Dhr. Loos als voorzitter van de Auditcommissie en Agendacommissie onderwerp P&C cyclus: het goede debat over de juiste dingen datum 20 juni 2013

Transcriptie

1 MEMO: P&C cyclus aan De Drechtraad (ter kennisname 2 juli 2013) van Dhr. Loos als voorzitter van de Auditcommissie en Agendacommissie onderwerp P&C cyclus: het goede debat over de juiste dingen datum 20 juni 2013 Geachte leden van de raad, Hierbij ontvangt u een memo over de P&C cyclus. De memo is een resultante van de opmerkingen die in de Drechtraadvergadering van januari 2013 zijn gemaakt en de daarop volgende discussies in de weken daarop in de agendacommissie en auditcommissie over de vraag hoe vaak en op welk moment er algemene beschouwingen gehouden moeten worden in de Drechtraad. De memo is geaccordeerd door de auditcommissie en agendacommissie. Samengevat wordt het volgende voorgesteld: Voorstel 1: De laatste DR voor 15 juli te beginnen in 2014 inrichten als controlerende en kaderstellende avond, waarbij wordt teruggekeken (jaarrekening en 1e burap) en vooruitgekeken d.m.v. algemene beschouwingen (Primaire begroting). Voorstel 2: De geactualiseerde begroting wordt in de Drechtcarrousel van december en daarna in de Drechtraad van januari behandeld. In januari wordt n.a.v. de geactualiseerde begroting geen algemene beschouwingen (meer) gehouden. Voorbeeld voor de P&C-cyclus van 2014: P&C stuk Opiniërend Drechtraad Jaarrekening 2013 (mei auditcie) 2 juni juli e burap 2014 Primaire begroting 2015 (voor 15-7) 2 e burap 2014 Actualisering begroting juli juli juni 2014 algemene beschouwingen 1 juli december december december 2014 januari

2 1. Aanleiding Het vergaderschema voor de Drechtraad van 2013 is al weer enige tijd geleden vastgesteld. Op basis hiervan heeft uw agendacommissie op 17 oktober gesproken over het proces van behandeling van de P&C stukken voor U hebt toen het volgende ritme vastgesteld: P&C stuk Opiniërend Drechtraad Jaarrekening 2012 (mei auditcie) 11 juni juli e burap juli juli 2013 Primaire begroting 2014 (voor 15-7) 11 juni juli e burap december december 2013 Actualisering begroting december januari 2014 In beginsel worden de stukken eerst opiniërend besproken en tijdens een volgende Drechtstedendinsdag in de plenaire Drechtraad geagendeerd en vastgesteld. Met dien verstande dat de 1 e bestuursrapportage voor de zomer wordt vastgesteld; gelijktijdig met de behandeling van de jaarrekening 2012 en de primaire begroting Voor de 2 e bestuursrapportage vindt concentratie van de opiniërende behandeling en de vaststellende behandeling op 3 december plaats. Voor de goede orde: de 2 e bestuursrapportage dient voor het eind van het jaar te worden vastgesteld in verband met begrotingsrechtmatigheid. Bij eerdere gelegenheden is door een aantal fracties in de Drechtraad de vraag gesteld of het twee maal houden van algemene beschouwingen binnen een P&C-cyclus efficiënt en effectief is: draagt dat bij tot het goede debat over de juiste dingen? Deze memo bevat voor de kortere termijn 1 twee voorstellen: De notitie bevat in die zin suggesties om de hele cyclus te ontbureaucratiseren. Dat geeft een handvat om de bestuursrapportages (nog) meer inhoud te geven en bieden zo een betere mogelijkheid tot bijsturing van het beleid lopende het jaar. In het vervolg wordt een en ander kort toegelicht. 2. De primaire begroting Proces De besluitvorming over de primaire begroting dient op basis van de bestaande regelgeving voor 15 juli te zijn afgerond, zodat deze aan de Provincie ter goedkeuring kan worden aangeboden. Dit stelt onze eigenaren in casu de gemeenten in staat tot een doorvertaling in hun begroting te komen. In concreto betekent dit dat de primaire begroting in het jaar 2013 op 2 juli door de Drechtraad dient te worden vastgesteld. Zes weken daaraan voorafgaand wordt de primaire begroting aan de colleges van B & W aangeboden ter doorgeleiding naar hun respectievelijke gemeenteraden. Beleidsarm Effecten van Prinsjesdag kunnen logischerwijs niet worden meegenomen in de primaire begroting. Het wettelijk bepaalde moment van indiening (15 juli) is dan ook zeer betekenisvol voor het karakter van de primaire begroting: het is in hoge mate een staand beleid begroting, c.q. de primaire begroting is per definitie relatief beleidsarm. Dit is tegenstelling tot de geactualiseerde begroting die bol staat van het beleid en dan ook uitnodigt tot debat over het te voeren beleid. Ter illustratie wordt kortheidshalve verwezen naar het zeer levendige en inhoudsvolle debat van 15 januari jl. 3. Verantwoording De gemeenschappelijke regeling is een vorm van verlengd lokaal bestuur. Dat houdt in dat de (wettelijke) verantwoordingslijn als volgt loopt: - Het DSB is verantwoording schuldig aan de DR, waarbij de leden van het DSB formeel ook deel uitmaken van de DR. 1 Voor de wat langere termijn heeft de accountant aangegeven dat de nieuwe Wet op de Gemeenschappelijke Regelingen van invloed kan zijn op de regionale P & C cyclus. 2

3 - De DR is verantwoording schuldig aan de lokale gemeenteraden. Daarbij geldt dat elk DR-lid individueel ter verantwoording kan worden geroepen door zijn eigen gemeenteraad. Deze vorm van toezicht is ingericht op basis van de P & C cyclus. Sturing loopt via de begroting, de bestuursrapportages en de jaarrekening. Concreet voor 2013: op 2 juli 2013 vindt de besluitvormende behandeling plaats van de jaarrekening 2012, de 1 ste burap 2013 en de primaire begroting Inkadering in één dag van de verantwoording is gezien het karakter van de respectievelijke documenten goed mogelijk en logisch. Op de dag van de verantwoording legt het Drechtstedenbestuur dan verantwoording af over het gevoerde beleid van het afgelopen jaar. Plaatsing in het perspectief van de meerjarige ontwikkelingen op het gebied van financiën en wetgeving is daarbij een interessante optie. In het debat komen beleidsvragen nadrukkelijk aan de orde: hoe gaat het met het aantal werkzoekenden in onze regio? Zijn de duurzaamheidsdoelstellingen bereikt? Hebben de investeringslijnen de gewenste effecten gesorteerd? etc. Zo nodig kan op basis van het debat het beleid worden bijgestuurd. In het verlengde van het debat wordt door het DSB de geactualiseerde begroting voor het komende jaar opgesteld. In die zin geeft het verantwoordingsdebat een duidelijke boodschap naar het bestuur, via de primaire begroting, richting opstelling geactualiseerde begroting. 4. Algemene beschouwingen Voordat het DSB plannen gaat uitvoeren, moet de DR deze beoordelen en goedkeuren. De geactualiseerde begroting is op te vatten als het plan van het DSB en de financiële onderbouwing daarvan. Een goed debat is gebaat bij goede stukken. De vertaling van doelen in een goede, leesbare begroting biedt de raad houvast in het maken van keuzes. Daartoe is echte informatie nodig die ondersteunend is voor de kaderstellende (en controlerende) rol van de DR. Het werken aan de kwaliteit van de stukken is een permanent proces. De portefeuillehouder financiën heeft hiertoe het discussiedocument Kanteling Programmabegroting GRD in de auditcommissie van november 2012 ingebracht.. De algemene beschouwingen zijn, het is evident, een belangrijk debat. Erosie van het belang van het debat moet worden voorkomen. Daarom is er veel voor te zeggen de algemene beschouwingen één keer per jaar te houden. Voorstel 1: De laatste DR voor 15 juli te beginnen in 2014 inrichten als controlerende en kaderstellende avond, waarbij wordt teruggekeken (jaarrekening en 1e burap) en vooruitgekeken d.m.v. algemene beschouwingen (Primaire begroting). Voorstel 2: De geactualiseerde begroting wordt in de Drechtcarrousel van december en daarna in de Drechtraad van januari behandeld. In januari wordt n.a.v. de geactualiseerde begroting geen algemene beschouwingen (meer) gehouden. Wanneer beide voorstellen worden overgenomen ziet de P & C- kalander er voor 2014 als volgt uit: Jaarrekening e burap 2014 Primaire begroting 2015 (voor 15-7) 2 e burap 2014 Actualisering begroting 2015 P&C stuk Opiniërend Drechtraad (mei auditcie) 2 juni juli juli juli juni 2014 algemene beschouwingen 1 juli december december december 2014 januari 2015 P.M.: De begroting 2015 is de eerste van de Drechtraad in de nieuwe samenstelling in verband met de verkiezingen van maart Hier ligt uiteraard een verband met het nieuw op te stellen rmjp

4 Bijlage tbv voorbereiding discussie in agendacommissie en auditcommissie Regionale P&C producten Bestuursrapportages: Met de bestuursrapportages informeert het Drechtstedenbestuur de Drechtraad over de uitvoering van de begroting. Twee maal per jaar (gegevens tot en met 4 e maand en 8 e maand) leveren de dochters een inhoudelijke en financiële analyse van de prestaties tot dan toe. Op basis van deze informatie kunnen raad, college en management bijsturen als dat nodig is. In de eerste bestuursrapportage licht het accent op bijsturing van de begrotingsuitvoering. Daar waar financiële afwijkingen een hard gegeven zijn, wordt een voorstel voor begrotingswijziging gedaan. Daar waar afwijkingen nog bijgestuurd kunnen worden, melden we de afwijking wel en voorzien we deze van de voorgestelde bijsturingsmaatregel. Doel van de tweede bestuursrapportage is het zo betrouwbaar voorspellen van het te verwachten rekeningresultaat. Alle niet meer beïnvloedbare afwijkingen moeten uitmonden in een begrotingswijziging, met het oog op de begrotingsrechtmatigheid en de daaraan verbonden accountantscontrole van de jaarrekening. Melden van verwachte afwijkingen per en voorstel hoe deze afwijking te corrigeren Primaire Begroting: Bevat de beleidsdoelen en beoogde effecten op de gekozen programma s, inclusief de daarvoor uit te voeren activiteiten (op hoofdlijnen). Daarbij hoort ook het meerjarig financieel beeld per programma. Met het vaststellen van de begroting autoriseert de raad de budgetten op het niveau van de programma s. De primaire begroting wordt door de Drechtraad voor de zomer van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar vastgesteld. Geactualiseerde Begroting: Aan het einde van het jaar wordt de begroting geactualiseerd en worden inhoudelijke ontwikkelingen die zich in de tussentijds hebben voorgedaan benoemd en vertaald naar financiële consequenties. Ook worden gehanteerde percentages voor kostenstijgingen e.d. geactualiseerd op basis van recente CPB ramingen. De structurele doorwerkingen van de rekeningresultaten van het voorgaande jaar worden verwerkt alsook de eventuele effecten van de miljoenennota van september. De actualisatie van de begroting wordt door de Drechtraad in december van het voorgaande jaar vastgesteld. Jaarrekening: Na afloop van ieder begrotingsjaar legt het Drechtstedenbestuur daarover verantwoording af aan de Drechtraad middels de jaarrekening. De jaarrekening gaat enerzijds in op de mate van doel- en effectrealisatie. Anderzijds bevat de jaarrekening de financiële resultaten van het afgelopen begrotingsjaar met een programmarekening. De accountant toetst de rechtmatigheid van de jaarrekening en geeft daartoe een verklaring af. De jaarrekening en de verklaring dienen uiterlijk 15 juli te worden ingediend bij de provinciale toezichthouder. De P&C cyclus van de Drechtraad De Drechtraad heeft twee rollen: een kaderstellende rol en een controlerende rol. Deze rollen worden op vaste momenten in de P&C-cylcus ingevuld: A. Kaderstellend: Het meest logische moment voor een gemeenteraad om haar kaderstellende rol in te vullen is bij de bespreking van de begroting. In het geval van de GRD-begroting zijn daarbij echter 4

5 twee besluitvormingsmomenten: de primaire begroting in juni/juli en de geactualiseerde begroting in december. De bespreking van de primaire begroting kan theoretisch worden vergeleken met de bespreking van de lokale voorjaarsnota s of perspectiefnota s. Deze ieder voorjaar te maken nota s bevatten de nieuwe of gewijzigde meerjarige beleidsvoornemens van het college en het bijgestelde meerjarig financieel perspectief voor de volgende vier jaar. Het college bespreekt de perspectiefnota voor de zomer met de raad, om vervolgens die beleids- en financiële kaders te (laten) verwerken in de programmabegroting. Kaders voor de perspectiefnota zijn het raadsprogramma en de programmabegroting van het lopende jaar. Als je dit vertaalt naar de GRD, zou je kunnen stellen dat de regionale primaire begroting overeenkomst (qua moment) vergelijkbaar is met de lokale voorjaars- en perspectiefnota s. Echter, inhoudelijk is de regionale primaire begroting té beleidsarm om als zodanig te kunnen worden beschouwd. Uiteraard kan dit worden veranderd als de raad die wens uitspreekt. De inhoudelijke wensen en kaders die bij de bespreking van de primaire begroting (in een nieuwe vorm dan) door de Drechtraad worden meegegeven aan het DSB, verwerkt het bestuur vervolgens in de Geactualiseerde Begroting. Dan is ook het meest geschikte moment m.i. om algemene beschouwingen te organiseren. De Drechtraad kan dan discussiëren over de plannen die het DSB in de uitgewerkte begroting presenteren. B. Controlerend: De controlerende rol van de Drechtraad wordt ingevuld bij de beoordeling van de Jaarrekening en Jaarverantwoording (één document), in juni/juli. Daarin zijn m.i. geen andere opties mogelijk (behoudens de optie die ik hieronder nader toelicht, maar dat is onderdeel van een grotere wijziging in de P&C cyclus). Suggestie (valt voor nu buiten de vraag die is gesteld over het juiste moment voor de algemene beschouwingen maar wellicht wel interessant): Voorgesteld kan worden om uit te werken hoe de beleidscyclus (het inhoudelijk debat) losgeknipt kan worden van de administratieve onderdelen van het begrotings- en rekeningproces. Uiteraard hoort bij een debat over inhoud ook het debat over de inzet van middelen, maar dit hoeft niet direct gekoppeld te worden aan de technische verwerking en/of verantwoording daarvan. Losknippen van de cyclus levert op dat focus echt op het inhoudelijk debat komt te liggen, dat documenten korter en meer to the point worden en binnen de organisatie de werkdruk beter verdeeld wordt over het jaar. Een jaarplanning zou er dan op hoofdlijnen als volgt kunnen uitzien (indicatief): Een nadere toelichting op deze gedachte is terug te lezen in bijgevoegd artikel. 5

6 6

7 7

8 8

9 9

10 1