Antillianenbeleid in zeven gemeenten,

Transcriptie

1 Antillianenbeleid in zeven gemeenten, Eindrapportage over de rijksbijdrageregeling Antillianengemeenten, opgesteld voor de Directie Coördinatie Integratie Minderheden van het Ministerie van Justitie George Muskens met medewerking van Suzanne Huender DOCA Bureaus Kerkstraat 27 Lepelstraat Juli 2005

2 II

3 INHOUDSOPGAVE 1 ANTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN, : REGELING EN RAPPORTAGE OPZET VAN DE RAPPORTAGE BELEIDSCONTEXT VAN HET ANTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN Beleidscontext in Nieuw beleidsperspectief LANDELIJKE EN PLAATSELIJKE OOGMERKEN VAN HET ANTILLIANENBELEID Landelijke oogmerken Vinden, binden en de sluitende aanpak Plaatselijke oogmerken OMVANG VAN DE GEMEENTELIJKE DOELGROEPEN, De zeven Antillianengemeenten Wat is een Antillianengemeente? EN DAARNA: ALGEMENE CONCLUSIES VINDEN, BINDEN EN SLUITEND AANPAKKEN VINDEN Gerichte voorlichting en werving Op straat Aantrekkelijke activiteiten Nederlandse intakers Preventieve benadering BINDEN Preventieprojecten Huisvesting Opvoedingsondersteuning Hulp en zorg Zinnige dingen doen DE SLUITENDE AANPAK Scholing en werk Inburgering nieuwkomers Oppakken en opsluiten repressie en veiligheidseffecten DRAAGVLAK EN INBEDDING DE ANTILLIAANSE GEMEENSCHAP: AANDEEL EN INBRENG TOEGANG TOT DE INSTELLINGEN DE AANPAK IN DE PRAKTIJK DE GEMEENTEN EN HUN AANPAK IN DE PRAKTIJK Amsterdam Den Haag / Traha Brug Den Helder Dordrecht Groningen / Ganashi Nijmegen / Trabou tin Rotterdam / Lus di Trafiko GOOD PRACTICES Wat zijn good practices Good practices op onderdelen CONCLUSIES BIJLAGE 1. TABELLEN OVER 2001 TOT 2004 BIJLAGE 2. DOELEN EN OPBRENGST PER GEMEENTE BIJLAGE 3. DOSSIER ANTILLIANEN I

4 1 Antillianenbeleid in zeven gemeenten, : regeling en rapportage 1.1 Opzet van de rapportage Dit is het eindverslag van het Antillianenbeleid 1 in zeven gemeenten, namelijk Amsterdam, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Groningen, Nijmegen en Rotterdam. Het Antillianenbeleid is in deze gemeenten gevoerd van 2001 tot Daarvoor ontvingen de gemeenten een rijksbijdrage. In totaal stelde het Rijk ƒ 24 miljoen of 11 miljoen voor vier jaar beschikbaar, oftewelƒ 6 miljoen of 2,7 miljoen per jaar. De verdeelsleutel was als volgt: 1. Amsterdam ƒ 3,6 of 1,6 miljoen 2. Den Haag ƒ 2,5 of 1,1 miljoen 3. Den Helder ƒ 4,0 of 1,8 miljoen 4. Dordrecht ƒ 3,7 of 1,7 miljoen 5. Groningen ƒ 2,9 of 1,3 miljoen 6. Nijmegen ƒ 2,0 of 0,9 miljoen 7. Rotterdam ƒ 5,2 of 2,4 miljoen Het Rijk heeft DOCA Bureaus opdracht gegeven jaarlijks te rapporteren over het Antillianenbeleid van de zeven gemeenten en de rijksbijdrageregeling. De jaarlijkse rapportage vond plaats aan de hand van een format, dat DOCA in 2002 in overleg met de gemeenten en het Rijk heeft opgesteld. Jaarlijkse rapportages zijn gevolgd in 2002, 2003 en 2004, en nu is de eindrapportage aan de orde. Het Rijk hanteerde als ankerpunten voor het Antillianenbeleid 1. Het bereik en effect van de gemeentelijke aanpak van Antilliaanse risicojongeren 2 op individueel niveau, 2. De inbedding van het Antillianenbeleid in het reguliere beleid van de gemeente en de instellingen ter plaatse, 3. De inbreng van de Antilliaanse gemeenschap in het Antillianenbeleid, 4. De vergroting van de deskundigheid van instellingen in de gemeente en daarmee van hun toegankelijkheid. De rapportage op deze punten komt aan de orde in de hoofdstukken 2 tot 6. Hoofdstuk 2 heeft als titel vinden, binden en de sluitende aanpak en bespreekt de individuele aanpak van Antilliaanse risicojongeren. Hoofdstuk 3 ( inbedding en draagvlak ) bespreekt de genoemde inbedding, hoofdstuk 4 ( inbreng van de Antilliaanse gemeenschap) bespreekt de genoemde inbreng en hoofdstuk 5 ( toegankelijke instellingen ) bespreekt de genoemde vergroting van de deskundigheid en daarmee de toegankelijkheid van de instellingen. Hoofdstuk 6 geeft korte kenschetsen van de aanpak per gemeente. Hierbij zijn grote en opmerkelijke verschillen te constateren. De gemeenten zijn in de gelegenheid gesteld om op het concept van de rapportage te reageren. Hun reacties zijn in de definitieve versie verwerkt. 1 Waar in deze rapportage sprake is van Antillianen leze men Antillianen en Arubanen. 2 Wij hebben gekozen voor de term risicojongeren omdat de jongeren enerzijds het risico lopen te ontsporen en niet goed terecht te komen in de samenleving. Anderzijds was er volgens de gemeenten een groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolkingsgroep veroorzaakte. 1

5 We zullen eerst in paragraaf 1.2 de beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten in 2001 en in bespreken. Daarna volgen de landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid (paragraaf 1.3), de kenschets van de doelgroepen van het gemeentelijke Antillianenbeleid (pargraaf 1.4), de jaarlijkse rapportages (paragraaf 1.5) en de samenvattende conclusies (paragraaf 1.6). 1.1 Beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten Beleidscontext in 2001 In mei 2001 heeft de regering een rijksbijdrageregeling ingesteld voor zeven Antillianengemeenten, die [zich] onderscheidden zich van andere gemeenten in Nederland door een grote concentratie Antillianen binnen hun grenzen en door de groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolk ingsgroep veroorzaakt (Toelichting op de Bijdrageregeling Antillianengemeenten, Staatscourant 18 mei 2001). Het geld was afkomstig van fondsen die de regering eerder gereserveerd had voor verplichte inburgering op de Antillen. Inburgeringsplichtige Antillianen en Arubanen die zich metterwoon in Nederland wilden vestigen moesten zich volgens de plannen van de Nederlandse regering op de Antillen of op Aruba laten inburgeren voordat zij de oversteek naar Nederland konden maken. Dit plan had, na een aanvankelijke overeenkomst met de Antilliaanse regering, schipbreuk geleden in het Antilliaanse parlement. De zeven gemeenten hadden er in die tijd reeds verschillende keren bij de regering op aangedrongen specifieke middelen vrij te maken voor de opvang van Antilliaanse risicojongeren in hun gemeenten. Het was een groep jongeren die voor de nodige overlast zorgde, zoals bleek uit politierapportages, perspublicaties (onder andere naar aanleiding van schietincidenten met dodelijke afloop in de zomer van 1999 in Dordrecht of over no-go area Millinxbuurt in Rotterdam), raadsnotities en enkele wetenschappelijke studies, zoals die van Wiebe de Jong c.s., Marion van San en Hans van Hulst (De Jong, Steijlen en Masson 1997; Van San 1998; Van Hulst 1993; 1997). De zeven gemeenten waren toentertijd al langer bezig met de aanpak van Antilliaanse risicojongeren, evenals andere gemeenten. Zij maakten daartoe sinds 1994 gebruik van een specifiek programma van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de scholing en arbeidsmarkttoeleiding voor Antilliaanse jongeren. 3 Het gemeentelijke Antillianenbeleid is dus niet iets dat in 2001 een zaak van publieke zorg en aandacht is geworden. De middelen die de regering toen aan de zeven gemeenten ter beschikking stelde waren te zien als een aanmerkelijke verruiming van de reeds bestaande SPAGmiddelen. Van Boxtel had echter meer te besteden, in totaal namelijk ƒ 50 miljoen of 22,5 miljoen gereserveerd. De rest van het bedrag heeft het Rijk vanaf 2002 gebruikt voor een programma 3 Dit programma kennen we als de SPAG-projecten (Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen). Het ministerie is met deze projecten begonnen in De doelgroep bestond toen uitsluitend uit Antilliaanse jongeren. Na 1998 is dit programma tweemaal verlengd tot In 2000 is het verbreed tot alle allochtone doelgroepen. Na 2004 is het programma niet meer verlengd. Tussen 1994 en 2001 hebben 3000 Antilliaanse jongeren tussen de 18 en 30 jaar deelgenomen aan een SPAG-project; succes eenderde (Klaver 2001: 1). In 2002 namen (afgerond op tientallen)1850 Antillianen deel, waarvan 850 (ruim de helft) in Rotterdam, 200 in Nijmegen, 140 in Dordrecht, 90 in Groningen en 60 in Den Helder. Amsterdan had de deelname in 2000 beëindigd. (Schambach, Mateman en Flapper 2003: 62). De gemeenten ontvingen een X-bedrag per deelnemer. 2

6 voor begeleide woonprojecten van gemeenten, woningcorporaties, etc. Dit programma is onder naam DIREKSHON! uitgevoerd door de Stichting Experimenten Volkshuisvesting SEV te Rotterdam. Tussen 2002 en 2004 zijn aan negentien gemeenten en corporaties middelen toegekend voor in totaal 450 begeleide woonplekken. Basisfilosofie achter dit programma was dat veel Antilliaanse jongeren bij aankomst in Nederland kansloos zijn op de woningmarkt (alleenstaand, geen inschrijvingsjaren zie voor Tilburg bijvoorbeeld Muskens, 2002) en mede daardoor gaan zwerven, teloor gaan. Als je ze direct kunt opvangen, huisvesten en begeleiden naar bijvoorbeeld werk en scholing voorkom je veel problemen. Tussen 2002 en eind 2004 zijn 18 projecten goedgekeurd en in uitvoering genomen voor een totaalbedrag van 7,2 miljoen euro. Hierbij waren projecten in vijf van de zeven Antillianengemeenten (alle behalve Amsterdam en Nijmegen) voor een totaalbedrag van ruim 5,5 miljoen euro en 350 wooneenheden 106 in Rotterdam, 72 in Dordrecht, 25 in Den Helder en Nijmegen, 12 in Groningen en 10 in Den Haag. Verder beschikten de gemeenten over rijksmiddelen voor de inburgering, het grootstedenbeleid, het onderwijsachterstandenbeleid en de aanpak van jonge criminele allochtonen. Ze konden bepaalde bedragen reserveren voor onderdelen van hun Antillianenbeleid. Puntgewijs kunnen we de beschikbaarheid en het gebruik van deze middelen als volgt samenvatten voor de periode : 1. De gemeenten ontvingen voor de inburgering van het Rijk een bedrag van bijna 5000 per Antilliaanse nieuwkomer en na 2000 een X-bedrag voor een Antilliaanse oudkomer. Nieuwkomers zijn die nieuwe Antillianen die volgens het gemeentebestuur inburgeringsplichtig zijn. Met minder dan een Antilliaans MAVO-diploma was iemand voor de gemeenten meestal inburgeringsplichtig. Dit betrof ruim 3300 jonge nieuwkomers in de ja - ren , waarvan tweederde of ruim 2200 in Rotterdam, 335 in Amsterdam, 328 in Den Haag, 242 in Dordrecht, 146 in Den Helder, 133 in Nijmegen en 72 in Groningen. Oudkomers zijn diegenen die volgens de gemeente een inburgeringtraject nodig hebben, maar geen nieuwkomer zijn. Doelgroepen zijn langdurig werklozen en opvoeders met een te grote taalachterstand. Wij hebben jaarlijks gevraagd naar de voortgang van het oudkomersbeleid voor Antilliaanse risicojongeren, maar onze gegevens zijn op dit punt zeer onvolledig. Rotterdam rapporteerde voor ieder jaar ruim 3000 oudkomers in de doelgroep van de Antilliaanse risicojongeren en Dordrecht 82 à Alle Antillianengemeenten behalve Den Helder (geen grote stad) ontvingen in het voor ons relevante tijdsbestek doeluitkeringen van het Rijk voor hun grootstedenbeleid. 3. Alle gemeenten ontvingen ook middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Middelen hieruit hebben ze ingezet voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. 4. Ten slotte waren er enkele gemeenten, zoals Den Helder en Den Haag die sinds het eind van de jaren negentig rijksmiddelen voor de specifieke Antillianenaanpak kregen uit de zg. CRIEM en CRIEM-ITB-gelden. Dordrecht heeft een verbinding gelegd met het justitieprogramma s zoals Justitie in Buurt voor de financiering van het veiligheidsbeleid in de wijk Oud-Krispijn. Het betreft verschillende rijksfondsen voor de aanpak van met name licht-criminele allochtone jongeren of jongeren die via de reclassering teruggeleid moeten worden naar de samenleving. 5. Alle genoemde rijksprogramma s en hun doelgroepen overlappen met de Antilliaanse doelgroepen van de rijksbijdrageregeling voor de zeven Antillianengemeenten en waren 3

7 te gebruiken als (aanvullende) financieringsbronnen. Gezamenlijk vormen ze een rijksbeleidskader voor lokaal Antillianenbeleid Nieuw beleidsperspectief Het was in 2001 niet de bedoeling dat er nog rijksmiddelen beschikbaar zouden zijn voor specifiek Antillianenbeleid na De verschillende specifieke programma s en regelingen hadden een doorlooptijd die voordien afliep: SPAG per einde 2003, nieuwe DIREKSHON!- projecten in 2004 en de rijksbijdrageregeling per einde Hooguit incidenteel zou het rijk nog kunnen bijspringen, bijvoorbeeld via een programma als CRIEM. Daarnaast zou specifiek beleid mogelijk kunnen zijn met bijvoorbeeld Europese ESF-subsidies of de middelen van het grotestedenbeleid. Verder zouden beleid en aanpak onderdeel moeten zijn van de bredere aanpak van inburgering, actief arbeidsmarktbeleid, veiligheidsbeleid (repressie en preventie), huisvestingsbeleid, jeugdzorg, maatschappelijk ondersteuning, etc. Op dit punt verwachtte het Rijk dat de gemeenten hun specifieke beleid zouden inbedden in algemene kaders op basis van de ervaring en deskundigheid inzake de aanpak van Antilliaanse risicojongeren die verworven zou zijn in de periode Om verschillende redenen zijn de regering en de gemeenten tot de conclusie gekomen dat ook voor de periode na 2004 specifiek en mede door het Rijk gefinancierd Antillianenbeleid in Antillianengemeenten wenselijk is Niet in het minst vanwege bijzonder gewelddadige incidenten in de zomer van hebben in september 2003 de burgemeesters van 19 gemeenten zich gepresenteerd als de 18 Antillianengemeenten. 5 Zij drongen aan op nieuwe rijksmiddelen voor de aanpak van hun Antilliaanse risicojongeren, waarbij meer dan tot dan toe het geval was geweest aandacht zou moeten worden gegeven aan repressieve maatregelen tegen jonge Antilliaanse criminelen en overlastgevers en een verdere aanpak die moet leiden tot een aantoonbare vermindering van criminaliteit en overlast. 6 De regering heeft in het najaar van 2004 een beleidsnotitie gepubliceerd over de wenselijke aanpak, met als een van de punten een nieuw fonds van 20 miljoen voor de Antillianengemeenten (Notitie Antilliaanse risicojongeren, oktober 2004) Op deze notitie is in mei De meeste aandacht trok de zinloze roofmoord op Bas Raaijmakers in Tilburg. Hij werd door een groep van vier daders gepakt en vermoord omdat de groep wat geld wilde voor een feestje. De groep werd aanvankelijk geïdentificeerd als een Antilliaanse dadergroep. Hoewel later bleek dat de groep zwart maar gemengd was, is de beeldvorming van een Antilliaanse dadergroep onder andere door de Tilburgse autoriteiten in stand gehouden, althans niet afgezwakt. Andere incidenten betroffen een vechtpartij tussen Somaliërs en Antillianen in Tilburg-Noord met de Antillianen als dadergroep en de Somaliërs als rustige quatkauwers, en de moord op een Antilliaanse jongen door een Antilliaanse jongen in Den Helder (een jaar later opnieuw). Andere, vergelijkbare incidenten, zoals in Leeuwarden, trokken minder landelijke belangstelling, mede vanwege terughoudende gemeentelijke publiciteit. 5 Namelijk 18 plus Rotterdam. De 18+1 zijn Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Tilburg, Groningen, Almere, Dordrecht, Arnhem, Eindhoven, Nijmegen, Breda, Schiedam, Zoetermeer, Capelle aan de IJssel, Vlaardingen, Amersfoort, Den Helder, Lelystad en Zwolle. Inmiddels behoren er 22 gemeenten tot de 18, namelijk ook nog Leeuwarden, Delfzijl en Vlissingen. Wij rekenen twee gemeenten tot de Antillianengemeenten, omdat ze of een tamelijk grote groep Antillianen huisvesten (Utrecht, Leiden), en twee omdat ze een SPAG-project voor Antillianen hebben uitgevoerd (Hoorn) of een DIREKSHON!-project doen (Terneuzen). Later in dit hoofdstuk zullen we hun gewicht als Antillia - nengemeente bespreken. 6 Dit was weliswaar een centrale doelstelling geweest in de plannen van aanpak voor de rijksbijdrageregeling van alle gemeenten. Echter, in de praktijk hebben de verschillende gemeenten zich niet of weinig nadrukkelijk op dit punt aan hun doelstellingen gehouden. 4

8 aan aanvullende beleidsbrief gevolgd en een algemeen overleg met de Tweede Kamer. 7 Voor de Antillianengemeenten houdt het nieuwe beleidskader is dat zij in de zomer van 2005 een co-financieringsconvenant met het Rijk afsluiten voor de jaren voor drie met name genoemde doelstellingen, zijnde: 1. De vermindering van de schooluitval onder Antilliaanse jongeren met 50%, 2. De vermindering van hun aandeel in de totale jeugdcriminaliteit met 30%, 3. De vermindering van hun aandeel in jeugdwerkeloosheid met 30%. Hiertoe zullen 22 gemeenten uitgenodigd om een nieuw plan van aanpak voor hun Antilliaanse risicojongeren te maken en in uitvoering te nemen. Voor de onderhavige rapportage hebben wij de gemeenten gevraagd wat op de verschillende punten hun voornemens zijn voor na 2005, anticiperend op het convenant dat zij met de regering voorbereiden. Hierop gaan we nader in in de komende paragrafen en hoofdstukken. 1.2 Landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid Landelijke oogmerken Landelijk beleidsoogmerk was de aanpak van moeilijke en uiterst moeilijke risicojongeren. Het gaat om enkele duizenden jongeren in Nederland die (in verschillende combinaties) 8 met de volgende risicofactoren geconfronteerd worden: 1. Geen startkwalificatie voor de Nederlandse en de Europese arbeidsmarkt, dus onvoldoende opleiding en zeer slechte perspectieven op onderwijs en werk mede vanwege een onvoldoende beheersing van het Nederlands; 2. Slechte en weinig honkvaste huisvesting; 3. Eenmoedergezin dat reeds op jonge leeftijd gevormd wordt; 4. Geen of weinig reguliere inkomsten, hoge uitgaven en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten; 5. Levend in of in de buurt van criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal); 6. Een luidruchtigere straat- en nachtcultuur dan die van de Nederlandse slaapsteden en woonwijken met de overlastproblemen van dien. De landelijke oogmerken van het Antillianenbeleid waren niet erg specifiek, mede omdat het uitgangspunt was dat de gemeenten primair verantwoordelijk waren voor de oplossing van de problemen, vooral in de preventieve sfeer, ter verbetering van de positie van de kansarme Antilliaanse jongeren in de samenleving, waarbij specifieke knelpunten op het gebied van opvang, begeleiding en scholing zouden moeten worden aangepakt (Staatscourant 18 mei 2001, pag. 8). De regeling vroeg van de gemeenten een grondig onderbouwd plan van aanpak, inclusief een financieringsvoorstel waarin de rijksbijdrage een aanvullende rol moest hebben. 7 Een ander onderdeel van haar beleidsvoornemens betrof migratieregulerende maatregelen, zijnde een punt waartegen de Antilliaanse regering zich altijd en met succes verzet heeft. In aansluiting op de publicatie van de notitie heeft een Koninkrijkscommissie zich gebogen over mogelijkheden tot migratie - regulering. Ook deze commissie is er niet in geslaagd maatregelen te vinden die de instemming van alle delen van het Koninkrijk hebben. De commissie heeft daarom haar mandaat in november 2004 neergelegd (NRC Handelsblad, 12 november 2004). Uit een recent interview met de heer Ys, ministerpresident van de Nederlandse Antillen, blijkt dat migratieregulerende maatregelen nog steeds onderwerp van bespreking zijn op Koninkrijksniveau (NRC Handelsblad ). 8 Een typische Antilliaanse risicojongere bestaat alleen in de verbeelding. Men mag Antilliaanse jongeren tot de risicogroepen rekenen indien zij een of meer kenmerken hebben zoals die welke we hier noemen. Wij zijn van mening dan vrijwel iedere jongere die geen startkwalificatie heeft voor de arbeidsmarkt of langdurig werkloos is een risicojongere is, los van de andere genoemde risicofactoren. 5

9 1.2.2 Vinden, binden en de sluitende aanpak De gemeenten staan in theorie een sluitende aanpak voor van hun Antilliaanse risicojongeren. Dit is een methodisch concept. Het gaat om individuele trajectbegeleiding op maat met de hulp van een leidende en sturende hand. De methodiek komt uit het actieve arbeidsmarktbeleid en is ontwikkeld voor de toeleiding naar scholing, startkwalificatie en werk voor moeilijke gevallen of casussen of dossiers, dat wil zeggen individuen die als zij heel goed hun best doen nog altijd een jaar of meer nodig hebben om aan het werk te kunnen gaan en niet meer afhankelijk te zijn van een uitkering en maatschappelijke ondersteuning. Dit was precies wat met de SPAG-projecten sinds 1994 werd beoogd en waarmee sindsdien ervaring is opgedaan voor de Antilliaanse doelgroepen. Daarbij was gebleken dat deze sluitende aanpak werkt (kan werken) vanaf het moment dat een risicojongere in beeld is bij de instanties en gemotiveerd is om mee te werken aan zijn of haar traject. Tegelijk was gebleken dat de instanties grote aantallen Antilliaanse risicojongeren niet kunnen bereiken en ze evenmin kunnen vasthouden voor de totale duur van hun traject. Een extra inspanning was (en is) op zijn plaats om de risicojongeren te vinden en te binden aan de sluitende aanpak. Het geld voor het Antillianebeleid in de zeven gemeenten was vooral bedoeld voor deze extra inspanning. De gemeenten hebben in eerste instantie hun lokale plannen deze richting uitgestuurd: hoe krijgen we het onzichtbare deel van de doelgroepen in beeld, hoe houden we ze in beeld, bijvoorbeeld door slimme administratie, hoe komen we met de betrokken individuen in gesprek, hoe continueren we het eerste gesprek en hoe zetten we de contacten om in een voorbeeldige medewerking aan de sluitende aanpak. De rijksmiddelen waren vooral toe te passen om te vinden en te binden. Wij leggen hierom grote nadruk op vinden, binden en de sluitende aanpak. Wij hebben de gemeenten jaarlijks met nadruk gevraagd: 1. met hoeveel Antilliaanse risicojongeren zij in contact zijn gekomen via onder andere reclasseringsprojecten, preventieprojecten, straathoekwerk, ander open jeugd- en jongerenwerk of speciale intakes, 2. met hoeveel risicojongeren een duurzaam contact is gelegd, 3. hoe velen van hen zijn doorgeleid naar inburgering, scholing en werktrajecten. In de praktijk waren hele ketens van samenwerkende instanties en instellingen nodig om de individuele risicojongeren te vinden, te binden en sluitend aan te pakken. Een deel van deze ketens begint doorgaans in de justitiële omgeving van de criminaliteitspreventie, de reclassering of de (jeugd)detentie. De andere ketens beginnen ergens in de burgermaatschappij van de scholen, de woningbouwcorporaties, de schuldsanering, het open jeugd- en jongerenwerk, de speciale sportinstuiven en feesten voor Antilliaanse jongeren, en het straathoekwerk onder Antilliaanse hangjongeren. De samenwerking in ketens als deze is, naast de inzet en de trajecttrouw van de individuele risicojongeren, heel lastig en stokte dus ook maar al te vaak. Het is een punt van grote zorg. Nadere bespreking volgt in hoofdstuk Plaatselijke oogmerken De gemeenten hebben in 2001 hun plannen van aanpak gemaakt en zijn met het ministerie vervolgens overeenkomsten aangegaan. Deze plannen van aanpak zijn onderling zeer verschillend. Tevens zijn ze in de loop van de tijd, soms zeer vergaand, aangepast aan voortschrijdend inzicht of veranderde plaatselijke opvattingen en omstandigheden. Hieronder volgt een overzicht van de oorspronkelijke plannen. We vermelden hieronder de hoofdpunten. Een 6

10 nadere specificatie van de doelstellingen volgt in hoofdstuk 6 als onderdeel van de plaatselijke kenschetsen, en in bijlage 2 inzake de plaatselijke plannen van aanpak en de plaatselijke opbrengsten. Wij willen de oorspronkelijke plannen in enkele steekwoorden als volgt karakteriseren: 1. Amsterdam: extra steun voor jonge inburgeraars (werving en begeleiding) en de geïnstitutionaliseerde inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap in beleid en aanpak. 2. Dordrecht: leefbaarheid in de wijken (Oud-Krispijn), aanpak harde criminele kern, begeleid wonen in een foyer, en vele andere gerichte projecten. 3. Den Haag: project Traha Brug, gericht op begeleiding van de inburgering, toeleiding naar werk en scholing, toegankelijkheid van algemene instellingen, justitiële ketenaanpak en projecten op scholen. 4. Den Helder: projecten in de wijk Nieuw Den Helder door de organisatie Triton: tienermoeders, begeleid wonen, zinvolle dagbesteding, werk en scholing. Daarnaast was er in 2003 bijzondere aandacht voor de toerusting van de Antilliaanse gemeenschap en zijn inbreng. 5. Groningen: samenwerking van gemeente, justitie en politie in project Ganashi, begeleid wonen, toerusting en aansturing algemene instellingen. 6. Nijmegen: project Trabou Tin, gericht op de repressieve aanpak van overlast en criminaliteit, preventie om afglijden van risicojongeren te voorkomen, toeleiding naar werk en scholing en hun onderlinge afstemming. 7. Rotterdam: programma Lus di Trafiko, gericht op opvoedingsondersteuning, vinden en motiveren van langdurig werkloze jongeren, aanpak criminele groepen, huisvestingsprojecten, voorlichting via papiamentotalige media, projecten in de deelgemeenten. 1.3 Omvang van de gemeentelijke doelgroepen, De zeven Antillianengemeenten Op 1 ja nuari 2001, dus bij het begin van de regeling, woonden in Amsterdam 2050 Antilliaanse jongeren, in Dordrecht 660, in Den Haag 1890, in Den Helder 260, in Groningen 850, in Nijmegen 450 en in Rotterdam De aantallen groeiden op dat moment erg snel, met indices ten opzichte van 1996 van boven de 200 voor Dordrecht, van 150 à 160 voor Rotterdam, Den Haag en Groningen. De groei-indices voor Den Helder, Amsterdam en Nijmegen waren respectievelijk 124, 123 en 107. De aantallen zijn na 2001 verder toegenomen, zij het niet in alle gemeenten in gelijke mate. 9 De aantallen lijken zich sinds 2004 te stabiliseren of zelfs te dalen, mede door vervolgmigratie naar gemeenten als Almere, Lelystad, Zoetermeer, Vlaardingen, Schiedam en Capelle aan de IJssel, waar grote groepen jonge volwassenen uit de Randstad zich zijn vestigen, Antillianen niet uitgesloten (zie tabel 2-4 in bijlage 1). De omvang van de doelgroep bleek per gemeente moeilijk te bepalen te zijn, mede vanwege intensief en ongeregistreerd verhuisgedrag onder Antilliaanse jongeren. 10 Op basis van een 9 Gegevens CBS, jongeren jaar, afgerond in tientallen. Dit zijn de geregistreerde jongeren. Mede door de hoge mobiliteit van jonge Antillianen kunnen de feitelijke aantallen anders zijn. Er kunnen een groot aantal ongeregistreerde jongeren korter of langer in de gemeente verblijven. Wij nemen aan dat het netto-effect op dit punt gering is: tegenover het aantal ongeregistreerd aanwezigen zal een ongeveer gelijk aantal geregistreerde afwezigen staan. 10 Landelijke en regionaal uitgesplitste doelgroepdata betreffende Antilliaanse jongeren zijn tot op zekere hoogte beschikbaar uit de periodieke SPVA -enquêtes van ISEO en de jaarlijkse Minderhedenmo - nitor van het SCP, waarin de SPVA -enquêtes zijn samengevat. 7

11 nulmeting door Bureau Radar in 2001 en onze gegevens over 2001, 2002, 2003 en 2004 menen wij de omvang van de doelgroepen in Amsterdam op 1000 à 1500, in Dor drecht op 300 à 400, in Den Haag op 200 à 300, in Den Helder op 250 à 300, in Groningen op enkele honderden, in Nijmegen op 100 à 200 en in Rotterdam op 3000 à 4000 te mogen schatten. 11 De doelgroepen omvatten jonge Antillianen met politiecontacten, met huisvestingsproblemen, Antilliaanse jongeren zonder werk en Antilliaanse jongeren met weinig opleiding. Het betreft jonge laagopgeleide nieuwkomers en oudkomers, en tienermoeders als bijzondere aandachtsgroep (zie tabel 4 in bijlage 1). De klaarblijkelijke onduidelijkheid over de omvang van de doelgroep komt de betrouwbaarheid van de rapportage niet ten goede. We hebben ons op dit punt moeten behelpen en we hebben niet de gegevens gekregen waar het Rijk behoefte aan had, zijnde de kwantitatieve beleidsanalyse van aantallen risicojongeren en de meetbare effecten van de aanpak Wat is een Antillianengemeente? Het was in 2001 niet duidelijk waarom de zeven gemeenten toentertijd de Nederlandse Antillianengemeenten waren en waarom nu de 18 dat zijn. Het was niet zo dat het aandeel van de Antillianen in de totale plaatselijke bevolking of in de totale jonge bevolking dit bepaalde. Gemeenten zoals Tilburg, Almere, Schiedam, Vlaardingen, Capelle aan de IJssel, Zoetermeer, Spijkenisse, Arnhem, Breda en Eindhoven hadden en hebben een min of meer vergelijkbaar bevolkingsaandeel en ze hebben zich nu mede daarom tussen de zeven schaarden. Andere gemeenten zoals Utrecht en Leiden kunnen ook als Antillianengemeente worden aangemerkt, gelet op het aantal Antilliaanse jongeren dat er staat ingeschreven. Niettemin spelen en speelden kwantitatieve termen een rol bij de toewijzing van rijksmiddelen voor gemeentelijk Antillianenbeleid. Het ging om grote aantallen kansarme jongeren en relatief veel overlast. Deze werd, zo schreef de regering, veroorzaakt door de grote toestroom van de kansarme jongeren naar bepaalde gemeenten. Wij hebben een nadere analyse gemaakt de grote aantallen en de grote toestroom van Antilliaanse jongeren in de 26 gemeenten die op de een of andere wijze gebruikmaakten van rijksmiddelen voor hun Antillianenbeleid (plus Utrecht en Leiden). Dit hebben we gedaan met min of meer meer gemakkelijk toegankelijke cijfers, zijnde de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek CBS. Het CBS houdt voor openbaar gebruik sinds 1996 een statistiek bij van de herkomst en de leeftijd van de inwoners van gemeenten. Met deze statistieken kunnen we zien in welke gemeenten zich de toestroom van jonge Antillianen heeft geconcentreerd, hoe veel er wonen en welk aandeel dat uitmaakt op de totale jongere bevolking. De betreffende cijfers staan in tabel 1 van bijlage 1. Deze tabel laat zich lezen als een gewichtentabel of een top-26 lijst: welke van de 26 gemeenten heeft het meeste te maken sinds 1996 met Antillianen en hun toestroom (Rotterdam) en welke het minste (Terneuzen). We hebben voor de zeven tevens ons uiteindelijke oordeel over het gemeentelijke beleid vergeleken met de aantallen en de toestroom. De beste verklaring voor gemeentelijk beleid is dan de toestroom. Gemeenten met een hoge of zeer toestroomindex bleken een duidelijkere en betere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid te kunnen rapporteren dan gemeenten met een gematigde toestroomindex. 11 Per gemeente lopen de nauwkeurigheid en de betrouwbaarheid van de gegevens en de schattingen sterk uiteen. Van Amsterdam zijn bijvoorbeeld alleen de oude schattingen uit de nulmeting beschikbaar plus justitiecontacten over 2003, terwijl andere gemeenten zoals Den Haag, Dordrecht, Groningen en Rotterdam hun gegevens in de loop van de tijd hebben aangescherpt. 8

12 Onlogisch is dit verband niet. Immers, de hoge of zeer hoge toestroom van een bepaalde groep waartoe veel kansarme nieuwkomers behoren dwingt als het ware tot een doelgerichte en effectieve aanpak. Er is een urgent probleem dat om reële oplossingen vraagt. De toestroomindex was een goede indicator voor beleidsurgentie en daarna: algemene conclusies Wij komen na vier jaar Antillianenbeleid in de zeven Antillia nengemeenten tot de volgende algemene conclusies: 1. De gemeenten onderkenden en onderkennen hun onderscheiden problemen met Antilliaanse risicojongeren in de mist. 2. De meeste gemeenten waren niet in staat de omvang van hun doelgroepen onder Antilliaanse risicojongeren met enige nauwkeurigheid te bepalen. 3. De beleidsurgentie om de problemen daadwerkelijk aan te pakken was in vijf ge meenten 12 van de zeven gemeenten hoog of zelfs zeer hoog. Zij hadden een betere en duidelijkere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid. 4. De duidelijkere en betere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid hing samen met de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente. Gemeenten met een grote tot zeer grote groei hadden een betere en duidelijkere opbrengst in vergelijking de andere gemeenten, waar de groei klein of gematigd was. 5. In deze gemeenten zijn met meer of minder succes methoden ontwikkeld en toegepast om Antilliaanse risicojongeren te vinden en te binden. De betreffende methodiekontwikkeling is daarmee een van de belangrijkste opbrengsten van de regeling. 6. In de vijf gemeenten was er met wisselend succes tevens sprake van een koppeling met de sluitende aanpak en trajecten in de richting van scholing en werk In de praktijk was er echter nauwelijks sprake van een geïntegreerde benadering die zowel vinden en binden als de sluitende aanpak van individuele risicojongeren omvatte. 8. Achteraf bezien lijkt het gerechtvaardigd urgentie te koppelen aan enkele contextfactoren zoals het aantal en de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente over de laatste tien jaar, alsook de omvang van de doelgroepen zoals deze bijvoorbeeld blijkt uit de cliëntenbestanden van justitiële instanties, jeugdzorg, jeugdwerk, huisvestingsinstanties en integratie-instellingen. Ook de plaatselijke politiek en gerichte aandacht in de publieke opinie is van invloed, bijvoorbeeld na gewelds- of overlastincidenten met een grote mediarespons. 9. Voor succesvol vinden, binden en de sluitende aanpak zijn veelal veel verschillende instellingen en instanties betrokken die toegankelijk moeten zijn voor de Antilliaanse risicojongeren in kwestie. Voor de uitvoering zijn professionals in de eerste lijn nodig met de benodigde competenties, inclusief een stevige Antilliaanse culturele bagage. 10. De algemene conclusie is dat de algemene instellingen in de zeven gemeenten in de loop van de tijd beter toegankelijk zijn geworden voor hun Antilliaanse doelgroepen en dat ze 12 Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Groningen, Rotterdam. Amsterdam (dat wil zeggen Amsterdam Zuidoost) heeft zich in tot 2003 geconcentreerd op de inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap, de organisatie van de beleidsuitvoering en een categoriaal zorgloket voor inburgeraars. In het laatste jaar van de regeling is begonnen een breed scala van acties gericht op vinden en binden. Nijmegen heeft zich eveneens sterk moeten concentreren op de inbreng vanuit de gemeenschap en de organisatie van de beleidsuitvoering. 13 Dordrecht min of meer continu en doelgericht, Groningen en Den Haag in toenemende mate, Rotterdam tamelijk incidenteel, Den Helder qua oorspronkelijke intentie en opzet. 9

13 beter zijn toegerust voor hun taken in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Er is voor de tijd erna iets aan methodiekontwikkeling gedaan, maar dit garandeert niet dat de opgebouwde deskundigheid behouden zal blijven en zich verder zal kunnen ontwikkelen. Hiertoe was een doelgerichte inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojongeren in het totale takenpakket van algemene instellingen nodig geweest en daar heeft het, op uitzonderingen na, aan ontbroken. 11. Gemeenten en instellingen moeten tevens in ketens op geoliede wijze met elkaar samenwerken. De ketensamenwerking bleek in praktijk erg moeilijk en is voor veel verbetering vatbaar. 12. Succesfactoren die onderdeel zijn van het beleidsproces waren met name de kwaliteit en de continuïteit in de projectleiding en de aansturing van de uitvoerende instellingen, alsook de toegankelijkheid en de kwaliteit van de uitvoerende instellingen en hun professionals in de eerste lijn van het vinden, binden en sluitend aanpakken van Antilliaanse risicojongeren. 13. Succes is eveneens te verbinden met de inbreng vanuit de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap. De ervaring van vier jaar leert echter dat de inbreng van de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap voor verbe tering vatbaar blijft. Wij verwachten de beste resultaten wanneer de gemeente de gemeenschap erkent en consulteert als een uiterst deskundige en ervaren instantie inzake de risicojongeren, hun identiteit, hun achtergronden en hun aanpak. 14. Op deelterreinen blijken de gemeenten succesvolle categoriale projecten te kunnen ondersteunen. 15. Niettemin is blijvend succes te garanderen door algemene professionele instellingen, die open staan voor Antilliaanse risicojongeren en hun cultuur en voldoende deskundigheid voor de aanpak van deze doelgroep. Probate middelen zijn de inschakeling van goed opgeleide Antilliaanse professionals alsook gerichte trainingen en methodiekontwikkeling voor alle betrokken medewerkers. 16. Risicofactoren voor de aanpak bleken onder andere te zijn de onbekendheid met de doelgroepen (in aantallen en wat de culturele factoren betreft), de noodzakelijke maar veelal moeizame ketensamenwerking tussen onder andere justitiële instanties, welzijninstellingen en instellingen op het terrein van werk en inkomen, de informatie voorziening, personele wisselingen met discontinuïteitseffecten voor de projectleiding. Op deze punten zal de voortgezette aanpak van Antilliaanse risicojongeren verbeterd moeten worden. 10

14 2 Vinden, binden en sluitend aanpakken De plannen van de zeven gemeenten hebben ondanks onderlinge verschillen twee gemeenschappelijke punten. Dat is op de eerste plaats de individuele aanpak, gebaseerd op maatwerk en stop shopping. 14 De aanpak is gericht op integratie in de Nederlandse samenleving. Op de tweede plaats betreft het de uitdaging om de Antilliaanse jongeren uit de mist te halen, dat wil zeggen ze te vinden en een vaste relatie met ze op te bouwen om ze van daaruit gericht te kunnen helpen. De plannen van aanpak bestonden daarom uit samenhangende plannen voor vinden, binden en sluitend aanpakken, dat wil zeggen vindplaatsgericht werken en trajectbegeleiding. De uitwerking verschilde echter sterk van plaats tot plaats in samenhang met bijvoorbeeld het integratiebeleid minderheden, welzijnsarrangementen, veiligheidsarrangementen, toegepaste integratie-instrumenten, etc. De afspraken tussen de gemeenten en het rijk over de jaarlijkse rapportage sloten op de samenhangende plannen voor vinden, binden en sluitend aanpakken aan. De afspraken betroffen het in kaart brengen van de Antilliaanse doelgroepen in de gemeenten, niet alleen kwalitatief en qua kenmerken, maar ook kwantitatief en qua omvang. De afspraken betroffen ook de rapportage over de trajecten die eenmaal bereikte Antilliaanse jongeren gingen volgen. Wat was de voortgang en wat was het effect van de trajectbegeleiding? In dit hoofdstuk van de rapportage bespreken we de voortgang en de resultaten van de individuele aanpak in de gemeenten. 2.1 Vinden In de zeven gemeenten is een breed scala aan acties en projecten in uitvoering genomen, gericht op vinden en binden. 15 De aantallen gevonden Antilliaanse jongeren zijn aanzienlijk te noemen. In Dordrecht telde men een jaarlijks bereik van meer dan 3000 jongeren, vooral via sport. Rotterdam meldde een totaal bereik van ruim 2000 jongeren via de projecten van Lus di Trafiko. Voor de zeven gemeenten gezamenlijk gaat het om 9000 jongeren of meer (zie tabel 6 en 7 van bijlage met gegevens per gemeente per jaar voor preventieprojecten en voor vindplaatsgerichte activiteiten). Het aantal met wie meer duurzame contacten zijn opgebouwd ligt tussen de tien en twintig procent. Binden is kennelijk lastig, ook vanuit methodisch perspectief. Een duurzaam contact is veelal wel nodig om iemand sluitend aan te kunnen pakken. Belangrijke terreinen voor het vinden van de jongeren waren voorlichtingsactiviteiten en werving via (jeugd)media, het vinden van jongeren op straat, het organiseren van activiteiten waar veel jongeren aan mee willen doen, vervolgafspraken met jonge Antillianen die een Nederlandse instantie moesten bezoeken en preventieprojecten in en vanuit de justitiële keten Gerichte voorlichting en werving Vanaf jaar 1 heeft Rotterdam ervoor gezorgd dat de plaatselijke Papiamentotalige radio en televisie gerichte en wervende programma s maakten en uitzonden voor de Antilliaanse risicojongeren: muziek, talkshows, en ze lfs een soap. Het was de bedoeling dat hierdoor zo veel 14 Mede door de verbrokkeling en verkokering van het beleid en de beleidsinstrumenten kunnen cliënten gaan shoppen bij verschillende diensten en instellingen. Via bijvoorbeeld de eenloketbenadering willen de gemeenten samenhang aanbrengen in hun aanbod en tegengaan dat cliënten onnodig gaan shoppen. 15 In Rotterdam werden bijvoorbeeld ruim veertig projecten opgestart. 11

15 mogelijk risicojongeren bereikt zouden worden met de informatie die direct of indirect in de programma s over hun problemen opgenomen was en wat zij en de verschillende instanties en instellingen in de (deel)gemeente daaraan konden doen. Het bereik van de programma s onder de Antillianen is groot, maar of en in hoeverre de inspanningen ook het beoogde specifieke bereik hebben opgeleverd is niet bekend. Het is zeer aannemelijk dat er enig effect is geweest en dat mede hierdoor de projecten van Lus di Trafiko bekend zijn geworden en zich op de gewenste populariteit en deelname mochten verheugen. In de loop van de tijd zijn ook andere gemeenten (Dordrecht, Groningen, Den Haag, Amsterdam Zuidoost) Papiamentotalige media gaan gebruiken om de doelgroepen te bereiken. Amsterdam Zuidoost kon daarbij net als Rotterdam terugvallen op Antilliaanse radio en tv. In andere plaatsen ging het veelal om de toepassing van de nieuwe jeugdmedia, zoals flyers en sms-jes. Om de betrokkenen bij elkaar te krijgen en het gesprek met ze aan te gaan zijn in verschillende gemeenten brede conferenties georganiseerd. Dit was vooral in de grootste steden Rotterdam en Amsterdam het geval, zowel aan het begin van de periode ( Amsterdam, Rotterdam) als later (2004 Amsterdam Zuidoost) of bij de afronding (2005 Rotterdam). Ook Nijmegen heeft halverwege het proces een brede bijeenkomst met betrokkenen belegd. Deelnemers waren vooral personen die vanuit de Antilliaanse gemeenschap een inbreng hadden in de beleidsvorming en de aanpak. Via de deelnemers en de bijkomende publiciteit in plaatselijke (Papiamentotalige) media zal zo de bekendheid van de plaatselijke aanpak van Antilliaanse risicojongeren versterkt zijn Op straat De jongeren zijn opgezocht door het vindplaatsgerichte jeugd- en jongerenwerk. Straathoekwerkers zijn in de meeste gemeenten de wijken ingegaan en hebben contacten gelegd met grotere en kleinere aantallen rondhangende Antilliaanse jongeren. Er bleken weer ervaren en toegankelijke straathoekwerkers nodig te zijn om een moeilijk bereikbare doelgroep zoals de mobiele Antilliaanse jongeren op te zoeken. Men heeft dan ook vanuit het jeugd- en jongerenwerk Antilliaanse straathoekwerkers ingeschakeld, in de wijken (bijvoorbeeld Dordrecht, Groningen, Den Helder, Nijmegen) en de deelgemeenten (Rotterdam). De straathoekwerkers rapporteerden dat ze in enkele tientallen gevallen succes hebben gehad en een min of meer permanent contact hebben gelegd met jongeren in de mist. 16 Heel algemeen gesproken hebben we gezien dat door de Antillianenproblematiek het vindplaatsgerichte jeugd- en jongerenwerk of straathoekwerk is gereactiveerd Uit gevalsrapportages van bijvoorbeeld een ambulante jongerenwerker in Rotterdam-Feijenoord en dat van een vaderproject in Rotterdam-Charlois blijkt dat als succesvol beoordeeld straathoekwerk onder Antilliaanse risicojongeren bijzonder arbeidsintensief en niet zonder risico s is. In Feijenoord deed de aperte jaren zeventig aanpak het ergste vrezen (de eerste keer gaan we bij de hangjongeren staan; de tweede zeggen we wat tegen ze; de vierde keer vertellen we iets van wat we komen doen, etc., om zo het vertrouwen van de doelgroep te winnen). In Charlois ging de jongerenwerker domino spelen met jonge mannen/vaders. Dat begon met 20 spelers en dat was de target project geslaagd. Maar later wa - ren er nog maar acht over. Navraag leerde dat er acht dood waren en anderen in detentie genomen waren. 17 In de jaren tachtig en negentig was veel professionele kennis en ervaring verloren gegaan door bezuinigingen en veranderde prioriteiten in het jeugd- en jongerenwerk. 12

16 2.1.3 Aantrekkelijke activiteiten Sportinstuiven (honkbal, domino), feesten en bepaalde muziekgroepen zijn probate middelen om een groot aantal Antilliaanse jongeren (vaak uit heel Nederland) op één plaats bij elkaar te krijgen. Deze activiteiten kunnen tamelijk informeel van karakter zijn mits de gemeenschap op de hoogte is, bijvoorbeeld via papiamentotalige media, flyers, SMS-jes en internet. Het jeugd- en jongerenwerk van Dordrecht heeft deze methode doelgericht toegepast in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Gerapporteerd werd dat een jaarlijkse sportinstuif kon rekenen 1500 of meer deelnemers. Minder massale aantrekkelijke acties zijn georganiseerd in eigen sociaal-culturele centra voor Antilliaanse jongeren. Niet alle gemeenten wensen dergelijke culturele minderhedenvoorzieningen in te richten. Dordrecht heeft echter een eigen huis (Nos Kas) voor Antilliaanse jongeren en verschillende goedbezochte andere inloopactiviteiten voor Antilliaanse jongeren. 18 Groningen heeft in 2003 een ontmoetingscentrum geopend in de wijk Beijum. Groningen en Den Helder hadden (tijdelijke) sleutelwerkplaatsen. Den Helder heeft in 2001 en 2002 gerapporteerd dat er een Huiskamer voor Antilliaanse jongeren was en dat de gemeente doende was om een groter ontmoetingscentrum voor Antillianen in Nieuw Den Helder te bouwen en in te richten. Het ontmoetingscentrum is er niet gekomen, mede door verzet vanuit de buurt tegen de mogelijke overlast (onder andere Noordhollands Dagblad, 12 juni 2004) Nederlandse intakers Op een kleine groep na die zich aan ieder contact onttrekt komen en kwamen Antilliaanse jongeren in contact met Nederlandse instanties. Voor reguliere huisvesting moeten ze contact opnemen en onderhouden met woningcorporaties. Als ze kleine kinderen hebben, hebben ze de controles door de consultatiebureaus en vanaf vier jaar moeten de kinderen naar school. Tevoren zijn er de peuterspeelzalen en de kinderopvang. Als er geen werk en geen inkomen is, als er schulden zijn, als men ziek is, en zo voort, zal men zich melden voor hulp bij de sociale dienst, het maatschappelijk werk, de jeugdzorg, consultatiebureaus, de huisarts, etc. Tijdens de intake bij dit soort contacten kan blijken dat er meer aan de hand is en dat het om een Antilliaanse risicojongere gaat. In het kader van hun Antillianenbeleid is de intake van veel gemeentelijke instellin gen op dit punt verbeterd, bijvoorbeeld door de inschakeling van intakers met een Antilliaanse achtergrond of door speciale cursussen voor de intakers. Groningen en Amsterdam Zuidoost hadden één loket of instantie waar Antilliaanse jongeren zich voor al hun problemen konden melden de zg. eenloketbenadering. Ook Den Haag heeft een zelfmeldpunt voor Antilliaanse jongeren met problemen ingericht. Aanknopingspunten voor contactlegging via intake boden vooral persoonlijke proble men (schulden, drugs), huisvestingproblemen 20 en problemen van alleenstaande moeders (en andere opvoeders) met de opvoeding van hun (kleine) kinderen. Op deze terreinen kwamen Nederlandse instellin gen di- 18 Dit huis heeft een tien jaar bestaan. Het is in het begin van 2005 gesloten, omdat het altijd als een tijdelijke voorziening bedoeld was geweest en daarom tien jaar genoeg was de gemeente. 19 Het plan bestaat echter nog steeds, volgens het Noordhollands Dagblad van 26 februari Ook Nijmegen had plannen voor een ontmoetingsruimte in de wijk Dukenburg, dat echter vanwege interne conflicten en druk vanuit de buurt aan een zijden draad hangt (De Gelderlander, 22 maart 2005). 20 Het terrein van de reguliere huisvesting is dermate urgent dat het Rijk in 2002 is gestart met een aparte bijdrageregeling voor Antilliaanse jongerenhuisvesting, zijnde het project DIREKSHON! dat in de opstartfase ondergebracht was bij de Stichting Experimenten Volkshuisvesting SEV in Rotterdam. Zes van de zeven Antillianengemeenten alsmede twaalf andere gemeenten zijn in dit kader met hun projecten gestart. Eén aanvraag is niet gehonoreerd. 13

17 rect in aanraking met individuele Antilliaanse risicojongeren en hun problemen. 21 Zij konden daarom direct en individueel afspraken maken over de hulp die de jongeren nodig hebben en die ze geboden kan worden alsook over vervolgtrajecten Preventieve benadering De preventieve benadering in en vanuit de justitiële keten is gericht op het vinden van jongeren die dreigen af te glijden dan wel light of first offender zijn. Het politiewerk in de bekende Antillianenwijken Oud Krispijn (Dordrecht), Beijum (Groningen), Nieuw Den Helder (Den Helder) en de inzet van Antilliaanse contactfunctionarissen (Den Haag, Groningen) was gericht op het vinden van deze jongeren, naast en in aanvulling op hun repressieve taken. Rotterdam heeft vanaf 2001 gezocht naar de goede aanpak van op het juiste spoor, oftewel interventies met een effectieve preventieve werking. Een belangrijk deel van de inzet ging aanvankelijk uit naar de flankering van de sluitende aanpak, bijvoorbeeld van de spreekwoordelijke top-100 dadersgoep. In 2003 en 2004 zijn een zevental nieuwe projecten gestart, zowel stedelijk als in bepaalde deelgemeenten, waarin het doel het vinden van de risicojongeren was, en het verlengde daarvan wellicht een bindend contact. Bij de politie in Den Haag en Groningen zijn contactfunctionarissen aangesteld voor de Antilliaanse doelgroep. Deze legden dagelijks contacten met jongeren die dreigden af te glijden of in de fout gingen. Daar, in Dordrecht en Nijmegen is de Antilliaanse deskundigheid van de politie vergroot, onder andere door cursussen Papiamento en Caribische cultuur, en door uitwisselingen met de Nederlandse Antillen. Hierdoor zijn politiemensen op straat beter voorbereid op het maken en onderhouden van contacten met Antilliaanse risicojongeren. De politie treft Antilliaanse risicojongeren op straat bij overlast en (vermoedens van) criminaliteit. De politie, bijvoorbeeld in de figuur van een Antilliaanse contactfunctiona ris of een wijkagent, 22 is daarmee de eerstaangewezen vinder van de overlastgevende doelgroepen. In de ene gemeente kwam overlast wellicht frequenter voor dan in een andere (of kreeg het meer publicitaire, bestuurlijke en politieke aandacht), maar in alle gemeenten was er een direct verband tussen overlast, Antillianenbeleid en de vindplaatsgerichte functie voor politiefunctionarissen. Via korte schakels in de justitiële keten konden zo nodig de corrigerende tikken van HALT of een taakstraf worden uitgedeeld, kon desgewenst de voogdij worden ingeschakeld of konden jongeren worden doorgeleid naar een justitieel preventieproject. Via samenwerkingsorganen van het Antillianenbeleid konden jongeren verder gebonden en geholpen worden in de richting van een integratietraject. In algemene termen concludeerden de gemeentelijke projectleiders dat deze aanpak zijn vruchten af kon werpen, al zijn de hinderpalen in individuele gevallen vaak erg groot gebleken en bleef een intensieve follow-up noodzakelijk. Cijfers over de aantallen Antilliaanse jongeren die doorgeleid zijn vanuit preventieprojecten naar verdere integratieprojecten zijn vrijwel niet beschikbaar, mede vanwege privacyproble - men en problemen tussen de schakels in de keten die zich moest uitstrekken van justitie en politie tot open jeugdwerk en scholingsinstanties. 2.2 Binden Om te beginnen moeten Antilliaanse risicojongeren opgespoord en gevonden worden. Vervolgens moeten velen nog lange en intensieve trajecten afleggen op weg naar hun geïnte- 21 Uit COS-onderzoek bleek dat het in zeker 80% van de contacten inderdaad om risicojongeren ging volgens de Rotterdamse telling (COS 2004). 22 Ook Justitie in de buurt kon bestond deze functie vervullen. Daar was sprake van in Dordrecht. 14

18 greerde en volwaardige deelname aan de Nederlandse samenleving. Zij moeten daartoe gemotiveerd worden en zich binden aan hun trajecten en de verschillende fasen daarin. Ze moeten vinden dat de te behalen doeleinden (startkwalificatie, werk, maatschappelijke participatie) hun eigen doeleinden zijn en niet die van de gemeente of een trajectbewaker. Na vinden komt binden, kort gezegd. Deze overweging speelde in de beleidsfilosofie van alle Antillianengemeenten mee. Dat binden belangrijk is volgde mede uit de uitval en de uitvalredenen waarmee trajectbewakers van bijvoorbeeld de al langer lopende SPAG-projecten werden geconfronteerd in de praktijk: niet gemotiveerd, onaangepast cliëntgedrag en weer verdwijnen in de mist (niet komen opdagen, verhuizen). Bijzondere aandacht voor het binden van de cliënten bleek maar al te nodig. Daarnaast waren er ook vele materiële en fysieke obstakels tegen de deelname aan trajecten: schulden, psycho-sociale problematiek, geen huis en adres, moeders met de zorg voor kleine kinderen, etc. De aanpak van deze obstakels bleek een noodzakelijke voorwaarde te zijn voor min of meer duurzame deelname aan trajecten. Ten dele is deze aanpak al vanuit de SPAG-projecten en de inburgering van de nieuwkomers in uitvoering genomen. 23 Ten dele is ze ook als categoriaal Antilliaans jongerenwerk en jeugdzorg, 24 Antilliaans maatschappelijk werk 25 en speciale woonprojecten voor Antilliaanse jongeren 26 van de grond gekomen. Daarnaast hebben plaatselijke organisaties en instellingen bindende activiteiten ontplooid in het kader van het lokale Antillianenbeleid met gebruikmaking van de Rijksbijdrageregeling. 27 Voor veel hulpverleners is binden vooral een sociaal-psychologische aangelegenheid en een kwestie van de verandering van iemands persoonlijke instelling. Relatief weinig energie is echter gestoken in dergelijke typisch psychologische motivatieprojecten, omdat de diagnose ook naar andere problemen uitging. De meer psychologische motivatie was, soms meer, soms minder ingebouwd in het bredere, ook andere zaken omvattende contact tussen cliënten, professionals en vrijwilligers. Alle gemeenten hebben projecten gesubsidieerd of zelf in uitvoering genomen op het terrein van individuele obstakels enerzijds en sociaal-culturele actie anderzijds. Overweging was dat het aanpakken van persoonlijke obstakels via adequate huisvesting, opvoedingsondersteuning, kinderopvang, schuldsanering, etc., een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagde sluitende aanpak was en nog steeds is. Overweging was ook dat veel Antilliaanse risicojongeren tot op zekere hoogte een erkenning nodig blijken te hebben van de eigen cultuur en omgangsvormen in de Nederlandse steden voordat ze mee gaan werken aan de sluitende aanpak. Althans: dit is de positieve beleidstheorie achter specifieke sociaal-culturele projecten en subsidies, zoals brassbands, dominocompetities, Antilliaanse inloopavonden, etc. De negatieve is dat lastige jongeren van de straat worden gehouden en zich min of meer koest houden als je ze een honk geeft. In vergelijking met het aantal gevonden jongeren is het aantal gebonden jongeren klein 10 à 20%. De daadwerkelijke aanpak van persoonlijke obstakels is beperkt, onder andere door de 23 Met name in Dordrecht, Groningen en de oorspronkelijke Triton-projecten in Den Helder. 24 Onder andere Ruman Grandi in Rotterdam. 25 Onder andere een aantal moeder- en wijkprojecten in Dordrecht en Rotterdam van voor of naast het lokale Antillianenbeleid. 26 Het programma DIREKSHON! 27 Op zich maakt het natuurlijk niet uit met welke gelden bindende activiteiten ontplooid worden. Belangrijk is dat ze ontplooid worden en dat ze tezamen de beoogde opbrengst hebben. 15

19 beperkte capaciteit en de wachtlijsten bij de betrokken instellingen voor hulp en zorg. 28 Adequate huisvesting is feitelijk niet voorhanden en mogelijke locaties lijden onder het nimbysyndroom. Voor een gerealiseerd huisvestingsproject komen doorgaans niet meer dan enkele tientallen risicojongeren in aanmerking. 29 Bij massale open bijeenkomsten als een open sportdag is het fysiek onmogelijk met iedere aanwezige in gesprek te gaan, zijn of haar risico s te toetsen en vervolgafspraken te maken. Risicojongeren komen pas in beeld als ze vaker komen en zichzelf aanmelden voor meedoen of vertellen over hun problemen. Opvallend is dat de gemeenten niet of nauwelijks weten of en in hoeverre binden leidt tot de sluitende aanpak, dat wil zeggen de toeleiding naar scholing en werk. Het is een zaak die niet de voortdurende aandacht heeft van de professionals en hun instellingen in de zorg, de hulp, het open jeugdwerk, etc. Zij doen hun ding en vinden het traject geslaagd als persoonlijke problemen kunnen worden opgelost, huisvesting kan worden geboden, moeder en kind het goed maken, de brassband regelmatig optreedt, etc. In de praktijk is er dus nog nauwelijks sprake van een echte, volledig geïntegreerde benadering van vinden, binden en sluitend aanpakken. Het materiaal inzake binden vatten we hieronder verder samen aan de hand van de volgende onderwerpen: 1. Preventieprojecten, 2. Huisvesting, 3. Opvoedingsondersteuning, 4. Hulp en zorg, 5. Zinnige dingen doen Preventieprojecten Per gemeente loopt het aantal en de aard van de preventieprojecten alsook de deelname eraan nogal uiteen. Het is ook sterk de vraag wat een gemeente ziet als preventieprojecten. Het gaat in principe om projecten die een preventieve werking hebben op crimineel gedrag van Antilliaanse jongeren (liever voorkomen van voor komen). Het is daarbij niet noodzakelijk dat het om projecten gaat in of vanuit de justitiële keten, hoewel de oorsprong van preventie wel in die keten ligt. In de rapportages werd melding gemaakt van opvang- en zorgprojecten, projecten vanuit het open jeugd- en jongerenwerk, vanuit de intake voor de inburgering en de sociale dienst, etc. Den Haag heeft in 2003 een bijzonder loket geopend waar zelfmelders een beroep kunnen doen op voorzieningen die hen een perspectief kunnen bieden vanuit een uitzichtloze situatie. Het betreft onder andere psychosociale hulp, schuldhulpverlening en toeleiding naar scholing en werk. Groningen verwees in dit verband naar de eenloketbenadering voor Antilliaanse jongeren. Rotterdam heeft preventieprojecten toegekend aan de reclassering ( Overlastgevers van de straat ) en twee deelgemeenten (IJsselmonde en Feijenoord). Het accent in de deelgemeenten 28 In de tellingen liggen vinden en binden dichter bij elkaar bij zorg en hulp dan bij bijvoorbeeld open jeugd- en jongerenwerk. Bij zorg en hulp tellen instanties de intakes en de vervolgafspraken, terwijl het open jeugd- en jongerenwerk iedereen meetelt die een keer de poort van bijvoorbeeld een sportterrein passeert of aanwezig is bij een zomercarnaval, als deelnemer of als toeschouwer iedereen danst toch?. 29 Er zijn feitelijk 250 DIREKSHON!-plaatsen gerealiseerd in de zeven Antillianengemeenten, inclusief 25 plaatsen in Nijmegen, waar de uitvoering onzeker is (Van eerste honk naar homerun, 2005: 14-15). 16

20 ligt op quick scans van de situatie en de vindplaatsgerichte aanpak van lastige jongeren en aantrekkelijke activiteiten op een honk zoals domino spelen Huisvesting Dordrecht had al vanuit de SPAG-projecten de ambitie om Antilliaanse risicojongeren begeleide huisvesting te bieden. De huisvestingssituatie stond de effectieve toeleiding naar scholing en werk in de weg en vereiste bijzondere maatregelen. Veel jongeren waren gebaat bij coaching en begeleiding en vanuit Frankrijk hadden de woningcorporatie, het ROC en de gemeente kennis gemaakt met het begeleide woonconcept van de Foyers de Jeunesse voor jongeren en met name voor jonge kansarme migranten. Ook Den Helder was al vroeg gestart met een beperkte woonvoorziening voor 10 Antilliaanse jongeren (de Pastorie) en Groningen was overtuigd van de noodzaak om huisvesting te bieden aan Antilliaanse risicojongeren. Rotterdam gaf op de eerste brede conferentie over het te voeren Antillianenbeleid in het najaar van 2001 prioriteit aan een internaatachtige voorziening voor 300 Antilliaanse risicojongeren. De plannen van Dordrecht, Den Helder en Groningen zijn vervolgens in deze of gene vorm geëffectueerd, met name in het kader van de middelen die vanaf 2002 beschikbaar kwamen voor DIREKSHON!-projecten. In de toelichting op de betreffende rijksregeling werd verwezen naar het Dordtse concept van de Foyers de Jeunesse. In Dordrecht werd een algemeen foyer geopend alsook een speciaal foyer voor meiden en jonge vrouwen. Rotterdam heeft de ambitie van een grote internaatachtige voorziening moeten laten varen, mede omdat er geen complex voorhanden was dat als zodanig bruikbaar was. Wel zijn in de loop van 2004 een viertal vanuit DIREKSHON! gefinancierde kleinere voorzieningen voor begeleid wonen van start gegaan met in totaal 104 plaatsen. Een van deze voorzieningen is uitdrukkelijk bestemd voor moeders met kleine kinderen. Per einde 2004 waren 44 plaatsen gerealiseerd. Ook Den Haag heeft een (kleine) voorziening van 10 plaatsen gerealiseerd. De combinatie van huisvesting en begeleiding moet de betreffende risicojongeren op de goede weg helpen en ze erop houden Opvoedingsondersteuning Den Haag heeft als enige gemeente prioriteit gegeven aan regulier onderwijs en (voortgezet) onderwijs. Met name de inzet van schoolcontactfunctionarissen die Antilliaanse leerlingen begeleid hebben ten einde ze op school te houden moet in dit verband genoemd worden. Ook Amsterdam heeft in 2004 aandacht gegeven aan het onderwijs door huiswerkbegeleiding te bieden aan 75 Antilliaanse scholieren en door de Antilliaanse film Zulaika te vertonen op elf basisscholen in Amsterdam Zuidoost. Rotterdam-Charlois heeft schoolmaatschappelijk werk geboden aan 49 Antilliaanse vrouwen en Rotterdam-Hoogvliet scholierenmentoraat voor 21 scholieren. Verder is de ondersteuning vooral gericht op Antilliaanse moeders en in een enkel geval op vaders (Rotterdam-Charlois). Hierboven hebben we al de speciale residentiële voorzieningen voor meiden, vrouwen of eenoudergezinnen genoemd in Rotterdam en Dordrecht. Andere vanuit de rijksbijdrageregeling gesubsidieerde projecten betroffen bijvoorbeeld opvoedingsondersteuning, taaltraining, herintredingonderzoek, hulp bij het oplossen van financiële en andere persoonlijke problemen, voorlichting en infopunten, open inloop voor ouders en kinderen (Kinderhuiskamer Den Helder, Sentro di Mama Dordrecht). Feitelijk waren de eenoudergezinnen en met name de (zeer) jonge alleenstaande Antilliaanse moeders een prioriteit 17