05-06/2014. Case studies Nanny Bressers en Hans Bressers. Podium Herman Havekes. droogte-adaptatie

Transcriptie

1 WATER GOVERNANCE 05-06/2014 Redactioneel Leon Valkenburg Podium Herman Havekes Water Governance Initiative Parijs Jasper Luiten Water as a driver for international cooperation and trust building ARTIKELEN Hay Koppers Reststoffenunie; (meer) waarde uit water Rafael Lazaroms Over de stille, groene revolutie van de waterschappen Gerhard Schwarz en JANINE LEEUWIS Organisatie van de afvalwaterketen: dilemma s voor bestuurders Wouter van der Gaag Deregulering bij Rijnland Van nee, tenzij naar ja, tenzij Herman Gilissen Opstalaansprakelijkheid en de zorg voor de waterveiligheid Case studies Nanny Bressers en Hans Bressers Kennisuitwisseling en governancestudies ter bevordering van droogte-adaptatie Ewert Aukes en Kris Lulofs Co-production and Participation Annabel Visschedijk en Frans van de Ven Constraints facing the implementation of the Greater New Orleans Urban Water Plan Frank Wiersma et al. Kansen voor energie en water Boekbespreking Bart Teeuwen The Politics of River Basin Organisations Coalitions, Institutional Design Choices and Consequences Bart Teeuwen Nederlands waterrecht in Europees perspectief Aankondigingen ISSN E-ISSN

2 COLOFON INHOUDSOPGAVE Hoofdredacteur Drs.Henk J. Loijenga, Dutch Water Authorities / NWB Fonds Redactie Dr. Willem Bruggeman, Deltares Drs. Gert Dekker, Ambient Ir. Aleid Diepeveen, MBA, Netherlands Water Partnership (NWP) Mr. dr. Herman Havekes, Unie van Waterschappen / Water Governance Centre Ir. Maarten Hofstra, UNESCO IHE / Water Governance Centre Ir. Rob Kreutz, Evides, / Manager Bestuursondersteuning, Rotterdam Ir. Janine Leeuwis-Tolboom Adviseur Royal Haskoning DHV Dr. Kris Lulofs, Universiteit Twente / CSTM Ir. Teun Morselt, Blueconomy Ing. Corné Nijburg, Water Governance Centre / NWP Mr. Peter de Putter, Sterk Consulting Ir. Gerhard Schwarz, Twynstra Gudde Mr. Bart Teeuwen, Juridisch adviesbureau Redactiesecretaris Ir. Sonja Kooiman, Ambient M: , E: s.kooiman@ambient.nl Ir. Leon Valkenburg, Witteveen+Bos M: , E: leon.valkenburg@witteveenbos.com Vormgeving Eric G.F. van den Berg ericgfvandenberg@gmail.com Omslag en format: Tom van Staveren graphicisland@upcmail.nl Auteursinstructie Zie betr. pagina op Uitgever Baltzer Science Publishers BV info@baltzersciencepublishers.com Baltzer Science Publishers BV Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, CD of DVD of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. REDACTIONEEL 04 Water governance vanzelfsprekend? Leon Valkenburg PODIUM 06 4e Bijeenkomst Water Governance Initiative op 24 en 25 november 2014 te Parijs Herman Havekes 10 Water as a driver for international cooperation and trust building A seminar on (international) water conflicts Jasper Luiten ARTIKELEN 13 Reststoffenunie; (meer) waarde uit water Hay Koppers 20 Over de stille, groene revolutie van de waterschappen En de juridische aspecten van duurzame energie en grondstoffen Rafael Lazaroms 28 Organisatie van de afvalwaterketen: dilemma s voor bestuurders Gerhard Schwarz en Janine Leeuwis-Tolboom 35 Deregulering bij Rijnland - van nee, tenzij naar ja, tenzij Wouter van der Gaag 42 Opstalaansprakelijkheid en de zorg voor de waterveiligheid Gegronde vrees voor een onbeteugelbaar aansprakelijkheidsrisico? Herman Gilissen CASE STUDIES 50 Kennisuitwisseling en governance studies ter bevordering van droogte-adaptatie Nanny Bressers en Hans Bressers 58 Co-production and Participation: two magic words? Ewert Aukes en Kris Lulofs 63 Constraints facing the implementation of the Greater New Orleans Urban Water Plan Annabel Visschedijk en Frans van de Ven 68 Kansen voor energie en water Frank Wiersma, Paul Noothout, Aleid Diepeveen, Wouter de Buck en Teun Morselt BOOK REVIEW / BOEKBESPREKING 73 The Politics of River Basin Organisations Coalitions, Institutional Design Choices and Consequences Bart Teeuwen 77 Nederlands waterrecht in Europees perspectief Bart Teeuwen 82 A ANKONDIGINGEN

3 Boekbespreking Nederlands waterrecht in Europees perspectief Bart Teeuwen* De eerste editie van dit boek verscheen in 2010 onder de titel: Waterrecht in Nederland. In dat boek hadden de auteurs Herman Havekes en Marleen van Rijswick al gekozen voor een brede thematische aanpak, waarbij de ontwikkelingen in het Nederlandse waterrecht werden geplaatst in een Europese context met de Kaderrichtlijn Water uit 2000 als belangrijk vertrekpunt. Die lijn is in deze tweede editie verder versterkt, hetgeen terecht wordt weerspiegeld in de titel van het boek: Waterrecht in Europees perspectief. Telde de eerste editie al ruim 400 bladzijden, het nieuwe in oktober 2014 verschenen boek telt bijna 550 bladzijden. Een dikke pil dus. De gekozen thematische aanpak en een toegankelijke schrijfstijl maken het boek echter heel goed leesbaar. Een aanrader voor eenieder uit de wereld van bestuur, praktijk en wetenschap die zich wil oriënteren dan wel verdiepen in het Nederlandse waterrecht in het algemeen en de internationalisering daarvan in het bijzonder. Auteurs: mr. dr. H.J.M. Havekes en prof. mr. dr. H.F.M.W. van Rijswick Uitgever: Kluwer, Deventer ISBN: De onderhavige monografie kan worden geplaatst in een langere traditie van populaire en veel gelezen monografieën op het terrein van het waterstaatsen het waterschapsrecht (het waterrecht dus). Een belangrijke monografie betrof de studiepocket Waterstaats- en Waterschapsrecht van de in waterstaatskringen alom bekende auteurs Koos van den Berg en Alfred van Hall. De eerste druk verscheen in 1995, de tweede in 1997, en de derde geheel herziene druk in In de eerste twee drukken ontbrak de Europese dimensie nog geheel. Dat aspect werd pas in de derde druk ingebracht door een derde auteur Marleen van Rijswick. Daarmee werd recht gedaan aan de toenemende internationalisering van het Nederlandse waterrecht. Dat was ook logisch, omdat in 2000 de EU Kaderrichtlijn Water in werking was getreden die de lidstaten verplichtte de Richtlijn te incorporeren in de eigen nationale wetgeving. De succesvolle monografie werd in 2010 opgevolgd door de mastermonografie Waterrecht in Nederland van de auteurs Herman Havekes en Marleen van Rijswick. Beide auteurs waren met ieder hun eigen specifieke deskundigheden als geen ander in staat om voor een brede doelgroep een helder overzicht van en inzicht in de snelle ontwikkelingen in het waterrecht te geven. Hoewel dat boek nog de titel Waterrecht in Nederland droeg, vormde de Europese context een integraal onderdeel van de opzet en de inhoud van het boek. Het verbaasde dan ook niet dat in de in 2012 verschenen Engelse versie van het boek die dimensie expliciet in de titel tot uitdrukking werd gebracht: European and Dutch water law. Aan dat boek heb ik in dit blad destijds ook een book review gewijd. (Water Governance 4/2012). * Bart Teeuwen is redactielid van dit blad. Hij was tot 2005 werkzaam als waterstaatsjurist bij Rijkswaterstaat. Vanaf 2006 is hij werkzaam als zelfstandig adviseur met als hoofdactiviteit het ondersteunen van een aantal landen in Zuid-Oost-Azië bij de modernisering van hun waterwetgeving. Voor info zie de website: Baltzer Science Publishers WATER GOVERNANCE 05-06/

4 Boekbespreking Nederlands waterrecht in Europees perspectief En nu is er dan de tweede druk van de Nederlandse editie. Waarom al zo snel een tweede druk? De eerste druk uit 2010 verscheen kort na de inwerkingtreding van de nieuwe Waterwet eind Die wet is een belangrijke mijlpaal in het streven naar harmonisatie en tegelijk ook integratie van de bestaande waterwetgeving. De eerste stap daartoe werd gezet in 1989 met de Wet op de waterhuishouding, waarin de bestaande in afzonderlijke wetten ondergebrachte planstelsels geïntegreerd werden in één planstelsel. De tweede stap werd gezet In de jaren negentig met het modernisering en harmonisering van de bestaande wetgeving, zoals de Waterschapswet 1992, Wet op de waterkering 2006 en Wet beheer rijkswaterstaatswerken De derde stap werd gezet in het daarop volgende decennium. De implementatie van de Kaderrichtlijn Water 2000 in de eigen nationale wetgeving gaf de doorslag om de stap te zetten naar volledige integratie van de waterwetgeving. Na de aankondiging daarvan in 2003 ging het snel. In 2006 werd een wetsvoorstel ingediend bij het Parlement en eind 2009 was de Waterwet een feit. Daarmee ging een achttal bestaande wetten geheel/gedeeltelijk op in de nieuwe wet en was de incorporatie van de Kaderrichtlijn Water ook voltooid. De uitgave kort daarop in 2010 van het boek Waterrecht in Nederland was een logisch en goed getimed moment. Maar vier jaar later is er al een tweede druk. Volgens de auteurs was dat door een aantal ontwikkelingen in beleid en wetgeving geboden. Zo is een aantal oudere Europese richtlijnen vervallen, is eind 2011 de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening in werking getreden, en is de verkiezing van de waterschapsbesturen gewijzigd. Voorts is in 2011 het Bestuursakkoord Water gesloten en heeft de OESO begin 2014 haar rapport Water Governance in the Netherlands: fit for the future? gepresenteerd. Al deze ontwikkelingen zijn, met uiteraard ook de recente jurisprudentie, in het nieuwe boek verwerkt. Een groot aantal veranderingen in korte tijd. Alle reden dus voor een tweede druk. In deze bespreking kunnen niet alle in het boek behandelde thema s worden behandeld. Ik zal er enkele uitlichten en wel die thema s die ook van nut kunnen zijn voor landen uit andere delen van de wereld die nog de nodige stappen moeten zetten naar integraal waterbeheer en de vormgeving daarvan in hun beleid en wetgeving. Thematische aanpak Eerst een algemene opmerking over de thematische aanpak. Wat houdt die in? De auteurs beogen een beeld te geven van de vele aspecten van het waterrecht in Nederland en behandelen daarbij zowel algemene leerstukken, conceptuele benaderingen, als ook vormen en objecten van beleid en sturing. Voorbeelden zijn het recht op water, de rol van beginselen in het waterrecht, de trend naar integratie van regelgeving, de stroomgebiedbenadering, de gedeelde verantwoordelijkheid van bevoegde overheden en de daarmee samenhangende noodzaak tot samenwerking, de decentrale aanpak van het waterbeheer, het effect- en brongericht beleid, en de structurele, planmatige aanpak van het waterbeheer. Voorts schenken de auteurs uitvoerig aandacht aan de belangrijkste taken binnen het waterbeheer zoals de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast, de zorg voor de zoetwatervoorziening, de bescherming van de waterkwaliteit, de bescherming van het mariene milieu, de zorg voor het stedelijk afvalwater, en de zorg voor de drinkwatervoorziening. Al deze thema s maken deel uit van het waterbeheer in brede zin. Daarbinnen kan een onderscheid worden gemaakt tussen watersysteembeheer (waterveiligheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit) en waterketenbeheer (drinkwatervoorziening, riolering, en afvalwaterbehandeling). Ook aan de orde komen tot slot de thema s financiering van het waterbeheer en aansprakelijkheid van de waterbeheerder. Al deze thema s worden in een logische opbouw in 18 hoofdstukken behandeld. Het slothoofdstuk is in feite een uitgebreide samenvatting van het boek. De lezer die daarmee begint, zal zeker voldoende geprikkeld worden om het hele boek te lezen. Tot slot wil ik nog benadrukken dat de auteurs het Europese en Nederlandse waterrecht geïntegreerd behandelen, omdat het Nederlandse waterrecht voor een groot deel wordt bepaald door Europese wetgeving (naast de algemene Kaderrichtlijn Water 2000 zijn dat ook enkele latere specifieke richtlijnen over overstromingsrisico s, grondwater, en het mariene milieu) en zij één gedeelde rechtsorde vormen. Bedacht 78 WATER GOVERNANCE 05-06/2014

5 Boekbespreking Nederlands waterrecht in Europees perspectief moet worden dat in de genoemde Europese richtlijnen ook (regionale en wereldwijde) internationale conventies zijn geïncorporeerd. Daarmee krijgt de internationalisering van het Nederlandse waterrecht nog een extra dimensie. Internationalisering En dan nu enkele thema s die van betekenis kunnen zijn voor landen die, als gezegd, minder ver zijn met het implementeren van integraal waterbeheer (Integrated Water Resources Management; IWRM) in hun beleid en wetgeving. Gelet op mijn eigen ervaring in het afgelopen decennium met de ondersteuning van enkele Zuid-Oost-Aziatische landen 1 bij de modernisering van hun waterwetgeving, zou ik hier met name de volgende drie thema s willen noemen en kort toelichten: de integratie van het waterrecht; de bestuurlijke organisatie van het waterbeheer; de financiering van het waterbeheer. De integratie van het waterrecht in Europa en ons land vertoont dezelfde kenmerken: van een aanvankelijk nog sterk sectorale aanpak in beleid en wetgeving naar een meer samenhangende en integrale aanpak. De wijze waarop die ontwikkeling in de Nederlandse wetgeving heeft plaatsgevonden, heb ik aan het begin van deze boekbespreking al kernachtig geschetst. Met de Waterwet 2009 is een voorlopig eindpunt bereikt met althans de interne integratie door acht voormalige waterbeheerwetten in de Waterwet te laten opgaan. Voor een klein deel geldt dat ook al voor de externe integratie, de relatie dus met de wetgeving op de aanpalende beleidsterreinen van het milieubeheer en de ruimtelijke ordening. De volgende stap is nu de completering van de externe integratie, waarbij de wetgevingscomplexen inzake het waterbeheer, het milieubeheer en de ruimtelijke ordening in één nieuwe wet geïntegreerd worden: de Omgevingswet. Een wetsvoorstel daartoe is inmiddels deze zomer ingediend bij het Parlement. De bedoeling is dat de nieuwe wet in 2018 in werking treedt. Hoe anders is de situatie nog in vele andere landen in de wereld. De integrale benadering is vaak wel al op het niveau van de beleidsbepaling zichtbaar met nationale beleidsplannen en dergelijke, maar nog in veel mindere mate op het niveau van de wetgeving. Me beperkend tot de Zuid-Oost-Aziatische landen, is het zo dat deze landen alle tot doel hebben het in 1992 op de VN Conferentie over Milieu en Ontwikkeling in Rio de Janeiro aangenomen IWRM-concept te implementeren in de eigen nationale wetgeving. Maar er zijn grote tempoverschillen tussen de landen. Een enkel land beschikt inmiddels over een Water Resources Act en bijbehorende uitvoeringsregelingen (Indonesië), andere hebben ook al zo n wet, maar nog niet de vereiste uitvoeringsregelingen gereed (Bangladesh, Bhutan, Vietnam), en weer andere werken nog steeds met de bestaande sectorale en verouderde wetgeving en staan dus nog aan het begin van het integratieproces (Myanmar, Nepal, Sri Lanka). Het is opvallend dat deze en andere landen in Azië nog geen platform hebben opgericht om structureel informatie over bestuurlijk-juridische onderwerpen met elkaar uit te wisselen om zo van elkaar te leren. Nederland zou een nuttige ondersteunende rol kunnen vervullen, zowel bij de inhoudelijke als procesmatige kanten van het integratieproces. Helaas is de aanpak daarvan nog erg versnipperd. De bestuurlijke organisatie van het waterbeheer en de daarmee onlosmakelijk verbonden bestuurlijke samenwerking en afstemming is een tweede belangrijk thema. De auteurs behandelen dit thema uitvoerig in de hoofdstukken 7 en 9 (totaal ruim 80 pagina s). 2 De bestuurlijke organisatie van het waterbeheer in ons land wordt gekenmerkt door een functionele decentrale benadering in samenhang met beheer door het Rijk (rijkswateren) en aanvullende taken voor gemeenten (riolering, hemelwater en grondwater), provincies (planvorming, toezicht en regeling), en drinkwaterbedrijven (drinkwatervoorziening). De waterschappen zijn functioneel decentrale overheden en spelen vanouds een cruciale rol in het regionale waterbeheer. Het waterschap is een unieke Nederlandse overheidsorganisatie, gebaseerd op de stroomgebiedbenadering, met een eigen democratisch gekozen bestuur en een eigen financieringsstelsel op basis van de trits belang-betaling-zeggenschap. Het is uniek, omdat het in deze vorm nergens in de wereld voorkomt. Het succes van het Nederlandse waterschapmodel geniet overal in de wereld grote belangstelling. Veel landen hebben inmiddels River Basin WATER GOVERNANCE 05-06/

6 Boekbespreking Nederlands waterrecht in Europees perspectief Organizations (RBOs) opgericht, dan wel zijn druk doende met de oprichting ervan. Zo ook de door mij genoemde Zuid-oost-Aziatische landen. Indonesië heeft ook hier voor veel Aziatische landen een gidsfunctie. In feite is daar met de organisatie van het waterbeheer op basis van de stroomgebied benadering al een eerste begin gemaakt met de oprichting van een tweetal corporate RBO s na de uitvoering in de jaren zestig van enkele grote aanlegprojecten, te weten de constructie van muliti purpose dammen in het bovenstroomse deel van resp. de Brantas River en de Citarum River op Java. Voor de andere river basins in Indonesie is de oprichting van (niet corporate) RBO s pas in de jaren negentig opgestart. Onder het regiem van de nieuwe Water Resources Act 2004 is dat proces versterkt en versneld. Anders dan voor het hiervoor genoemde thema van de integratie van het waterrecht bestaat er voor de meer technische dimensie van het waterbeheer sinds 2004 wel al een platform voor de uitwisseling van informatie, kennis en ervaring met IWRM. Dat is het Network of Asian River Basin Organizations (NARBO). Inmiddels zijn heel wat landen aangesloten en voorziet dit platform in een grote behoefte. En dat is een goede zaak, want de verschillen tussen de landen zijn groot. RBO s zijn een van de organisatorische instrumenten om het IWRM-concept vorm en inhoud te geven. In alle landen zijn en/of worden RBO s opgericht naast de bestaande algemene bestuurlijke organen (Rijk, provincies, districten/gemeenten). In alle landen zijn ze in het beleid en de nieuwe wetgeving verankerd, maar de onderlinge rol- en taakverdeling tussen RBO s en reguliere overheidsinstanties met algemene bestuurstaken is doorgaans nog weinig helder uitgewerkt. Daardoor kan het gebeuren dat RBO s op papier krachtige instituties lijken, maar dat in de praktijk bepaald niet/nog niet zijn. Gebrek aan capaciteit (kwantitatief en kwalitatief) is ook een belemmerende factor. En dat geldt zeker ook voor de financiering. RBO s zijn sterk afhankelijk van de reguliere budgetstromen van de centrale overheid en maar in beperkte mate in staat om zelf (via de inzet van de water service fee) financiële middelen te genereren voor het beheer en onderhoud. Geen wonder dat veel landen zo geïnteresseerd zijn in de Nederlandse waterschappen die wel hun eigen financiën kunnen genereren. Daarmee kom ik aan het volgende thema. De financiering van het waterbeheer is een derde belangrijk thema. De financiering komt in het boek in een afzonderlijk (naar verhouding kort) hoofdstuk ter sprake. Er gaat flink wat geld om in het Nederlandse waterbeheer: ca. 6,75 miljard, ofwel 1,26% van het Bruto Nationaal Product. Dat geld wordt voor een belangrijk deel via decentrale heffingen en prijzen bijeengebracht. Deze financieringsmethodiek is ook in lijn met de Europese uitgangspunten voor de bekostiging van het waterbeheer en de beginselen die hierbij een rol spelen. Het gaat met name om het profijtbeginsel, het beginsel de vervuiler betaalt, en het beginsel de gebruiker betaalt. Kostenterugwinning van waterdiensten (cost recovery) is dus het leidend beginsel. Deze systematiek kent in ons land al een lange traditie en is in de loop der jaren verder verbreed en verbeterd. De waterschappen financieren de kosten van het waterbeer (aanleg en beheer en onderhoud) nagenoeg geheel (97%) uit eigen middelen en zijn dus niet afhankelijk van de centrale overheid. Hoe anders is dat in vele andere landen, zoals de hiervoor al genoemde Zuid-Oost-Aziatische landen. Het cost recovery beginsel is weliswaar in de waterwetgeving van die landen verankerd, maar lang niet zo structureel als bij ons. Dat hangt samen met het feit dat naast de economische functie van het water de sociale functie van het water een belangrijke plaats inneemt. Die sociale functie heeft tot gevolg dat burgers voor het gebruik van water uit een bron (rivier, meer, grondwater) voor de noodzakelijke dagelijkse doeleinden (wassen, spoelen, baden, drinken) niet hoeven te betalen. En dat geldt ook voor het gebruik van water door de kleine boeren in hun irrigatiesystemen. En dat zijn er heel veel. Voor het water dat door waterleidingbedrijven wordt geleverd moet wel worden betaald, maar de prijs daarvoor wordt door de centrale overheden kunstmatig laag gehouden. Het komt erop neer dat de financiering van het waterbeheer op basis van de in Europa gehanteerde uitgangspunten in die landen nog een lange weg heeft te gaan. Het is ook politiek een uiterst gevoelige materie. Het vinden van een goede balans tussen de sociale en economische functie van het water zal nog de nodige jaren vergen. Tegen deze achtergrond is goed te begrijpen dat buitenlandse delegaties die zich komen oriënteren in ons land, steevast informeren naar de financiering van ons waterbeheer. 80 WATER GOVERNANCE 05-06/2014

7 Boekbespreking Nederlands waterrecht in Europees perspectief Slot De tweede druk van het boek Nederlands waterrecht in Europese context geeft op basis van een thematische aanpak een alomvattend overzicht van en een goed inzicht in de ontwikkelingen van het Nederlandse waterrecht. De auteurs zijn er uitstekend in geslaagd het Europese en Nederlandse waterrecht geïntegreerd te behandelen. De internationalisering daarvan is onmiskenbaar. Vooral voor de thema s integratie van het waterrecht, de bestuurlijke organisatie van het waterbeheer, en de financiering van het waterbeheer bestaat in het buitenland grote belangstelling. Deze thema s zijn belangrijke aspecten van good water governance. De Nederlandse kennis en ervaring daarmee kunnen van betekenis zijn voor landen die minder ver zijn met de implementatie van het IWRM concept. De auteurs hebben dat met dit boek mede onderstreept. M 1 Vanaf 2002 tot 2011 heb ik in Indonesië het Ministerie van Public Works ondersteund bij de modernisering van de waterwetgeving. Sinds 2013 is de scope van de ondersteuningsactiviteiten verbreed naar nog een aantal andere landen: Bangladesh, Bhutan, Myanmar, Nepal, Sri Lanka, en Vietnam. 2 De in 2009 afgeronde dissertatie Functioneel decentraal waterbestuur van de auteur Herman Havekes over dit thema ligt aan de basis van beide hoofdstukken. Summary The second edition of the book Dutch Water Law in European Context provides a comprehensive overview of the developments of the Dutch water law. The authors have succeeded to deal with the European and Dutch water law in an integrated manner. The internationalization of the water law is undoubtedly true at the present. In particular the themes about the integration of water law, the institutional framework, and the finance system enjoy the interest of other (mainly developing) countries. These themes are important elements of good water governance. The Dutch knowledge and experience with that will have a benefit for countries with less experience with the implementation of the IWRM concept. The authors have underlined this with this book. Baltzer Science Publishers WATER GOVERNANCE 05-06/

8