Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving. Gemeente Velsen

Transcriptie

1 Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving Gemeente Velsen

2 Inhoud 01. Inleiding 02. Bestuurlijke Samenvatting: de Rode Draad van Beleid 03. Enkele ontwikkelingen op hoofdlijnen 04. Handhaving, Handhavingsbeleid, Toezicht en Regelnaleving 05. Visie op toezicht en handhaving 06. Uitgangspunten en kaders voor toezicht en handhaving 07. Aanpak van toezicht en handhaving 08. Naleefgedrag en strategieën 09. Samenwerking 10. Monitoring en evaluatie 11. Toezicht- en handhavingorganisatie in Velsen 2

3 1 Inleiding De gemeenteraad heeft op 11 juni 2009 (R09.044) ingestemd met de Kadernota Handhaven in Velsen 2009 en daarmee de eerste kaderstellende nota op het gebied van toezicht en handhaving voor Velsen vastgesteld. De beleidscyclus van deze nota eindigt op 31 december 2012, reden waarom een nieuwe nota is opgesteld voor de komende vier jaar ( ). In de periode is ervaring opgedaan met een kaderstellende nota op het gebied van toezicht en handhaving. Deze ervaring is tegen het licht gehouden. Verder hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan, waarmee in deze nota rekening wordt gehouden voor zover relevant voor de gemeente Velsen. Geconstateerd is dat op het gebied van toezicht en handhaving de gemeente Velsen nog volop in ontwikkeling is. Met deze kadernota wordt een volgende stap gezet in het groeimodel. De raad heeft bij besluit van 13 oktober 2011 het Integraal Veiligheidsbeleid vastgesteld. Het college heeft de gemeentelijke visie vertaald in actiepunten op het gebied van openbare orde en veiligheid en daarbij het jaarprogramma vastgesteld. De Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen is complementair ten aanzien van de integrale veiligheid. Deze kadernota is primair gericht op het bestuursrechtelijk toezicht en handhaving, inclusief de bestuurlijke strafbeschikking. In deze kaderstellende nota treft u het integraal toezicht- en handhavingsbeleid aan van de gemeente Velsen voor de periode De beleidsnota vormt het kader voor alle bestuursrechtelijke toezicht- en handhavingstaken, waarvan het wettelijk bevoegd gezag bij bestuursorganen van de gemeente Velsen ligt. De bevoegdheden kunnen veelal op grond van mandaatbesluiten door ambtenaren (intern) of derden (partnerorganisaties) feitelijk worden uitgeoefend. Binnen de kaders van het integraal toezicht- en handhavingsbeleid kan door het bevoegde bestuursorgaan uitvoeringsbeleid worden ontwikkeld en vastgesteld. Het beleid voor uitvoering mag niet in strijd zijn met deze kadernota voor integraal toezicht- en handhaving. De kadernota vormt het uitgangspunt voor de gemeentelijke organisatie en is een toetssteen bij gerechtelijke procedures. In deze nota zijn kaderstellende en beleidsmatige keuzes vastgelegd voor de toezicht- en handhavingstaken, die de gemeente voor de komende vier jaar uitvoert. Tevens wordt op hoofdlijnen aangegeven hoe de gemeente de taken oppakt. De raad maakt met deze nota duidelijk welke focus en uitgangspunten de gemeente de komende vier jaar hanteert bij de uitvoering van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving. De kaders gelden zowel voor toezicht en handhaving binnen een beleid- of taakveld (monodisciplinair), als op het niveau van integraal toezicht en handhaving (multidisciplinair) in de gemeente. Voor aanvang van ieder kalenderjaar wordt door het college van burgemeester en wethouders het gemeentebrede jaarprogramma voor toezicht en handhaving vastgesteld. In het jaarprogramma staat geconcretiseerd welke toezicht- en handhavingstaken de gemeente dat jaar gaat uitvoeren en welke middelen (waaronder personele capaciteit) zij daarvoor inzet. Aan het eind van het jaar wordt in het verantwoordingsdocument bekeken in hoeverre de geplande werkzaamheden zijn uitgevoerd en in hoeverre deze een bijdrage hebben geleverd aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Het jaarprogramma en het verantwoordingsdocument worden na vaststelling door het college aan de raad aangeboden. Aan de hand van beide documenten kan de raad toetsen of binnen de gestelde kaders toezicht en handhaving wordt/is uitgevoerd. In de beleidsperiode is ervaring opgedaan. In deze kadernota wordt een volgende stap gezet om het toezicht- en handhavingsbeleid binnen de gemeente meer strategisch, kaderstellend en een cyclisch karakter te geven. De ambitie op langere termijn is dat in de toekomst het toezicht- en handhavingsbeleid en programmering door kruisbestuiving met alle betrokken partners, zowel binnen als buiten de gemeente, tot stand komt waardoor in de praktijk slimmer wordt gehandhaafd. 3

4 2. De Rode Draad van het beleid Inleiding In twee sessies 1 heeft de gemeenteraad een aantal onderwerpen benoemd, die zijn geclusterd en als rode draad fungeren voor het nieuwe beleid. De onderwerpen vormen de basis voor de Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen en zijn daarin beschreven. De kadernota vormt een paraplu voor alle beleid- en taakvelden waarmee de gemeente zich bezighoudt, de integraliteit is daarbij het kernbegrip. De kadernota geldt als uitgangspunt voor alle afdelingen in de gemeente, die taken uitvoeren waarbij toezicht (controle) en handhaving aan de orde is. In aanvulling op de kadernota kan per taak- of beleidsveld door het college uitvoeringsbeleid worden vastgesteld, vanwege specifieke kenmerken van het betreffende beleidveld (wettelijke kaders), inclusief organisatorische aspecten zoals de immer aanwezige schaarste aan middelen. De kadernota is intern besproken en kan rekenen op draagvlak. Het proces van totstandkoming heeft ertoe geleid dat een proces van bewustwording op gang is gekomen, zowel op bestuurlijk al ambtelijk niveau. Daarmee is een belangrijke basis gelegd voor de verdere kwaliteitsontwikkeling van toezicht en handhaving in Velsen. De kadernota geldt voor een periode van vier jaar, waarbinnen jaarlijks door het college van burgemeester en wethouders het programma voor toezicht en handhaving wordt vastgesteld. In het jaarprogramma worden de concrete activiteiten benoemd per beleid- of taakveld. Het jaarprogramma wordt aan de raad aangeboden om de controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot de gestelde uitgangspunten en randvoorwaarden. De kadernota bevat richtinggevende en voorwaarden scheppende elementen voor de feitelijke uitoefening van het integraal toezicht en handhaving in Velsen. De kaders die onder uitgangspunten voor toezicht en handhaving zijn opgenomen, worden in de achterliggende hoofdstukken van deze kadernota nader uitgewerkt en vormgegeven, zowel in het belang van de uitvoerende organisatie als voor de gevallen waarbij een besluit aan een rechterlijke toetsing wordt onderworpen. De visie op toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is geen doel op zichzelf, het maakt deel uit van een groter geheel, namelijk het beleidsveld waarvan het onderdeel uitmaakt. Binnen elk beleidsveld gelden wettelijke en beleidsregels. Vanuit dat oogpunt is toezicht en handhaving gericht op de realisatie van de doelen die in het betreffende beleidsveld zijn gesteld, via regels en normen in plannen. Kortom, toezicht en handhaving dienen altijd een doel. De focus op toezicht en handhaving Naar het oordeel van de raad moet in de komende beleidsperiode de focus voor toezicht en handhaving worden gericht op: A. de leefbaarheid van woonwijken; en B. de handhaving van regels. Handhavingstijlen voor Toezicht en Handhaving Er zijn verschillende stijlen waarmee vorm kan worden gegeven aan toezicht en handhaving (HOE-vraag). Aan de ene kant van het spectrum treedt de gemeente op als Overheid (van bovenaf) en aan het andere eind van het spectrum treedt de gemeente op als Nevenheid (samen). De raad heeft aangegeven dat de stijl van handhaven moet worden afgestemd op de casus en de daarmee verbonden feiten en omstandigheden, waarbij maatwerk het leidend motief is. Vervolgens heeft de raad de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de stijl waarop toezicht en handhaving plaatsvindt in Velsen plaatsvindt. Het betreft: 1 De sessies van de raad hebben plaatsgevonden op 9 februari en 16 april

5 1. Maatwerk, met inzet van het meest effectieve middel, door op passende wijze te accelereren tussen de uitersten van Nevenheid en Overheid 2. Combinaties maken en daarbij alle beschikbare instrumenten gebruiken op het gebied van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving 3. Meest passende vorm van toezicht & handhaving kiezen, waarbij strafoplegging het ultimum remedium is: a methode toepassen: voorlichting, waarschuwing, penalty b. Lik-op-stuk beleid voeren als iets wordt gesignaleerd en te lang wachten leidt tot verlies aan draagvlak 4. Handhaving: consequent optreden en gelijkheid in behandeling in alle delen van de gemeente, in verband met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid Uitgangspunten voor toezicht en handhaving De raad heeft voor toezicht en handhaving in Velsen aangegeven het zwaartepunt te leggen bij preventie: voorkomen is beter dan handhaven. Hierbij staat ook de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers centraal. Verder heeft de raad aangegeven de wijze waarop in Velsen prioriteiten worden gesteld en de randvoorwaarden voor toezicht en handhaving. De drie onderwerpen zijn hieronder puntsgewijs uitgewerkt. Preventief beleid is belangrijk Bij toezicht en handhaving ligt het accent op preventie. Het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers heeft de voorkeur, waarbij preventief toezicht repressieve handhaving kan voorkomen. Als uitgang- en aandachtspunten zijn geformuleerd: 1. bezien wordt of de gemeente met minder regels toe kan en alleen regels vaststelt die duidelijk, uitvoerbaar, handhaafbaar en niet fraudegevoelig zijn 2. de informatievoorziening wordt op een hoger niveau gebracht, omdat daardoor naar verwachting het effect van toezicht en handhaving maatschappelijk een hoger niveau van beleving krijgt 3. de communicatie over regels, procedures en doelen krijgt meer aandacht, omdat het belangrijk is in verband met de kenbaarheid voor meer draagvlak in de maatschappij 4. met communicatie wordt bevorderd dat mensen elkaar aanspreken, waarbij de eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt bevorderd 5. de gemeente heeft een voorbeeldfunctie. Daarom wordt niet alleen naar buiten gekeken, maar ook naar andere overheden en de gemeente zelf 6. de burgers en bedrijven worden betrokken bij toezicht en handhaving als dragers van kennis van de eigen leefomgeving (schoon, heel, veilig en sociaal ) 7. bij het vinden van oplossingen (preventieve handhaving) worden ook andere partijen betrokken, zoals scholen en verenigingen (bv. op het gebied van buitensporten) Stellen van Prioriteiten Op het gebied van toezicht en handhaving is het maken van keuzes belangrijk, omdat daarmee wordt getrechterd vanuit het oogpunt van beschikbare middelen (waaronder capaciteit). Ook de beginselplicht tot handhaving in combinatie met de rechterlijke toetsing op grond van het criterium van het adequaat niveau van handhaving, maakt het noodzakelijk dat er beleidsmatig prioriteiten worden gesteld. Voor het jaarlijks op te stellen jaarprogramma, dat door het college wordt vastgesteld, gelden de volgende uitgangspunten bij de prioritering: 5

6 1. de veiligheid staat als kerntaak van overheid altijd bovenaan bij de prioritering van toezicht en handhaving 2. vervolgens worden de onderwerpen aangepakt in volgorde waar een overtreding de grootste inbreuk maakt of kan maken op het sociale en maatschappelijk verkeer, daarbij is de aard van de overtreding of last voor de maatschappij / leefomgeving bepalend 3. de beleid- of taakvelden worden naar proportie aangepakt en binnen elk beleid- of taakveld worden prioriteiten gesteld van groot naar klein 4. voor elk beleid- of taakveld worden een risico-inventarisatie en -analyse opgesteld, om op basis daarvan vervolgens concrete projecten/thema s worden benoemd. De inbreng van professionals is hierbij belangrijk om een bredere afweging te kunnen maken tussen te handhaven onderwerpen en projecten 5. bij het jaarlijks vast te stellen toezicht- en handhavingprogramma wordt betrokken wat een minister (bv. de minister van Veiligheid & Justitie) opdraagt met betrekking tot toezicht en handhaving 6. bij het jaarlijks vast te stellen toezicht- en handhavingprogramma worden de rommelige plekken in de openbare ruimte en de Ergernissen Top-10 betrokken, omdat deze deel uitmaken van het toezicht en handhaving van alle dag 7. bij het opleggen van een sanctie is de achtergrond van een overtreding relevant. Aan handhaving gaat een goed vooronderzoek vooraf (waarachtige en handhaafbare besluiten), omdat zinloze acties tot handhaving moeten worden vermeden in verband met het draagvlak in de maatschappij. Van belang daarbij is de vraag hoe groot de kans is dat een doelgroep de regels niet naleeft en hoe groot de gevolgen daarvan zijn 8. tot slot worden de prioriteiten niet alleen gesteld op grond van de grootste gemene deler, maar worden vanuit meerdere invalshoeken benaderd (bv. vanuit veiligheid) Randvoorwaarden Het afbakenen van een gebied gebeurt door het stellen van randvoorwaarden. Voor het facetbeleid, dat integraal toezicht en handhaving is, gelden de volgende randvoorwaarden, namelijk dat: 1. de ambitie voor toezicht en handhaving realistisch wordt gehouden. Er wordt slim, pragmatisch, informatie en risico gestuurd gewerkt met oog voor flexibiliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid 2. er een algemene toezicht- en handhavingstrategie geldt, opgenomen in deze kadernota. Daarnaast wordt per project/thema een specifiek toezicht- en sanctiestrategie opgesteld 3. wanneer niet wordt opgetreden, voldaan wordt aan de gedoogstrategie die is opgenomen in deze kadernota 4. bij het maken van overheidsbeleid en wettelijke regelingen op lokaal niveau een HUF-toets wordt toegepast (handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) 5. bij toezicht en handhaving een meld- en registratiesysteem wordt gehanteerd, omdat burgers het recht hebben om verzoeken voor handhaving in te dienen 6. de regiefunctie van de gemeente belangrijk is, waarbij op doeltreffende en doelmatige wijze rekening wordt gehouden met de benodigde en inzetbare capaciteit van de politie en andere partners op het gebied van toezicht en handhaving 7. de vergunningverlening gescheiden plaatsvindt van toezicht en handhaving 6

7 8. de Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA) goed zijn opgeleid en getraind, waarbij de benodigde capaciteit is afgestemd op de schaal en problematiek in de gemeente Velsen Bovenstaande clusters en de daarbinnen benoemde uitgangs- en aandachtspunten of randvoorwaarden, brengen met zich mee dat de onderstaande onderwerpen in de komende beleidsperiode worden opgepakt en uitgevoerd. Onderwerpen voor de komende beleidsperiode In de komende beleidsperiode ( ) zullen een aantal onderwerpen moeten worden uitgewerkt en gerealiseerd om het integraal toezicht en handhaving in de gemeente Velsen mogelijk te maken of te faciliteren. De onderwerpen zijn in onderstaande tabel benoemd Onderwerp Het vaststellen van de Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen Het jaarprogramma voor toezicht en handhaving wordt gemeentebreed opgezet en integraal (preventief en repressief) gemaakt door het bestaande programma te verbreden, waarbij ook de afspraken worden betrokken die zijn gemaakt met organisaties die namens Velsen taken uitvoeren op het gebied van toezicht en handhaving De methodiek van risico-inventarisatie en analyse gemeentebreed die wordt gebruikt in Velsen, wordt verder ontwikkeld en uitgebreid in verband met de regiefunctie en informatiepositie van de gemeente (benoemen van projecten en thema s), hierbij wordt ook de informatie uit het veld (oog- en oorinformatie) betrokken De landelijke onderwerpen op het gebied van toezicht en handhaving (ministeries) worden gevolgd en betrokken bij de programmering, voor zover de onderwerpen relevant zijn voor Velsen (Nieuwe) Vormen van toezicht en handhaving, die in den lande zijn/worden ontwikkeld, worden gevolgd en benut als de toepassing relevant kan zijn voor Velsen Een communicatiekalender wordt ontwikkeld in het kader van de preventieve handhaving, daarnaast wordt gecommuniceerd over concrete handhavingacties. Het betreft o.a.: het stimuleren van verantwoordelijkheden bij burgers en ondernemers via compliance assistance. Beleid, regels, procedures en sanctiestrategieën worden duidelijk kenbaar gemaakt. Een brochure met beslisboom en handelingsperspectieven wordt opgezet voor burgers en ondernemers. Burgers en ondernemers worden betrokken bij toezicht en handhaving van de leefomgeving in de wijk. Als het een meerwaarde heeft, dan worden hierbij ook scholen en (sport)verenigingen betrokken De mogelijkheden worden onderzocht voor een Early-warning systeem (model Almere), voor het voeren van flankerend beleid in het kader van de preventieve handhaving Mogelijkheden worden (verder) onderzocht voor digitalisering van toezicht en handhaving, waaronder een gemeentebreed digitaal registratiesysteem (b.v. model Rotterdam, inclusief meldsysteem voor verzoeken om handhaving) en de mogelijkheid van digitale informatie-uitwisseling met partners in toezicht en handhaving Mogelijkheden worden onderzocht voor de invoering van een gemeentebreed Lokaal Effecten Toets (LET), waarin geïncorporeerd wordt de toetsing op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). In dit kader worden tevens bestaande beleidsregels en gemeentelijke verordeningen getoetst met het oog op vermindering van lokaal wettelijke regelingen en beleidsregels. De ervaring en informatie van toezicht en handhaving worden hierbij betrokken Bij de ontwikkeling of actualisering van beleid wordt in de betreffende documenten een paragraaf opgenomen voor toezicht en handhaving 7

8 Jaarlijks wordt een netwerkbijeenkomst georganiseerd voor partners in toezicht en handhaving te Velsen. De bijeenkomsten zijn gericht op samenwerking en het maken van afspraken voor een gezamenlijke programmering Per beleids- of taakveld wordt uitvoeringsbeleid voor toezicht en handhaving opgesteld of verder ontwikkeld. Het uitvoeringsbeleid is gericht op een adequaat niveau van toezicht en handhaving (inclusief toezicht- en sanctiestrategie voor projecten of thema s) Gemeentebreed wordt verantwoording afgelegd op basis van het toezicht en handhavingsprogramma (monitoring en evaluatie), waarin meerjarige trendinformatie wordt opgenomen De mogelijkheden voor samenwerking met partners worden (verder) verkend voor programmatisch toezicht en handhaving De mogelijkheden worden onderzocht voor een gemeentelijke piketorganisatie voor toezicht en handhaving, inclusief juridische ondersteuning Leeswijzer In de hoofdstukken 5-10 van deze kadernota worden de verschillende onderwerpen uitgewerkt en toegelicht. In hoofdstuk 2 worden argumenten aangereikt waarom integraal beleid voor toezicht en handhaving belangrijk is, waarna in hoofdstuk 3 enkele begrippen worden toegelicht met een standpunt voor de gemeente Velsen. In het afrondende hoofdstuk 11 wordt een toelichting gegeven op een aantal belangrijke organisatorische aspecten. 8

9 3 Enkele ontwikkelingen op hoofdlijnen In de afgelopen beleidsperiode hebben zich ontwikkelingen voorgedaan, die van belang zijn om rekening mee te houden in de nieuwe kadernota. Zonder uitputtend te zijn en in extenso alle ontwikkelingen te beschrijven, kunnen in elk geval de volgende genoemd worden: Sinds de vaststelling in 2009 van de eerste kadernota hebben zich diverse veranderingen in wet- en regelgeving voorgedaan. Zo is op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Met de Wabo zijn de kwaliteitseisen voor de handhaving uitgebreid naar het gehele omgevingsrecht. De Wabo stelt bovendien nieuwe eisen aan de handhaving van de omgevingsvergunning. De gemeente moet onder meer gecoördineerd toezicht organiseren en kunnen optreden als één bestuursrechtelijk handhavingsorgaan; Een andere verandering in de wetgeving van de laatste jaren is dat de vergunning- of ontheffingsplicht voor steeds meer activiteiten vervangen is door algemene regels. Hierdoor vindt een verschuiving plaats van het verlenen van vergunningen vooraf naar toezicht en handhaving achteraf. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van bijvoorbeeld het nieuwe Bouwbesluit 2012, de verruiming van het vergunningvrij bouwen of een gebruiksmelding in plaats van een gebruiksvergunning; De beschikbaarheid van nieuwe handhavinginstrumenten (de bestuurlijke strafbeschikking / bestuurlijke boete) maakt het noodzakelijk om de toepassing hiervan beleidsmatig vast te leggen. Op 30 september 2010 heeft de gemeenteraad besloten de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren en daarvoor het beleid vast te leggen. In 2011 heeft de invoering van het instrument feitelijk zijn beslag gekregen; Voorts komen steeds meer taken bij de gemeente terecht, die eerder op andere niveaus binnen de overheid werden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn de activiteiten op het gebied van maatschappelijke ondersteuning (WMO), de havenveiligheid (port security), de wijziging van de Drank- en Horecawet per 1 januari Deze trend zal zich naar verwachting in de komende jaren voortzetten. Ook zullen in de komende jaren wijzigingen optreden in het takenpakket van het lokaal bevoegd gezag, door de verdergaande samenvoeging van wetgeving (omgevingsrecht). Deze voorbeelden geven aan dat de wereld niet stilstaat en regelmatig aanleiding geeft tot actualisering van het vigerend beleid, wat ook zal gelden voor de komende beleidsperiode. Meerwaarde van beleid Verder is in de praktijk van alle dag gebleken dat het naleven van rechtsregels niet vanzelfsprekend is. Naar het nalevingsgedrag van regels wordt in Nederland al enige tijd onderzoek gedaan. De landelijke ervaring leert dat slechts 20% van de bevolking de regels of voorschriften uit zichzelf naleeft, terwijl 5% de regels niet naleeft totdat bij hen wordt gehandhaafd. Het overige deel van de bevolking (75%) leeft de regels alleen na als zij zien dat deze bij anderen daadwerkelijk worden gehandhaafd. Daarmee is toezicht en handhaving belangrijk omdat daarmee de achterliggende doelstellingen van wet- en regelgeving of beleidsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Wettelijke regelingen en beleidsregels worden namelijk niet zomaar opgesteld. Zij worden juist opgesteld om belangen te beschermen (bijvoorbeeld veiligheid), de samenleving te ordenen (ruimtelijke ordening), gedragsveranderingen teweeg te brengen (bv. terugdringen overlast of misbruik uitkeringen) of ten behoeve van andere beleidsdoelstellingen. Het zijn dan ook geen vrijblijvende normen. Burgers en ondernemers moeten deze normen naleven, maar moeten er ook op kunnen vertrouwen dat de overheid toeziet op de naleving ervan. Door het opstellen van toezicht- en handhavingbeleid laat de overheid zien dat zij serieus werk maakt van toezicht en handhaving van de regels die zijn gesteld. 9

10 Daarmee komen we bij een andere belangrijke reden voor het hebben van beleid, namelijk de bescherming van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van individuele burgers en ondernemers. Zij die zich wel aan de regels houden, moeten er namelijk op kunnen vertrouwen dat die ook voor anderen gelden en dat tegen overtredingen wordt opgetreden. Willekeur dient hierbij voorkomen te worden. Een op schrift gesteld toezicht- en handhavingbeleid leidt tot duidelijkheid met betrekking tot het handelen van de gemeente en zorgt voor een uniforme en gelijke aanpak van situaties waarin wordt geconstateerd dat niet conform de regels is gehandeld. Verder draagt het hebben van beleid bij aan het creëren van draagvlak voor toezicht en handhaving. In het beleid geeft de gemeente namelijk aan welke visie zij heeft op toezicht en handhaving. De gemeente laat hiermee zien dat ze daadwerkelijk verantwoording neemt voor toezicht en handhaving en daarover publiekelijk verantwoording wil afleggen. Het maatschappelijk draagvlak wordt hierdoor naar verwachting vergroot, wat de spontane naleving bevordert. Voorts kan nog worden opgemerkt dat in deze nota vooral wordt ingezet op een continue proces van kwaliteitsverbetering van toezicht en handhaving. Een lijn die in 2009 al is ingezet (het groeimodel). De volgende fase in het groeimodel is de uitvoering van toezicht en handhaving gemeente breed, programmatisch en cyclisch vorm te geven. Aansluitend is het de bedoeling om het toezicht- en handhavingsbeleid meer een resultaat te laten zijn van samenwerking tussen de betrokken partners en de gemeente Velsen. De kadernota heeft betrekking op de integraliteit van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving. Het beleidsveld heeft veel raakvlakken met het beleidsveld dat is gericht op integrale veiligheid, waarvoor een afzonderlijke kadernota en bijbehorend jaarprogramma zijn vastgesteld. De kadernota voor bestuursrechtelijk toezicht en handhaving bestrijkt het gebied dat aanpalend is en aanvullend op het gebied van de integrale veiligheid, waarin de veiligheid in verschillende verschijningsvormen centraal staat. Tussen beide beleidsvelden vindt samenwerking plaats vanwege overlap en samenloop. In de toekomst zal deze samenwerking waar mogelijk verder worden ontwikkeld. Dubbele regelkringen: beleid en uitvoering Door het hebben van beleid wordt tegemoet gekomen aan de eisen die in regelgeving en jurisprudentie aan toezicht en handhaving worden gesteld. Zo zijn/worden in wettelijke regelingen steeds vaker kwaliteitseisen opgenomen, maar wordt aan gemeenten ook de verplichting opgelegd om handhavingsbeleid en een uitvoeringsprogramma te hebben of moeten verplichte rapportages worden ingediend (bv. Besluit omgevingsrecht, Wet Kinderopvang). Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie, dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een genomen besluit, steeds vaker meeweegt of de gemeente beleid heeft. Ook worden kwaliteitseisen in regelingen opgenomen waaraan moet worden voldaan door bestuursorganen, die belast zijn met toezicht en handhaving. Om het integrale karakter van de handhaving in Velsen te onderstrepen en verder te ontwikkelen kiest de gemeente er voor om de kwaliteitseisen uit het omgevingsrecht waar mogelijk ook van toepassing te laten zijn op de toezicht- en handhavingtaken die uit andere wettelijke regelingen of beleidsregels voortvloeien. Kwaliteitseisen die verband houden met vorm en proces, waaraan volgens wettelijke regelingen voldaan moet worden, kunnen worden geïncorporeerd in het model van de dubbele regelkring, ook wel de beleidscyclus van de Big Eight genoemd. De dubbele regelkring bevat zeven duidelijke stappen die samen op beleidsniveau en uitvoerend niveau een cyclus vormen van beleidsvorming, planning, uitvoering, evaluatie en bijstelling. Op grond van de dubbele regelkring komt de handhaving programmatisch tot stand op basis van inzichtelijke keuzes (bv. risico- of informatie gestuurd) waarbij de uitvoering wordt gericht op het bereiken van resultaten met betrekking tot de in het jaarprogramma opgenomen onderwerpen. 10

11 In onderstaande afbeelding staat de dubbele regelkring weergegeven. Probleemanalyses, strategieën en beleidsdoelen op hoofdlijnen vormen samen een meerjarig beleid (bovenste kring). De raad stelt eenmaal in de vier jaar een kadernota vast voor het integraal toezicht en handhaving in de gemeente. Jaarlijks stelt het college van burgemeester en wethouders het uitvoeringsprogramma op dat in Velsen het Jaarprogramma Toezicht en Handhaving wordt genoemd. In het jaarprogramma wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten jaarlijks zullen worden uitgevoerd (onderste kring). Tevens zal het college jaarlijks evalueren om te bepalen in hoeverre de geplande activiteiten zijn uitgevoerd en deze hebben bijgedragen aan het bereiken van beleidsdoelen. Zo nodig wordt het uitvoeringsbeleid of de kadernota aangepast. 11

12 4 Handhaving, Handhavingsbeleid, Toezicht en Regelnaleving In Nederland rouleren verschillende definities met betrekking tot de begrippen toezicht, handhaving, handhavingsbeleid en regelnaleving. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) 2 geeft de volgende beschrijvingen van de genoemde begrippen: A. Handhaving Rechtshandhaving, of kortweg handhaving, dient (mede) om de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Dat wil zeggen, het feitelijke nalevingniveau (meer) in overeenstemming brengen met het nalevingniveau dat de verantwoordelijke politieke bestuurders en handhavers minimaal noodzakelijk en realiseerbaar achten. Handhaving is een samengestelde activiteit, die: a. in enge zin enkel het toepassen van een (civiel-, bestuurs- of strafrechtelijke) sanctie omvat, en b. in ruime zin, elke handeling omvat die erop is gericht, naleving van rechtsregels te bevorderen of overtreding daarvan te beëindigen. Meestal associeert men handhaving met een repressieve manier van optreden tegen regelovertreding, waarbij de repressie bestaat uit het toepassen van dwang. Zo wordt in het rapport Landelijke Organisaties met handhavende bevoegdheden (AEF, 2007) onder handhaving verstaan elke vorm van daadwerkelijk overheidsoptreden dat is gericht op het voorkomen van regelovertreding of het ongedaan maken van een regelovertreding dat verband houdt met (de bevoegdheid tot) het uitoefenen van dwang. Als zodanig omvat handhaving zowel bestuursdwang, opsporing en andere vormen van repressief optreden, als ook toezicht en controle gericht op het ontdekken van regelovertreding om repressief op te treden. De essentie van handhaving is dat een handhaver andere actoren uit een gedefinieerde verzameling (normadressanten) ertoe kan bewegen zich in overeenstemming met bepaalde regels te gedragen. B. Handhavingsbeleid Regelgeving, vergunningverlening en algemene bestuurlijke activiteiten zoals proactief optreden, bestuurlijke preventie en vormen van compliance assistance of verleiding, die geen enkele relatie hebben met het uitoefenen van dwang, vallen niet onder bovenstaande formele definitie van handhaving. Dit betekent niet dat handhaving los zou moeten staan van deze andere preventieve of ondersteunende activiteiten, die op de bevordering van naleving zijn gericht. Zodra het meer in het algemeen gaat om nalevingbeleid waarbij het uitoefenen van dwang een rol kan spelen, wordt niet zozeer van handhaving als wel van handhavingsbeleid gesproken. Handhavingsbeleid is breder dan handhaving en heeft betrekking op alle nalevingbevorderende maatregelen die kunnen worden getroffen voor het voorkomen of toepassen van dwang. Dat betekent onder meer dat het op orde brengen van de juridische en materiële infrastructuur ook tot het handhavingsbeleid kan worden gerekend. Verder valt bijvoorbeeld ook gedogen niet onder de genoemde formele definitie van handhaving, terwijl dit wel deel kan uitmaken van het handhavingsbeleid. In feite gaat het bij handhavingsbeleid om een ruimere, meer materiële definitie van wat onder handhaving wordt verstaan. C. Toezicht Onder toezicht wordt verstaan het verzamelen van informatie over de vraag of organisaties, het beleid of de voorzieningen aan de gestelde eisen voldoen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (Commissie Holtslag, 1998). Op deze wijze opgevat is toezicht een smaller begrip dan handhaving, omdat het zich 2 De definities en beschrijvingen zijn afkomstig uit het Onderzoeksprogramma Handhaving & Gedrag van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van 17 mei 2010 (zie 12

13 specifiek op de beoordeling en interventie van concrete gedragingen richt. De essentie van toezicht is dat een toezichthouder kan ingrijpen in en corrigerend kan optreden bij de besluiten of handelingen van (een verzameling) andere actoren. Toezicht is, in dat licht bezien, juist een ruim begrip. Toezicht omvat een grotere verzameling betrekkingen tussen actoren dan handhaving. Een belangrijke taak van een toezichthouder is dan ook ervoor te zorgen dat wetten en regels worden nageleefd door burgers, bedrijven en de overheid zelf. Controleren van naleving is geen op zichzelf staand doel maar dient bij te dragen aan het voorkomen en beheersen van collectieve risico s die bepaalde gedragingen van (een verzameling) andere actoren met zich meebrengen en dient (positieve) welvaarts- en welzijnseffecten te helpen genereren zoals betere gezondheid, betere opleidingen, veiliger verkeer en vervoer, enzovoorts. D. Regelnaleving Onder regelnaleving (of compliance) wordt verstaan het zich feitelijk gedragen in overeenstemming met de gestelde regels, waaronder ook begrepen wordt het zich onthouden van gedrag dat door die regels wordt verboden. Naleving is een neutraal begrip: elke afwijking van de regels wordt als niet-naleving gezien, of deze afwijking nou opzettelijk of onopzettelijk plaatsvindt, en of naleving nou vrijwillig is of wordt afgedwongen door strafdreiging. Naleving wordt in de Angelsaksische literatuur compliance genoemd en deze term wordt in de Nederlandse literatuur ook regelmatig gebruikt. Tegenover naleving staat het niet naleven van de regels. Niet-naleving kan ook als overtreding worden aangeduid, alleen kleeft aan deze term de associatie van opzettelijkheid. Naleving zou in enge zin opgevat kunnen worden als het naleven van wettelijke regels. Er zijn echter heel veel andere regels die nageleefd kunnen of moeten worden, alleen zijn die niet vastgelegd in wetten maar bijvoorbeeld in private reguleringsarrangementen zoals convenanten, verdragen of overeenkomsten. Dan zijn er ten slotte ook nog informele en sociale regels die nageleefd of overtreden kunnen worden. De opvatting van Velsen Op basis van het voorafgaande wordt in de gemeente Velsen onder toezicht en handhaving verstaan elke handeling van de gemeente, die erop is gericht de naleving van de wettelijke regelingen en beleidsregels te bevorderen. Hierdoor wordt handhavingsbeleid vastgesteld, waarbinnen toezicht en handhaving breed worden opgevat. Het betreft een keten van activiteiten bestaande uit voorlichting, communicatie, het uitoefenen van toezicht en het opleggen van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. In deze definitie kent handhaving zowel een preventieve als repressieve kant. Het geven van voorlichting, het communiceren en het houden van toezicht behoren tot de preventieve kant. De toepassing van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten (bestuurlijke strafbeschikking) behoren tot de repressieve kant van het handhavingsbeleid. 13

14 5 Visie op toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is geen doel op zichzelf, het maakt deel uit van een groter geheel, namelijk het beleidsveld waarvan het onderdeel uitmaakt. Binnen elk beleidsveld gelden wettelijke en beleidsregels. Vanuit dat oogpunt is toezicht en handhaving gericht op de realisatie van de doelen die in het betreffende beleidsveld zijn gesteld, via regels en normen in plannen. Kortom, toezicht en handhaving dienen altijd een doel. Bij de Wijkgerichte Dienstverlening is de focus gericht op de verbetering van de leefomgeving, die bestaat uit vier pijlers namelijk schoon, heel, veilig en sociaal maken en houden van de wijken. Toezicht en handhaving wordt verder en beter afgestemd op de Wijkgerichte Dienstverlening met het oogmerk om de doelen te realiseren, die in dat kader zijn vastgesteld in verschillende beleidsdocumenten. Het bij mensen bevorderen van nalevingsgedrag van wettelijke regelingen en beleidsregels is daarbij een belangrijke (preventieve) focus van dit handhavingsbeleid. Op het gebied van toezicht en handhaving heeft de gemeente en de overheid als geheel een voorbeeldfunctie. Het naleven van de regels geldt in de gemeente dus zowel voor burgers en ondernemers, maar ook voor de overheden die actief zijn in Velsen waaronder de gemeente zelf. Vervolgens zijn er verschillende stijlen waarop toezicht en handhaving kan plaatsvinden. De mogelijkheden zijn: Hard en/of Zacht Afschrikken (overtreding bestraffen) Principieel (vergelden, kosten wat het kost) Overheid (bovengeschikt, repressief, sturen) Verleiden (preventie, naleving belonen) Pragmatisch (naleven, maatwerk, schaarse middelen) Nevenheid (nevengeschikt, preventief, samen) In de visie van Velsen gaat het bij de stijl van toezicht en handhaving bij voorkeur om de volgende aandachtspunten: maatwerk, met inzet van het meest effectieve middel; het maken van combinaties en daarbij alle beschikbare instrumenten gebruiken; het kiezen van de meest passende vorm van toezicht en handhaving, waarbij strafoplegging het ultimum remedium is; het toepassen van de methode: voorlichting, waarschuwing, penalty; het voeren van een lik-op-stuk beleid als iets wordt gesignaleerd en te lang wachten leidt tot verlies aan draagvlak in de maatschappij; handhaving waarbij consequent wordt opgetreden met gelijkheid in behandeling in alle delen van de gemeente in verband met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid Kortom, de meest passende stijl van toezicht en handhaving wordt afgestemd op de zich voordoende specifieke situaties, zacht en uitnodigend waar kan en hard waar moet. 14

15 6 Uitgangspunten en kaders voor toezicht en handhaving De visie op toezicht en handhaving is vertaald naar een aantal uitgangspunten (principes of kaders). Deze vormen de uitgangspunten voor het college van burgemeester en wethouders om het toezicht en handhaving jaarlijks uit te werken in het jaarprogramma en bij de vertaling in uitvoeringsbeleid voor de dagelijkse praktijk. De volgende uitgangspunten zijn leidend: De gemeente stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven Handhaving draagt bij aan een eerlijke economische concurrentiepositie Goed gedrag wordt beloond, slecht gedrag daadkrachtig aangepakt Optreden tegen eigen overheid of andere overheden De gemeente voert de regie op samenwerking bij toezicht en handhaving De handhaving vindt gebiedsgericht plaats op basis van signalen uit de wijk De handhaving vindt risico- en informatie gestuurd plaats De ambitie is om meer aandacht te besteden aan preventieve handhaving. Wederzijdse verwachtingen en het aangeven van handelingsperspectieven zijn daarbij belangrijke aandachtspunten. Verschillende partijen, zoals inwoners, ondernemers en de gezamenlijke overheden hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid om de samenleving tot naleving te bewegen. Het investeren aan de voorkant moet het repressief toezicht en handhaving tot voordeel strekken. Voor de burgers en bedrijven moet het duidelijk zijn wanneer de overheid optreedt. Anderzijds zal de gemeente op verschillende manieren tonen wanneer wettelijke regelingen en/of beleidsregels worden overschreden. Door het aanspreken van burgers en bedrijven, goede vergunningvoorwaarden en adequaat toezicht en handhaving wordt een bijdrage geleverd aan de veiligheid in de gemeente en een kwalitatief goede samenleving. De gemeente stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven Met de modernisering van de regelgeving is een nieuwe generatie wetgeving ontstaan. Kenmerkend is dat een groot aantal vergunningstelsels is afgeschaft en plaats heeft gemaakt voor algemene regels en het stelsel waarbij meldingen worden gedaan. Deze modernisering is niet alleen ingegeven door de wens van de overheid om de administratieve lasten te verminderen, maar is ook gebaseerd op een veranderende verhouding tussen burgers, ondernemers en overheid. In deze verhouding willen burgers en bedrijven meer vrijheid met een overheid op afstand. De gemeente spreekt deze nieuwe verhouding aan, waarbij via de lijn van de eigen verantwoordelijkheid het naleefgedrag gestimuleerd kan worden (compliance assistance). In de omgang met burgers en ondernemers zal de gemeente er daarom vanuit gaan, dat zij zich uit eigen beweging aan de regels houden. De basis vormt het vertrouwen in de burger en ondernemer. Als blijkt dat burgers en bedrijven dit vertrouwen beschamen, dan zal de gemeente hen daarop aanspreken. In heel veel gevallen worden de regels nageleefd. Op het moment dat dit niet gebeurt, is het aan elke partij afzonderlijk om proactief burgers, bedrijven en overheden op het niet naleven van de regels aan te spreken. Daarbij worden eerst alternatieve mogelijkheden benut om een probleem (gezamenlijk) op te lossen. Bij het aanspreken hoeft dus niet gelijk aan dwangmiddelen te worden gedacht. Het kan ook gaan om zaken als waarschuwen, overreden en voorlichting. In dit kader wordt door de gemeente een brochure met een beslisboom ontwikkeld waarin handelingsperspectieven worden aangereikt, waaronder buurtbemiddeling. 15

16 Burgers en ondernemers kunnen ook een verzoek richten aan de gemeente om over te gaan tot toezicht en handhaving. Voor burgers en ondernemers is het een recht om deze verzoeken in te dienen. Bij het honoreren van een verzoek wordt eerst gekeken of alternatieve mogelijkheden voor het oplossen van het probleem zijn benut. Vervolgens is nog relevant de mate waarin sprake is van een inbreuk, de aard en omvang van de overtreding die in het maatschappelijk verkeer teweeg is gebracht of brengt (w.o. maatschappelijke beleving). Naast een programmatische aanpak van toezicht en handhaving zal de gemeente ook middelen beschikbaar houden voor de behandeling van tussentijds opkomende verzoeken tot handhaving. Ervaringsgegevens uit het verleden leveren een indicatie op, waarmee in het jaarprogramma rekening wordt gehouden om gevolg te geven aan de verzoeken. Het gehoor geven aan deze signalen is belangrijk uit een oogpunt van verkleining van de afstand tussen burger en ondernemer enerzijds en de gemeente anderzijds. Bovendien wordt op deze wijze informatie verkregen om tot kwaliteitsverbetering te komen van bestaand beleid of de werkwijze binnen toezicht en handhaving. Pas als blijkt dat eenvoudige of voor de handliggende maatregelen niet helpen of dat direct opgetreden moet worden, dan zal de gemeente repressief optreden en overgaan tot de inzet van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten om norm conform gedrag af te dwingen. Straffen is een ultimum remedium, niet alleen op het gebied van het strafrecht, maar ook op het vlak van het bestuursrecht. Het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid wordt overigens niet enkel ingegeven door de herbezinning van de verhouding tussen overheid en burgers. Ook de algemene economische situatie draagt hieraan bij. Als gevolg hiervan moet ook de gemeente Velsen de komende jaren de uitgaven beperkt houden. Anderzijds moet de gemeente steeds meer handhavingstaken uitvoeren, bijvoorbeeld door overdracht van taken van de Voedsel- en Warenautoriteit richting de gemeente (taken Dank- en Horecawet). Dit betekent dat steeds effectiever en efficiënter moet worden gewerkt, uitgaande van de huidige handhavingcapaciteit. De handhaving richt zich daarom vooral op die activiteiten waar de risico s het grootste zijn of daar waar het naleefgedrag laag is, met oog voor de aard en omvang van de maatschappelijke inbreuk die plaatsvindt. Hierbij gaat het niet alleen om fysieke maar ook om andere vormen van inbreuk, zoals van visuele aard (met name in de openbare ruimte) of op het gebied van uitkeringen en verstrekkingen door de gemeente. Ook past in deze benadering dat de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk daar wordt gelaten waar die hoort. Bij de keuze welk instrument kan worden ingezet, laat de gemeente zich leiden door de instrumenten die tegen zo laag mogelijk kosten het meeste rendement opleveren. Om die reden kiest de gemeente - waar het mogelijk en verantwoord is - voor de oplegging van een last onder dwangsom voorafgaand aan het toepassen van bestuursdwang. De bestuurlijke kosten zijn bij het opleggen van een last onder dwangsom veelal lager, terwijl de verantwoordelijkheid voor het ongedaan maken van de overtreding bij de overtreder blijft liggen. Handhaving draagt bij aan een eerlijke economische concurrentiepositie Om een gunstig ondernemersklimaat in Velsen te behouden, levert de handhaving vanuit de gedachte van goed gastheerschap bij aan een zogenaamd level playingfield voor bedrijven in de gemeente. Onder level playingfield wordt een marktsituatie verstaan, waarin zowel voor nieuwe als gevestigde bedrijven dezelfde regels gelden, waardoor zij een gelijke uitgangspositie hebben om met elkaar te concurreren. Hieraan wordt niet voldaan als gehandhaafd wordt bij een bedrijf, terwijl de gemeente kennis heeft van een identieke situatie bij een concurrerend bedrijf en deze laatste ongemoeid laat. Dit uitgangspunt is dan ook een 16

17 uitwerking van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Op intergemeentelijk niveau zijn hierover al sinds 2003 afspraken gemaakt in het kader van de certificering, toezicht en handhaving van Port Security in de havens rond het Noordzeekanaal. Het consequent doorvoeren van deze beleidslijn op taakvelden van andere beleidsdomeinen is dan een logisch gevolg die voorvloeit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Goed gedrag wordt beloond, slecht gedrag daadkrachtig aangepakt Bedrijven in Velsen die tijdens controles laten zien dat ze de regels goed naleven, kunnen een verminderde toezichtlast tegemoet zien. Nu al wordt bij de periodieke controle van milieuinrichtingen in Velsen onderscheid gemaakt in koplopers, middenmoters en achterblijvers. Koplopers worden hierbij minder frequent gecontroleerd dan achterblijvers. De indeling in koploper, middenmoter en achterblijver zal deze beleidsperiode ook worden ingevoerd bij bedrijven die periodiek gecontroleerd worden op andere beleidsterreinen. Door de bedrijven een verminderde toezichtlast in het vooruitzicht te stellen, beoogt de gemeente het naleefgedrag te verbeteren. Optreden tegen eigen overheid of andere overheden De gemeente Velsen is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving van een groot aantal regels. Een deel van de regels heeft zij zelf opgesteld. Om haar geloofwaardigheid te behouden is het belangrijk dat de gemeente zelf ook de regels naleeft en daarmee een voorbeeldfunctie vervult. Mocht het voorkomen dat door de eigen organisatie een overtreding wordt begaan, dan wordt tegen deze overtreding opgetreden en worden intern de betrokkenen aangesproken op hun gedragingen binnen de kaders van het personeelsbeleid. De lijn van toezicht en handhaving die ten aanzien van burgers en ondernemers wordt gehanteerd, geldt ook voor de handhaving van overtredingen die door andere overheden worden begaan. De gemeente voert de regie op samenwerking bij toezicht en handhaving In belangrijke mate vindt in de praktijk toezicht en handhaving per beleids- of taakveld plaats (monodisciplinair). Echter, de maatschappij is niet in vakjes ingedeeld. Het ene taakveld vloeit over in het andere en daardoor hebben meerdere beleidsvelden belang bij hetzelfde onderwerp, ook op het gebied van toezicht en handhaving. Voorts geldt, dat op het gebied van toezicht en handhaving altijd schaarste aan middelen aanwezig is. Integraal toezicht en handhaving betekent daarom organiseren, maken van keuzes en bij voorkeur multidisciplinair samenwerken. Waar mogelijk zal de gemeente contact zoeken met partners op het gebied van toezicht en handhaving, inclusief regionale of landelijke inspectiediensten, om gezamenlijke controles uit te voeren. Het streven om meer integraal te werken is ingegeven door de wens dat de gemeente toezicht en handhaving wil regisseren en zoveel mogelijk wil zorgen voor één handhavingtraject. Met de integrale werkwijze wordt tegemoet gekomen aan de ambitie die de gemeente heeft in het kader van de verbetering van de dienstverlening richting het bedrijfsleven en de burgers. De informatiepositie van de gemeente is hierbij van groot belang. Het verzamelen en vastleggen van gegevens, alsmede het analyseren en veredelen van data, maken het mogelijk dat de gemeente vanuit de eigen positie aandachtspunten kan benoemen, die voor toezicht en handhaving in aanmerking komen. Regie voeren op toezicht en handhaving betekent dat de gemeente proactief optreedt (w.o. programmatisch handhaven) en niet alleen ad hoc tot actie overgaat naar aanleiding van incidenten, meldingen of handhavingverzoeken. 17

18 Op basis van het bovenstaande komt een proces opgang van informatie en risico gestuurd toezicht en handhaving. Als regisseur benoemt het college van burgemeester en wethouders in het jaarprogramma de aandachtspunten en nodigt partijen uit om te participeren, die daarbij een belang hebben. Hierbij staan slim toezicht en handhaven centraal. Daarbij wordt op doeltreffende en doelmatige wijze rekening gehouden met benodigde / inzetbare capaciteit van de politie en andere partners op het gebied van toezicht en handhaving. Door samenwerking kunnen op het gebied van de doelmatigheid en doeltreffendheid voordelen worden behaald, maar ook de bestuurlijke daad- en slagkracht beter zichtbaar vorm worden gegeven. Tevens kan door samenwerking het naleefgedrag worden verbeterd en kunnen maatschappelijke problemen worden opgelost. De handhaving vindt gebiedsgericht plaats op basis van signalen uit de wijk Het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte in Velsen is zo ingericht dat adequaat kan worden gereageerd op de problematiek die zich in de wijken voordoet. De ervaring in andere gemeenten heeft geleerd dat door een gerichte inzet van toezicht, het aanspreken van betrokkenen en een consequent optreden tegen overtreders goede resultaten kunnen worden bereikt. Deze succesvolle aanpak verdient navolging in Velsen. Voor een belangrijk deel zullen signalen van burgers en bedrijven bepalen in welke wijken en in welke mate toezicht en handhaving worden ingezet. Zij zijn immers als geen ander op de hoogte van wat zich in de wijken afspeelt. Daarbij kan meer aandacht worden besteed aan het probleem achter het signaal, het feit dat zich openbaart. Is de kennis van het achterliggende probleem aanwezig (de bron), dan kan door middel van bijvoorbeeld flankerende activiteiten of beleid gewerkt worden aan de oorzaak. Door burgers en bedrijven meer te betrekken bij het bepalen van de handhavingagenda in hun wijk zal het draagvlak voor toezicht en handhaving naar verwachting toenemen. De wijkgerichte dienstverlening en burgerparticipatie zijn hierbij belangrijke beleidsinstrumenten. Daarnaast zal bij de gebiedsgerichte handhaving nauw worden samengewerkt met ketenpartners, zoals de politie, woningbouwcorporaties, maatschappelijke en welzijnsorganisaties. In het oogspringende zaken, die door de leefomgeving als een maarschappelijke inbreuk worden ervaren, worden door de gemeente opgepakt. Betrokkenen worden aangesproken en indien handelen uitblijft zal worden overgegaan tot handhaving. De handhaving vindt risico- en informatie gestuurd plaats De gemeenten zijn op grond van gerechtelijke uitspraken in beginsel verplicht om tegen iedere overtreding op te treden (beginselplicht tot handhaving). Intussen heeft de rechter uitspraken gedaan, waarbij naar zijn oordeel sprake was van een adequaat niveau van toezicht en handhaving. De rechter heeft daarbij niet exact aangegeven wat daaronder verstaan moet worden. Voor de rechter is van belang dat de gemeente beleid voert en daarin aangeeft op basis van welke criteria keuzes voor toezicht en handhaving worden gemaakt. Gelet op de hoeveelheid handhavingstaken, kan de gemeente eenvoudig niet tegen elke overtreding met evenveel prioriteit optreden. Dit betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt. De keuze welke taken worden uitgevoerd, wordt voor een belangrijk deel gebaseerd op een risicoanalyse en de daaruit voortvloeiende prioriteiten. Voor een ander deel bepalen bestuurlijke prioriteiten welke taken worden opgepakt. In het jaarprogramma worden de prioriteiten gemotiveerd aangegeven op basis van de volgende uitgangspunten: eerst de onderwerpen aanpakken waar een overtreding de grootste inbreuk maakt of kan maken op het sociale en maatschappelijk verkeer. De aard van de overtreding of last voor de maatschappij / leefomgeving is bepalend, waarbij de veiligheid altijd bovenaan staat; vervolgens worden de verschillende beleid- of taakvelden ingedeeld naar het criterium subsidiariteit (meest geschikte interventieniveau) en binnen elk beleid- of taakveld 18

19 worden de prioriteiten gesteld op basis van het criterium proportionaliteit (w.o. van groot naar klein); per beleid- of taakveld worden risico-inventarisaties en -analyses opgesteld om op basis daarvan vervolgens concrete projecten/thema s te kunnen benoemen. De inbreng van professionals is hierbij belangrijk om een bredere afweging te kunnen maken tussen te handhaven onderwerpen en projecten; wat een minister (bv. de minister van Veiligheid & Justitie) opdraagt met betrekking tot toezicht en handhaving wordt betrokken bij het jaarlijks vast te stellen toezicht- & handhavingprogramma; de achtergrond van een overtreding is relevant voor het opleggen van een sanctie. Aan handhaving gaat een goed vooronderzoek vooraf in het belang van waarachtige en handhaafbare besluiten, waardoor zinloze handhavingacties worden vermeden in verband met het draagvlak in de maatschappij. Van belang daarbij is onder meer het antwoord op de vragen: hoe groot de kans is dat een doelgroep de regels niet naleeft en hoe groot de gevolgen daarvan maatschappelijk zullen zijn; de prioriteiten worden niet alleen gesteld op grond van de grootste gemene deler, maar worden vanuit meerdere invalshoeken benaderd (b.v. vanuit veiligheid); aan rommelige plekken in de openbare ruimte en de Ergernissen Top-10 wordt blijvend aandacht besteed, omdat beide aspecten continue onderdeel uitmaken van toezicht en handhaving van alle dag. Het beeld van Velsen (leefbaarheidsmonitor) wijkt overigens niet af van het landelijke beeld over de leefbaarheid in de woonbuurt. Buurtproblemen, 2011 (CBS, thema leefbaarheid woonbuurt; overlast en ergernissen) 19

20 7 Aanpak van toezicht en handhaving In de voorgaande hoofdstukken zijn zowel de gemeentelijke visie als de uitgangspunten voor toezicht en handhaving aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde hoe de gemeente toezicht en handhaving wil aanpakken. Toezicht en handhaving is van alle dag. Toezicht betekent controleren van formulieren, informatie- en geldstromen (desktop research) en/of controles in het veld of op locatie. Als daarvoor aanleiding is, wordt een betrokkenen aangesproken om zijn gedrag te verbeteren. Is bij hercontrole verbetering uitgebleven, dan volgt handhaving. Dit is op hoofdlijnen het (enkelvoudige) basisproces van toezicht en handhaving. Door op een slimmere manier toezicht en handhaving te organiseren en faciliteren kan meer worden bereikt. Daarvoor zijn in deze kadernota voor integraal toezicht en handhaving voor de komende beleidsperiode organisatorische doelen gesteld. Organisatorische doelen Gelet op de overgebleven aandachtspunten uit het vorige beleidsplan, zijn de volgende organisatorische doelstellingen geformuleerd: In 2013 wordt gestart met een gemeentebreed integraal toezicht en handhavingsprogramma, waarvan preventief en repressief toezicht en handhaving onderdeel uitmaken, gebaseerd op plannen van de monodisciplinaire beleid- en taakvelden; In 2013 en volgende jaren wordt de methodiek van risicoanalyse gemeentebreed verder ontwikkeld en uitgewerkt, waarbij de informatiepositie van de gemeente wordt verbeterd voor de regiefunctie die de gemeente wil vervullen op dit gebied; In 2014 vindt de eerste gemeentebrede verantwoording plaats op het gebied van integraal toezicht en handhaving over het jaar 2013, waarbij ook aandacht wordt besteed aan meerjarige informatie waaruit ontwikkelingen (trends) kunnen worden afgelezen; In 2014 en volgende jaren wordt met partners in toezicht en handhaving verdere mogelijkheden tot samenwerking verkend en ontwikkeld; In het toezicht- en handhavingsprogramma 2015 worden de eerste concrete afspraken voor samenwerking met handhavingspartners opgenomen; In 2015 vindt toezicht en handhaving in Velsen programmatisch plaats, in samenwerking met partners in de handhaving. Oog voor maatschappelijke prioriteiten In de afgelopen jaren is gebleken dat het meten van het nalevingsgedrag van regels geen eenvoudige zaak is. Enerzijds zijn verschillende methoden voor effectmeting nog in ontwikkeling. Anderzijds is gebleken dat Meten is weten niet in alle gevallen opgaat, omdat er meer en belangrijker waarden in de maatschappij aanwezig zijn dan zuiver meetbare grootheden. Hierbij kan gedacht worden aan het subjectieve gevoel van tevredenheid over toezicht en handhaving. Bovendien moet voorkomen worden dat opkomende maatschappelijke aandachtpunten onderbelicht blijven als gevolg van het nakomen van streefgetallen in vooraf afgesproken programma s (output). Het realiseren van getallen mag geen doel op zich worden. Het verkennen van ontwikkelingen in de wijken is dan ook een belangrijk aandachtspunt, waarop flexibel, tijdig en creatief gereageerd moet kunnen worden. Het registreren van deze ontwikkelingen, alsmede de wijze waarop daarmee wordt omgegaan leveren belangrijke bestuurlijke signalen op over de tevredenheid van burgers en ondernemers in Velsen (outcome). Kortom, in de werkplannen van de afdelingen en het integraal toezichten handhavingsprogramma van de gemeente Velsen moet rekening worden gehouden met een mate van flexibele en creatieve inzet van middelen om adequaat maatschappelijke aandachtspunten het hoofd te kunnen bieden. Bestuurlijke prioriteiten 20