Mediatheekformulier. Naam. Mariëlle de Bruin Datum 23 mei 2003 Opleiding. Ruimtelijke ordening en planologie Soort verslag Afstudeerverslag Auteur

Transcriptie

1

2

3 Mediatheekformulier Naam Mariëlle de Bruin Datum 23 mei 2003 Opleiding Ruimtelijke ordening en planologie Soort verslag Afstudeerverslag Auteur Mariëlle de Bruin Titel en ondertitel Titel: Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora en faunawet gewogen Ondertitel: Stappenplan onderzoek Flora en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Naam bedrijf Adviesbureau RBOI Afstudeerplaats Rotterdam Extern begeleider Ingrid Klein Intern begeleider Monique Ilcken Summary Allereerst wordt er achtergrondinformatie over de Flora en faunawet gegeven. Vervolgens staat het spanningsveld tussen de ruimtelijke ontwikkeling versus de Flora en faunawet centraal. Daartoe wordt in het bijzonder ingezoomd op de ontheffingverlening ex artikel 75 Flora en faunawet. Door middel van een interactief stappenplan wordt aangegeven op welke manier bij een ruimtelijke ingreep met de Flora en faunawet dient te worden omgegaan. Tevens komt de opzet van het bijbehorende ecologisch onderzoek aan de orde. Trefwoorden 1. Flora en faunawet 2. Beschermde soorten 3. Ontheffingverlening artikel 75 Flora en faunawet 4. Ecologisch onderzoek 5. Vogel en Habitatrichtlijn

4 Voorwoord Voor u ligt de afstudeerscriptie Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora en faunawet gewogen. Deze afstudeerscriptie is gemaakt in het kader van de HBO opleiding Ruimtelijke Ordening en Planologie aan de Nationale Hogeschool voor Toerisme en Verkeer (NHTV) in Breda. In het vierde studiejaar van de opleiding aan de NHTV dient een afstudeeropdracht van gedurende vier maanden te worden uitgevoerd. Het doel van deze afstudeerperiode is het in praktijk brengen van de verworven kennis en vaardigheden, die in de drie voorgaande jaren zijn opgedaan. Het verslag is in opdracht van het adviesbureau RBOI - Rotterdam BV geschreven. De benaming RBOI staat voor adviesbureau voor Ruimtelijk Beleid, Ontwikkeling en Inrichting. Bij het adviseren van ruimtelijke ingrepen krijgt RBOI regelmatig te maken met de werking van de Flora - en faunawet. Echter, tot op heden ontbreekt een goede praktijkgerichte uitleg van deze wet, in het bijzonder ten aanzien van ruimtelijke ontwikkelingen. Voor de totstandkoming van deze afstudeerscriptie, ben ik een groot aantal mensen dank verschuldigd. In het bijzonder wil ik mijn dagelijkse begeleidster bij RBOI Rotterdam BV, Ingrid Klein (jurist), bedanken voor haar inzet en moeite die ze voor me nam. Ik kon altijd voor advies bij haar terecht. Daarnaast bedank ik Marlies Pietermaat (senior jurist), Eric van der Aa en Tineke van Oosten (sectie Landschap en Ecologie) voor hun bruikbare adviezen. Ook Monique Ilcken wil ik bedanken voor haar begeleiding vanuit de NHTV. Tevens ben ik dank verschuldigd aan Wendy Beekelaar, Jan van Spaandonk (beide werkzaam bij directie Natuurbeheer) en Janne de Lege (directie Juridische Zaken) van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor het geven van een interview en andere nuttige documenten. Tevens was Wendy Beekelaar bereid mijn scriptie van commentaar te voorzien. Ook wil ik de geïnterviewde personen van de vijf onderliggende regiodirecties van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bedanken voor hun medewerking. Daarnaast gaat mijn dank uit naar prof. mr. Jonathan Verschuuren, hoogleraar Europees en internationaal milieurecht aan de Universiteit van Tilburg voor de getoonde belangstelling voor mijn scriptie. Dit heeft op mij een stimulerende werking gehad. Het aantal mensen is te groot om hen allen persoonlijk met naam te noemen. Langs deze weg wil ik al deze mensen hartelijk bedanken voor hun inzet, die het mogelijk hebben gemaakt dat ik deze afstudeerscriptie kon schrijven. Mariëlle de Bruin, Mei 2003 Contactgegevens auteur: Bachstraat 34, 3335 CK Zwijndrecht

5 Samenvatting Aanleiding Op 1 april 2002 is de Flora en faunawet (hierna aangeduid als Ffw) in werking getreden. Het doel van de wet is tweeledig: 1. Het beschermen van alle in het wild levende inheemse en uitheemse dier - en plantensoorten op het Nederlandse grondgebied, waarbij het erkennen van de intrinsieke waarde van een plant of dier staat voorop staat. 2. De implementatie van de Europese Vogel en Habitatrichtlijn wat betreft de soortenbescherming. Over de Ffw wordt nog al eens de opmerking gemaakt dat Nederland op slot gaat. Hiermee wordt bedoeld dat ruimtelijke ontwikkelingen niet meer mogelijk zijn door het voorkomen van beschermde dier en plantensoorten in het kader van de Ffw. Veelal blijkt dat een onderzoek naar beschermde soorten ontbreekt of onvoldoende adequaat is uitgevoerd, waardoor ruimtelijke planontwikkeling extra vertraging oploopt of zelfs geblokkeerd wordt. De reactie dat Nederland op slot gaat is wel begrijpelijk, gezien de complexe structuur van de Ffw en het ontbreken van definiëringen van essentiële bepalingen. Opvallend is het daarom des te meer dat tot op heden een goede, op de praktijk toegesneden, uitleg niet voorhanden is. Het adviesbureau RBOI - Rotterdam BV, specialist op het gebied van de ruimtelijke ordening, krijgt regelmatig te maken met de werking van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep. Dan blijkt dat een praktijkgerichte uitleg onontbeerlijk is. Hoewel er geen directe afstemmingsbepalingen tussen de Ffw en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)/Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) zijn opgenomen, is er wel degelijk sprake van een belangrijke relatie tussen de Ffw en de WRO/Bro. Zo geldt bij een toekomstige ruimtelijke ingreep volgens de Bro een onderzoeksplicht (art. 6 en 9 Bro). Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Hieronder valt ook een onderzoek in het kader van de Ffw. Immers, door een voorgenomen ruimtelijk plan of project kunnen er schadelijke handelingen plaatsvinden ten aanzien van beschermde dier en plantensoorten en hun leefgebieden. Voordat een ruimtelijk plan of project wordt vastgesteld, is het essentieel dat al in een vroeg stadium duidelijk is of er daadwerkelijk verstoring van de beschermde soorten en hun leefgebieden optreedt en of hiervoor ontheffing kan worden aangevraagd en redelijkerwijs zal worden verleend. Doel en probleemstelling Dit verslag Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora en faunawet gewogen heeft als doel: Het opstellen van een leidraad voor het toepassen van de Flora en faunawet bij ruimtelijke relevante plannen en projecten voor het adviesbureau RBOI door inzicht te geven in de praktische uitvoering van deze wet. Het eindproduct is een praktisch schematisch stappenplan, dat RBOI kan gebruiken bij de advisering. De probleemstelling omvat een tweetal hoofdvragen: 1 Hoe dient de onderzoeksplicht in het kader van de Flora en faunawet te worden vertaald naar en uitgevoerd in de praktijk? In het bijzonder gaat het om de criteria voor ontheffingverlening ex artikel 75 Flora en faunawet. 2 Wanneer is ecologisch onderzoek nodig en hoe dient deze er dan uit te zien? Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten: streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan? Hierna volgt een samenvatting van de beantwoording van de twee hoofdvragen

6 Hoofdvraag 1 Onderzoeksplicht in het kader van de Ffw bij een ruimtelijke ingreep De onderzoeksplicht bestaat uit de volgende stappen: 1. Zijn er beschermde soorten ingevolge de Ffw aanwezig? Zo ja, wat is de status van de beschermde soorten? Daarbij wordt onderscheid gemaakt in: Alle van nature in het wild levende vogels en alle dier - en plantensoorten die vermeld staan in bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Deze categorie wordt in de praktijk aangeduid als de extra beschermde soorten ; Alle overige dier en plantensoorten, welke in de praktijk als gewone beschermde soorten bekend staan. Het gaat hier om veel voorkomende soorten, zoals de egel, konijn, mol en de gewone pad. Tevens moet worden nagegaan of in of nabij het plangebied beschermde leefgebieden door Gedeputeerde Staten zijn aangewezen. 2. Indien beschermde soorten aanwezig zijn, dient bepaald te worden of de voorgenomen handelingen in strijd zijn met de verbodsbepalingen van de Ffw. Relevante verbodsbepalingen ten aanzien van een ruimtelijke ingreep zijn art. 8 t/m 11 Ffw: Artikel 8: Het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen. Artikel 9: Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Artikel 10: Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten. Artikel 11: Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust - of verblijfsplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren. 3. Indien door de voorgenomen handelingen verbodsbepalingen, hier in het bijzonder art. 8 t/m 11 Ffw, worden overtreden, zal moeten worden bepaald of er ontheffing kan worden verleend. Op grond van art. 75, lid 3 Ffw bestaat de mogelijkheid dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna aangeduid als LNV) ontheffing kan verlenen van onder andere art. 8 t/m 11 Ffw. Om te achterhalen welke ontheffingscriteria van toepassing zijn, is van belang om te weten welke beschermde soorten in het geding zijn. Bij het beoordelen van ontheffingsaanvragen ex artikel 75 wordt onderscheid gemaakt in de volgende drie categorieën. Tabel 1 Categorieën beschermde soorten en bijbehorende ontheffingscriteria Categorie Ontheffing kan verleend worden, indien: 1 Beschermde inheemse vogels Geen ontheffing mogelijk, aangezien dwingende redenen van groot openbaar belang geen grond zijn voor het verlenen van ontheffing 1 2 Soorten genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en ingevolge artikel 75, lid 5, bij AMvB aangewezen bedreigde soorten (AMvB nog op te stellen) Er geen andere bevredigende oplossing bestaat èn Sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu gunstige effecten èn Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort 3 Gewone beschermde soorten 2 Geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort èn; Sprake is van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit 3 1 Ontheffingverlening is wel mogelijk op andere gronden (zie art. 9, lid 1 Vogelrichtlijn). 2 Hieronder vallen soorten die niet zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en die niet ingevolge artikel 75, lid 5 bij AMvB zijn aangewezen, met uitzondering van beschermde inheemse vogels. 3 Dit criterium wordt niet expliciet genoemd in de Ffw, maar volgt, volgens Ministerie van LNV, wel uit de aanhef van de Ffw en uit art. 2 Ffw (de zorgplicht)

7 Op termijn zal er een vierde categorie bijkomen. Deze categorie omvat (zeer) algemeen voorkomende soorten. Voor deze soorten is geen ontheffing meer nodig, omdat ze onder een algemene vrijstelling vallen. Er dient wel aan een tweetal voorwaarden te worden voldaan: Er dient sprake te zijn van in het maatschappelijk verkeer gebruikelijke activiteiten èn; Bij het verwonden en doden van dieren moet het gaat om redenen van openbaar belang, waaronder begrepen sociale en economische belangen. Hieronder volgt een toelichting op de ontheffingscriteria, zoals gesteld in tabel 1. Aangezien definities van de ontheffingscriteria tot op heden ontbreken, is het voor de uitvoeringspraktijk essentieel hier nader op in te gaan. Voor extra beschermde soorten is een drietal ontheffingscriteria van belang: 1. Er is geen andere bevredigende oplossing èn; 2. Er is sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang èn; 3. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. 1 Geen andere bevredigende oplossing De bewoordingen geen andere bevredigende oplossing zijn afkomstig van de Vogel en Habitatrichtlijn. Gezien de uitleg van de Europese Commissie en de jurisprudentie, dient bij een onderzoek naar een andere bevredigende oplossing niet alleen naar alternatieve locaties, maar ook naar alternatieve ingrepen te worden gekeken. 2 Dwingende redenen van groot openbaar belang Dit criterium is afkomstig van de Habitatrichtlijn. Het criterium houdt in dat er sprake moet zijn van een algemeen belang en niet van een particulier belang of het belang van enkelingen. Jurisprudentie geeft aan dat hieronder ook regionale belangen kunnen vallen (zoals regionale werkgelegenheid), mits overtuigend aangetoond met actuele gegevens. Tevens blijkt uit jurisprudentie dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat een rijksdoelstelling tevens een dwingende reden van groot openbaar belang is. Voor vogels kan geen ontheffing worden verleend op grond van dwingende redenen van groot openbaar. Weliswaar moet ook voor vogels aan alle gestelde criteria voor ontheffingverlening worden voldaan, maar volgens het Ministerie van LNV treden er geen problemen op voor het voorgenomen plan of project. Werkzaamheden dienen buiten het broedseizoen plaats te vinden. Het is overigens maar de vraag of hier geen strijdigheid met de Vogelrichtlijn ontstaat, aangezien deze aangeeft dat er ook een zorgplicht buiten het broedseizoen is. 3 Geen afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding van de soort Inzichtelijk dient te worden gemaakt wat de effecten van de voorgenomen handelingen zijn op: De populatieomvang. Op welk niveau de populatie moet worden getoetst, hangt af van de mate van bedreiging en omvang van de soort; Natuurlijk verspreidingsgebied van de soort. Hierbij is het van belang of er sprake is van verstoring van een kerngebied; Natuurlijkheid van de situatie. Komt of de soort toevallig in het plangebied voor of vormt de biotoop een onderdeel van het leefgebied van de soort? Indien de gunstige staat wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen om de instandhouding te garanderen. Dit kan door compenserende, maar ook door mitigerende maatregelen te nemen. De termen compensatie en mitigatie staan niet in de Ffw

8 Voor gewone beschermde soorten is een tweetal ontheffingscriteria van belang: 1. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort èn; 2. Er is sprake van een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit. 1 Geen afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding van de soort Bij de gewone beschermde soorten gaat het om de populatieomvang op nationaal niveau. Wanneer er sprake is van daadwerkelijke aantasting, dient door ecologische specialisten bepaald te worden. Momenteel bestaan hierover nog geen richtlijnen van het Ministerie van LNV. Indien de gunstige staat van instandhouding van de soort wel in het geding komt, dienen maatregelen te worden genomen. Dit kan door compenserende en mitigerende maatregelen te nemen. 2 Redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit Hoewel het criterium een redelijk doel of maatschappelijk geaccepteerde activiteit niet nadrukkelijk staat vermeld in de Ffw, dient, volgens het ministerie van LNV, wel aan dit criterium voldaan te worden. Hieronder worden verstaan activiteiten die in de samenleving op grote schaal plaatsvinden en algemeen geaccepteerd zijn. Ruimtelijke plannen en projecten vallen hier onder. Ten aanzien van de onderzoeksplicht dienen alle genoemde stappen in een ecologisch rapport te worden verwerkt. Tevens moeten de resultaten van het ecologisch onderzoek in de toelichting van het betreffende ruimtelijk plan te worden opgenomen. Zodoende kan worden aangegeven dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening zorgvuldig en volledig onderzoek heeft plaatsgevonden, ook naar de belangen van voorkomende beschermde soorten. Er is geen richtlijn in de mate van gedetailleerdheid wat betreft de weergave van de resultaten. Wat in de toelichting van een ruimtelijk plan kan worden opgenomen, zie aandachtspunten onder Opzet ecologisch onderzoek Hoofdvraag 2 Noodzaak en opzet ecologisch onderzoek in het kader van de Flora en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Noodzaak ecologisch onderzoek Op de vraag wanneer ecologisch onderzoek nodig is, kan het volgende worden aangegeven: Indien er beschermde soorten in het kader van de Flora en faunawet in of in de nabijheid van het betreffende plangebied aanwezig zijn. Aangezien tot op heden zelfs zeer algemeen voorkomende soorten zoals een mol en een egel beschermd zijn, is ecologisch onderzoek bij een ruimtelijke ingreep altijd noodzakelijk. Opzet ecologisch onderzoek Aanbevolen wordt de volgende onderdelen in een ecologisch onderzoek op te nemen: Juridisch kader Het juridische kader van de Ffw. Geef het doel van de Ffw, de werking ten aanzien van ontheffingverlening bij ruimtelijke ingrepen (art. 75 Ffw) en de rechtsgevolgen hiervan aan. Het kan het verstandig zijn ook de Vogel en Habitatrichtlijn te bespreken als gebiedsbescherming mede een rol speelt. Uit het juridische kader moet duidelijk worden waaraan de soorten straks in het rapport worden getoetst. Voor wat betreft definiëring van relevante begrippen is het raadzaam om, zolang er nog geen definitieve circulaire is uitgebracht, de toelichting die de Europese Commissie bij de Habitatrichtlijn 4 geeft en de reeds bestaande jurisprudentie, te gebruiken. 4 Publicatie Beheer van Natura 2000 gebieden, Europese Commissie,

9 Gegevensonderzoek Vermeld of in het plangebied extra dan wel gewone beschermde soorten voorkomen. Informatieverzameling kan het beste als volgt plaatsvinden: Bestaande informatie: hiertoe kan het Natuurloket worden geraadpleegd. Deze website geeft een eerste indruk van de aanwezige beschermde soorten in het betreffende plangebied en de van de mate waarin het plangebied reeds is onderzocht. Gegevens zijn mede afkomstig van specialistische soortenorganisaties. Gedetailleerdere gegevens kunnen tegen betaling bij deze organisaties worden opgevraagd. Veldbezoek: voor een goede interpretatie is een veldbezoek altijd noodzakelijk. Veldonderzoek: indien onvoldoende informatie beschikbaar is, dient veldonderzoek te worden gepleegd. Veldonderzoek is specialistisch en seizoengebonden werk. Gezien de verschillende leefwijzen van de te onderzoeken soorten dienen hierop ook de inventarisatiemethoden te worden afgestemd. Overige aandachtspunten bij gegevensonderzoek: Geef aan of de inventarisaties van de soorten adequaat en representatief zijn; Vermeld tevens de gehanteerde onderzoeksmethoden (zowel aangeleverde gegevens als veldonderzoek, indien van toepassing), de periode van monitoring en de ouderdom van gebruikte gegevens; Gebruik duidelijke bewoordingen. Wijze van effectbeschrijving en conclusies Indien de voorgenomen handelingen in strijd zijn met de verbodsbepalingen van de Ffw, dient te worden vermeld welke verbodsbepalingen overtreden worden; Vervolgens moeten de effecten van de ruimtelijke ingreep op de betreffende soorten worden beschreven. Het is raadzaam om effecten te categoriseren en om aan te geven of de effecten optreden in de aanleg - en/of gebruiksfase; Vervolgens dient te worden aangegeven of aan de ontheffingscriteria wordt voldaan, zoals weergegeven in het juridische kader. Tevens moeten de mitigerende en compenserende maatregelen vermeld worden; Als eindconclusie moet vermeld worden of er de verwachting bestaat dat de ontheffing redelijkerwijs zal worden verleend. Het kan mogelijk zijn dat de ontheffing reeds is afgegeven. Dit dient dan tevens in de toelichting worden opgenomen. Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Aanbevolen wordt te vermelden in de toelichting: Het juridisch kader van de Ffw. Geef kort het doel van de Ffw, de werking ten aanzien van ontheffingverlening bij ruimtelijke ingrepen (art. 75 Ffw) en de rechtsgevolgen aan. Vermeld of in het plangebied extra dan wel gewone beschermde soorten voorkomen. Om aan te geven om welke soorten het gaat, kan worden verwezen naar het ecologische rapport, welke separaat of als bijlage aan het plan kan worden toegevoegd; Geef ook aan of de inventarisaties van de soorten adequaat en representatief zijn; Neem een korte beschrijving op van de effecten. Geef in de vorm van conclusies aan of aan de ontheffingscriteria wordt voldaan, zoals weergegeven in het juridische kader. Vermeld ook welke mitigerende dan wel compenserende maatregelen noodzakelijk zijn; Vermeld of het te verwachten valt dat de ontheffing redelijkerwijs zal worden verleend. Mogelijk is de ontheffing reeds is afgegeven. Dan dient dit tevens in de toelichting worden opgenomen. Bovenstaande samenvatting is uitgebreider weergegeven in een interactief stappenplan voor een onderzoek in het kader van de Flora en faunawet bij een ruimtelijke ingreep (bijlage 4). Daarbij wordt tevens een interactieve leidraad voor het bijbehorende ecologisch onderzoek gegeven (bijlage 8)

10 INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding Achtergrond Flora - en faunawet Ontstaanswijze Flora- en faunawet Opbouw van de Flora - en faunawet Werking van de Flora - en faunawet Aanwijzing van beschermde soorten Verbodsbepalingen Vrijstelling - en ontheffingsbepalingen Ontwerp AMvB: algemene vrijstelling Ontwerp AMvB: vaststelling lijsten bedreigde soorten Beschermde leefomgeving Betekenis van de Flora- en Faunawet voor ruimtelijk relevante besluiten Uitvoeringspraktijk ontheffingverlening artikel 75 Flora en faunawet Relevante begrippen Flora en faunawet ten aanzien van onhteffingverlening Verbodsbepalingen Ontheffingscriteria artikel 75 leden 4 en 5 Flora- en faunawet Ecologisch onderzoek in het kader van de Flora en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Schaalniveau onderzoek Gegevensonderzoek Wijze van (effect)beschrijving en daaruit volgende conclusies Doorvertaling van ecologisch onderzoek in ruimtelijke plannen Conclusies en aanbevelingen Conclusies en aanbevelingen begrippenkader ontheffingverlening artikel 75 Flora en faunawet Verbodsbepalingen Ontheffingscriteria artikel 75, leden 4 en 5 Flora en faunawet Conclusies en aanbevelingen ecologisch onderzoek in het kader van Flora- en faunawet bij een ruimtelijke ingreep Slotopmerkingen...53 Begrippen en afkortingenlijst...56 Literatuurlijst Jurisprudentieoverzicht...60 Bijlage 1 Wettekst Flora en faunawet Bijlage 2 Overzicht huidige aangewezen beschermde soorten in het kader van de Flora- en faunawet Bijlage 3 Overzicht toekomstig vrij te stellen soorten in het kader van de Flora en faunawet Bijlage 4 Stappenplan Flora en faunawet onderzoek bij een ruimtelijke ingreep Bijlage 5 Interviews Ministerie LNV (directie Natuurbeheer en regiodirecties) Interview Ministerie LNV directie Natuurbeheer Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord - West Interview Ministerie LNV regiodirectie Noord Interview Ministerie LNV regiodirectie Oost Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid - West Interview Ministerie LNV regiodirectie Zuid

11 Bijlage 6 Beschrijving ecologisch onderzoeken van casus Algemene opmerkingen ecologisch onderzoek N West Woningbouwlocatie Kernhem Baggerspeciedepot Hollandsch Diep WTCW - terrein Amsterdam Rijksweg A 73 Zuid Bijlage 7 Voorbeeld opname ecologisch onderzoek in toelichting ruimtelijke plannen Bijlage 8 Leidraad ecologisch onderzoek Flora - en faunawet bij een ruimtelijke ingreep

12 1 Inleiding Aanleiding Bunzing frustreert aanleg nieuwe weg N470 (Haagsche Courant, ); Hagedis blokkeert bouw bungalows (Staatscourant nr. 25, ) Zomaar een greep uit de veelheid van krantenberichten die betrekking hebben op de Flora en faunawet. Het signaal dat bepaalde dier en plantensoorten voor de nodige ophef en vertraging bij ruimtelijke projecten kunnen zorgen, is ondertussen wel duidelijk geworden. Menig plan is door de rechter geblokkeerd wegens het ontbreken of onzorgvuldig uitvoeren van een onderzoek in het kader van de Flora faunawet naar beschermde dier en plantensoorten. Het bestaan van, maar veel belangrijker de verplichtingen voortkomend uit de Flora - en faunawet, kunnen niet worden genegeerd mede gezien de eisen gesteld in de Europese Vogel en Habitatrichtlijn. De Flora- en faunawet, maar ook de toekomstige Natuurbeschermingswet zijn mede ontstaan door de Europese Vogel en Habitatrichtlijnen. Ook het adviesbureau RBOI, gespecialiseerd in de ruimtelijke ordening, wordt regelmatig geconfronteerd met de werking van de Flora- en faunawet. Hierbij blijkt dat een goede, maar vooral praktijkgerichte uitleg van het toepassen van deze wet bij ruimtelijke ingrepen onontbeerlijk is. Echter, op essentiële punten ontbreekt deze praktische uitleg, omdat de toelichting op de Flora en faunawet ontoereikend is of jurisprudentie op bepaalde punten vooralsnog ontbreekt. Een praktische uitleg is noodzakelijk gezien de wettelijke onderzoeksplicht in het Besluit op de ruimtelijke ordening. Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Uit de voorhanden zijnde jurisprudentie blijkt dat onder deze onderzoeksplicht mede een onderzoek in het kader van de Flora en faunawet valt. Doel en probleemstelling Dit verslag Ruimtelijke ontwikkeling en de Flora en faunawet gewogen heeft dan ook als doel: Het opstellen van een leidraad voor het toepassen van de Flora- en faunawet bij ruimtelijke relevante plannen en projecten voor het adviesbureau RBOI door inzicht te geven in de praktische uitvoering van deze wet. Het eindproduct is een praktisch schematisch stappenplan, dat RBOI kan gebruiken bij de advisering. De probleemstelling omvat een tweetal hoofdvragen: 1. Hoe dient de onderzoeksplicht in het kader van de Flora- en faunawet te worden vertaald naar en uitgevoerd in de praktijk? In het bijzonder gaat het om de criteria voor ontheffingverlening ex artikel 75 Flora en faunawet. 2. Wanneer is ecologisch onderzoek nodig en hoe dient deze er dan uit te zien? Op welke manier kan het ecologisch onderzoek het beste worden opgenomen in een ruimtelijk plan, te weten: streekplan, regionaal structuurplan en bestemmingplan? Afbakening onderzoek Deze scriptie gaat in op die delen van de Flora- en faunawet die relevant zijn voor de ruimtelijke ordening. Bepalingen van de Flora- en faunawet zoals de jacht, eendenkooien, het rapen van kievitseieren, het prepareren van dieren, het beheer en de bestrijding van schade van dieren worden buiten beschouwing gelaten. Centraal staan in dit onderzoek de planfiguren uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in het bijzonder het bestemmingsplan, de zelfstandige project- procedure, het regionaal structuurplan en het streekplan. Voor deze selectie is gekozen vanwege de juridische bindende werking, uitgaande van de opname van concrete beleidsbeslissingen in het regionaal structuurplan en het streekplan. Natuurlijk speelt op rijksniveau de Planologische Kernbeslissing een belangrijke rol, echter gezien het terrein van de advisering van RBOI, zal hieraan verder geen aandacht worden besteed. Advisering door RBOI concentreert zich op bovengenoemde plannen

13 Werkwijze Bij het schrijven van het verslag is er een uitgebreid literatuur -en jurisprudentieonderzoek verricht. Aangezien een aantal gehanteerde begrippen in de Flora- en faunawet veelal onvoldoende of niet uitgekristalliseerd zijn, was het noodzakelijk om interviews te houden met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Daarbij is er voor gekozen om zowel de hoofddirectie Natuurbeheer als de vijf onderliggende regiodirecties te interviewen. De reden hiervoor is dat de regiodirecties dagelijks met de Flora- faunawet van doen hebben. Aangezien er tot op heden geen duidelijk werkkader is, kunnen de regiodirecties de Flora- en faunawet verschillend interpreteren. Hoewel de interviews na goedkeuring door de hoofddirectie en de regiodirecties zijn opgenomen en verwerkt in het verslag, betreft het hier een momentopname van interpretaties van de huidige stand van zaken. Gaandeweg in het verslag zal duidelijk worden dat de Flora en faunawet (op termijn) aan veranderingen onder hevig is. Tevens zal jurisprudentie nadere invulling van de wet geven. Hierdoor kunnen dus ook standpunten wijzigen. Ten aanzien van illustraties kan worden opgemerkt, dat indien bronvermelding ontbreekt, het een bewerking van de auteur betreft. Leeswijzer In hoofdstuk 2 bevat een korte schets van de voorgeschiedenis van de Flora- en faunawet. Daarna zijn enkele essentiële delen van de Flora en faunawet, die van belang zijn voor een ruimtelijke ingreep, nader uiteen gezet. Hoofdstuk 2 eindigt met een globaal stappenplan, waarin de besproken delen zijn verwerkt. Dit theoretische stappenplan dient als basis bij hoofdstuk 3. In hoofdstuk 3 staat de praktische uitvoering van het theoretische stappenplan centraal. Hierbij wordt ingegaan relevante begrippen ten aanzien van ontheffingverlening. Daarnaast staat de manier van het opzetten van een ecologisch onderzoek centraal. Immers, indien blijkt dat deze onvolledig of incorrect is uitgevoerd, zal deze in een later stadium bij een rechter onderuit worden gehaald. Hoofdstuk 4 wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen. De aanbevelingen worden gedaan in de vorm van een interactief stappenplan voor een onderzoek in het kader van de Flora en faunawet bij een ruimtelijke ingreep (bijlage 4). Daarbij wordt tevens een interactieve leidraad voor het bijbehorende ecologisch onderzoek gegeven (bijlage 8). Tot slot volgen nog enkele slotopmerkingen in hoofdstuk 5. Tot slot Deze scriptie is in het kader van een afstudeeropdracht van de HBO opleiding Ruimtelijke Ordening en Planologie geschreven. Hoewel de opleiding zich niet richt tot onderwerpen zoals de Flora en faunawet is door persoonlijke interesse en signalen uit de praktijk dit toch als afstudeeronderwerp gekozen. Door het beschrijven en analyseren van het raakveld tussen ruimtelijke ordening en de Florafaunawet wordt zodoende gestreefd een bijdrage te leveren aan een goede invulling van ruimtelijke plannen enerzijds en het belang van het behoud van flora en fauna anderzijds

14 2 Achtergrond Flora - en faunawet Op 1 april 2002 is de Flora - en faunawet (hierna aangeduid als Ffw) in werking getreden. Het doel van deze wet is het beschermen van alle in het wild levende inheemse en uitheemse dier - en plantensoorten op het Nederlandse grondgebied. Met de bescherming wordt getracht de instandhouding en herstel van een verscheidenheid aan planten en diersoorten na te streven. Het erkennen van de intrinsieke waarde van een plant of dier staat voorop. 4 Planten en dieren vormen immers een onvervangbaar deel van het leven op aarde. De implementatie van de Europese Vogel en Habitatrichtlijn vormt, zoals ook geldt voor de toekomstige Natuurbeschermingswet, een ander doel van de Ffw. De Ffw vervangt een aantal wetten dat voorheen betrekking had op de bescherming van dier - en plantensoorten, te weten: de Vogelwet 1936; de Jachtwet; de Natuurbeschermingswet (alleen hoofdstuk V: de soortenbescherming); de Nuttige Dierenwet 1914; de Wet Bedreigde uitheemse dier - en plantensoorten (Wet Budep). 2.1 Ontstaanswijze Flora- en faunawet Er zijn in internationaal verband door de Nederlandse Staat verplichtingen aangegaan voor de bescherming van natuur en milieu. Op wereldschaal is er het CITES verdrag (1973) betreffende de internationale handel in beschermde plant - en diersoorten en de Conventie van Bonn (1979) over de bescherming van trekkende wilde diersoorten gesloten. In Europa is met name het Verdrag van Bern (1979) en de Vogel en Habitatrichtlijn van belang, welke hieronder nader uiteen worden gezet. Verdrag van Bern Het Verdrag van Bern 5 is in 1979 tot stand gekomen en in 1982 in werking getreden. Het verdrag is mede ondertekend door de Europese Gemeenschap. Daarnaast heeft Nederland het verdrag als afzonderlijk land tevens geratificeerd. Het verdrag heeft als doel het beschermen van wilde planten en dieren en hun natuurlijke leefmilieus in Europa. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de soorten, die met uitsterven bedreigd worden en kwetsbaar zijn.deze soorten zijn opgenomen in de bijlagen van het Verdrag. Deelnemende lidstaten aan het verdrag moeten maatregelen nemen om populaties van de dier - en plantensoorten en hun leefmilieus te beschermen en in stand te houden. Het verdrag maakt een onderscheid tussen twee categorieën van te beschermen soorten: streng beschermde dier en plantensoorten (Bijlage I en II van de Conventie) en de gewone beschermde diersoorten (Bijlage III van de Conventie). Aantasting van de beschermde soorten is alleen toegestaan in een aantal limitatief opgesomde situaties. Nederland heeft aan het verdrag uitvoering gegeven door onder andere het opstellen van de zogenaamde Rode Lijsten (ingevolge art. 1 en 3 Verdrag van Bern). Een Rode Lijst is een nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - en plantensoorten. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (hierna LNV) stelt deze lijsten op. De Lijsten dienen als graadmeter om de effectiviteit van het natuurbeleid vast te stellen en om te bepalen waarop het natuurbeleid zich in het vervolg moet gaan richten. Provincies gebruiken mede deze Rode Lijsten om hun beleid ten aanzien van bedreigde soorten vast te stellen. Vogel - en Habitatrichtlijn In 1979 is de Vogelrichtlijn 6 en in 1992 de Habitatrichtlijn 7 door de Europese Unie vastgesteld. De Vogelrichtlijn richt zich op het behoud van de vogelstand en de Habitatrichtlijn op de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (met uitzondering van vogels). Beide verdragen zijn complementair aan elkaar en in de praktijk loopt de werking van beide richtlijnen grotendeels parallel. De Vogel - en Habitatrichtlijn geven bindende regels voor de lidstaten van de Europese Unie. 4 Brochure Ter bescherming van onvervangbare flora en fauna, Algemene toelichting op de Flora en fauna, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna min LNV), april 2002 en de aanhef van de Ffw 5 Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural habitats, Tractatenblad 1980, nr Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand 7 Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna

15 De bescherming van zowel de Vogel als de Habitatrichtlijn kan worden gesplitst in een gebiedsbescherming en een soortenbescherming. Gebiedsbescherming Bij de gebiedsbescherming worden speciale beschermingszones vastgesteld. Deze zones worden ook wel aangeduid als Vogel en Habitatrichtlijngebieden. Het vaststellen van de gebieden gebeurt aan de hand van selectiecriteria en soorten die vermeld staan in bepaalde bijlagen van de Vogel - en Habitatrichtlijn. Het gaat om vogelsoorten die zijn weergegeven in Bijlage I van de Vogelrichtlijn en habitats en overige dier - en plantensoorten die in Bijlage I respectievelijk II van de Habitatrichtlijn zijn vermeld. Het betreft soorten die van communautair belang worden geacht, waarvoor het aanwijzen van speciale beschermingszones door de Lidstaten vereist is. Ingrepen in deze zones zijn slechts onder limitatief opgesomde voorwaarden toegestaan. Soortenbescherming Bij de soortenbescherming gaat het om de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende soorten. De Vogelrichtlijn beschermt alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied waarop het verdrag betrekking heeft. Het aantasten van de soorten en hun voortplantings-, vaste rust - of verblijfplaats is niet toegestaan. Wat betreft handel of jacht geeft de Vogelrichtlijn beperkte mogelijkheden aan voor alleen vogels die voorkomen in Bijlagen II of III van de Vogelrichtlijn. De Habitatrichtlijn maakt een onderscheid tussen: Dier en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd (Bijlage IV) en; Dier en plantensoorten van communautair belang waarvoor het onttrekken aan de natuur en de exploitatie aan beheersmaatregelen kunnen worden ontworpen (Bijlage V). Voor de soorten voorkomend in bijlage IV moeten door de lidstaten een hele reeks van verboden worden ingesteld. Te denken valt aan: het verbod van het opzettelijk vangen, doden van dieren of afsnijden van planten. Tevens zijn bepaalde vormen van vervoer van levende dieren ontoelaatbaar. Slechts onder bepaalde voorwaarden kan van deze verboden worden afgeweken. Of een voorgenomen ruimtelijke plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van het betreffende plangebied, toch realiseerbaar is, hangt af van het beschermingsregime van bijlagen IV en V. Voor de soorten uit bijlage IV gelden er zwaardere criteria dan voor soorten uit bijlage V. Implementatie in nationaal recht Zoals uit bovenstaande blijkt, zijn de Vogel - en Habitatrichtlijn gericht op het beschermen van zowel gebieden (speciale beschermingszones) als soorten. Gebiedsbescherming Kijkend naar de implementatie van de richtlijnen in het nationaal recht, valt op dat de bepalingen van de gebiedsbescherming tot op heden niet goed zijn omgezet. Daarbij gaat het met name om de bepalingen die betrekking hebben voor de ingrepen in en nabij de speciale beschermingszones. Jurisprudentie geeft aan dat er bij de aangewezen vogelrichtlijngebieden de Vogel en Habitatrichtlijn rechtstreekse werking hebben. 8 Dit betekent dat bij een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling in of bij een aangewezen vogelrichtlijngebied een rechtstreekse toetsing aan de Habitatrichtlijn (art. 6 leden 3 en 4) plaatsvindt. 9 Daarentegen wordt over een rechtstreekse werking voor aangemelde Habitatgebieden in de jurisprudentie 10 verschillend gedacht. Recent zijn er prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie 11 of van een rechtstreekse werking van de Habitatrichtlijn (art. 6 leden 3 en 4) mag worden uitgegaan. Speciale beschermingszones in het kader van de Habitatrichtlijn worden, in tegenstelling tot de Vogelrichtlijn, eerst door de lidstaat aangemeld bij de Europese Commissie en vervolgens door de Commissie op een communautaire lijst gezet, waarna de lidstaten gebieden definitief aanwijzen. Momenteel is er een ontwerplijst met aangemelde Habitatrichtlijngebieden gereed, maar deze kan mogelijk nog worden aangepast aangezien 8 Hof van Justitie van de EG (hierna aangeduid als HvJ EG) 2 augustus 1993 c355/90 Santonazaak en HvJ EG, 11 juli 1996 C-44/95 Lappel Bank - zaak 9 Voor ten onrechte niet aangewezen Vogelrichtlijngebieden geldt art. 4 lid 4 Vogelrichtlijn (zie HvJ EG 7 december 2000, zaak C-374/98 Basses Corbières) 10 Geen rechtstreekse werking: ABRS 27 maart 2001, zaaknr.: E Geen rechtstreekse werking, maar wel beroep op voorzorgsbeginsel art. 10 EG- Verdrag: ABRS 11 juli 2001, zaaknr /1 en ABRS, 20 november 2002, zaaknr /1 11 ABRS 27 maart 2002, zaaknr.: /1 en /1-12 -

16 betrokkenen op deze lijst via openbare procedure kunnen reageren. De verwachting is dat de officiële aanmelding medio 2003 naar de Europese Commissie wordt verstuurd. Momenteel ligt er een wijzigingsvoorstel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw) 1998 om gebiedsbepalingen van de Vogel en habitatrichtlijn te implementeren. Nog onduidelijk is wanneer de gehele nieuwe Nbw in werking treedt. De Nbw richt zich dus op de bescherming van de gebieden. Soortenbescherming Daarentegen zijn de bepalingen van soortenbescherming wel correct omgezet en vastgelegd in de Ffw. Voorheen waren deze soortenbeschermingsbepalingen geïmplementeerd in een aantal nationale wetten, die reeds door de Ffw zijn vervangen. Te denken valt aan onder andere de Jachtwet, Vogelwet en de Wet Bedreigde uitheemse dier - en plantensoorten. Vogel en Habitatrichtlijn Gebiedsbescherming Soortenbescherming Nu: rechtstreekse werking art. 6, leden 3 en 4 Habitatrichtlijn 13 Toekomst: Natuurbeschermingswet Flora - en faunawet Figuur 1 Samenhang tussen en implementatie van Europese en nationale wet en regelgeving Positie van de Flora - en faunawet in het Nederlands natuurbeleid Gezamenlijk geven de Ffw, de (toekomstige) Natuurbeschermingswet (hierna aangeduid als Nbw) en het Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid inhoud aan de natuurbescherming in Nederland. Nederland heeft zich, naast de min of meer passieve bescherming die de Ffw en de Nbw bieden, tevens verplicht om actief bedreigde soorten te beschermen. Dit is uitgewerkt in het zogenaamde Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid Zo worden bijvoorbeeld soortbeschermingsplannen opgesteld voor sommige soorten op de Rode Lijst en de Vogel - en Habitatrichtlijn. Natuurbeleid Gebiedenbeleid Soortenbeleid Passieve bescherming: Nu: rechtstreekse werking art. 6, leden 3 en 4 Habitatrichtlijn Toekomst: Natuurbeschermingswet 1998 En reeds: Het aanwijzen van (staats/beschermde) natuurmonumenten (Nbw), Relatienotabeleid en Structuurschema Groene Ruimte met Ecologische Hoofdstructuur Actieve bescherming: Meerjarenprogramma Uitvoering Soortenbeleid Passieve bescherming: Flora - en faunawet Figuur 2 Overzicht structuur natuurbeleid 12 Kamerstukken TK, , 28171, nr.3 13 Geldt voor aangewezen Vogelrichtlijngebieden. Ten aanzien van een rechtstreekse werking voor aangemelde Habitatrichtlijngebieden bestaat nog geen duidelijkheid. Voor ten onrechte niet aangewezen Vogelrichtlijngebieden geldt art. 4 lid 4 Vogelrichtlijn 14 Hoewel het jaartal anders doet vermoeden, is deze wet tot op heden nog niet in werking getreden

17 2.2 Opbouw van de Flora - en faunawet De Ffw 15 is een kaderwet, wat inhoudt dat de wet alleen de hoofdlijnen van de regels weergeeft. Een precieze uitwerking van onder andere welke soorten zijn beschermd en onder welke omstandigheden de bescherming plaatsvindt, is geregeld in verscheidene Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) en Ministeriële regelingen. Momenteel zijn er 7 AMvB s en 15 Ministeriële regelingen. 16 Op hoofdlijnen bestaat de Ffw uit de volgende hoofdstukken: 1. Algemene bepalingen, waar begrippen worden gedefinieerd die in de wettekst worden gebruikt; 2. Dit hoofdstuk vormt het centrale onderdeel van de Ffw. Hierin is aangegeven welke soorten beschermd zijn en op welke soorten de verbodsbepalingen betrekking hebben; 3. Algemene verbodsbepalingen; 4. De beschermde leefomgeving Gedeputeerde Staten hebben de mogelijkheid om kleine gebieden die van belang zijn als leefgebied van beschermde soorten veilig te stellen tegen aantasting; 5. Bijzondere bepalingen Hierin wordt onder andere aangegeven in hoeverre bestuursorganen vrijstelling en ontheffing van verbodsbepalingen kunnen geven en op welke wijze kan worden afgeweken van verbodsbepalingen. Hier komt het nee, tenzij principe naar voren: beschermen staat voorop, ingrijpen vormt een uitzondering. Bepaalde handelingen ten aanzien van dieren en planten zijn slechts onder strikte voorwaarden toegestaan. Tevens komen bijzondere bepalingen omtrent jacht, schadebestrijding, rapen van kievitseieren en het prepareren en houden van dieren aan de orde; 6. In dit hoofdstuk staat het Faunafonds centraal. Hier worden mogelijkheden aangegeven voor tegemoetkoming in schade die aangericht is door beschermde diersoorten; 7. Overige bepalingen; 8. Toezicht, straf en dwangbepalingen en; 9. Overgangs - en slotbepalingen. 2.3 Werking van de Flora - en faunawet Bij een toekomstige ruimtelijke ingreep geldt er volgens de Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) een onderzoeksplicht (art. 6 en 9 Bro). Deze onderzoeksplicht geeft aan dat er voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling onderzoek verricht moet worden naar de bestaande toestand van het gebied en naar de mogelijke, wenselijke ontwikkelingen in dat gebied. Hieronder valt ook een onderzoek in het kader van de Flora- en faunawet. Door een ruimtelijke ingreep kunnen er schadelijke handelingen in het kader van de Ffw plaatsvinden. Bouwactiviteiten kunnen leiden tot verstoring van dieren en vernietiging van groeiplaatsen van planten, waardoor verbodsbepalingen van de Ffw overtreden worden. Dit laat onverlet dat voor elke handeling of activiteit de zogenaamde zorgplicht van kracht is, verwoordt in art. 2 Ffw: Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving. Dat betekent dat een ieder zò dient te handelen, of juist handelingen na te laten, dat in het wild voorkomende dier en plantensoorten daarvan géén of zo min mogelijke hinder ondervinden. 17 Om deze zorgplicht na te kunnen komen, moet het nodige achterhaald worden. De onderzoeksplicht bestaat globaal uit de volgende stappen: 18 Allereerst moet bekend zijn welke soorten zijn beschermd volgens de Ffw (2.3.1). Als er beschermde soorten voorkomen, zal bepaald moeten worden of er door de voorgenomen handeling of activiteit verbodsbepalingen worden overtreden (2.3.2). Vervolgens moet er worden gekeken of de vrijstellings - en ontheffingsbepalingen ten aanzien van de verbodsbepalingen van toepassing kunnen zijn (2.3.3). Daarbij wordt tevens ingegaan op de toekomstige ontwikkelingen. Zo komt in een algemene vrijstelling voor algemeen voorkomende soorten aan de orde en staat de ontwerp - AMvB voor het aanwijzen van streng beschermde soorten centraal. Tot slot wordt in het instrument van het aanwijzen van een beschermde 15 Voor de integrale wettekst van de Flora- en faunawet wordt verwezen naar bijlage 1 16 Voor een overzicht van AMvB s en Ministeriële regelingen zie Handhavingsdocument Flora en faunawet, Openbaar Ministerie, 2002, p Brochure Ondernemen en de Flora- en faunawet, versie 1.0, januari 2003, min LNV, p In paragraaf 2.4 wordt nadere relatie gelegd met de onderzoeksplicht in het kader van art. 6 en 9 Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro)

18 leefomgeving besproken. Dit instrument kan mede een rol spelen in het onderzoek in het kader van de Ffw. De Ffw biedt bescherming door: 1. Het aanwijzen van beschermde soorten (2.3.1) en door het verbieden van bepaalde handelingen die schadelijk zijn voor de beschermde aangewezen planten of dieren (2.3.2); 2. Het aanwijzen van kleine terreinen of objecten als beschermde leefomgeving (2.3.4) Aanwijzing van beschermde soorten Voorgeschiedenis aanwijzing dier en plantensoorten Zowel de Vogelwet (1936) als de Nbw (1973) beschermen op individu - niveau. Zo is het onder andere wettelijk verboden beschermde plantensoorten te plukken, af te snijden of uit te steken. Echter, deze wettelijke bescherming is voor een groot aantal beschermde plantensoorten vervallen. Dit valt te verklaren door de criteria die zijn gehanteerd bij de keuze van de te beschermen plantensoorten in de Nbw. Zo zijn alleen plantensoorten beschermd die het gevaar lopen geplukt, uitgestoken of afgesneden te worden vanwege hun fraaie uiterlijk. Maar er zijn echter geen voorbeelden in Nederland bekend van soorten die daadwerkelijk zijn uitgestorven door dergelijke activiteiten. Daarentegen zijn er sinds 1900 wel 50 plantensoorten, waaronder zeldzame soorten, uitgestorven door agrarische beheer. 19 Hierdoor zijn er zeldzame plantensoorten uitgestorven. Dit valt mede te verklaren door de Nota van Toelichting bij de Nbw. Deze gaf aan dat: Het om praktische redenen wenselijk is dat het aantal beschermde soorten zo beperkt mogelijk te houden. Zo zijn in de lijst geen soorten opgenomen die weliswaar zeldzaam zijn, maar die doordat zij weinig opvallen niet als gevolg van plukken, uitsteken of afsnijden worden bedreigd 20 Kijkend naar de huidige selectie van beschermde plantensoorten volgens de Ffw, valt op dat vrijwel dezelfde plantensoorten zijn beschermd als in de Nbw. Ten aanzien van de diersoorten is het vooral opvallend dat alle zoogdieren in de Ffw zijn beschermd, terwijl daarvoor vrijwel geen aanleiding bestond. In de Nbw was slechts een beperkte selectie beschermd. Door een amendement van de Tweede Kamer is hier verandering ingekomen. 21 Aanwijzing van beschermde soorten Het aanwijzen van beschermde dier en plantensoorten heeft op verschillende wijzen plaatsgevonden: In de wet zelf: Van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen. Welke diersoorten onder de genoemde categorieën vallen, staan vermeld in de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten. 22 Indien een soort niet voorkomt op de Bekendmakingslijst, maar wel degelijk valt onder een categorie van art. 4, lid 1 Ffw, dan moet de soort als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt. Bij algemene maatregel van bestuur: Besluit aanwijzing dier en plantensoorten Flora en faunawet (hierna: Aanwijzingsbesluit). 23 Het betreft soorten die bescherming behoeven op grond van nationale motieven. Bij Ministeriële regeling: Regeling aanwijzing van dier en plantensoorten. 24 Het betreft soorten die aangewezen worden ter uitvoering van internationale verplichtingen en bindende besluiten van de Europese Unie. 19 Beschermde planten en dieren in Nederland, De Natuurbeschermingswet, hoofdstuk Beschermde planten, p.18 en p. 35, Ton van Ewijk, Kosmos Z & K uitgevers Utrecht/Antwerpen. 20 Overigens zijn in de Ffw wel extra plantensoorten, naast de beschermde plantensoorten van de Nbw, uit bijlage IV van de Habitatrichtlijn eraan toegevoegd. Maar van de honderden genoemde plantensoorten in bijlage IV habitatrichtlijn, komen daadwerkelijk drie soorten in Nederland voor. Te weten: Kruipend moerasscherm, sturmia en drijvende waterweegbree, zie Blad Handhaving, sept/okt 2001, nr. 5, losse bijlage bij artikel Een worsteling op de vierkante meter, p. 14 e.v. 21 Als argumentatie werd gegeven dat er geen overwegende argumenten om deze soorten (bedoeld: zoogdieren) niet bij wet een beschermde status te geven. Weliswaar gaat het soms om wel heel algemene soorten, maar dit geldt ook voor een aantal soorten die vallen onder het regime van de Vogelwet Zie: Kamerstukken TK, , 28171, nr.3, p. 30) Opvallend is dat nu op de concept- vrijstellingslijst van beschermde soorten waarvoor geen ontheffing hoeft te worden aangevraagd, een groot aantal zoogdieren staan. Zie ook paragraaf Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten, 7 november 2002, Stcr. 13 november 2001, nr Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier en plantensoort ingevolge de Flora - en faunawet, Stb. 2000, nr Regeling aanwijzing dier - en plantensoorten Flora en Faunawet. Stcrt. 13 maart 2002, nr

19 Beschermde diersoorten De volgende diersoorten zijn in of krachtens de Ffw aangewezen als inheemse beschermde soort: Alle inheemse zoogdieren, met uitzondering van: de zwarte rat, bruine rat, de huismuis 25 en gedomesticeerde exemplaren van bunzing, konijn en varken; 26 Alle vogels die van nature voorkomen op het grondgebied van de Europese Unie 27, met uitzondering van: gedomesticeerde exemplaren van de grauwe gans, de Europese kanarie, de rotsduif en de wilde eend; 28 Alle in Nederland voorkomende amfibieën en reptielen 29 ; Alle in Nederland voorkomende vissen, behalve de soorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is; 30 De kreeftachtigen, kevers en dagvlinders, mieren en slakken, die zijn vermeld in Bijlage II van het Aanwijzigingsbesluit; 20 De bij Ministeriële regeling aangewezen diersoorten; 21 Beschermde plantensoorten Plantensoorten zijn krachtens de Ffw aangewezen als inheemse beschermde soort: De plantensoorten die zijn vermeld in Bijlage I van het Aanwijzigingsbesluit; 20 De bij Ministeriële regeling aangewezen plantensoorten. 21 Deze uitvoerige opsomming kan de indruk wekken dat vrijwel de gehele Nederlandse fauna en een groot deel van de flora bij de inwerkingtreding van de Ffw een beschermde status hebben gekregen. Enige nuance is wel op zijn plaats indien naar de Rode Lijsten wordt gekeken. Zoals aangegeven is een Rode Lijst een, op het Verdrag van Bern gebaseerde, nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - of plantensoorten. Hieruit zou logischerwijs geconcludeerd kunnen worden dat alle Rode Lijsten ook zijn opgenomen in de Ffw, maar het tegendeel is waar. Onderstaande tabel illustreert dat minder dan de helft (46%) van de Rode Lijstsoorten wettelijke beschermd is door de Ffw. Overigens geeft het Ministerie van LNV aan dat er geen achterliggende redenen bestaan voor het feit dat Rode Lijstensoorten wettelijk niet consequent zijn beschermd. Het Ministerie is zich wel bewust van deze situatie en is van plan om op lange termijn deze scheve verhouding weer (enigszins) recht te trekken. 31 Tabel 1 Wettelijke bescherming Rode Lijstsoorten Soortgroep Aantal Rode Lijstsoorten Waarvan wettelijk beschermd Vogels (100%) Amfibieën 9 9 (100%) Reptielen 6 6 (100%) Zoogdieren (100%) Vlinders (54%) Vissen (42%) Libellen 27 8 (30%) Planten (12 %) Sprinkhanen 18 0 (0%) Totaal (46%) Bron: adviesbureau RBOI Afgevraagd dient te worden of hierdoor geen strijdigheid ontstaat met het Verdrag van Bern. Immers, art. 2 van het Verdrag 32 geeft aan dat de lidstaten een zorgplicht hebben ten aanzien van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier - of plantensoorten. Deze zorgplicht geldt ook voor de overige 54% van de Rode Lijstsoorten die niet wettelijk verankerd is via de Ffw. 25 art. 4, lid 1, sub a Ffw 26 art.3 Aanwijzigingsbesluit 27 art.4, lid 1, sub b Ffw 28 art. 4 Aanwijzigingsbesluit 29 art. 4, lid 1, sub c Ffw 30 art. 4, lid 1, sub c Ffw 31 Hoewel de passieve (wettelijke) bescherming momenteel niet optimaal is, worden de Rode Lijstsoorten wel actief beschermd. Te denken valt aan allerlei beheersmaatregelen en soortbeschermingsplannen. Echter, voor veel soorten komen deze maatregelen te laat 32 Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats. Bern, 19 september

20 2.3.2 Verbodsbepalingen Bij de verbodsbepalingen is er een onderscheid tussen: Verbodsbepalingen over planten op hun groeiplaats en; Verbodsbepalingen van dieren in hun natuurlijke leefomgeving. Verbodsbepalingen ten aanzien van beschermde inheemse planten Het is verboden om beschermde inheemse planten te plukken, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of te verzamelen of op enig andere wijze de planten van hun groeiplaats te verwijderen (art. 8 Ffw). Verbodsbepalingen ten aanzien van beschermde inheemse dieren Het is verboden beschermde inheemse dieren te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen (art. 9 Ffw); 33 Het is verboden beschermde inheemse dieren opzettelijk te verontrusten (art. 10 Ffw); 34 Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren behorende tot een beschermde inheemse soort te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren (art.11 Ffw); 35 Het is verboden eieren van beschermde inheemse dieren te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen (art.12 Ffw). 32 Ten aanzien van de verbodsbepalingen in art.10 Ffw vallen een tweetal punten op: 1. De verbodsbepaling van art. 10 Ffw houdt een meer verstrekkend verbod in dan de vergelijkende bepalingen in art. 5 van de Vogelrichtlijn en art. 12 Habitatrichtlijn. Artikel 10 verbiedt iedere opzettelijke verontrusting van beschermde inheemse diersoorten, terwijl de Vogel en Habitatrichtlijn minder ver gaan Genoemde verbodsbepalingen zijn afkomstig van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en de vroegere Natuurbeschermings- en de Vogelwet. Kijkend naar de oorspronkelijke bepalingen is opvallend dat alleen in art. 10 Ffw het woord opzettelijk zo letterlijk uit de HR is overgenomen, terwijl in andere verbodsbepalingen juist dit woord ontbreekt. Waarom alleen bij art. 10 Ffw gekozen is om deze term wel op te nemen, wordt niet duidelijk in de toelichting. De enige argumentatie die wordt gegeven is dat om te waarborgen dat dieren behorende tot beschermde inheemse soorten zoveel mogelijk ongestoord kunnen leven, dient ook het opzettelijk verontrusten ervan te worden verboden. 37 Tevens ontbreekt een definitie van opzettelijk verontrusten. Kijkend naar een uitspraak van het Europese Hof van Justitie is al snel sprake van opzettelijk verontrusten. 38 Het Hof bepaalde dat met opzettelijk handelen, zoals bedoeld in art. 12 Habitatrichtlijn 39, ieder handelen, wordt bedoeld waarbij men wist dat het een verstoring tot gevolg zou kunnen hebben en toch doorgaat. 33 Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 a Vogelrichtlijn (hierna: VR) en art. 12, lid 1, a Habitatrichtlijn (hierna: HR) 34 Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 d VR art. 12, lid 1, b HR 35 Deze verbodsbepaling is afkomstig van art. 5 b VR art. 12, lid 1, c en d HR 36 Zo geeft art. 5 van de Vogelrichtlijn aan een verbodsbepaling op te nemen om vogels met name gedurende de broedperiode niet opzettelijk te verstoren, voor zover een dergelijke verstoring, gelet op de doelstellingen van de richtlijn van wezenlijk van invloed is. Artikel 12 van de Habitatrichtlijn geeft aan dat er alleen voor soorten uit bijlage IV die opzettelijk verstoord worden, een verbod kan worden ingesteld, vooral tijdens perioden van voortplanting, overwintering en trek zou dit wenselijk zijn. 37 Memorie van Toelichting Flora- en faunawet, , , nr. p HvJ EG 30 januari 2002, M & R 2002, nr. 6, p. 68 e.v. met noot Verschuuren. Zie ook Ontheffingen van de verbodsbepalingen Ffw, M Geilswijk, M&R feb 2003, nr. 2, p. 43 e.v. 39 Artikel 12 HR omvat verbodsbepalingen en heeft betrekking op de soortenbescherming