Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Toekomst van de nationale luchthaven Nr. 19 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTE- LIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 23 november 2001 In het Definitief kabinetsvoornemen met betrekking tot de Toekomst van de Nationale Luchthaven van 31 mei 2000 de Meibrief is bij het onderdeel groepsrisico aangegeven dat: «De minister van VROM het initiatief neemt om in het kader van het algemeen ruimtelijk ordeningsbeleid, in nauw overleg met de regio, nader te bezien of, en zo ja welke aanvullende, op beheersing van het groepsrisico gerichte, ruimtelijke maatregelen te ontwikkelen zijn. Eventuele voornemens ter zake zullen aan de Ministerraad worden voorgelegd.» In een constructief overleg met de verantwoordelijke regionale bestuurders van respectievelijk de provincie Noord-Holland en de gemeenten Haarlemmermeer en Amsterdam (hierna te noemen de regio) is daartoe een voorstel ontwikkeld. Dit voorstel doet door het introduceren van een dichthedenbeleid voor kantoren en bedrijven rond Schiphol recht aan het belang van beheersing van het groepsrisico middels ruimtelijke maatregelen. Door het op specifieke locaties ontwikkelen van Schipholgebonden bedrijvigheid doet het eveneens recht aan het behoud en versterking van de mainportfunctie. Het kabinet stelt het op prijs dat zij samen met de regio tot dit voorstel heeft kunnen komen. Dit voorstel is een nadere uitwerking van het vigerende externe veiligheidsbeleid met betrekking tot het groepsrisico, zoals neergelegd in de PKB Schiphol en omgeving (1995), de Partiële herziening Streekplan ANZKG voor Haarlemmermeer/Schiphol (1995), de Integrale Beleidsvisie betrekking hebbende op de Toekomstige Nederlandse Luchtvaartinfrastructuur (TNLI, 1997), de Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart (SBTL, 1998), de nota Toekomst Nationale Luchthaven (TNL, 1999) en de Meibrief (2000). Daarnaast is het ontwerp van de Wet tot Wijziging van de Wet Luchtvaart inzake Schiphol van belang. Conform de Meibrief is het voorstel voorgelegd aan de Ministerraad. Met deze brief, wil ik u informeren over het kabinetsvoornemen. KST57849 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2001 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 1

2 Tot dusver gevoerd groepsrisicobeleid In de Nota van Toelichting op de parlementair goedgekeurde PKB Schiphol en omgeving wordt vastgesteld dat de risicokarakteristieken van Schiphol anders zijn dan van stationaire risicobronnen. Daarom wordt geconstateerd dat een zinvolle vergelijking van Schiphol met de voor stationaire bronnen ontwikkelde groepsrisiconorm of vaststelling van een vergelijkbare groepsrisiconorm niet mogelijk is. In dat verband wordt opgemerkt dat er wel veiligheidszones zijn, maar dat «voor het groepsrisico niet een zelfstandig ruimtelijk beleid is geformuleerd, maar dat is aangesloten bij het beleidsinstrument vrijwaringzone, waardoor de toename van het groepsrisico naar het oordeel van het Kabinet in voldoende mate wordt beperkt. Mede daarom is een beleid geformuleerd waarmee gevoelige bestemmingen met hoge concentraties mensen op afstand van de luchthaven worden gehouden.» (PKB deel 3, NvT, p. 60). «Voor de luchthaven Schiphol is daarom specifiek beleid ontwikkeld gericht op beheersing van de groepsrisico s, onder meer door aanleg van de 5e baan (in een relatief leeg gebied), door amovering van woningen rond de baankoppen en door beperking van bestemmingen met een groot aantal mensen op een beperkt oppervlak in veiligheids- en vrijwaringzones.» (PKB deel 3, NvT, p.60). In de PKB Schiphol (deel 4) is met het oog op het groepsrisico het weren van milieugevoelige bestemmingen van belang. «Binnen de vrijwaringzone mogen in beginsel geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige bestemmingen worden gerealiseerd voor zover niet reeds vastgelegd in vigerende bestemmingsplannen.» (PKB, gele tekst, p. 29). Onder milieugevoelige bestemmingen worden in de PKB verstaan «bestemmingen die relatief hoge concentraties van mensen met zich meebrengen, uitgezonderd bedrijven en kantoren.» (PKB, p. 27). Daarnaast is in de vrijwaringzone eveneens een selectief beleid van kracht ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren. De selectiviteit «dient in principe gebaseerd te zijn op het weren van niet Schipholgebonden bedrijvigheid uit de nabijheid van de luchthaven en het op afstand houden van bedrijven en kantoren met veel werknemers per hectare.» (PKB, gele tekst, p. 29). Belangrijk is dat dit selectief beleid zich niet beperkt tot de individueel risicocontouren 10 5 en 10 6, maar zich uitstrekt over de volledige vrijwaringzone. In de Partiële herziening van het streekplan ANZKG voor Haarlemmermeer/Schiphol is de vrijwaringzone en het vrijwaringbeleid opgenomen. Tevens wordt met betrekking tot het groepsrisico opgemerkt dat «voor Schiphol specifiek beleid is ontwikkeld, waardoor door aanleg van de vijfde baan (in een relatief leeg gebied), door amovering van woningen rond de baankoppen en door beperking van bestemmingen met een groot aantal mensen op een beperkt oppervlak getracht wordt het groepsrisico zo klein mogelijk te houden.» (Partiële Streekplanherziening Haarlemmermeer/Schiphol, Beschrijving, p. 23). Voor een uitgebreid chronologisch overzicht: zie bijlage 3. Daarmee is dit beleid ook onderdeel geworden van het provinciale toetsingskader. Met betrekking tot de ontwikkeling van nieuwe bedrijven/ kantoren op Schiphollocaties bewaakt het Bestuursforum de selectiviteit van de vestigingen, waarbij de Schipholgebondenheid een belangrijke rol speelt. (bijlage 5) Het beleid met betrekking tot beperking van het aantal personen per hectare is niet nader ingevuld, noch in de PKB, noch in de streek- en bestemmingsplannen. Met dit voorstel wordt dit gat als het ware opge- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 2

3 vuld. Als zodanig is het voorstel een nadere uitwerking van het reeds bestaande beleid. Overwegingen Op de internationale conferentie van externe veiligheidsdeskundigen is algemeen onderschreven dat het zinvol is om een vorm van groepsrisicobeleid te voeren. Een algemene, internationaal aanvaarde, norm met betrekking tot luchthavens blijkt echter niet te bestaan. Op de conferentie zijn ruimtelijke ordeningsmaatregelen genoemd als aanvullend instrument om risico s te beperken. Zowel bij het kabinet als bij de regionale partijen bestaat de bereidheid om dergelijke maatregelen ter hand te nemen. Opzet is te komen met een beleid dat: recht doet aan het veiligheidsbeleid rond Schiphol op een wijze die in overeenstemming is met de intenties van de PKB met betrekking tot het dichthedenbeleid; ruimtelijke ordening op een verantwoorde wijze relateert aan externe veiligheid; voldoende ruimte laat voor de mainportfunctie en handhaafbaar is, door de dichtheden nader aan te geven en deze door te laten werken op bestemmingsplanniveau. Het beleid moet gelijkwaardig of in de toekomst beter zijn dan het huidige beleid. Daarnaast is een belangrijk uitgangspunt bij de opzet, dat het beleid operationeel en handhaafbaar moet zijn. Dit wordt bereikt door de dichtheden nader aan te geven en ook door deze door te laten werken op bestemmingsplanniveau. Voor ruimtelijk beleid is continuïteit en onomkeerbaarheid een belangrijk gegeven. Kabinetsvoornemen aanvullende ruimtelijke maatregelen Voor een handhaafbare aanpak is het noodzakelijk dat duidelijkheid bestaat over de gebiedsaanduidingen alsmede over het binnen die gebieden te voeren beleid. Voor externe veiligheid gaat het vooral om de bepaling van de gebieden waar het gevaar van vliegtuigongevallen het grootst is, zoals weer te geven via IR-contouren, ongevalsconcentratiegebieden en ongevals- (lokatie)kansen. In bijlage 4 zijn de definities en begrippen weergegeven. In het overleg met de regio is als startpunt de vrijwaringzone aangehouden. Daarbinnen is een differentiatie in het te voeren beleid aangebracht. Hierbij is voortgeborduurd op de gedachte uit de PKB dat de strengheid van het beleid afneemt naarmate de afstand van de luchthaven toeneemt. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de vrijwaringszone niet alleen is gebaseerd op externe veiligheid maar ook op geluid en ruimtelijke kwaliteit. Er is niet gekozen voor een groepsrisiconorm in de traditionele zin zoals die voor inrichtingen en transport bestaat. In plaats daarvan wordt uitgegaan van maatregelen in de sfeer van de ruimtelijke ordening, die niet afhankelijk zijn van normering van de bron, maar wel leiden tot beheersing van de groei van het groepsrisico. Voor een gebiedsdifferentiatie zijn twee mogelijkheden naar voren gebracht: 1. het hanteren van IR-contouren, met name de IR 10 6 en IR 10 7 contour en 2. het hanteren van zogenaamde ongevalsconcentratiegebieden: gebieden die aangeven hoe de verdeling van vliegtuigongevallen is over de omgeving van de luchthaven, waarbij de verdeling wordt Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 3

4 uitgedrukt in een percentage. Het NLR heeft een analyse gepleegd van de ongevallocaties wereldwijd en deze vertaald naar de situatie op Schiphol met een vijfbanenstelsel. De ongevalsconcentratiegebieden zijn qua vorm gemodelleerd naar de IR-contouren, waardoor baan- en routegebruik zijn verdisconteerd in de gebiedsaanduiding. De verdeling van de vliegtuigongevallen is in beginsel niet afhankelijk van het aantal vliegtuigbewegingenwaardoor de contouren van de ongevalsconcentratiegebieden op dezelfde plaats blijven liggen. In overleg met de regio is gekozen voor het hanteren van de 80% en de 95% ongevalsconcentratiegebieden. Dat zijn de gebieden waarin 80% respectievelijk 95% van de ongevallen met vliegtuigen plaats vinden. De ligging van deze gebieden is op een bij deze brief gevoegde kaart aangegeven (bijlage 6) 1. Op die kaart zijn ook de sloopzones en de vrijwaringzone, alsmede de van belang zijnde ruimtelijke ontwikkelingen rond de luchthaven Schiphol in beeld gebracht. Daarnaast zijn ook de contouren IR 10 5,IR10 6 en IR 10 7 weergegeven. Het totale beeld voor ruimtelijke maatregelen gericht op beheersing van het groepsrisico, op grond van het voorgestelde beleid zoals neergelegd in het ontwerp van de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart ten aanzien van Schiphol en nader ingevuld met een dichthedenbeleid, ziet er als volgt uit. A: Ruimtelijk ordeningsbeleid in het totale beperkingengebied Voor wat betreft het gebied met nieuwbouwbeperkingen voor gevoelige bestemmingen, blijft het in de PKB Schiphol geformuleerde vrijwaringbeleid gelden: 1. ten aanzien van de milieugevoelige bestemmingen, zoals wonen, scholen, ziekenhuizen et cetera, blijft gelden: «neen tenzij», met als uitzondering de mogelijkheden zoals genoemd in de PKB Schiphol. Dit beleid is overgenomen in het ontwerp van de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake Schiphol. Een nadere bepaling van de inhoud van de begrippen «vervangende nieuwbouw», «bedrijfswoningen», «opvulling van open gaten» en «functieverandering» zal in samenspraak met de regio plaatsvinden, mede om ad hoc toepassing te voorkomen. 2. een selectief vestigingsbeleid ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren, in principe gebaseerd op het weren van niet- Schipholgebonden bedrijvigheid uit de nabijheid van de luchthaven en het op afstand houden van bedrijven en kantoren met veel werknemers per ha. De navolgende punten B t/m E geven een nadere invulling van het groepsrisicobeleid voor kantoren en bedrijven. B: Ruimtelijk ordeningsbeleid in de sloopzone (het gebied binnen de IR 10 5 zone) Er zijn geen nieuwe bedrijfs- en kantoorvestigingen toegestaan, bestaande vestigingen kunnen blijven staan. Dit beleid wordt opgenomen in het het Luchthavenindelingbesluit op basis van de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake Schiphol. C: Ruimtelijk ordeningsbeleid in schil tussen de sloopzone en het 80% ongevalsconcentratiegebied. 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. Voor bedrijven en kantoren geldt dat alleen kleinschalige ontwikkelingen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 4

5 kunnen worden toegevoegd. Kleinschalig is maximaal 10 personen per hectare. Er vindt geen amovering van bestaande kantoren en bedrijven plaats. D: Ruimtelijk ordeningsbeleid in schil tussen de 80% en 95% ongevalsconcentratiegebieden Voor kantoren en bedrijven geldt dat bestaande en in voorbereiding/ ontwikkeling zijnde locaties uit de regionale Ruimtelijk-economische visie Schipholregio en het Programma Ruimtelijke Investeringen regio Amsterdam alsmede het gebied rond de N201 in Aalsmeer, Amstelveen en Uithoorn worden geaccepteerd voor wat betreft de bijdrage aan het groepsrisico. Daarbij gaat het om de kantorenlocaties Beukenhorst, Station Duivendrecht en Elzenhof. Deze locaties kunnen zonder beperkingen qua dichtheden worden ontwikkeld. Voor de overige bedrijvenlocaties wordt uitgegaan van een maximum van 150 arbeidsplaatsen per hectare. Het gaat daarbij om gemiddelden per lokatie. De in het geding zijnde kantoren- en bedrijvenlokaties zijn aangegeven in de bijlagen 1 en 2. Voor de binnen deze schil gelegen overige, in beginsel onbebouwd blijvende, gebieden geldt een maximum van 10 personen per hectare. E: Ruimtelijk ordeningsbeleid in schil tussen het 95% ongevalsconcentratiegebied en vrijwaringzone. Voor bedrijven en kantoren gelden geen aanvullende ruimtelijke beperkingen vanuit groepsrisicobeleid. Een beleid met betrekking tot «evenementen» binnen de vrijwaringzone is niet nader geconcretiseerd. Dit wordt aan de regio overgelaten, waarbij als centrale invalshoek is gekozen voor het voorkomen van grootschalige, langdurige, veel publiek trekkende evenementen uit de nabijheid van de luchthaven, in ieder geval uit de 80% en 95% ongevalsconcentratiegebieden. Het kabinet is van mening dat met het voorgestelde beleid op passende wijze nader invulling wordt gegeven aan het reeds bij de PKB ingezette beleid gericht op beheersing van het groepsrisico. Met het pakket van maatregelen wordt op een evenwichtige manier recht gedaan aan zowel het veiligheidsbelang als aan ruimtelijke ordenings- en economische belangen. Er wordt voorkomen dat er een ongelimiteerde groei plaatsvindt van het aantal personen dat zich in de nabijheid van de luchthaven bevindt. Tegelijkertijd blijft er ook naar het oordeel van de regionale overheden voldoende ruimte beschikbaar voor de handhaving en versterking van de mainportfunctie. Implementatie Het heeft, in verband met de rechtstreekse doorwerking in de ruimtelijke ordening, de voorkeur van het kabinet en van de regio om de ruimtelijke beperkingen op te nemen in het Luchthavenindelingbesluit (Lib). Het begrip «ongevalsconcentratiegebied» is echter nieuw en vraagt nog nader onderzoek. Om die reden heeft het kabinet er voor gekozen om in het eerste Lib aan te sluiten bij de bestaande externe veiligheidscontouren, de IRcontouren. In plaats van het 80% ongevalsconcentratiegebied wordt in het Lib de IR 10 6 zone opgenomen. De aanvullende ruimtelijke maatregelen buiten de IR 10 6 zone zullen in eerste instantie in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening worden opgenomen. In het tweede Lib zal dan het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 5

6 totale beleid, bij voorkeur gebaseerd op de ongevalsconcentratiegebieden, worden opgenomen. Dat betekent dat van het bovengenoemde voorstel voor ruimtelijke maatregelen het beleid genoemd onder de punten B en C zal worden opgenomen in het eerste Luchthavenindelingbesluit, waarbij voor wat betreft punt C wordt uitgegaan van de IR 10 6 zone in plaats van het 80% ongevalsconcentratiegebied en het beleid genoemd onder de punten D en E onderdeel zal uitmaken van het Kabinetsstandpunt 5e Nota Ruimtelijke Ordening (PKB deel 3). De provincie zal het voorstel opnemen in het Streekplan Noord-Holland- Zuid en de gemeenten in de relevante structuuren bestemmingsplannen. Hiermee is de rechtstreekse doorwerking van het beleid onder de punten B en C verzekerd, de doorwerking van punt D is conform het reguliere ruimtelijk spoor. Handhaafbaarheid Het beleid geeft beperkingen in de aantallen personen per hectare aan. Op bestemmingsplanniveau moet dit worden vertaald in maximale aantallen m 2 bruto- vloer- oppervlak (bvo). Dit zal variëren afhankelijk van het soort bedrijvigheid dat binnen de bestemmingsaanduiding wordt voorzien. Een dergelijke aanpak is niet nieuw en praktisch uitvoerbaar en handhaafbaar. De handhaving van bestemmingsplanvoorschriften is een gemeentelijke zaak. Het kabinet heeft in 1999 besloten de inzet voor handhaving van de regels op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening fors uit te breiden. Deze uitbreiding dient mede voor handhaving op het gebied van externe veiligheid. De VROM-inspectie zal erop toezien dat de gemeenten de regelgeving op dat onderdeel nauwgezet toepassen. Financiële uitvoerbaarheid Het voorstel honoreert de bestaande en in ontwikkeling zijnde ruimtelijke plannen voor bedrijven en kantoren. Op grond daarvan zal er geen sprake zijn van rechten die teloor gaan en eventueel daaruit voortvloeiende claims op basis van planschade. Voor zover er sprake is van beperking van de mogelijkheden voor bedrijfsvestigingen binnen de IR 10 6 contour is dit niet in strijd met vigerende ruimtelijke plannen van de gemeente. Hoogachtend, De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J. P. Pronk Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 6

7 Bijlage 1 Limitatieve opsomming van te ontwikkelen uitzonderingslocaties inzake het voorstel bij de risicocontouren met een lage arbeidsdichtheid per «schil» Kantorenlocaties 1. Duivendrecht 2. Beukenhorst 3. Elzenhof Logistieke cq gemengde locaties 1 1. Het westelijk havengebied 2. Omgeving rond zwanenburg 3. De A4-zone 4. Schiphol logistics park 5. De president 6. De Liede 7. De Hoek 8. locaties rond de Westrandweg 9. Nieuw Vennep 10. Het gebied ten oosten van de ringvaart (N201-zone) Voor deze laatste locaties wordt officieel geen dichthedenbeleid geformuleerd aangezien het hier duidelijk gaat om geen expliciete kantorenlocaties. Berekeningen tonen aan dat het aantal arbeidsplaatsen per hectare grofweg overeenkomt met de geformuleerde waarden. Maar gelet op de flexibiliteit worden geen dichtheden hieraan gekoppeld. De regio zal in haar planvorming wel rekening houden met het dichthedenbeleid. Grote afwijkingen zullen worden voorgelegd (met goede motivering) aan de Minister van VROM, door tussenkomst van de Inspectie Ruimtelijke Ordening. 1 Logistiek = 30% kantoren en 70% logistiek. Gemengd locaties = ligt tussen de procent (kantoor of logistiek). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 7

8 Bijlage 2 Limitatieve opsomming van te ontwikkelen uitzonderingslocaties inzake het voorstel bij de risicocontouren met een arbeidsdichtheid van 150 arbeidsplaatsen binnen het 95% gebied Kantorenlocaties 1. Duivendrecht 2. Beukenhorst 3. Elzenhof Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 8

9 Bijlage 3 Beleidsuitspraken groepsrisico een chronologisch overzicht 1. Inleiding In het kader van het overleg met de regio over groepsrisicobeleid is de vraag opgekomen wat tot nu toe beleidsmatig is vastgelegd over het groepsrisico. In het onderstaande worden de meest relevante passages uit de nota s van de afgelopen jaren aangehaald. 2. PKB Schiphol en Omgeving (december 1995) De PKB Schiphol en Omgeving (NvT) vermeldt dat voor het groepsrisico geen apart beleid is geformuleerd, maar dat is aangesloten op het beleidsinstrument vrijwaringszone. Om het bovenstaande te illustreren volgt hier een selectie van relevante passages (cursieve teksten) uit de PKB: «Vanwege het streven naar een duurzame ontwikkeling moet verbetering plaatsvinden van de kwaliteit van het leefmilieu. Daartoe mag in de omgeving van Schiphol de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet verslechteren voor de parameters stank, lokale luchtverontreiniging en externe veiligheid en moet de situatie verbeteren voor luchtvaartgeluid». (PKB, gele tekst, blz. 8). Later in de PKB-tekst wordt het niet mogen verslechteren van de externe veiligheid ingeperkt tot een stand still voor het Gesommeerd Gewogen Risico, hetgeen betrekking heeft op het individueel risico. Het GGR is geen maatstaf voor het groepsrisico. Voorts geeft het Kabinet in de PKB aan dat «beleid ten aanzien van het individueel risico naar het oordeel van het Kabinet tevens toereikende mogelijkheden biedt om de kans op calamiteiten (red: lees groepsrisico) waarbij veel slachtoffers onder de bevolking vallen voldoende klein te houden. Ten aanzien van Schiphol zo stelt het Kabinet worden dan ook aan het groepsrisico geen ruimtelijke gevolgen verbonden.» (PKB, blz. 10) Deze tekst spoort niet met wat verderop in de PKB staat over het ruimtelijk beleid binnen de vrijwaringszone. In het hoofdstuk «Beleidskeuzen Milieukwaliteit» van de PKB wordt uitgewerkt wat nodig is om de kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de omgeving van Schiphol te verbeteren. Met betrekking tot het groepsrisico staat daar dat «het Kabinet in het kader van ABEL (Algemeen Beoordelingskader Externe Veiligheid Luchthavens) nader zal onderzoeken hoe het groepsrisico kan worden gekwantificeerd, zodat dit ook gehandhaafd kan worden». (PKB, gele tekst, blz. 16). De PKB geeft aan dat «binnen de parameters geluid,.., en externe veiligheid geldt dat de milieusituatie in bepaalde deelgebieden kan verslechteren, terwijl in andere deelgebieden een verbetering optreedt». (PKB, gele tekst, blz. 16) Voorts worden in de PKB de veiligheidszones gedefinieerd (in engere en ruime zin). Deze gelden voor de gehele planperiode van de PKB. Voor de veiligheidszone in ruime zin waarvoor een bouwverbod voor nieuwe woningen en een verbod op vestiging van nieuwe bedrijven geldt, staat nog wel een passage die verband houdt met calamiteiten, namelijk: «in de nabijheid van woonbebouwing mogen geen nieuwe risicobronnen worden gevestigd en geen bestaande risicobronnen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 9

10 worden uitgebreid als het risico van calamiteiten voor omwonenden daardoor significant wordt verhoogd.» (PKB, gele tekst, blz. 21). Ten aanzien van de veiligheidszone in engere zin de sloopzone is het stand still voor externe veiligheid geformuleerd. Hierover staat in de PKB: «Vanaf 1999 wordt iedere vijf jaar bezien of de veiligheidszone in engere zin op basis van de dan bestaande inzichten en kwantitatieve gegevens over de ontwikkeling van de externe veiligheid moet worden uitgebreid. Naast een hernieuwde berekening van het risico, dient ook gebruik gemaakt te worden van het voortschrijdend inzicht over de kwalitatieve ontwikkeling van de veiligheid per vliegtuigbeweging en van de gegevens over het aantal vliegtuigbewegingen; dit zowel over de voorliggende jaren als met een verwachting daarover voor de komende periode. Daarbij wordt steeds gestreefd naar het bereiken van een stand still, hetgeen betekent dat geen toename van het gesommeerd gewogen risico zowel binnen de externe veiligheidszone in ruime zin als binnen het toetsingsgebied externe veiligheid (overeenkomend met de contour 10-6 individueel risico voor het vijfbanenstelsel in 201.5).» (PKB, gele tekst, blz. 22). In PKB Deel 3 de Nota van Toelichting wordt vastgesteld dat Schiphol niet te beschouwen is als een «normale» inrichting. In dat verband wordt toegelicht dat er wel veiligheidszones zijn, maar dat «voor het groepsrisico niet een zelfstandig ruimtelijk beleid is geformuleerd, maar dat is aangesloten bij het beleidsinstrument vrijwaringszone, waardoor de toename van het groepsrisico naar het oordeel van het Kabinet in voldoende mate wordt beperkt». (PKB- deel 3, NvT, blz. 60)... «Voor de luchthaven Schiphol is daarom specifiek beleid ontwikkeld gericht op de beheersing van de groepsrisico s, onder meer door aanleg van de 5e baan (in een relatief leeg gebied), door amovering van woningen rond de baankoppen en door beperking van bestemmingen met een groot aantal mensen op een beperkt oppervlak in veiligheidsen vrijwaringszones.» (PKB, deel 3, NvT, blz. 60). Met het oog op het groepsrisico is het weren van milieugevoelige bestemmingen van belang: «binnen de vrijwaringszone mogen in beginsel geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige bestemmingen worden gerealiseerd voor zover niet reeds vastgelegd in vigerende bestemmingsplannen». (PKB, gele tekst, blz. 29). Onder milieugevoelige bestemmingen wordt in de PKB verstaan «bestemmingen die relatief hoge concentraties van mensen met zich meebrengen, uitgezonderd bedrijven en kantoren». (PKB, blz. 27). In de vrijwaringszone is eveneens een selectief beleid van kracht ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren. De selectiviteit «dient in principe gebaseerd te zijn op het weren van niet-schiphol gebonden bedrijvigheid uit de nabijheid van de luchthaven en het op afstand houden van kantoren met veel werknemers per hectare». (PKB, gele tekst, blz. 29). Belangrijk is dat dit selectief beleid zich niet beperkt tot de risicocontouren 10- of 10-6, maar zich uitstrekt over de volledige vrijwaringszone. Bovenstaand overzicht betreft het PKB-beleid dat tot 1 januari 2003 van kracht zal zijn. In de hierna volgende paragrafen 3 tot en met 7 wordt weergegeven wat in de na de PKB uitgebrachte beleidsnota s over het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

11 groepsrisicobeleid is vastgelegd. De cursieve teksten betreffen weer de letterlijke citaten uit die nota s. 3. TNLI: integrale beleidsvisie (november 1997) In de integrale beleidsvisie (IBV) treedt externe veiligheid niet zo op de voorgrond. Wel wordt in het afweegkader als een voorwaarde voor groei gezegd: «veiligheidsbeleid het inzetten van alle mogelijke middelen die ertoe bijdragen dat wereldwijd een zodanig veiligheidsniveau in de luchtvaart wordt bereikt, dat de groei van de luchtvaart niet leidt tot een toename van de kans op ongevallen en slachtoffers». (TNLI, IBV, blz. 10). Deze voorwaarde niet specifiek voor Schiphol, maar op mondiaal niveau geformuleerd. Tevens wordt in de IBV aangegeven dat «sloop van woningen kan leiden tot een standstill (individueel risico voor) de externe veiligheid bij hogere volumes dan in de PKB voorzien» en dat dit door het Kabinet als mogelijkheid zal worden overwogen. (TNLI, IBV, blz. 31). 4. SBTL (december 1999) In het programma van eisen is opgenomen dat naast de keuze voor het versterken van de mainport gekozen is voor het «verbeteren van de kwaliteit van het leefmilieu». Externe veiligheid valt hieronder. (SBTL, blz. 4) Tevens worden in paragraaf 3 genoemde voorwaarde met betrekking tot het veiligheidsbeleid herbevestigd (SBTL, blz. 14) In het algemeen is in het SBTL vastgelegd dat het Kabinet besloten heeft «te komen tot een stelsel van nieuwe milieu- en veiligheidsnormen die gelijkwaardig zijn aan de huidige normen, maar beter meetbaar en handhaafbaar». In het SBTL wordt niet gesproken in termen van «geen verslechtering van de externe veiligheid». In het SBTL is met betrekking tot externe veiligheid voor de middellange termijn (vanaf 2003) besloten «een nieuw normenstelsel te ontwikkelen, gelijkwaardig aan dat van de huidige PKB. Beoogd wordt ook om het groepsrisico zoveel mogelijk te beperken. Het geïntegreerde stelsel van milieu- en veiligheidsnormen bepaalt de grenzen waarbinnen verdere groei van de luchtvaart op het vijfbanenstelsel kan plaats vinden». (SBTL, blz. 15) Deze passage uit SBTL geeft de intentie aan om maatregelen te nemen teneinde het groepsrisico beheersbaar te maken. Belangrijke notie is echter dat ten tijde van SBTL uit voorlopige berekeningen nog bleek dat «met de nieuwe parameters ook kan worden opgemaakt dat het groepsrisico niet hoger ligt, maar zelfs enigszins lager ten opzichte van de PKB-situatie in 201.5». (SBTL, bijlage, blz. 27) 5. TNL (december 1999) In de nota Toekomst Nationale Luchthaven (TNL) werd de problematiek rond het groepsrisico doorverwezen naar een «internationaal congres over vliegveiligheid». In de nota TNL staat alleen dat «de uitkomsten van dit congres mede ten grondslag zullen liggen aan de besluitvorming van het Kabinet over externe veiligheid». (TNL, blz. 19) In de bijlage van TNL is nog wel aangegeven dat «in het MER voor de PKB Schiphol en Omgeving destijds stand still voor externe veiligheid gedefinieerd is als geen groei van het aantal personen binnen de diverse risicocontouren», maar dat later dit is omgezet naar een «stand still» voor het GGR. (TNL, bijlage, blz. 22). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

12 Voorts meldt de TNL-bijlage: «Kern van het ruimtelijk beleid is de bevolking te beschermen tegen risico s ten gevolge van luchtvaart door verplichte sloop in een beperkt gebied rond de baankoppen en verplichte beperking van de bebouwing in een ruimer gebied rond de luchthaven. Eventueel kan in aanvulling daarop nog invulling worden gegeven aan een zekere vorm van beheersing van groepsrisico. Dit zou kunnen door te streven naar lage dichtheden bij bebouwing onder de vliegroutes. Hier ij moet meegewogen worden welke ruimtelijk restricties realistisch zijn, gegeven de overige ruimteclaims in een bepaald gebied.» (TNL, bijlage, blz. 23) In algemene zin stelt de nota TNL dat «met het nieuwe normenstelsel het Kabinet dus beoogt om tot een in veel opzichten beter stelsel te komen en tegelijkertijd de geluidswinst van de ingebruikname van de vijfde baan, zoals vastgelegd in de PKB voor de toekomst te behouden. In aanvulling daarop mogen de veiligheid en de luchtkwaliteit niet verslechteren ten opzichte van 1990». Deze eis ten aanzien van gelijkwaardigheid rechtvaardigt bij ontbreken van een groepsrisiconorm het nemen van ruimtelijke maatregelen teneinde de veiligheidssituatie niet te laten verslechteren. 6. De MEI-brief (mei 2000) De MEIbrief herbevestigt dat de veiligheid ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren (gelijkwaardigheid ten opzichte van PKB), maar vult dit in als een stand still voor het aantal woningen binnen de IR 10-6 contour (meibrief & Wetsvoorstel). In de MEIbrief is ook opgenomen de inmiddels meer bekende passage dat «in het licht van de conclusies en aanbevelingen van de internationale conferentie de minister van VROM het initiatief neemt om in het kader van het algemeen ruimtelijk ordeningsbeleid, in nauw overleg met de regio, nader te bezien of, en zoja welke aanvullende, op beheersing van groepsrisico gerichte, ruimtelijke maatregelen te ontwikkelen zijn. Eventuele voornemens zullen aan de Ministerraad worden voorgelegd». 7. Wijziging Wet luchtvaart inzake Schiphol In het wetsvoorstel dat nu bij de Tweede Kamer ligt, wordt niet meer specifiek ingegaan op het groepsrisico. Het GGR komt te vervallen en stand still is in de nieuwe wet van toepassing op het individueel risico, gemeten aan het aantal woningen binnen de IR 10-6 contour. 8. Conclusie Een nadere analyse van deze beleidsuitspraken levert als conclusie op dat het stand still 1990 voor externe veiligheid telkens op een specifieke wijze is ingevuld: in de PKB is vastgelegd dat voor externe veiligheid de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren, maar tegelijkertijd wordt dit in de PKB ingevuld als een stand still voor het gesommeerd gewogen risico (GGR) van de woningen binnen de IR 10-5 en de IR 10-6 contour (PKB Schiphol en Omgeving); de beleidsnota s SBTL, TNL en de MEIbrief herbevestigen dat de veiligheid ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren (gelijkwaardigheid ten opzichte van PKB), maar vullen dit in als een stand still voor het aantal woningen binnen de IR 10-6 contour (meibrief & Wetsvoorstel). Het GGR komt te vervallen als maatstaf. In plaats daarvan wordt het aantal woningen binnen de IR 10-6 contour van 1990 als maatstaf voor «stand still» gehanteerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

13 Over een groepsrisiconorm is nimmer gesproken; wel over ruimtelijke beperkingen in het vrijwaringsgebied gericht op de beheersing van het groepsrisico en over het kwantificeren in verband met de handhaving. Van een «stand still beleid» voor het groepsrisico is geen sprake. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

14 Bijlage 4 Definities en begrippen Individueel risico het individueel risico is de kans dat iemand op een bepaalde plek komt te overlijden als gevolg van een vliegtuigongeval Ongevalsconcentratiegebied het ongevalsconcentratiegebied is het gebied waarbinnen een bepaald percentage van de «totale ongevalkans» binnen deze gebieden valt. Eenvoudiger gezegd: een ongevalsconcentratiegebied geeft het percentage weer van het aantal ongevallen dat binnen die contour valt. Ongevals(-lokatie)kans ongevallokatiekans geeft voor elk punt in het studiegebied de kans dat op dat punt een vliegtuig neerstort. In het individueel risico is de kans dat iemand overlijdt aan een vliegtuigongeval verdisconteert. In een ongevalslokatiekans is dat niet verwerkt. De ongevallokatiekans zegt dus niets over overlijden van mensen. Ongevalsconcentratiegebieden doen geen uitspraken over het daadwerkelijke risico. Daarvoor is de berekening van een individueel risico nodig. Bij ongevalsconcentratiegebieden ligt niet op voorhand vast welke vorm de gezochte gebieden hebben en waar ze liggen. In principe kan er een willekeurig gevormd en gesitueerd gebied worden getekend, waarbinnen een bepaald percentage van de «totale» risicokans valt. Vervolgens zijn er ontelbare mogelijkheden die hetzelfde percentage bevatten. In het in opdracht van VROM uitgevoerde NLR-onderzoek is gekozen voor contouren die aansluiten bij contouren van gelijke ongevalskans. Dat heeft als voordeel dat impliciet dan vastligt in welke richting de gebieden groter worden voor grotere percentages. Bij twee maal zoveel vliegtuigbewegingen blijft de verdeling van de ongevallen hetzelfde en contouren die het ongevalsconcentratiegebied bepalen blijven op dezelfde plaats. De ongevalkans is een tussenproduct van het individueel risico. In het scenario dat de gemeente Amsterdam heeft laten doorrekenen, houdt dit in dat bij tweemaal zoveel vliegtuigbewegingen de kanswaarde tweemaal zo groot wordt. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

15 Bijlage 5 Selectie criteria voor schiphol gebonden kantoren en bedrijven (zoals vastgesteld door het Bestuursforum Schiphol in de vergadering van 12 april 1999) Kantoren Kantoren van buitenlandse ondernemingen met activiteiten in meerdere landen; Kantoren van Nederlandse ondernemingen met substantiële activiteiten in het buitenland; Kantoren behorende bij bedrijven die onderdeel uitmaken van de aan de luchthaven gerelateerde logistieke keten en daardoor van strategisch belang zijn voor het functioneren van de luchthaven; Kantoren die op de luchthaven gevestigd zijn en zich moeten hervestigen; Kantoren van luchthavengebonden distributie- en/of productiebedrijven Bedrijven Bedrijven waarvan de inkomende en/of uitgaande goederenstroom minimaal 25% luchtvracht bevat (in waarde of in volume) Bedrijven die vanwege hun Europese distributiefunctie (met name ten aanzien van onderdelen) tenminste twee maal per week een inkomende en/of uitgaande luchtvrachtstroom met een hoge mate van urgentie hebben; Bedrijven die onderdeel uitmaken van de aan de luchthaven gerelateerde logistieke keten en daardoor van strategisch belang zijn; Bedrijven afkomstig uit de luchtvaartindustrie; Bedrijven die op het luchthavenareaal gevestigd zijn en zich moeten hervestigen; Buitenlandse ondernemingen waarvoor de Schipholzone de eerste vestigingsplaats in Nederland of Europa wordt (kraamkamerfunctie). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr