LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR

Transcriptie

1 LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR Gemeente Dordrecht Evert Jaquet Stads Bestuurs Centrum April 2005 LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 1

2 INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 1 Inleiding De Wet openbaarheid van bestuur Openbaarheid is uitgangspunt Passieve en actieve openbaarheid... 3 Hoofdstuk 2 Informatieverstrekking op verzoek Begrippen Bestuursorgaan Document Bestuurlijke aangelegenheid... 5 Hoofdstuk 3 De behandeling van een Wob-verzoek Eisen en wijze van behandelen Vereisten Wie behandelt het verzoek? Behandeltermijn Belangen van derden... 7 Hoofdstuk 4 Uitzonderingsgronden Absolute en relatieve uitzonderingsgronden Absolute uitzonderingsgronden Relatieve uitzonderingsgronden Bespreking van de uitzonderingsgronden van artikel 10, eerste lid (absolute gronden) Bespreking van de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid (relatieve gronden) Documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad...11 Hoofdstuk 5 Overige aspecten Besluit Ondertekening Leges...13 Hoofdstuk 6 Checklist...14 LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 2

3 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 De Wet openbaarheid van bestuur Openbaarheid van bestuur is een uitgangspunt dat zijn basis heeft in artikel 110 van de Grondwet 1. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geeft door middel van algemene regels uitvoering aan dat artikel. Daarnaast zijn er ook regels over het openbaar maken van informatie te vinden in andere speciale wetten, zoals de Wet Milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht. 1.2 Openbaarheid is uitgangspunt De Wob regelt de openbaarheid van informatie over een bestuurlijke aangelegenheid 2. De Wob is gebaseerd op het uitgangspunt dat alle bestuurlijke informatie die bij de overheid berust in principe openbaar is. Dat uitgangspunt komt tot uiting in de artikelen 2 en 3 van de Wob. Art. 2: Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Art. 3: 1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. 2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. 4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam. 5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. De verzoeker moet vermelden op welke bestuurlijke informatie zijn verzoek betrekking heeft. Als de verzoeker daar niet in slaagt, bijvoorbeeld door onbekendheid met het beleidsterrein of de wijze van archiveren, dan is het bestuursorgaan op grond van het vierde lid verplicht om de verzoeker daarbij te helpen. De wet eist dus een actieve en behulpzame rol van de overheid! Het derde lid laat er geen misverstand over bestaan dat het belang van de verzoeker niet relevant is voor de vraag of de informatie moet worden verstrekt. 1.3 Passieve en actieve openbaarheid In de Wob worden zowel regels gegeven over het verstrekken van informatie op verzoek (passief) als op het verstrekken van informatie uit eigen beweging (actief). Deze leidraad heeft betrekking op het verstrekken van informatie op verzoek en beoogt een eerste hulpmiddel te zijn bij het behandelen van verzoeken om informatie. 1 Art. 110 Grondwet: De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen 2 Art. 1, onder b Wob: Een bestuurlijke aangelegenheid is een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 3

4 Hoofdstuk 2 Informatieverstrekking op verzoek 2.1 Begrippen Op grond van artikel 3 heeft iedereen het recht om een verzoek om informatie in te dienen bij een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. De gevraagde informatie moet zijn neergelegd in documenten en betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. In dit artikel wordt een aantal begrippen gebruikt dat nadere toelichting vereist. 2.2 Bestuursorgaan In artikel 1a van de Wob staat op welke bestuursorganen de Wob van toepassing is. Voor de gemeente is van belang om te weten dat er binnen de gemeente meerdere bestuursorganen zijn, die, afhankelijk van de aard van de gevraagde informatie, ieder voor zijn eigen beleidsterrein bevoegd is te beslissen op verzoeken om informatie. Op grond van de Gemeentewet kent elke gemeente in ieder geval de volgende bestuursorganen: De gemeenteraad Het college van burgemeester en wethouders De burgemeester. Daarnaast kunnen er nog meer bestuursorganen zijn. In artikel 1.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat de volgende definitie van een bestuursorgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed 3. Bij een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld kunt u denken aan het bestuur van een Gemeenschappelijke Regeling (Regio Zuid-Holland Zuid). Een college met openbaar gezag bekleed is bijvoorbeeld een garage die APK-keuringen mag uitvoeren. Een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf is bijvoorbeeld een overheidsstichting en andere overheidsbedrijven. Voor Dordrecht is Netwerk N.V. daavan een voorbeeld. Het betreft instellingen waarbij sprake is van overwegende overheidsinvloed. Dat is het geval als de overheid (de gemeente Dordrecht al dan niet samen met andere overheden) meer dan 50% van de aandelen bezit dan wel meer dan 50% van de zeggenschap in handen heeft. 3 Het begrip enig openbaar gezag houdt in, dat men krachtens wettelijk voorschrift eenzijdig in kan grijpen in de rechtspositie van natuurlijke personen of rechtspersonen. Het gaat daarbij om particuliere instellingen zoals bv s, nv s, stichtingen of zelfs natuurlijke personen. Het kenmerk is dat zij bij wet bepaalde bevoegdheden hebben gekregen, zoals het verrichten van keuringen, het verstrekken van vergunningen of uitkeringen. Daarom is ook de garagehouder die APK-keuringen verstrekt een overheidsorgaan.. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 4

5 2.3 Document De term document moet zeer breed worden uitgelegd. De definitie van artikel 1, onder a Wob luidt: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Naast papieren documenten gaat het bijvoorbeeld ook om foto s, films, floppy s, Cd-rom s, DVD s etc. Sinds de inwerkingtreding van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer 4 op 1 juli 2004 vallen ook s, sms-berichten en zelfs berichten die op de website staan daaronder. De verplichting tot het verstrekken van documenten bestaat alleen voor documenten die bij het bestuursorgaan feitelijk aanwezig zijn. Slechts als een document toevallig en onbedoeld bij een bestuursorgaan aanwezig is, wordt aangenomen dat het niet bij het bestuursorgaan berust. In de meeste gevallen zal er dan een ander bestuursorgaan verantwoordelijk zijn. Een voorbeeld daarvan is de situatie dat stukken binnen de adviescommissie voor bezwaarschriften via de secretaris aan elkaar worden verzonden. Hoewel de secretaris een ambtenaar is van de gemeente, is de commissie het bestuursorgaan dat op een verzoek om informatie over die stukken moet beslissen. De stukken zijn immers toevallig bij de gemeente aanwezig maar niet voor de gemeente zelf bedoeld. Ook documenten die feitelijk niet bestaan maar eventueel uit overige bij het bestuursorgaan aanwezige informatie samengesteld zou kunnen worden, hoeven niet te worden verstrekt. Denk bijvoorbeeld aan het geval dat iemand om een overzichtstekening vraagt waarop alle huizen die op houten palen staan afzonderlijk zijn gemarkeerd. Die tekening bestaat niet maar zou wellicht met veel moeite gemaakt kunnen worden. De gemeente hoeft zo n tekening echter niet op verzoek te maken. De Wob heeft geen betrekking op algemeen verkrijgbare informatie, zoals informatie die bij de Staatsuitgeverij of bij bibliotheken te vinden is. 2.4 Bestuurlijke aangelegenheid De Wob is alleen van toepassing als het verzoek betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid. Dat is het geval als het verzoek betrekking heeft op een van de beleidsterreinen van de gemeente, met inbegrip van de voorbereiding en de uitvoering van beleid. Feitelijke informatie is geen bestuurlijke informatie, tenzij die informatie beleidsmatig wordt gebruikt. Bijvoorbeeld, de cijfers over het aantal voertuigen dat per dag de spoorwegovergang op de Laan der Verenigde Naties passeert betreft als zodanig geen bestuurlijke informatie. Zodra die cijfers echter gebruikt worden bij een studie naar de eventuele aanleg van een tunnel onder het spoor gaat het wel om bestuurlijke informatie, waarop de Wob van toepassing is. Ook privaatrechtelijke overeenkomsten kunnen als een bestuurlijke aangelegenheid aan te merken zijn. Als de gemeente een samenwerkingsovereenkomst sluit met een marktpartij over de ontwikkeling van een winkelcentrum in een wijk van Dordrecht, dan gebeurt dat in relatie tot beleidsdoeleinden van de gemeente. Het past bijvoorbeeld in het beleid van de gemeente om het voorzieningenniveau van een bepaalde wijk op peil te brengen. In dat geval valt ook een privaatrechtelijke overeenkomst onder de Wob. Dat wil nog niet zeggen dat die overeenkomst ook per definitie en volledig openbaar moet worden gemaakt. Dat hangt onder meer af van de uitzonderingsgronden. Deze worden later behandeld. 4 Wet van 29 april 2004, Stb. 214 LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 5

6 Hoofdstuk 3 De behandeling van een Wob-verzoek 3.1 Eisen en wijze van behandelen Een Wob-verzoek kan schriftelijk, per of mondeling worden ingediend. Schriftelijk verdient de voorkeur omdat een schriftelijk verzoek eenvoudig geregistreerd en gearchiveerd kan worden. Als een mondeling ingediend Wob-verzoek eenvoudig is af te doen bestaat daartegen geen bezwaar. Als het wat minder eenvoudig is af te doen dan mag gevraagd worden om het verzoek alsnog schriftelijk in te dienen of is het aan te bevelen dat de medewerker bij wie het mondelinge verzoek is ingediend de inhoud van het verzoek schriftelijk in een memo vastlegt en laat registeren en archiveren. 3.2 Vereisten Het verzoek moet zijn voorzien van de naam van de verzoeker en een postadres 5. Het verzoek moet worden gericht aan een bestuursorgaan (bijv. het college van burgemeester en wethouders. Als een verzoek aan de gemeente is gericht zal DIV moeten beoordelen welk bestuursorgaan bevoegd is). Als een verzoek aan een verkeerd bestuursorgaan is gericht, bijvoorbeeld aan de raad voor een aangelegenheid waarvoor het college, de belastingdienst of een ander bestuursorgaan bevoegd is, geldt de doorzendplicht. De verzoeker moet de bestuurlijke aangelegenheid of het (concrete) daarop betrekking hebbende document vermelden. Als de bestuurlijke aangelegenheid niet voldoende duidelijk is dan moet het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk verzoeken om zijn verzoek te preciseren en het bestuursorgaan moet hem daarbij behulpzaam zijn (art. 3, vierde lid Wob). In verband met de korte behandeltermijn (zie paragraaf behandeltermijn ) is het raadzaam om dat met een officiële brief te doen. Daarin kan met toepassing van art. 4.5 van de Awb de verzoeker een bepaalde periode worden gegeven, waarbij de behandeltermijn van het verzoek met dezelfde periode wordt verlengd. Een te algemeen geformuleerd verzoek kan buiten behandeling worden gelaten (art. 4.5 Awb). Als een ingediend verzoek onvolledig is in die zin dat niet wordt voldaan aan de vormvereisten, dan wordt de verzoeker schriftelijk gedurende en bepaalde termijn, bijvoorbeeld 14 dagen, in de gelegenheid gesteld zijn verzoek aan te vullen. Als dat niet gebeurt kan de verzoeker niet-ontvankelijk worden verklaard. Dat is een besluit waartegen bezwaar open staat. In het verzoek kan worden aangegeven in welke vorm de verzoeker de informatie wil ontvangen maar dat hoeft niet. In artikel 7, eerste lid van de Wob staat op welke wijze het bestuursorgaan de informatie kan verstrekken. Op grond van het tweede lid van artikel 7 is het bestuursorgaan verplicht de informatie in de door de verzoeker gevraagde vorm te verstrekken (die dus wel moet passen binnen het eerste lid), tenzij: Het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; De informatie reeds in een andere vorm voor het publiek beschikbaar is. Het is daarbij overigens niet voldoende als die informatie uitsluitend elektronisch beschikbaar is, bijvoorbeeld via een website. De Wet elektronisch bestuurlijk verkeer verbiedt de overheid voorlopig om bestuurlijke informatie uitsluitend langs elektronische weg bekend te maken. 5 Informatie kan pas per worden verzonden als de gemeente gebruik maakt van een geavanceerde elektronische handtekening, omdat het een beschikking betreft in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Zie ook de notitie Wet elektronische handtekeningen. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 6

7 3.3 Wie behandelt het verzoek? Een Wob-verzoek wordt in principe behandeld door de beleidsafdeling op wiens beleid het verzoek betrekking heeft. Het komt regelmatig voor dat een verzoek op meerdere beleidsterreinen betrekking heeft. Iemand kan bijvoorbeeld informatie willen over het subsidiebeleid voor het herstel van funderingen van houten palen en tegelijkertijd over de plannen voor rioolherstel, monitoring-systemen enz. Er zijn dan meerdere sectoren betrokken. In dat geval zullen de verantwoordelijke medewerkers/afdelingshoofden elkaar actief moeten opzoeken om goede afspraken te maken over de coördinatie bij de afdoening van het verzoek. 3.4 Behandeltermijn De behandeltermijn vraagt enige aandacht. Er wordt in de Wob namelijk onderscheid gemaakt tussen de termijn voor het nemen van een beschikking op het verzoek en de termijn voor het concreet verstrekken van de gevraagde informatie. Op grond van artikel 6, eerste lid Wob moet het bestuursorgaan binnen vier weken na de ontvangst van het verzoek een beschikking nemen. Die termijn kan slechts éénmaal voor ten hoogste vier weken worden verdaagd. Op grond van het vijfde lid moet de informatie tegelijk met het besluit worden verstrekt, tenzij verwacht wordt dat een belanghebbende bezwaar zal maken. In dat geval wordt de informatie maximaal twee weken na de beslisdatum verstrekt. Indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt kan ook de termijn voor het verstrekken van de informatie éénmaal voor ten hoogste vier weken worden verlengd. In beide gevallen moet de verlenging schriftelijk en gemotiveerd worden meegedeeld aan de verzoeker. Als de beschikkingstermijn niet wordt gehaald is sprake van een fictieve weigering. Dat geeft de verzoeker de mogelijkheid om bij de rechter via een verzoek om voorlopige voorziening een besluit af te dwingen. 3.5 Belangen van derden Het komt regelmatig voor dat bij het verstrekken van de gevraagde informatie ook belangen van derden zijn betrokken. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin wordt gevraagd om de inspectierapporten van de brandweer van een bepaalde horecagelegenheid. In dat geval kan het bestuursorgaan op grond van artikel 6, vijfde lid wachten met het verstrekken van de informatie tot twee weken nadat de beschikking bekend is gemaakt. Die beschikking zal uiteraard ook aan de belanghebbende moeten worden gezonden. Deze heeft dan twee weken de tijd om bezwaar aan te tekenen tegen de beschikking en om eventueel een verzoek om voorlopige voorziening bij de rechtbank in te dienen. Als er een redelijk vermoeden bestaat dat de belanghebbende bezwaar zou kunnen hebben tegen het verstrekken van de gevraagde informatie (er zitten bijvoorbeeld ook omzetgegevens van zijn bedrijf tussen), dan is het mogelijk en zelfs gewenst om die belanghebbende vooraf de gelegenheid te geven zijn zienswijze te geven op het verzoek. In principe moet dat dan wel binnen de normale behandeltermijn gebeuren. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 7

8 Hoofdstuk 4 Uitzonderingsgronden 4.1 Absolute en relatieve uitzonderingsgronden Het uitgangspunt van de Wob is dat alle gedocumenteerde bestuurlijke informatie openbaar is. Op dat uitgangspunt geeft de wet zelf een limitatief aantal uitzonderingsgronden en beperkingen. Een Wob-verzoek kan slechts geheel of gedeeltelijk worden geweigerd op grond van één of meerdere van die uitzonderingsgronden. De uitzonderingsgronden staan in artikel 10 Wob. In dat artikel wordt onderscheid gemaakt in absolute en relatieve uitzonderingsgronden. 4.2 Absolute uitzonderingsgronden Artikel 10, eerste lid kent vier absolute uitzonderingsgronden. Indien één van deze gronden van toepassing is wordt de gevraagde informatie zonder meer niet verstrekt. Er vindt in dat geval geen afweging plaats van het belang van de uitzonderingsgrond ten opzichte van het algemene belang van openbaarheid van informatie. In de beschikking zal wel moeten gemotiveerd dat en waarom de absolute uitzonderingsgrond van toepassing is. 4.3 Relatieve uitzonderingsgronden De relatieve uitzonderingsgronden staan in het tweede lid van artikel 10. Het relatieve karakter houdt in dat moet worden afgewogen of het belang dat door de uitzonderingsgrond wordt gediend zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid van informatie dat in de Grondwet is verankerd. Vanzelfsprekend moet die belangenweging terug te vinden zijn in de motivering van de beschikking. 4.4 Bespreking van de uitzonderingsgronden van artikel 10, eerste lid (absolute gronden) De eenheid van de Kroon Het verstrekken van informatie blijft achterwege indien dit de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen. Deze uitzonderingsgrond beschermt het belang van de eenheid van de ministers en de Koning. Deze uitzonderingsgrond zal bij de gemeente in de praktijk niet voorkomen. De veiligheid van de staat Deze uitzonderingsgrond omvat zowel de interne als de externe veiligheid. Bij interne veiligheid kan met name worden gedacht aan het werkgebied van de AIVD. Daarop is in eerste instantie de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van toepassing. Voor zover een verzoek om informatie betrekking zou hebben op informatie die daar niet onder valt is echter de Wob van toepassing. Echter, sinds het internationale terrorisme zich nadrukkelijk manifesteert heeft het begrip veiligheid van de staat een andere dimensie gekregen. Ook gemeenten nemen maatregelen die in het belang zijn van de veiligheid van de staat. Deze uitzonderingsgrond zal daarom ook bij verzoeken om informatie die aan gemeenten zijn gericht aan de orde kunnen komen. Bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Bij deze uitzonderingsgrond is het zaak om onderscheid te maken tussen milieugegevens en andere bedrijfs- en fabricagegegevens. Voor milieu-informatie gelden namelijk uitzonderingen op de uitzonderingsregel. Milieu-informatie Hieronder wordt slechts globaal ingegaan op de openbaarheid van milieu-informatie. De reden daarvoor is dat de uitvoering van de milieuwetgeving door de gemeente Dordrecht is overgedragen aan de gemeenschappelijke regeling Zuid-Holland Zuid. Voor Wob-verzoeken die LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 8

9 betrekking hebben op milieu-informatie is het bestuur van de GR daarom het bevoegd gezag. De belangrijkste regels worden hier genoemd. De Wob maakt bij het begrip milieu-informatie weer onderscheid tussen emissiegegevens en andere milieu-informatie. In artikel 10, vierde lid Wob staat dat deze uitzonderingsgrond niet van toepassing is voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Dit betekent praktisch gezien dat voor emissiegegevens een absolute openbaarheid geldt. Dat wordt nog eens bevestigd in het achtste lid van artikel 10, waarin staat dat bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie, in aanmerking wordt genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van genoemde bepaling (art. 10, eerste lid onder c) het verstrekken van (overige) milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. In lid 7 van artikel 10 wordt aanvullend daarop bepaald dat het verstrekken van milieu-informatie eveneens achterwege blijft voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft De beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Tot slot wordt vermeld dat in artikel 10, vierde lid nog een relatie wordt gelegd tussen milieuinformatie en de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid onder g en in artikel 11 tussen milieu-informatie en persoonlijke beleidsopvattingen. Daarop wordt bij de bespreking van de betreffende onderdelen nader ingegaan. Bedrijfs- en fabricagegegevens, niet zijnde milieu-informatie. Er zijn natuurlijke vele soorten milieu-informatie, anders dan emissiegegevens. Men kan denken aan informatie over gebruikte grondstoffen, productieprocessen, aantallen producten enz, enz. In de jurisprudentie is vastgelegd dat deze uitzonderingsgrond restrictief moet worden uitgelegd. Zij doet zich voor indien en voorzover uit de gevraagde gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces danwel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het begrip vertrouwelijk Deze uitzonderingsgrond is van toepassing voorzover de informatie vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. Dit impliceert dat de uitzonderingsgrond niet geldt als de informatie door de overheid zelf is verzameld. De uitzonderingsgrond beoogt in het algemeen enerzijds de overheid voldoende grondslag te bieden voor de beleids- en bestuursvoering en anderzijds de bedrijven voldoende bescherming te bieden tegen concurrentievervalsing. Het enkele feit dat het woord vertrouwelijk op een document staat is niet voldoende om de uitzonderingsgrond van toepassing te laten zijn. Het bestuursorgaan zal zelf een oordeel moeten vormen of er werkelijk sprake is van informatie die onder de reikwijdte van de uitzonderingsgrond valt. Persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) 6. Het verstrekken van bepaalde categorieën van persoonsgegevens is verboden op grond van de Wbp. In aanvulling op de Wbp regelt de Wob dat het om een absoluut verbod gaat, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. Het woord kennelijk betekent dat er geen enkele twijfel over mag bestaan dat dit het geval is. 6 De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag. (art. 16 Wbp) LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 9

10 4.5 Bespreking van de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid (relatieve gronden) Het verstrekken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen: De betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Deze uitzonderingsgrond zal met name op nationaal niveau spelen. Het is echter niet uitgesloten dat ook de gemeente ermee te maken kan krijgen. Een gemeente kan te maken hebben met zaken die raakvlakken hebben met andere staten. Het meest voor de hand liggen zaken als vrouwenhandel, drugs en georganiseerde misdaad. Maar ook de sfeer van de internationale handel kan een gemeente met dit aspect te maken krijgen. De economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, eerste lid, onder c en d, en het tweede lid, bedoelde bestuursorganen. Deze uitzonderingsgrond is aan de orde als de gemeente door het verstrekken van informatie financieel of als marktpartij nadeel kan oplopen. Daarbij kan worden gedacht aan het openbaar maken van grondprijzen, de uitoefening van aandeelhoudersrechten en het ramen van kosten voor aanbestedingen. Er doen zich situaties voor dat de vertrouwelijkheid met name speelt tijdens voorbereidings- en onderhandelingssituaties. Als een overeenkomst eenmaal is gesloten zal een eventueel verzoek om informatie anders beoordeeld kunnen worden. Ook marktpartijen zullen daar rekening mee moeten houden als zij zaken doen met een overheid. Bij het opstellen van overeenkomsten zullen ook vertegenwoordigers van de gemeente zich moeten realiseren dat de Wob niet toestaat dat vergaande geheimhoudingsclausules worden afgesproken. De opsporing en vervolging van strafbare feiten De opsporing en vervolging is het beleidsdomein van het Openbaar Ministerie. Niettemin raakt deze uitzonderingsgrond ook de gemeente. De gemeente voert op al haar beleidsterreinen toezichtstaken uit en, onder regie van het OM, ook opsporingstaken. Een verzoek om informatie dat betrekking heeft op de toezichts- en opsporingsstrategie van de gemeente kan de effectieve opsporing van strafbare feiten frustreren. Indien wordt overwogen om deze uitzonderingsgrond te hanteren zal in de regel het OM in de gelegenheid moeten worden gesteld om haar zienswijze bekend te maken. Het besluit blijft echter de eindverantwoordelijkheid van de gemeente. Als de gemeente zou overwegen af te wijken van een negatief advies van het OM (wat niet snel zal gebeuren) dan moet de standaard werkwijze zijn dat de informatie pas wordt verstrekt nadat het OM in de gelegenheid is geweest om bezwaar te maken en een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen. Inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen Naast strafrechtelijk handhaving is bij gemeenten sprake van bestuurlijke handhaving. Onder de bescherming van deze uitzonderingsgrond valt ook informatie die inzicht geeft in de opsporingstechniek en de werkwijze van een opsporings-/toezichtdienst. Algemene informatie over de toezichtstaak van de gemeente is wel openbaar, zoals het aantal formatieplaatsen en aantallen processen-verbaal dat in een jaar is opgemaakt. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer De gemeente beschikt vanuit haar hoedanigheid en taken over vele persoonlijke gegevens van burgers. Die gegevens zijn niet per definitie vertrouwelijk in het kader van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het gaat ook bij deze uitzonderingsgrond steeds weer om de afweging van het belang dat de grond beoogt te beschermen tegen het algemeen belang van openbaarheid van bestuurlijke informatie. Op grond van het derde lid van artikel 10 is deze uitzonderingsgrond niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 10

11 De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geldt (tot op zekere hoogte) ook voor ambtenaren en bestuurders. Zo is in jurisprudentie vastgelegd dat de privé-gegevens van controlerende ambtenaren niet openbaar hoeven te worden gemaakt, te meer omdat deze over het algemeen in hun ambtelijke hoedanigheid bereikbaar zijn. Aan de andere kant is veel bestuurlijke informatie over ambtenaren en bestuurders wel openbaar. Voormalig burgemeester Peper heeft bijvoorbeeld destijds tevergeefs een beroep op deze uitzonderingsgrond gedaan in verband met zijn declaratieformulieren. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geldt niet voor rechtspersonen. Het belang dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie In het algemeen geldt dat een geadresseerde als eerste kennis moet kunnen nemen van de informatie die hem betreft. Met name in het dagelijkse bestuurlijke verkeer is dat niet altijd mogelijk. Denk daarbij aan de informatieverstrekking na een B&W-vergadering, vóór de raad daar officieel kennis van heeft kunnen nemen. Over het algemeen zal deze uitzonderingsgrond eerder tot vertraagde toezending aanleiding geven dan tot een weigering om de informatie te verstrekken. Het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel derden. Dit is een algemene uitzonderingsgrond die aanvullend werkt op de hiervoor behandelde specifieke uitzonderingsgronden. In de meeste gevallen wordt deze uitzonderingsgrond gebruikt in combinatie met andere uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgrond werkt dus als een vangnetbepaling voor niet voorziene situaties en in die gevallen waarin de specifieke gronden op zichzelf onvoldoende houvast bieden. Benadeling als zodanig is niet voldoende weigeringsgrond. Er moet sprake zijn van onevenredigheid ten opzichte van het algemene openbaarheidsbelang. Het feit dat bepaalde informatie gebruikt zou kunnen worden voor een rechtszaak tegen de gemeente is over het algemeen onvoldoende als argument om informatieverstrekking te weigeren. In de eerste plaats omdat het belang van de verzoeker niet relevant is en in de tweede plaats omdat de burger het recht heeft om gebruik te maken van bestuurlijke informatie om zijn rechten te beschermen. Dit heeft echter wel zijn grenzen. Zo moet ook een overheidslichaam de mogelijkheid hebben om zich bijvoorbeeld te laten adviseren over zijn juridische positie in een aangelegenheid, zonder dat zo n juridisch advies door de wederpartij in zijn voordeel gebruikt kan worden. Ook hoeft de overheid geen informatie te verstrekken die haar in een onevenredig nadelige positie brengt. Het is niet de bedoeling van de Wob dat de wederpartij via deze wet meer informatie kan krijgen dan op grond van het procesrecht wordt voorzien. Tot slot is nog van belang te melden dat op grond van het zesde lid van artikel 10 deze uitzonderingsgrond niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie. 4.6 Documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad Artikel 11 van de Wob behandelt het verstrekken van informatie uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Volgens de definitie in artikel 1, onder c wordt onder intern beraad het volgende verstaan: Het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 11

12 Een persoonlijke beleidsopvatting is een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (art. 1, onder f Wob). Binnen de gemeente vindt veel overleg plaats over de voorbereiding en uitvoering van beleid. Dat interne overleg moet binnen bepaalde grenzen vrij kunnen plaatsvinden, zonder dat de deelnemers aan dat overleg zich voortdurend moeten afvragen of hetgeen zij zeggen dan wel opschrijven de volgende dag in de openbaarheid komt. Artikel 11 van de Wob geeft de grenzen van die vrijheid aan; over persoonlijke beleidsopvattingen die in een stuk dat ten behoeve van intern beraad is opgesteld wordt geen informatie verstrekt. Voor het overige zijn die stukken dus gewoon openbaar. In de praktijk betekent dit dat wanneer een dergelijk stuk wordt opgevraagd, steeds moet worden nagegaan of er persoonlijke beleidsopvattingen in het stuk voorkomen. Dat kan het geval zijn wanneer duidelijk is dat een persoonlijke mening van een ambtenaar of bestuurder wordt gegeven. Een indicatie daarvoor kan zijn dat teksten worden gebruikt als: naar mijn mening, ik adviseer u, het lijkt mij het beste dat.. enz. Als dat het geval is dan is de regel dat niettemin de kern van het advies moet worden weergegeven in niet tot personen herleidbare vorm. Soms is dat niet goed mogelijk, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het advies maar van één functionaris, bijvoorbeeld de gemeentesecretaris, afkomstig kan zijn. In dat geval zijn er twee mogelijkheden: 1. De betreffende persoon stemt in met het openbaar maken van het stuk, inclusief zijn persoonlijke beleidsopvatting 2. Er is sprake van een zodanige vermenging van feiten en persoonlijke beleidsopvattingen dat een stuk als geheel niet openbaar kan worden gemaakt. Het interne beraad hoeft zich niet per sé binnen één bestuursorgaan af te spelen maar kan zich ook voordoen binnen een kring van bestuursorganen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij aangelegenheden waarbij het bestuur van een gemeenschappelijke regeling en de aangesloten gemeenten zijn betrokken. Er zullen in dat geval allerlei beleidsnota s circuleren tussen de verschillende bestuursorganen. Niettemin is er dan in het kader van de Wob nog steeds sprake van intern beraad. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 12

13 Hoofdstuk 5 Overige aspecten 5.1 Besluit Een beslissing op de Wob-verzoek is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat altijd een bezwaarclausule in het besluit moet worden opgenomen, ook als het verzoek wordt ingewilligd. 5.2 Ondertekening Een Wob-besluit moet op de juiste wijze worden ondertekend. In de geldende mandaatregeling is te vinden welke functionaris bevoegd is om een Wob-besluit te ondertekenen. Anno 2005 is op grond van het Algemeen mandaatbesluit een afdelingshoofd bevoegd om besluiten te ondertekenen waarbij een Wob-verzoek wordt ingewilligd. Besluiten waarbij een Wob-verzoek geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd moeten echter door de gemeentesecretaris worden ondertekend. Van een gedeeltelijke weigering is sprake wanneer een deel van de gevraagde informatie niet wordt verstrekt. Het onleesbaar maken van één regel in een rapport of van één cijfer in een tabel is al voldoende om te spreken van een gedeeltelijke weigering. Als een Wob-verzoek onjuist wordt ondertekend is sprake van een formeel gebrek op grond waarvan de rechter het besluit kan vernietigen. Als dat gebeurt moet de gemeente (= de verantwoordelijke afdeling) de proceskosten betalen. Bovendien moet er dan een nieuw primair besluit worden genomen, tenzij de rechter daarin voorziet. 5.3 Leges Voor het verstrekken van schriftelijke informatie worden leges geheven. De tarieven daarvoor staan in de Legesverordening. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 13

14 Hoofdstuk 6 Checklist Voor het behandelen van verzoeken om informatie van de Wob kan de volgende checklist een hulpmiddel zijn. Het betreft een globaal schema dat van toepassing is op eenvoudige verzoeken. Zodra sprake is van een meer gecompliceerd verzoek moet contact worden opgenomen met de Wob-coördinator. Betreft het verzoek een bestuurlijke aangelegenheid? Ja Is het verzoek voldoende gespecificeerd? Ja Is sprake van een feitelijk bestaand document? Ja Zijn belangen van derden betrokken? Nee Nee Wob niet van toepassing. Nagaan of een specifieke wet van toepassing is. Nee De verzoeker wordt gedurende een redelijke termijn in de gelegenheid zijn verzoek te specificeren. Desgewenst is de behandelend ambtenaar hem daarbij behulpzaam. Nee Het verzoek wordt gemotiveerd afgewezen. Het afwijzende besluit wordt via de Stadsjurist voorgelegd aan de gemeentesecretaris ter ondertekening. Ja De betrokken derde wordt zo spoedig mogelijk in de gelegenheid gesteld aan te geven of hij bezwaar heeft tegen het openbaar maken van de gevraagde gegevens. De bezwaren moeten passen binnen het kader van de Wob. Zijn een of meer uitzonderingsgronden van de Wob van toepassing? Nee Ja Het verzoek wordt gemotiveerd geheel of gedeeltelijk afgewezen. Het (gedeeltelijk) afwijzende besluit wordt via de Stadsjurist voorgelegd aan de gemeentesecretaris ter ondertekening. Is sprake van een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad? Nee Ja Is er sprake van persoonlijke beleidsopvattingen in het document? Nee Ja Nagaan of de betrokken ambtenaar bezwaar heeft tegen het openbaar maken van zijn persoonlijke beleidsopvattingen. Zo nee, document integraal verstrekken. Zo ja, informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Informatie verstrekken in de vorm van een beschikking, dus met bezwaarclausule. Ondertekening van het besluit door bevoegde functionaris. LEIDRAAD WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR 14