Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting? E. de Waal

Transcriptie

1 Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting? E. de Waal 1

2 E. de Waal, Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting?, Veenwoudsterwal Eindscriptie in het kader van de studie Nederlands Recht aan de Open Universiteit Nederland, student nr

3 Inhoud: 1. Natuurbescherming in de Waddenzee: inleiding 4 2. Internationale verdragen 8 3. Europees recht: Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn Trilaterale afspraken Implementatie: de Nederlandse wetgeving Enige kernbegrippen Natuurbescherming: inspanningsverplichting of resultaatsverplichting Bescherming van de Waddenzee: de praktijk Conclusie 77 Literatuur, bronnen 85 Verdragen, richtlijnen, regelingen 94 Begrippen 99 Bijlage 1: Voorlopige instandhoudingsdoelstelling 102 Bijlage 2: Mogelijk schadelijke activiteiten 104 Afkortingen 108 3

4 1. Natuurbescherming in de Waddenzee: inleiding 1.1 Natuurgebied In het overgangsgebied tussen de Noordzee en de kust, van Esbjerg in Denemarken tot Den Helder, ligt de Waddenzee: een gebied van geulen, zandbanken, slik, kwelders, aan de Noordzee kant beschut door een reeks eilanden, bij het vaste land meestal begrensd door een hoge dijk. De Waddenzee is een prachtig natuurgebied. Als kraamkamer van veel soorten vis is het gebied van groot belang voor de natuur in de Noordzee. Het is een belangrijk leefgebied voor veel broedvogels, waaronder verschillende zeldzame en bedreigde soorten. Het is een onmisbaar foerageergebied voor een groot aantal trekvogels, die tot in Siberië en Groenland hun broedgebied hebben en tot in Afrika en het Zuidpoolgebied overwinteren. 1 Een goede, effectieve bescherming van dit unieke gebied is dan ook erg belangrijk voor het behoud van de biodiversiteit in de wereld. De Waddenzee is gelegen in Nederland, Duitsland en Denemarken. Het is, met een oppervlakte van ca km², het grootste aaneengesloten natuurgebied van West-Europa en een van de grootste getijdengebieden ter wereld. 2 Het Nederlandse deel vormt het grootste aaneengesloten natuurgebied van Nederland. 3 Gezien de grote internationale betekenis van het waddengebied voor met name trekvogels en voor de visstand in de Noordzee, rust er een grote gezamenlijke verantwoordelijkheid op de drie landen dit prachtige natuurgebied te beschermen en te behouden. Maar het is ook een gebied waar mensen wonen, werken, recreëren. Er worden grondstoffen (schelpen, zand), delfstoffen (zout, aardgas), voedingsmiddelen (vis, schelpdieren) gewonnen. Er zijn militaire oefenterreinen. In de kwelders graast vee. De duinen en dijken moeten in stand gehouden worden om het achterland te beschermen. Er liggen verschillende zeehavens (o.a. Hamburg) in het gebied, die veel werkgelegenheid bieden, maar ook veel scheepvaart aantrekken. 4 In de Nederlandse, Duitse en Deense kustwateren liggen de drukste scheepvaartroutes ter wereld (met alle risico's van dien). 5 Er komen grote rivieren in de Waddenzee uit (Eems, Weser, Elbe), maar ook het overtollige water uit de kuststreek wordt op het wad geloosd. En vuil water uit Rijn en Schelde kan via de Noordzee in het wad doordringen. 6 Deze activiteiten gaan lang niet altijd hand in hand met natuurbehoud. 1 Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 52; Lambers e.a. 2003, p Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 23 e.v. 4 Abrahamse & Van der Wal 1989, p Essink e.a. 2005, p Vroom, Steyaert & Misdorp 1989, kaart 16 en 17. 4

5 1.2 Natuurbehoud Hoe gaan de betrokken landen met hun verantwoordelijkheid om? Aan de ene kant hebben de drie landen zich in allerlei verdragen er toe verplicht de Waddenzee te beschermen. Verschillende richtlijnen van de Europese Unie zijn van belang voor de bescherming van de Waddenzee. In nationale en lokale wet- en regelgeving is natuurbescherming in het algemeen en bescherming van de Waddenzee in het bijzonder verder uitgewerkt. Aan de andere kant hebben de overheden rekening te houden met de belangen van de bewoners en gebruikers van het gebied en met andere nationale en internationale regels. Nederland, Duitsland en Denemarken trachten sinds 1978 te komen tot een gezamenlijk beleid. In dat verband worden trilaterale ministersconferenties gehouden. Dit wil nog niet echt vorm krijgen: de verschillen in regelgeving, beleid en belangen blijven groot. Zo hebben Nederland en Duitsland onlangs afgesproken er naar te streven dat hun deel van de Waddenzee genomineerd wordt om opgenomen te worden op de Werelderfgoedlijst van de UNESCO, maar Denemarken doet niet mee Wettelijke bescherming Als het om de hoeveelheid wet- en regelgeving gaat is de Waddenzee misschien wel het meest beschermde natuurgebied in Europa. Toch gaat het niet echt goed met de Waddenzee. De verontreiniging in de Waddenzee wordt langzaam terug gedrongen, er is de laatste jaren meer aandacht voor de voedselsituatie van de vogels, maar toch loopt van veel soorten trekvogels de populatie nog steeds terug. 8 Waar ligt dit aan? Biedt de wet- en regelgeving toch onvoldoende bescherming? Of wordt de wet- en regelgeving in de praktijk niet goed toegepast of slecht nageleefd? De verschillen in beleid, wet- en regelgeving tussen Nederland, Duitsland en Denemarken zijn zo groot dat op deze vraag geen algemeen antwoord mogelijk is. 9 Ik zal mijn onderzoek beperken tot het Nederlandse deel van de Waddenzee. Maar ook dan is het nog een veelomvattend onderwerp. Allerlei wetten en verdagen op het gebied van scheepvaart, luchtvaart, mijnbouw, milieubescherming, visserij kunnen, rechtstreeks of indirect, gevolgen hebben voor de Waddenzee. Goed beschouwd zijn er weinig wetten en verdragen die niet in één of andere vorm invloed op het wad kunnen hebben. Ik wil dit onderzoek beperken tot de regels op het gebied van de natuurbescherming. De invloed van milieuwetgeving (verontreiniging van water, bodem en lucht, geluidshinder) op de natuurwaarden van het wad laat ik zoveel mogelijk buiten beschouwing. Onder verschillende wetten en verdragen zijn delen van de Nederlandse Waddenzee aangewezen als te beschermen gebied. De grenzen van die te beschermen gebieden vallen echter niet samen: sommige delen van het wad zijn onder het ene verdrag wel, onder het 7 Verklaring van Schiermonnikoog 2005, p Essink 2005, Lambers e.a. 2003, p. 125 e.v. 5

6 andere niet beschermd. Ook is de grens tussen Nederland en Duitsland in het Eems- Dollardgebied omstreden: valt het omstreden gebied nu onder de Nederlandse of onder de Duitse wetgeving? Een analyse van de gevolgen van dergelijke grensverschillen voert in het kader van dit onderzoek te ver. Verder ben ik vooral geïnteresseerd in de huidige en toekomstige bescherming van de Waddenzee: mijn onderzoek richt zich niet op de wordingsgeschiedenis van de natuurbescherming. Een analyse van wetten, verdragen en jurisprudentie uit het verleden kan echter wel nodig zijn voor de interpretatie van de huidige regels. Ook kunnen de nu gepubliceerde concepten van overheidsplannen een blik in de toekomst bieden. 1.4 Onderzoek In de volgende hoofdstukken zal ik trachten een antwoord te geven op de vraag: is bescherming van de natuur in de Waddenzee voor de overheid een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting? En als natuurbescherming een resultaatsverplichting is, gedraagt de Nederlandse overheid zich daar ook naar bij de bescherming van de natuur in de Waddenzee? Als natuurbescherming een resultaatsverplichting is, dan is de overheid verplicht om actief in te grijpen als de natuurwaarden van het gebied achteruit gaan. Bij een inspanningsverplichting is het wellicht voldoende als in plaats van het aangetaste natuurgebied elders een nieuw natuurgebied wordt aangelegd, bij een resultaatsverplichting moet de schade aan het natuurgebied daadwerkelijk worden weggenomen (bv.: soorten en aantallen planten en dieren blijven behouden). Ik ben dus op zoek naar regels die de overheid dwingen om actief in te grijpen. Veel regelingen (zoals bestemmingsplannen) verbieden alleen maar. Dergelijke regelingen leveren geen resultaatsverplichtingen op. 1.5 Leeswijzer Nederland is partij bij een groot aantal verdragen. De natuurbeschermingsverdragen, voor zover van belang voor de Waddenzee bespreek ik in hoofdstuk 2. Daarnaast moet Nederland de regelgeving van Europese Unie in acht nemen (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 ga ik nader in op de afspraken die Nederland, Duitsland en Denemarken hebben gemaakt in de verschillende trilaterale conferenties. In het Nederlandse deel van de Waddenzee geldt natuurlijk in de eerste plaats de nationale wetgeving. In hoofdstuk 5 zal ik aangeven in hoeverre de internationale afspraken afdoende in de Nederlandse wetgeving zijn vertaald en welke verplichtingen de overheid op grond van die wetgeving heeft. De mate van bescherming die de wet- en regelgeving biedt is sterk afhankelijk van de definiëring van een aantal kernbegrippen. Op die begrippen zal ik nader ingaan in hoofdstuk 6. Vervolgens wil ik in hoofdstuk 7 een algemeen antwoord geven op de vraag of natuurbescherming een inspanningsverplichting is of een resultaatsverplichting. Maar 6

7 uiteindelijk gaat het om de bescherming van de natuur in de Waddenzee in de praktijk. Hoe gaat de overheid in de praktijk met haar verantwoordelijkheid voor de natuur in de Waddenzee om? Hoofdstuk 8 geeft een beeld van de stand van zaken. Aan welke resultaatsverplichtingen moet de Nederlandse overheid voldoen bij de bescherming van de Waddenzee? Voldoet de overheid daaraan? En is dat voldoende voor een goede bescherming van de natuur in de wadden? De conclusies uit dit onderzoek presenteer ik in hoofdstuk 9. 7

8 2. Internationale verdragen 2.1 Introductie Internationale verplichtingen Nederland heeft zich in een aantal verdragen op natuurbeschermingsgebied en verschillende verdragen die specifiek betrekking hebben op de Waddenzee verplicht de wilde flora en fauna en hun leefgebied te beschermen. Verder is Nederland gebonden aan de regels van de Europese Unie (EU). Door deze verdragen en verplichtingen wordt de beleidsvrijheid van de Nederlandse overheid beperkt. In dit hoofdstuk kijk ik naar de internationale verdragen waarbij Nederland partij is. In de volgende hoofdstukken bekijk ik achtereenvolgens de Europese regelgeving en de trilaterale afspraken van Nederland met Duitsland en Denemarken met betrekking tot de Waddenzee. Een dergelijke splitsing is wat arbitrair: bij verschillende internationale verdragen is ook de EU partij. Dan is het verdrag tevens Europees recht geworden en valt het binnen het bereik van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG). 1 De EU kan uitvoering geven aan het verdrag door middel van een richtlijn. Voor zover zo'n richtlijn in overeenstemming is met het verdrag, kan de rechter volstaan met toetsing aan de richtlijn 2, maar soms biedt het verdrag een grotere bescherming dan de richtlijn Rechtstreekse werking Verdragsrecht gaat boven het nationale recht. Op grond van art. 94 Gw vinden wettelijke voorschriften geen toepassing, als deze toepassing niet verenigbaar is met 'een ieder verbindende bepalingen' van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn bepalingen die de rechter kan toepassen zonder beleidskeuzen te maken die zijn voorbehouden aan wetgever of bestuur. 3 Burgers en organisaties kunnen zich bij de rechter op dergelijke bepalingen beroepen en hoeven niet te wachten op vertaling van het verdragsrecht in Nederlands recht (bepalingen met rechtstreekse werking). Heeft een bepaling geen rechtstreekse werking, dan kan de rechter wetgeving en beleid van de Nederlandse overheid niet aan een dergelijke bepaling toetsen: de bepaling dreigt een dode letter te worden. De vraag of bepalingen rechtstreekse werking hebben, kan dus van groot belang zijn voor de effectiviteit van het verdrag. Om rechtstreekse werking te hebben, moet de bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn 4 en zich krachtens zijn aard er geheel toe lenen 'onmiddellijk effect te verlangen in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en hun justitiabelen'. 5 Onvoorwaardelijk en 1 HvJEG 13 februari 2003, zaak C-75/01, M en R , nr. 126 (m.nt. JV), onder meer r.o ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o Boon, Brouwer & Schilder 1999, p Meijer 2002, p HvJEG 5 februari 1963, zaak C-26/62, AA 13 (1963), p. 12, r.o. 4. 8

9 voldoende nauwkeurig betekent niet dat de overheid geen enkele beleidsvrijheid wordt gelaten: een bepaling kan ook rechtstreekse werking hebben als de overheid de haar gelaten beleidsvrijheid te buiten gaat. 6 Nu vormt een richtlijn van de EU een opdracht aan de overheid om bepaalde zaken binnen een bepaalde tijd in nationale wetgeving te regelen. Richtlijnbepalingen hebben geen rechtstreekse werking, tenzij de uitvoeringstermijn van de richtlijn is verstreken en de betrokken bepaling niet, niet tijdig of niet juist is omgezet in nationaal recht. 7 Ten aanzien van bepalingen uit verdragen die door de EU zijn geratificeerd, eist het HvJEG bovendien dat het verdrag, zowel naar de geest, de opzet als de bewoordingen, voor particulieren 'het recht meebrengen zich daarop in rechte te beroepen ten einde de geldigheid ener Gemeenschapshandeling te betwisten'. 8 Laat het verdrag in het algemeen de overheid een grote beleidsvrijheid, dan komt het HvJEG aan een beoordeling van de betreffende bepaling niet toe. 9 Art Gw spreekt echter van (een ieder verbindende) 'bepalingen van verdragen'. Dit betekent m.i. dat de Nederlandse rechter Nederlandse wet- en regelgeving aan zo'n een ieder verbindende verdragsbepaling moet toetsen, ongeacht de geest, opzet en bewoordingen van de rest van het verdrag. Dus ook als het HvJEG niet bereid is EU-recht aan de betreffende bepaling te toetsen. 2.2 Verdrag van Parijs, Het Verdrag van Parijs is het eerste verdrag 11 waarin de lidstaten erkennen dat bescherming van bedreigde wilde vogels een internationale verantwoordelijkheid is, van belang voor de wetenschap, de bescherming van de natuur en de economie. Het verdrag is ruim geformuleerd, bevat geen bepalingen met rechtstreekse werking en speelt dan ook in de jurisprudentie en de praktijk van de natuurbescherming geen rol. 2.3 Verdrag van Ramsar, Het Verdrag van Ramsar is het enige wereldwijde verdrag dat gewijd is aan de bescherming van één bepaald ecosysteem: watergebieden of 'wetlands' (in Nederlandse vakliteratuur wordt algemeen de Engelse term gebruikt: dat zal ik verder ook doen). 13 Het is met name gericht op bescherming van trekkende watervogels. De lidstaten verplichten zich om wetlands 6 HvJEG 24 oktober 1996, zaak C-72/95, dictum, punt 3. 7 Boon, Brouwer & Schilder 1999, p ; ABRvS 26 januari 2005, M en R , nr. 60, r.o ; HvJEG 7 september 2004, nr. C-127/02, r.o. 6 en concl. A-G Kokott, punt 128: 'Volgens vaste rechtspraak is een bepaling van een richtlijn na het verstrijken van de omzettingstermijn rechtstreeks toepasselijk, wanneer de inhoud ervan onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaald is'. 8 HvJEG 12 december 1972, zaak C-21-24/72, AA 23 (1974), p. 55, r.o. 19 en Meijer 2002, p Verdrag van Parijs HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, concl. A-G Van Gerven, punt Verdrag van Ramsar Wetlands: moerassen, vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijk of kunstmatig, blijvend of tijdelijk, met stilstaand of stromend, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater waarvan de diepte bij eb niet meer is 9

10 van internationale betekenis aan te wijzen en deze gebieden te beschermen en, waar mogelijk, te herstellen en te verbeteren. De aangewezen gebieden komen op een lijst behorend bij het verdrag ('Ramsargebieden'). Nederland heeft onder meer de Waddenzee aangewezen. 14 Opname van een gebied op de lijst doet geen afbreuk aan de 'exclusieve soevereine rechten' van de betreffende staat. De lidstaat mag zelfs, op grond van dringend nationaal belang, reeds op de lijst opgenomen gebieden wijzigen of schrappen. De feitelijke bescherming die het verdrag biedt is dan ook heel beperkt: het verdrag schept vooral de morele verplichting watervogels (met name trekvogels) te beschermen en bij wet- en regelgeving rekening te houden met deze gebieden. 15 Aanwijzing als 'Ramsargebied' heeft op zich geen rechtsgevolgen. 16 Vermelding op de lijst kan echter wel worden gezien als erkenning van de internationale betekenis van dergelijke gebieden: zo valt er moeilijk aan te ontkomen zo'n gebied aan te wijzen als speciale beschermingszone onder de Vogelrichtlijn. 17 De Ramsar Conferentie van 1971 heeft, naast het verdrag, ook een norm opgeleverd waarmee de betekenis van watervogelgebieden kan worden bepaald. Een wetland wordt van internationale betekenis geacht als het regelmatig 1% van de biogeografische populatie van een bepaalde soort watervogels herbergt. 18 Deze internationaal geaccepteerde norm wordt ook door de Nederlandse rechter erkend Het Verdrag van Bern, Het Verdrag van Bern is een initiatief van de Raad van Europa. Het is zowel door Nederland als door de EU geratificeerd: het maakt deel uit van de wetgeving van de EU. Het verdrag heeft tot doel de instandhouding van de in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en hun natuurlijke leefmilieus in Europa, met name als voor de instandhouding van die soorten internationale samenwerking noodzakelijk is (art. 1). Het is geen mondiaal maar een regionaal verdrag. 21 De basis van het verdrag wordt gevormd door: een lijst met strikt beschermde soorten wilde flora (bijlage 1), een lijst met diersoorten waarvan het gevangen nemen, het doden en exploiteren strikt is verboden (bijlage 2) en een lijst met andere beschermde in het wild levende dan zes meter (art. 1 Verdrag van Ramsar 1971). Ecosysteem: "een dynamisch complex van gemeenschappen van planten, dieren en micro-organismen en hun niet-levende omgeving, die in een onderlinge wisselwerking een functionele eenheid vormen (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). 14 Opgenomen op de Ramsar Lijst van Wetlands van internationale betekenis: Boschplaat (23 mei 1980), Griend (23 mei 1980), Waddenzee (2 mei 1984), Waddeneilanden, Noordzeekustzone, Breebaart (29 augustus 2000) (zie Ramsar Lijst). 15 Langeraar 1983, p. 109; Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p ABRvS 16 april 2003, AB 2003, 347, r.o ; Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o HvJEG 11 juli 1996, zaak C-44/95, r.o Langeraar 1983, p. 108; Stroeken 2004, p. 12. Een biogeografische populatie van een vogelsoort is een uit een bepaald broedgebied afkomstige populatie (groep) van vogels, die niet of nauwelijks (genetische) uitwisseling heeft met andere populaties (Van Roomen e.a. 2000, p. 14). 19 ABRvS 19 maart 2003, M en R , nr. 70, r.o ; ABRvS 16 april 2003, AB 2003, 347, r.o. 2.4 (m.nt. ChB). 20 Verdrag van Bern Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p

11 diersoorten (bijlage 3). In bijlage 4 wordt een aantal methoden voor het vangen en doden van dieren verboden. De lidstaten verplichten zich de nodige maatregelen te nemen om 'de populaties van in het wild levende dier- en plantensoorten te handhaven of te brengen op een niveau dat met name overeen komt met hetgeen vanuit ecologisch, wetenschappelijk en cultureel standpunt is vereist, daarbij rekening houdend met de vereisten op economische en recreatief gebied...' (art. 2) 22 en passende en noodzakelijke maatregelen te nemen ter bescherming van, in het bijzonder, de in de bijlagen genoemde soorten en hun leefmilieus. Maar bij hun beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening en ontwikkeling hoeven de lidstaten slechts rekening te houden met voor de instandhouding van deze leefmilieus noodzakelijke randvoorwaarden 'ten einde iedere achteruitgang zo veel mogelijk te vermijden of te verminderen' (art. 4 lid 2). Dit biedt de lidstaten de mogelijkheid economische activiteiten uit te voeren, zelfs als dat ten koste gaat van de te beschermen leefmilieus. 23 De EU heeft uitvoering aan het verdrag gegeven in de Habitatrichtlijn (Hrl) en de Vogelrichtlijn (Vrl). 24 In het algemeen gaat de soorten- en gebiedsbescherming in deze richtlijnen verder dan in het Verdrag van Bern 25, maar zij vormen geen afdoende omzetting van het verdrag in gemeenschapsrecht. Om te beginnen is de bescherming van plant- en diersoorten en hun leefgebied in de Hrl gekoppeld aan aangewezen beschermde gebieden. Het Verdrag van Bern stelt dat het leefgebied van de in de bijlagen vermelde soorten moet worden beschermd (dus ook buiten beschermde gebieden). Verder verschillen de dier- en plantensoorten die bescherming genieten. 26 Dit is voor een deel te verklaren uit het feit dat het Verdrag van Bern een groter gebied beslaat dan de EU: binnen het Verdragsgebied komen wilde soorten voor die binnen de EU niet voorkomen. 27 Maar ook ten aanzien van wilde soorten binnen de EU zijn er verschillen. 28 Hoe dwingend is het Verdrag van Bern? In 1983 stelde K. Langeraar dat het verdrag slechts morele waarde heeft, aangezien er geen sancties zijn gesteld in geval een verdragsland zijn verplichtingen negeert. 29 Nu de EU het verdrag heeft geratificeerd maakt het verdrag echter volledig deel uit van het EU-recht: wanneer een EU-lid het verdrag niet nakomt, kan de Europese Commissie (of een andere lidstaat) een inbreukprocedure tegen dat land starten. Ook kan de nationale rechter prejudiciële vragen stellen aan het HvJEG inzake de uitleg van het verdrag. 30 Maar 'Voorzover de richtlijn in overeenstemming is met het verdrag komt dit verdrag binnen de Gemeenschap via de richtlijn tot gelding (...). Gelet op het belang van een uniforme 22 Seerden 1989, p Seerden 1989, p Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p Van Strien e.a. 2003, p Meijer 2002, p HR 15 december 1998, NJ 1999, 553, r.o. 5.4 en 6.1 (roodvoorhoofdkanarie). 28 Das: ABRvS 30 december 1993, AB 1995, 24 (m.nt. Ch. Backes) en KB 22 juni 1989, AB 1989, 430; hamster (korenwolf): ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303 (m.nt. ChB) en ABRvS 26 oktober 1999, AB 2000, 23 (m.nt. ChB). 29 Langeraar 1983, p Meijer 2002, p. 229; HvJEG 13 februari 2003, zaak C-75/01, M en R 2003, 12, p. 126, r.o. 95 (m.nt. JV). 11

12 uitleg van het gemeenschapsrecht is er derhalve in zoverre geen aanleiding voor rechtstreekse toetsing van een besluit aan het verdrag'. 31 Dus slechts voor zover het Verdrag van Bern een ruimer bereik heeft dan de beide richtlijnen, doet zich de vraag voor of bepalingen uit het verdrag rechtstreekse werking hebben. In het verleden was men wel bereid aan het verdrag te toetsen 32, maar de Rechtbank Leeuwarden betwijfelt of art. 4 rechtstreekse werking heeft. De rechtbank is zelfs van oordeel dat het verdrag de lidstaten slechts verplicht 'om door middel van wetgeving en beleid de gewenste bescherming tot stand te brengen en niet om ieder concreet project aan de doelstellingen van het verdrag te toetsen. 33 In een overtuigende redenering komt E.E. Meijer tot de conclusie dat de art. 4, eerste lid, 5,6 en 9, eerste lid van het verdrag rechtstreekse werking hebben. Art. 4, eerste lid heeft dezelfde strekking als art. 6, leden 2 t.e.m. 4 Hrl, die rechtstreekse werking hebben. De overige bepalingen zijn helder en ondubbelzinnig: er worden duidelijke verboden geformuleerd en er wordt een limitatieve opsomming gegeven in welke gevallen op die verboden een uitzondering kan worden gemaakt Het Verdrag van Bonn 'Inzake bescherming van trekkende wilde diersoorten', Het Verdrag van Bonn, tot stand gekomen in het kader van het United Nations Environment Programme (UNEP), is gericht op de bescherming van wilde diersoorten die trekken over de grenzen van staten, waaronder trekkende diersoorten in en op zee. 36 Het is zowel door Nederland als door de EU geratificeerd. Het verdrag verplicht de lidstaten maatregelen te nemen om met uitsterven bedreigde trekkende diersoorten (opgenomen in bijlage 1 bij het verdrag) en hun leefgebied te beschermen (en zo nodig te herstellen) en activiteiten of hindernissen die de trek van deze soorten ernstig belemmeren of onmogelijk maken weg te nemen of te verkleinen, 'voor zo ver dit mogelijk en passend is' (art. III, lid 4 onder c). Deze formulering maakt het mogelijk dat lidstaten economische activiteiten uitvoeren, zelfs als dat ten koste gaat van de bescherming van deze diersoorten. 37 Naast een lijst met bedreigde diersoorten is als bijlage II bij het verdrag een lijst opgenomen van soorten met een ongunstig voortbestaansperspectief. Het verdrag roept partijen op om samenwerkingsovereenkomsten te sluiten om deze diersoorten te beschermen. Het verdrag vormt daarmee een raamovereenkomst, waarbinnen andere overeenkomsten gesloten kunnen worden. Nederland is partij bij drie in dit kader gesloten overeenkomsten die van invloed zijn binnen de Waddenzee. Deze worden hieronder kort behandeld. 31 ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o (m.nt. ChB). 32 KB 22 juni 1989, AB 1989, 430; ABRvS 22 april 1991, AB 1991, 592; ABRvS 30 december 1993, AB 1995, 24 (m.nt. Ch. Backes). 33 Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o (m.nt. ChB). 34 Meijer 2002, p Verdrag van Bonn Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p Seerden 1989, p

13 2.5.1 Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels 38 Deze overeenkomst heeft als doel de bescherming van watervogels die ten minste een deel van het jaar zijn aangewezen op wetlands. Het verdrag is van toepassing in alle maritieme zones van Nederland. Partijen verplichten zich in samenwerking maatregelen te nemen om te zorgen dat trekkende soorten watervogels zo goed mogelijk beschermd worden. Daarbij moeten partijen 'rekening houden met het voorzorgsbeginsel' (art. II, lid 2). De leefgebieden van (in een lijst genoemde) bedreigde soorten moeten worden beschermd en het onttrekken van dieren aan een populatie moet worden verboden Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Oostzee en de Noordzee 39 Hoewel dit verdrag ook van toepassing is in de Waddenzee, is de praktische betekenis gering. De Nederlandse Waddenzee speelt als leefgebied voor walvisachtigen geen rol Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee 41 Het doel van de overeenkomst is de bescherming van de gewone zeehond (Phoca vitulina) in de Waddenzee. De grijze zeehond (Halichoerus grypus), die tegenwoordig in redelijke aantallen (ca in ) in de Nederlandse Waddenzee voorkomt, valt niet onder deze overeenkomst. 43 Hoewel de overeenkomst tot stand gekomen is in het kader van het Verdrag van Bonn, is het eigenlijk een trilaterale overeenkomst. Nederland, Duitsland en Denemarken verplichten zich het vangen van zeehonden te verbieden, beschermde gebieden in te stellen, vervuiling van de leefgebieden van de zeehond terug te dringen en samen te werken bij wetenschappelijk onderzoek Juridische betekenis van het Verdrag van Bonn Hoe duidelijk en dwingend het verdrag en de in het kader van het verdrag gesloten overeenkomsten ook zijn geformuleerd, het bevat geen juridisch afdwingbare verplichtingen 44 en speelt in de jurisprudentie geen rol van betekenis. De aangegane verplichtingen dragen slechts een moreel karakter. 45 Daar komt bij dat lang niet alle bedreigingen waaraan de beschermde soorten onderhevig zijn onder deze overeenkomsten aangepakt kunnen worden. 38 AEWA ASCOBANS Het wadden- en kustgebied nabij de Duits- Deense grens is wel van belang voor de bruinvis. Het gebied is inmiddels beschermd. 41 Zeehondenovereenkomst Brasseur e.a. 2004, p In de Verklaring van Leeuwarden 1994, punt 61, wordt deze vergissing recht gezet, zie Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o (m.nt. ChB). 45 Langeraar 1983, p

14 Vaak valt het nemen van maatregelen binnen de verantwoordelijkheid van andere internationale organisaties (EU, IMO, OSPAR) OSPAR-verdrag, bijlage V 47 Het OSPAR-verdrag richt zich primair op het terugdringen van waterverontreiniging in het noordoostelijke deel van de Atlantische oceaan (inclusief Noordzee en Waddenzee). 48 Maar daarnaast streeft het verdrag een duurzaam beheer van het zeegebied na. Zo is in 1998 bijlage V in het verdrag opgenomen, gericht op de bescherming en het behoud van ecosystemen en biodiversiteit. Hierin zijn geen directe beschermingsmaatregelen genomen maar van de partijen wordt wel verlangd dat zij (in samenwerking) strategieën, plannen en programma's ontwikkelen en 'noodzakelijke maatregelen' nemen om de ecosystemen en biodiversiteit in de regio te beschermen en aangetaste gebieden, 'waar haalbaar', te herstellen. 49 Het OSPAR-verdrag is niet van toepassing op zeevaart, lozingen van schepen (valt voornamelijk onder verantwoordelijkheid van de IMO) en visserijactiviteiten (met name een EUbevoegdheid). De EU is partij bij het verdrag. Besluiten binnen OSPAR zijn in principe bindend, maar het verdrag speelt in de jurisprudentie geen actieve rol. 2.7 Het Biodiversiteitsverdrag 50 Het Biodiversiteitsverdrag is een wereldwijd en breed gesteund verdrag (180 staten zijn partij, ook de EU is partij). Het doel van het verdrag is het behouden van de biologische diversiteit (ook in zee 51 ), het duurzame gebruik 52 van de bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke verdeling van opbrengsten die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen. Nederland moet het verdrag vertalen in nationale wet- en regelgeving en beleid. Gezien de nogal algemene en vrijblijvende formulering van het verdrag (veel bepalingen beginnen met 'voor zover mogelijk en passend') is hieraan al snel voldaan. 53 Het verdrag heeft geen rechtstreekse werking Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p IMO: Internationale Maritieme Organisatie; OSPAR-verdrag: samenvoeging van de verdragen van Oslo en Parijs tot één verdrag; de OSPAR-commissie houdt toezicht op de naleving van het verdrag. 47 OSPAR-verdrag, bijlage V Voor zover het verdrag gericht is op milieubescherming en niet specifiek op natuurbescherming, valt het buiten het kader van dit onderzoek. 49 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p Biodiversiteitsverdrag Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p "Duurzaam gebruik": het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn, aldus in stand houdend het vermogen daarvan om te voorzien in de behoeften en te beantwoorden aan de verwachtingen van huidige en toekomstige generaties. (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). 53 Oudenaarden 2000, p In de Conferentie over Milieu en Ontwikkeling van de Verenigde Naties werd tevens 'Agenda 21' aangenomen: een actieprogramma voor de 21ste eeuw, mede ter uitvoering van het Biodiversiteitsverdrag. Agenda 21 is niet bindend, maar wel richtinggevend voor de Nederlandse regering (volgens het voorwoord bij Agenda 21). 14

15 2.8 Werelderfgoed Verdrag 55 Dit verdrag staat in de belangstelling nu Nederland en Duitsland er naar streven de Waddenzee op de Werelderfgoedlijst van de UNESCO geplaatst te krijgen (Denemarken doet niet mee). Dit zou een erkenning betekenen van de uitzonderlijke internationale waarde van dit natuurgebied. Lidstaten verplichten zich het op de lijst opgenomen erfgoed zo goed mogelijk te beschermen en de bevolking te informeren over de waarde van het erfgoed. Het verdrag legt echter vrijwel geen bindende verplichtingen op en speelt in de natuurbescherming hooguit een symbolische rol. 2.9 Verdragsrecht bij de bescherming van de Waddenzee In de praktijk spelen alleen de verdragen van Ramsar, Bern, Bonn een rol bij de natuurbescherming in de Waddenzee. De andere verdragen hebben meer een symbolische en morele betekenis. De verdragen van Bern en Bonn zijn door de EU geratificeerd en maken daarmee deel uit van het Europees recht. Dat betekent dat naleving van het verdrag in principe door het HvJEG kan worden afgedwongen. 56 Het Verdrag van Ramsar is een wereldwijd verdrag ter bescherming van trekkende watervogels. De lidstaten zijn verplicht wetlands van internationale betekenis aan te wijzen als beschermd gebied. Nederland heeft onder meer de Waddenzee aangewezen. De aanwijzing heeft op zich geen rechtsgevolgen, maar betekent wel de erkenning van de waarde van het gebied. Er valt dan moeilijk aan te ontkomen dergelijke gebieden tevens aan te wijzen als Vrl-gebied. De soorten- en gebiedsbescherming in de Hrl en de Vrl gaat in het algemeen verder dan het Verdrag van Bern. Maar op een paar punten biedt het Verdrag van Bern extra bescherming. In de eerste plaats beschermt het verdrag enige dier- en plantensoorten die op grond van de Hrl niet beschermd zijn. Verder moeten niet alleen de soorten, maar ook hun leefgebieden beschermd worden (dus ook buiten beschermde gebieden). Het Verdrag van Bonn ter bescherming van trekkende diersoorten is vooral een raamovereenkomst, waarbinnen andere overeenkomsten gesloten kunnen worden. Voor de Waddenzee is van belang dat Nederland partij is bij de Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels 57 en de Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee. 58 Het Verdrag van Bonn en de beide overeenkomsten bevatten geen juridisch afdwingbare verplichtingen. 55 Werelderfgoed Verdrag Het Verdrag van Ramsar staat alleen open voor staten. Om toe te treden tot het verdrag moet het lid minimaal één wetland als beschermd gebied aanwijzen: hieraan kan de EU niet voldoen. 57 AEWA Zeehondenovereenkomst

16 3. Europees recht: Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn 3.1 Europese Unie Bij haar oprichting in 1957 was de Europese Gemeenschap vooral gericht op het verbeteren van de levensomstandigheden in Europa: door het wegnemen van handelsbelemmeringen moest de economische groei bevorderd worden. 1 Het ligt op het eerste gezicht niet voor de hand dat een dergelijk handelsverbond zich actief gaat bezighouden met de bescherming van natuur en milieu. Maar een open Europese markt kon alleen bereikt worden bij 'eerlijkheid in de mededinging' 1, eerlijke concurrentieverhoudingen. Het afschaffen van invoerrechten, exportpremies en subsidies van de nationale overheden bleek daarvoor niet voldoende. In de jaren '60 en '70 van de vorige eeuw nam de belangstelling voor natuur en milieu sterk toe. Publicaties als het rapport van de Club van Rome 2 en het boek Only One Earth 3 maakten, ook in politiek Europa, diepe indruk. In de slotverklaring van de conferentie van Stockholm (1972) 4 werd o.a. gesteld dat de mensheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft om het erfgoed aan wilde planten en dieren en zijn leefomgeving, die nu ernstig in gevaar gebracht worden door een samenspel van vijandige factoren, te beschermen en verstandig te beheren. 5 Maar nationale maatregelen ter bescherming van natuur en milieu konden de economische mogelijkheden van plaatselijke ondernemingen belemmeren. Voor het beschermen van natuur en milieu zonder de concurrentieverhoudingen binnen de Gemeenschap in gevaar te brengen, was sturing op Europees niveau nodig. Zo kwam in 1979 de Vogelrichtlijn (Vrl) tot stand. Deze is in 1992 aangevuld met en gedeeltelijk vervangen door de Habitatrichtlijn (Hrl). De Vrl streeft naar het instandhouden van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU. De Hrl wil de biologische diversiteit instandhouden (en zo nodig herstellen) door het beschermen van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna. Beide richtlijnen zijn tevens bedoeld om te kunnen voldoen aan door de EU aangegane internationale verplichtingen, met name het Verdrag van Bern. 6 De EU streeft er concreet naar om de achteruitgang in biodiversiteit in 2010 te stoppen. Het natuurbeleid moet er toe leiden dat in 2020 voor alle soorten en populaties die in 1982 van nature in Nederland voorkwamen, de juiste condities voor duurzaam behoud aanwezig zijn. 7 1 Zie preambule van het Verdrag van Rome Meadows e.a Ward & Dubos 1972 (in opdracht van de UNEP, ter voorbereiding van de conferentie van Stockholm). 4 United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm 5 tot 16 Juni Stockholm conferentie 1972, slotverklaring, beginsel 4. 6 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 155; ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o ; Verdrag van Bern Natuurbescherming in Nederland 2005, p. 4 en

17 3.2 Soorten- en gebiedsbeschermingsrecht 8 Het natuurbeschermingsrecht valt grofweg uiteen in soorten- en gebiedsbeschermingsrecht. Bij soortenbescherming worden planten en dieren zelf beschermd, dus ongeacht waar ze leven. Er wordt bijvoorbeeld verboden beschermde dieren te doden, te vangen of te verstoren of beschermde planten te plukken. Bij gebiedsbescherming worden gebieden aangewezen en worden de in zo'n gebied aanwezige natuurwaarden beschermd Soortenbescherming Zowel de Vrl (art. 5 t/m 8) als de Hrl (art. 12 t/m 15) bevatten soortenbeschermings-bepalingen. Art. 5 Vrl verplicht de staten een algemene regeling in te voeren voor de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de EU. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen al dan niet zeldzame soorten. 10 De lidstaten moeten verbieden de vogels opzettelijk te doden, te vangen, hun nesten en eieren te vernielen, in de natuur eieren van deze vogels te rapen, enz. 11 Ook art. 12 en 13 Hrl verbieden het opzettelijk vangen, doden, plukken, vernielen, enz. van in het wild levende soorten (planten en dieren, maar vogels vallen niet onder de Hrl). Maar bij de Hrl gaat het slechts om beschermde soorten, genoemd in bijlagen IV van de richtlijn: dit biedt in de Waddenzee geen extra bescherming Gebiedsbescherming Zowel de Vrl als de Hrl (art. 3 lid 2) verplichten de lidstaten beschermde gebieden aan te wijzen. De Vrl maakt daarbij onderscheid tussen het instellen van beschermingszones ten behoeve van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten (art. 3 lid 2 onder a Vrl; niet afdwingbaar) en het aanwijzen van speciale beschermingszones (SBZs) ten behoeve van de in bijlage I genoemde soorten en trekvogels (art. 4 lid 1 en 2 Vrl) (met name trekkende watervogels waarvan 1% of meer van de totale populatie regelmatig in het betreffende gebied verblijft 13 ). Het aanwijzen van SBZs is, zowel op grond van de Vrl als de Hrl, een communautaire verplichting en kan door de EU worden afgedwongen. In de literatuur en de jurisprudentie is veel aandacht geweest voor de vraag of andere dan ecologische motieven van invloed mogen zijn op de vaststelling van de grenzen van onder deze 8 Een volledige analyse van beide richtlijnen valt buiten het kader van dit onderzoek: ik behandel de richtlijnen slechts voor zover zij van belang zijn voor het huidig en toekomstig natuurbeheer in de Waddenzee. 9 Van Strien e.a. 2003, p Backes & Rotmeijer 2002, p De art. 6, 7 en 8 Vrl regelen handel, vervoer, jacht en vangen van vogels. 12 De art. 14 en 15 Hrl regelen het onttrekken aan de natuur en exploiteren van soorten, genoemd in bijl. V. De meeste soorten in bijl. II komen tevens in bijl. IV of V voor, maar er zijn verschillen. De bruinvis staat in bijl. II (er moeten SBZs worden aangewezen) en IV (soorten die strikt moeten worden beschermd) Hrl. De gewone en de grijze zeehond staan in bijl. II en V (onttrekken aan de natuur en exploitatie kan aan beheersmaatregelen onderworpen worden). 13 Milieu- en Natuurcompendium. 17

18 richtlijnen beschermde gebieden. Ook speelde de vraag in hoeverre artikelen uit de Vrl en de Hrl rechtstreekse werking hebben. Die discussies zijn ten aanzien van de Waddenzee achterhaald. De Waddenzee is in 1991 aangewezen als Vogelrichtlijngebied 14 en op 19 mei 2003 aangemeld als Habitatrichtlijngebied. 15 Op 7 december 2004 heeft de Europese Commissie (EC) de Europese lijst van beschermde gebieden onder de Hrl vastgesteld. 16 De minister van LNV moet de Nederlandse Hrl-gebieden nu nog definitief aanwijzen, maar dat is nog slechts een formaliteit. 17 In art. 4 lid 4 Vrl is geregeld welke maatregelen de lidstaten moeten nemen om de beschermde gebieden te beschermen. Maar op grond van art. 7 Hrl vallen de onder de Vrl aangewezen SBZs nu onder het beschermingsregime van de Hrl (art. 6, lid 2, 3 en 4) Habitatrichtlijn De gebiedsbescherming in de Hrl is geregeld in de art. 3 t.e.m. 11. Volgens art. 3 moet er een 'coherent Europees ecologisch netwerk' worden gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. De gebiedsbescherming is gericht op bescherming van typen natuurlijke habitats van communautair belang en prioritaire typen natuurlijke habitats 19, opgenomen in bijlage I en soorten van communautair belang en prioritaire soorten, vermeld in bijlage II. 20 De Waddenzee is een SBZ op grond van de Vrl, zal worden aangewezen als SBZ op grond van de Hrl en maakt daarmee deel uit van het netwerk Natura De gebiedsbescherming van reeds aangewezen SBZs is geregeld in art. 6 Hrl. Op grond van lid 1 moet Nederland (zo nodig) een beheerplan voor de SBZ Waddenzee maken. 21 In zo'n beheerplan worden de maatregelen opgenomen die, uit ecologisch oogpunt 22, noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage 14 Besluit van staatssecretaris van LNV van 8 november 1991, nr. J Kamerstukken II 2004/05, XIV, nr. 63, p Beschikking nr. 2004/813/EG (Pb. EG L 387). De grenzen van onder verschillende regelingen beschermde gebieden vallen niet samen. Een aardig overzicht is te vinden in Derde Nota Waddenzee concept 2006, p Deze grensverschillen vallen buiten dit onderzoek. 17 Art. 6 lid 2, 3 en 4 Hrl zijn al van kracht zodra een gebied op de communautaire lijst staat (art. 4 lid 5 Hrl). Volgens Freriks wordt daardoor de stelling gerechtvaardigd dat weinig belang toekomt aan het aanwijzingsbesluit van de lidstaat (Freriks 2001, p. 9); Zie ook Kamerstukken II 2004/05, XIV, nr Zie o.a.: ABRvS 27 maart 2002, AB 2002/419, r.o. 2.15; HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 6 en concl. A-G Kokott, punt 'Typen natuurlijke habitats van communautair belang': o.a.habitats die gevaar lopen te verdwijnen of slechts in een klein gebied voorkomen; 'prioritaire typen natuurlijke habitats': habitats die gevaar lopen te verdwijnen en waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid heeft omdat de habitat vooral binnen de EU voorkomt (art. 1 onder c en d Hrl). 20 'Soorten van communautair belang': soorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn; 'prioritaire soorten': bedreigde soorten waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid heeft omdat een belangrijk deel van het verspreidingsgebied van de soort binnen de EU ligt (art. 1 onder g en h Hrl). In bijl. II staan planten en dieren, maar geen vogels: die worden beschermd op grond van de Vrl. 21 De Hrl en ook de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) spreken van beheersplannen. Uylenburg merkt terecht op dat het gaat om het beheer van gebieden: het is juister om van 'beheerplan' te spreken, zoals het ministerie van LNV inmiddels ook doet (Uylenburg 2006, p. 85). 22 De cursief gezette begrippen en enige daarmee vergelijkbare begrippen vormen ook de kern van de Nbw: ik kom hier later op terug. 18

19 II die in het gebied voorkomen. Daarnaast moeten deze habitats en soorten met wettelijke, bestuursrechtelijke of privaatrechtelijke middelen beschermd worden. Volgens lid 2 moeten passende maatregelen getroffen worden om er voor te zorgen dat de ecologische kwaliteit van het gebied niet verslechtert en de soorten waarvoor het gebied is aangewezen als SBZ niet zodanig verstoord worden dat dit een significant effect zou kunnen hebben. Wil men een plan of project uitvoeren dat niet nodig is voor het beheer van het gebied (dus niet in het beheerplan staat), dan moet er eerst gekeken worden of dit plan of project mogelijk zelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen voor het gebied kan hebben. Zijn dergelijke gevolgen uitgesloten, dan kan het plan of project zonder meer worden toegestaan. 23 Kunnen significante gevolgen niet worden uitgesloten, dan is nader onderzoek nodig: er moet een passende beoordeling gemaakt worden van de gevolgen voor het gebied. Bij die passende beoordeling wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde nationale instanties mogen alleen toestemming geven voor dat plan of project 'nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten' (lid 3). Als die zekerheid niet wordt verkregen, dan kan het plan of project niet doorgaan. Tenzij (lid 4) er geen alternatieve oplossingen zijn en het plan of project om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden uitgevoerd. Het kan daarbij ook gaan om redenen van sociale of economische aard. Dan moeten wel alle nodige compenserende maatregelen worden genomen om te zorgen dat het ecologisch netwerk Natura 2000 in stand blijft. Maar als het gaat om een gebied 'met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort', dan kunnen alleen dwingende redenen van groot openbaar belang worden gebruikt 'die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten'. Na advies van de EC mogen ook andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd om uitvoering van het project te rechtvaardigen. Is dit een achterdeur om toch sociaal of economisch belangrijke plannen of projecten te kunnen uitvoeren? Volgens Backes moeten de twee alinea's van art. 6 lid 4 Hrl in samenhang worden geïnterpreteerd. Hij leidt daaruit af dat plannen en projecten met gevolgen voor prioritaire habitats wel om 'andere' dan de met zoveel woorden genoemde redenen mogelijk zijn, maar niet om sociale of economische redenen. Maar inmiddels blijkt dat de EC wel economische redenen accepteert. 24 Het advies van de EC is niet juridisch bindend, maar als een land besluit het advies naast zich neer te leggen kan de EC wel juridische stappen ondernemen Art. 6 lid 3 voert een procedure in die bedoeld is om door controle vooraf te garanderen dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend als blijkt dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 34). 24 Backes 1995, p. 217; ABRvS 26 januari 2005 (aanleg van de Tweede Maasvlakte), M en R , nr. 60, r.o Europese Commissie 2000, p

20 3.6 Vogelrichtlijn Welke rol speelt de Vrl nog in het waddengebied? De gebiedsbescherming is overgenomen door de Hrl. Maar de soortenbescherming uit art. 5 t/m 8 Vrl niet. Bij het al dan niet toestaan van een plan of project in de Waddenzee wordt, op grond van de Hrl, rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ. In de voorlopige instandhoudingsdoelstelling voor het aan te wijzen Habitatrichtlijngebied Waddenzee is o.a. een lijst van (ruim 50) kwalificerende vogelsoorten opgenomen. 26 Mag een plan of project worden toegestaan als het slechts een bedreiging vormt voor niet in deze lijst opgenomen vogelsoorten? Dat is nog maar de vraag. Selectie van beschermde gebieden (speciale beschermingszones) Vogelrichtlijn: Bij de selectie van Vrl-gebieden zijn twee criteria gehanteerd: 1. een gebied herbergt (een deel van het jaar) minstens 1 % van een biogeografische populatie van een watervogelsoort of 2. een gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste pleisterplaatsen of broedgebieden binnen Nederland voor een soort opgenomen in bijl. I van de Vogelrichtlijn Daarnaast is bij voornamelijk uit land bestaande gebieden als extra voorwaarde gesteld dat minimaal 100 ha aaneengesloten gebied een natuurstatus heeft. Door deze voorwaarde wordt met name de aanwijzing van omvangrijke in agrarisch gebruik zijnde voedselgebieden beperkt. 2 Habitatrichtlijn: De vijf (of voor prioritaire soorten 10) belangrijkste gebieden van een bepaald habitattype of leefgebied in Nederland zijn geselecteerd. Voor habitattypen is er tevens op gelet of de ecologische variatie in voldoende mate is afgedekt. Ook is bekeken of voldoende geografische spreiding over Nederland en voldoende aansluiting met vergelijkbare gebieden in Duitsland en België is verkregen. 1 Kwalificerende soorten / habitats: soorten of habitattypen op grond waarvan het gebied zich kwalificeert als speciale beschermingszone (SBZ) in het kader van de Vrl of de Hrl. 1 Natura 2000 doelendocument - hoofddocument 2006, p Begrenzing en selectie Natura 2000, p. 15. Op grond van art. 5 Vrl worden alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten beschermd (dus niet alleen de in bijlage I Vrl genoemde soorten). Het is verboden de vogels opzettelijk te doden of te vangen of hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen (art. 5, sub a, b en c). 27 Ook is het verboden om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van de Vrl, van wezenlijke invloed is (sub d). 28 Deze verbodsbepalingen zijn onverkort van toepassing op de niet als kwalificerende soorten genoemde vogels. Volgens Woldendorp hebben de richtlijnen niet tot doel elk dier te beschermen, maar alleen om de 26 Derde Nota Waddenzee concept 2006, bijl. 2, p De lidstaten moeten dit verbieden, maar voor zover ze dat nog niet gedaan hebben ga ik er vanuit dat deze bepaling rechtstreeks werkt. 28 Art. 5 sub e verbiedt het houden van vogelsoorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen. Art. 6 en 7 Vrl beperken de bescherming voor soorten die in bijl. II en III Vrl genoemd zijn. 20