld. Deze functionaliteit is niet aanbesteed en de kosten zijn derhalve niet in de begroting van het project opgenomen. Omdat er onduidelijkheid was over de opdrachtgever van dit verzoek en de financiering hiervan heeft het bestuur van het IB uiteindelijk besloten deze functionaliteit niet te realiseren. 2.2 Producten fase 2 In fase 2 zijn de volgende eindproducten voorzien : de samenloopapplicatie; GSD-Inkijkapplicatie; additionele services (beveiliging, interface eindgebruiker, auditlogging, testvoorzieningen, rapportagetools). De leverancier is tijdens het opstellen van het functioneel ontwerp voor deze fase tot de conclusie gekomen dat hij de gevraagde producten niet binnen de geplande termijn en voor het gereserveerde budget kan realiseren. Hij meent dat er sprake is van meerwerk ten opzichte van de aanbestede functionaliteit. Daarnaast heeft de meerwerkclaim van de leverancier betrekking op een aantal gerealiseerde producten uit fase 1. De leverancier komt met scenario s voor het realiseren van de samenloopapplicatie, met varianten in functionaliteit, oplevertijd en financiële consequenties. Het IB-bestuur kiest voor de optie die inhoudt dat de leverancier de samenloopappplicatie inclusief het meerwerk met een vertraging van vier maanden zal opleveren. Parallel hieraan heeft een aantal projectmedewerkers van het IB het functionele ontwerp beoordeeld. Naar aanleiding van deze beoordeling past de leverancier het functionele ontwerp aan. De projectmanager en enkele dagen later de directeur van het IB tekenen het functionele ontwerp voor de samenloopapplicatie en de Inkijkapplicatie. Na deze acceptatie laat het IB het functioneel ontwerp door een externe auditor beoordelen. Deze auditor komt half augustus tot een negatief oordeel. Het ontwerp voldoet niet aan alle eisen. Het is niet af, op een aantal cruciale onderdelen inconsistent en onvolledig. Realiseren van de beschreven functionaliteit leidt niet tot de gewenste werking van de nieuwe samenloopapplicatie, concludeert de auditor. De leverancier houdt echter vast aan het reeds door het IB getekende functioneel ontwerp en gaat door met het technisch ontwerp en de bouw van het systeem. Om uit de impasse te geraken, spreken het IB en de leverancier af om een gezamenlijke - niet bindende - audit te laten uitvoeren naar de problematiek door een onafhankelijke derde. Deze auditor krijgt als opdracht een gezamenlijke probleemanalyse uit te voeren en voorstellen te doen voor oplossingen, op te leveren op 15 oktober Het IB en de leverancier zullen op basis van dit - niet bindende - advies trachten een oplossing te vinden voor hun geschilpunten. De inzet is gericht op het verkrijgen van een overeenkomst voor 1 november Conclusie De belangrijkste eindproducten van fase 1, het algemene transportmechanisme, de functionaliteit werkproceskoppelingen en de infrastructuur van het sectorloket, zijn met een vertraging van acht weken door het IB geaccepteerd. De met de ketenpartners gemaakte afspraken zijn grotendeels nagekomen. De eerste testresultaten zijn positief. Wel is de oplevering van een aantal niet-kritische deelproducten c.q. activiteiten doorgeschoven naar fase Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

11 Over de producten van fase 2 kan de inspectie geen uitspraak doen. Niet alleen is de oplevering ervan vertraagd tot half december 2004, ook is er een geschil ontstaan tussen IB en leverancier over het functioneel ontwerp en over meerwerk. Om de geschilpunten op te lossen, laten het IB en de leverancier gezamenlijk een audit uitvoeren door een onafhankelijke derde. Deze zal op 15 oktober rapporteren en voorstellen doen voor oplossingen. 11 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

12 12 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

13 3 Sturing en beheersing van het project Bij de beoordeling van de aanbesteding (eind 2003) plaatste de inspectie kritische kanttekeningen bij de sturing en beheersing van het project, vooral waar het ging om de vastlegging van de interne communicatie en de projectvoortgang. Eind juni heeft de inspectie haar nota van bevindingen over fase 1, met de resultaten van het onderzoek tot dan toe, aan het IB gestuurd. Hierin signaleerde de inspectie onder meer dat: de druk op de formele einddatum van 1 december 2004 gezien de vertraging toenam; ten aanzien van de projectmatige aansturing en beheersing onduidelijk was hoe het bestuur heeft gereageerd op de opgetreden vertraging binnen het project; de kwaliteit van de vastlegging van de interne communicatie en projectvoortgang meer aandacht behoefde. Het IB heeft bij de start van het project aangegeven bijzondere aandacht te zullen schenken aan de sturing en beheersing van het project. In hoeverre het IB hierin geslaagd is, illustreert onderstaand chronologische overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen vanaf mei Chronologisch overzicht De leverancier kondigde op 19 mei 2004 voor het eerst aan dat er sprake was van vertraging en meerwerk. Dit gebeurde mondeling. In eerste instantie heeft de projectmanager IB de problemen binnen het project willen oplossen. Hij is met de leverancier om de tafel gaan zitten om de aard van problematiek in kaart te brengen en te zoeken naar oplossingen. Aanvankelijk koos de projectmanager dus niet voor escalatie. Op 1 juli heeft de projectmanager formeel de stuurgroep, voorgezeten door de directeur van het IB, ingelicht over de vertraging en de meerwerkclaim van de leverancier. De stuurgroep kiest als strategie om het project voort te zetten en het verschil van inzicht aan het einde van het project te verhelpen. Dezelfde dag licht de directeur IB de voorzitter van het bestuur IB in. Aangezien de inzet van de projectmanager in eerste instantie was dat er geen sprake was van meerwerk, stuurt de plaatsvervangende directeur van het IB begin juli een brief naar de leverancier waarin het IB aangeeft dat een wijziging van de einddatum niet acceptabel is en het IB geen meerwerk accepteert. Het IB vraagt de leverancier maatregelen te treffen om het project volgens de oorspronkelijke planning af te ronden. In reactie hierop geeft de leverancier aan vast te houden aan zijn standpunt dat de planning niet haalbaar is en er wel sprake is van meerwerk. De leverancier komt met scenario s voor het vervolg en vraagt het IB hieruit te kiezen. Half juli maakt het IB een keuze uit de scenario s van de leverancier. Daarbij geeft het IBbestuur aan dat het op korte termijn overeenstemming met de leverancier over het (vermeende) meerwerk wil bereiken. In dat verband zal ook de schade als gevolg van de vertraagde oplevering een punt van overleg zijn. Het IB stelt voor bij overeenstemming dit in een vaststellingsovereenkomst vast te leggen, die beide partijen dienen te ondertekenen. Tegelijkertijd geeft het IB aan dat de leverancier van rechtswege in gebreke is. Eind juli tekent de directeur van het IB het functioneel ontwerp samenloopapplicatie. Om de nieuwe einddatum van het gekozen scenario (16 december) te halen, moest volgens de leverancier het IB het ontwerp namelijk onmiddellijk tekenen. Half augustus echter krijgt het IB de resultaten van een externe audit naar dit ontwerp: deze zijn negatief. Na consultering van een advocaat besluit het IB de voorgenomen vaststellingsovereenkomst niet te tekenen en samen met de leverancier een externe auditor een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren. Eind juli wordt de projectmanager IB door de directeur vervangen. De directeur benoemt op 30 juli een interim projectmanager. 13 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

14 In september 2004 komen de resultaten beschikbaar van een eigen interne audit die het IB heeft gedaan naar de beheersing van het project. Oorspronkelijk wilde het IB met deze audit een uitspraak doen over de beheersing in fase 1. Omdat de geplande opleveringsdatum niet werd gehaald, zijn ook bevindingen uit fase 2 meegenomen. De belangrijkste conclusies uit de IB-audit zijn: De organisatiestructuur is wel beschreven met de taken en verantwoordelijkheden van bestuur, stuurgroep en projectgroep, maar er wordt niet aangegeven wie welke besluiten (mag) nemen. Er is bijvoorbeeld geen besluitvormingsmatrix. De relatie tussen het project en de lijnorganisatie verdient meer aandacht. Het gaat dan bijvoorbeeld om vaststelling en bewaking van capaciteit voor het project. De relatie tussen het project en de stuurgroep is door onduidelijkheden in verantwoordelijkheden en bevoegdheden en een gebrekkige informatievoorziening niet optimaal. Gebleken is dat veel besluiten door de projectmanager genomen zijn, een bevoegdheid die informeel aan hem is gedelegeerd maar niet formeel is vastgelegd. Er is onduidelijkheid over de planningen van de leverancier en de afstemming hiervan met de eigen planning, de informatieverstrekking aan de stuurgroep en de aansturende rol van de projectmanager met betrekking tot de planning. De opzet van de projectrapportages maakt het moeilijk een goed inzicht te krijgen in de huidige voortgang. Er zijn te weinig sturingsitems opgenomen en allerlei wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke planningen zijn niet expliciet opgenomen. Niet in alle gevallen zijn impactanalyses uitgevoerd van wijzigingen in het project (bijvoorbeeld bij een change request). Verder is niet duidelijk welke waarborgen zijn getroffen om de kwaliteit te garanderen en/of te toetsen. De relatie tussen het financiële verloop en de oorspronkelijke begroting moet beter in beeld worden gebracht. Dit dient te gebeuren in samenhang met het opstellen van de besluitvormingsmatrix. Bovengenoemde conclusies liggen in lijn met de nota van bevindingen van IWI, die eind juni 2004 aan het IB is voorgelegd. 3.2 Conclusie Aanvankelijk heeft het IB de problematiek onderschat. De projectmanager heeft tot eind juni getracht de problemen over meerwerk en vertraging onder eigen verantwoordelijkheid op te lossen. Signalen daaromtrent (bijvoorbeeld uit de voortgangsrapportages van het project) zijn niet opgepakt door de stuurgroep. Het verloop van het project vanaf het voorjaar van 2004 en de uitgevoerde audits maken duidelijk dat het IB het project in deze periode niet beheerste. De belangrijkste tekortkomingen lagen op het gebied van sturing, bewaking, afleggen van verantwoording en het tijdig treffen van maatregelen. 14 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

15 4 Maatregelen IB Op 14 juli licht het bestuur van het IB de directeur Uitvoeringsbeleid van het Ministerie van SZW in over de verwachte vertraging van vier maanden. Het IB geeft aan met de leverancier in overleg te zijn over nieuwe afspraken. De staatssecretaris van SZW verzoekt het IB vervolgens de problemen te verduidelijken en uiterlijk 1 oktober aan te geven welke maatregelen het bestuur zal nemen. De staatssecretaris van SZW zal op basis hiervan een besluit nemen over dit voorstel voor het vervolgtraject. In augustus 2004 treft de directeur van het IB maatregelen voor de interne organisatie van het IB en voor het verbeteren van de projectbeheersing. In een brief van 1 oktober 2004 aan de staatssecretaris van SZW geeft het bestuur van het IB een toelichting op de maatregelen. Hiermee geeft het bestuur inzicht in de stand van zaken met betrekking tot de bouw van de nieuwe applicatie en de aanvullende maatregelen die zijn getroffen. Bij de brief voegt het bestuur tevens een statusrapportage van het project, met een voortgangsadvies aan het bestuur van het IB en de opdrachtverstrekking aan de externe auditor. De inspectie heeft deze maatregelen op hoofdlijnen beoordeeld. 4.1 Voorgenomen wijzigingen IB-organisatie Zomer 2004 heeft IB een aantal organisatorische wijzigingen doorgevoerd. Formele invoering is in 2005 voorzien. Na het vervangen van de projectmanager is de afdeling projecten opgeheven. Het project sectorloket valt nu direct onder de verantwoordelijkheid van de directeur. Hiermee wordt beoogd de aansturing van het project te verscherpen en de interne communicatie en samenwerking te verbeteren. Tevens wordt het aantal managers terug gebracht naar vier, wat beter in verhouding staat tot een organisatie van dertig medewerkers. Het managementteam bestaat in de nieuwe organisatiestructuur uit de directeur en de managers planning en control, relatiemanagement en operations. 4.2 Versterking projectbeheersing vanaf augustus 2004 In augustus zijn door de interim-projectmanager een aantal verbetervoorstellen voorgedragen. In de stuurgroepvergadering van 12 augustus zijn deze voorstellen besproken en aan de interim-projectmanager is opdracht gegeven deze nader uit te werken. De maatregelen hebben betrekking op de volgende aspecten: Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden opstellen en vaststellen van de taken en verantwoordelijkheden in het kader van het project, met bijbehorende besluitvormingsmatrix en procedures; benoemen van een aparte projectleider voor het deelproject werkproceskoppeling; de projectmanager is geen lid meer van de stuurgroep, maar legt verantwoording af aan de stuurgroep; de projectmanager is niet meer de deelprojectleider voor de uitrol van de samenloopapplicatie en communicatie; verbeteren van de communicatie zowel binnen het project als richting SZW, IWI en ketenpartners door het opstellen van een communicatieplan; opstellen van een besluitvormingsmatrix. Planning, control & financiën opstellen van een gedetailleerd eigen projectplan per deelproject, waarin de vereiste inzet en expertise vanuit het IB staat en waarbij het IB voortdurend bewaakt of deze planning synchroon loopt met die van de leverancier; 15 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

16 verbeteren van de voortgangsrapportages; het maken van een overzicht van de bestede middelen ten opzichte van de projectbegroting, waarbij tevens wijzigingsvoorstellen worden betrokken. Kwaliteitsmanagement uitwerken van het kwaliteitshandboek met richtlijnen voor het uitvoeren van in- en externe audits; opstellen van richtlijnen voor de acceptatie van (deel)producten; uitvoeren van een kwaliteitstoets (code-review) op de producten van fase 1. Risicomanagement invullen van risicomanagement bij het IB; beoordelen hoe de leverancier het risicomanagement invult. 4.3 Voorstel IB voor vervolgstappen In de brief van het IB aan de staatssecretaris van 1 oktober en in de statusrapportage van september 2004 geeft het IB aan een aantal van deze maatregelen te hebben ingevoerd en/of in gang te hebben gezet. Verder geeft het IB aan het project procesmatig inmiddels te beheersen. De stuurgroep heeft besloten diverse aanvullende maatregelen in oktober in te voeren. IWI stelt vast dat inmiddels de kwaliteit van de voortgangsrapportages is verbeterd, er een aanzet voor een besluitvormingsmatrix is opgesteld, de aansturing van het project is verscherpt en het IB een code-review voor fase 1 laat uitvoeren. 4.4 Conclusie Naar aanleiding van de problemen heeft het IB maatregelen getroffen. IWI concludeert dat de maatregelen aansluiten bij de geconstateerde tekortkomingen. Gezien het tijdstip van deze rapportage kan de inspectie de effectiviteit van genoemde maatregelen niet beoordelen. 16 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

17 5 Oordeel Naar het oordeel van de inspectie hebben de problemen rond het project Realisatie van het sectorloketsysteem twee belangrijke interne oorzaken: 1 Het IB is onvoldoende alert geweest op signalen dat het project niet goed verliep. Sneller ingrijpen zou de problemen waarschijnlijk niet hebben voorkomen, maar zou ze wel eerder aan het licht hebben gebracht. Dit had het IB meer gelegenheid gegeven te anticiperen op de ontstane situatie. Onbeheerste situaties zoals in de zomermaanden zouden dan wellicht zijn vermeden; 2 De sturing en beheersing van het project was onder de maat. Bestuur en directie van het IB zijn zich hiervan bewust geworden en hebben in de afgelopen maanden maatregelen getroffen. Producten Het IB heeft de producten van fase 1 opgeleverd, met uitzondering van enkele niet-kritische deelproducten die doorgeschoven zijn naar fase 2. De inspectie kan nog geen oordeel vellen over de producten die in fase 2 zullen worden opgeleverd. Pas na de onderhandelingen tussen het IB en de leverancier - op basis van de externe audit die 15 oktober wordt opgeleverd - ontstaat meer zicht op de producten die op 16 december zullen worden opgeleverd en de producten die de leverancier eventueel daarna nog zal opleveren. De gekozen oplossing biedt naar oordeel van de inspectie perspectieven om uit de ontstane impasse te geraken en de producten conform het bestek te realiseren. Sturing en beheersing Bij de start van het project gaf het IB aan dat de sturing en beheersing van het project bijzondere aandacht zal krijgen. Desondanks blijkt dat het IB onvoldoende beheersing had over het project. Na het zichtbaar worden van de problemen heeft het IB maatregelen getroffen om het project wel te beheersen. Deze maatregelen zijn gebaseerd op een kritische zelfanalyse aangaande de sturing en beheersing van het project, aangevuld met de eerste bevindingen en conclusies van de interim-projectmanager. De inspectie onderschrijft het beeld dat hieruit naar voren komt. Sommige maatregelen (zoals het verbeteren van de informatievoorziening door het wijzigen van de opzet van de voortgangsrapportage) hebben volgens IWI al geleid tot concrete verbeteringen. Voor andere maatregelen is het nog te vroeg om effecten van de maatregelen voor de kwaliteit van het project te beoordelen. Het IB stelt dat veel maatregelen in oktober zullen worden geïmplementeerd. Veel maatregelen van het IB liggen in de sfeer van het formaliseren van besluitvormingstrajecten, uitvoeringspraktijk en evaluatiemomenten. Dit sluit aan bij eerdere bevindingen van IWI dat het ontbreken van rapportages de inzichtelijkheid van de kwaliteit van het project niet ten goede komt. Daarnaast heeft het het IB ontbroken aan voldoende kritisch vermogen om signalen op te vangen dat zaken niet conform planning verliepen. De constatering dat de stuurgroep wel voortgangsrapportages heeft besproken, maar niet reageerde op impliciete verschuivingen in de planning is hiervan een duidelijk voorbeeld. Het IB is bij ontwikkeltrajecten kwetsbaar gebleken. Alleen door het structureel inbedden van de (voor)genomen maatregelen in de bedrijfsvoering kan het IB nieuwe vormen van dienstverlening op het gebied van gegevensuitwisseling in de toekomst garanderen. 17 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

18 18 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

19 6 Reactie Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten De inspectie heeft het conceptrapport voorgelegd aan bestuur en directie van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten. Op 12 oktober 2004 hebben het bestuur en de directeur hierop gereageerd. Het feitelijk commentaar van de directeur van het Inlichtingenbureau is in voorliggende rapportage verwerkt. Hieronder is de reactie van het bestuur van het Inlichtingenbureau en het commentaar daarop van de inspectie opgenomen. In de bijlage van dit rapport is de brief van het IB opgenomen. Reactie van het bestuur van het IB Het eerste deel van het project, het sectorloket gemeenten, is afgerond en kan worden geïmplementeerd als SONAR in gebruik kan worden genomen. Het bestuur betreurt het dat inmiddels een aanzienlijke vertraging is ontstaan in de verdere realisatie van het sectorloketproject. Hoewel vooral niet voorziene externe ontwikkelingen hiertoe hebben geleid, deelt het bestuur het oordeel van IWI dat de ontstane problemen eerder aan het licht hadden moeten komen. Door niet tijdige en soms ook onjuiste rapportage werd het bestuur te laat in de gelegenheid gesteld corrigerend en sturend op te treden. Zodra het bestuur signalen bereikten heeft het echter maatregelen getroffen om het project te beheersen. De verantwoordelijke projectleider is vervangen. De interne organisatie is aangepast, waardoor de aansturing van het project direct door de directeur van het IB geschiedt. Verder is de interne rapportage aanzienlijk verbeterd. Een interne audit heeft geleid tot een groot aantal maatregelen voor een betere beheersing van het project. Teneinde optimale voorwaarden voor een goede afronding van het project te creëren is samen met de leverancier opdracht gegeven voor een externe audit, welke ook zal leiden tot concrete voorstellen voor oplossingen. Het bestuur is nauw betrokken bij de voortgang van het project en zal dit in de komende tijd ook blijven. Het is van mening, dat het geheel van maatregelen adequaat is om de realisering van het project op een verantwoorde manier voort te zetten en af te ronden. Het bestuur wijst er op, dat ondertussen de bestaande samenloopapplicatie naar behoren functioneert, zodat er bij de afnemers geen problemen behoeven te ontstaan. Een Verbeterplan Samenloopsignalen wordt uitgevoerd, waardoor op korte termijn de tevredenheid van de gemeenten met de werking van de applicatie verder kan toenemen. Nawoord IWI In algemene zin kan het Inlichtingenbureau zich vinden in de weergave van feiten en de daaraan verbonden conclusies zoals gepresenteerd in het rapport. De reactie van het bestuur van het Inlichtingenbureau geeft de inspectie geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. 19 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

20 Lijst van afkortingen CWI IB ICT IWI SLA SUWI SZW UWV Centrum voor Werk en Inkomen Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten informatie en communicatietechnologie Inspectie Werk en Inkomen Service Level Agreement Wet Structuur uitvoering werk en inkomen Sociale Zaken en Werkgelegenheid Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen 20 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

21 Definities van gebruikte begrippen Applicatie Programma of pakket van programma s voor een bepaalde taak. Architectuur Een beschrijving (ontwerp, visie) van een overkoepelende samenhang van processen, netwerkcomponenten, computersystemen, opslag, beheer en programmatuur. Code-review Het door een specialist onderzoeken van computerprogramma s om te beoordelen of deze qua structuur en inhoud goed zijn geconstrueerd. Configuratie Geheel van apparaten en programmatuur dat samen een computersysteem vormt. Functioneel ontwerp Beschrijving van wat een informatiesysteem gaat doen (de functionaliteit van het informatiesysteem). Technisch ontwerp Nadere uitwerking van het functioneel ontwerp, waarin de gekozen technische oplossingsrichting wordt beschreven. Samenloopapplicatie Applicatie, die op basis van sofi-nummers van bijstandscliënten onderzoekt of deze in de (bijstands)uitkeringsperiode andere inkomstenbronnen hebben. Deze applicatie vraagt hiertoe gegevens op bij onder meer belastingdienst, UWV en andere gemeentelijke sociale diensten. Samenloopsignaal Bericht aan de gemeentelijke sociale dienst, dat voor een sofi-nummer samenloop geconstateerd is. SLA (service level agreement) Overeenkomst waarin de afspraken tussen dienstverlener (het bedrijf of de ICT-leverancier) en de afnemer (de externe of de interne klant) zijn vastgelegd. 21 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

22 22 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

23 Bijlage Reactie van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten van 12 oktober Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

24

25

26

27 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 2004 R04/15 Ontwikkeling sectorloket R04/14 Samenvatting rapportages verscherpt toezicht De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Almelo, Amsterdam, Den Helder, Haarlem en Rotterdam R04/13 In goed vertrouwen Onrechtmatige gegevensverstrekking aan een handelsinformatiebureau R04/12 Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter De invoering van de Wet verbetering poortwachter door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen R04/11 UWV en Walvis Tweede rapportage R04/10 De praktijk ná het aanbesteden De feitelijke inkoop van afzonderlijke reïntegratietrajecten door UWV in de contractperiode Jaarplan 2005 Jaarverslag 2003 R04/09 Gelijke gevallen, gelijke behandeling? Uitvoering van de ontslagtaak door CWI R04/08 Dienstverlening door het Inlichtingenbureau R04/07 Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in 2003 R04/06 ICT en de keten van werk en inkomen R04/05 De manager de baas? Een onderzoek naar WAO-managers en hun integrale verantwoordelijkheid voor het werk van verzekeringsartsen R04/04 Inzet reïntegratie-instrumenten en -voorzieningen door UWV R04/03 Herbeoordeeld? Uitvoering van de wettelijke WAO-herbeoordelingen R04/02 Verbetering opzet financieel beheer CWI R04/01 Gemeente Assen en de bijzondere bijstand Onderzoek naar bijzondere bijstandsverlening bij verblijf in het buitenland 2003 R03/21 Werken met behoud van een Abw-uitkering in Amsterdam Quick scan R03/20 UWV en Walvis Eerste rapportage Aanpassing Jaarplan IWI 2004 i.v.m. het gewijzigd toezicht op gemeenten R03/19 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Den Helder Eerste rapportage verscherpt toezicht R03/18 Vreemdelingen en arbeid Het vergunningenbeleid van CWI R03/17 Certificatie- en keuringsinstellingen op het gebied van arbeidsomstandigheden in 2002 R03/16 Elfde tot en met dertiende voortgangsrapportage inzake de realisatie bestuurlijke afspraken met Amsterdam R03/15 Afspraken Centra voor Werk en Inkomen met de gemeenten Hoorn en Zaanstad R03/14 De inschakeling van een private partij bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Maarssen Eindrapportage 27 Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket

28 Jaarplan 2004 R03/13 Indicatiestelling sociale werkvoorziening Een onderzoek naar de kwaliteit van het indicatiestellingproces R03/12 Afhandeling openstaande posten Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Eindrapport R03/11 Gemeentelijke eindejaarsuitkeringen aan minima in 2002 R03/10 Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners Loenen en de intake van bijstandsaanvragen R03/09 Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001 R03/08 De decentrale aansturing van de Sociale Verzekeringsbank R03/07 Debiteurenbeheer collecterend proces Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Jaarverslag 2002 R03/06 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam Stand van zaken eerste kwartaal 2003 R03/05 De uitvoering van onderzoeken in het kader van de Algemene bijstandswet door de gemeente Rotterdam in 2002 Toetsingskader instellingen persoonscertificatie in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet en enkele andere wetten R03/04 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001 Quick scan R03/03 Opzet financieel beheer Centrale organisatie werk en inkomen Review van het KPMG-rapport 'Risicoanalyse financieel beheer CWI' R03/02 Onderzoek toepassing Werkloosheidswet bij SHB Havenpool Rotterdam BV R03/01 De ketens van werk en inkomen Een verkennend onderzoek naar de keten van werk en inkomen vanuit cliëntperspectief U kunt deze publicaties opvragen bij: Afdeling Communicatie communicatie@iwiweb.nl Prinses Beatrixlaan AL Den Haag Postbus AN Den Haag Telefoon (070) Fax (070) Inspectie Werk en Inkomen Ontwikkeling sectorloket