Sectie Rechtsinformatica RuG Expertsysteem Milieuvergunningenrecht

Transcriptie

1 Sectie Rechtsinformatica RuG Expertsysteem Milieuvergunningenrecht

2 Sectie Rechtsinformatica RuG - Expertsysteem Milieuvergunningenrecht Sectie Rechtsinformatica RuG dr. mr. C.N.J. de Vey Mestdagh Oude Kijk in 't Jatstraat 9, Groningen tel C.N.J.de.Vey.Mestdagh@RECHTEN.RUG.NL

3 Samenvatting Het ESM kan uitvoerders en handhavers van het milieuvergunningenrecht bij het nemen van hun beslissingen ondersteunen. Bij het nemen van deze beslissingen moet gebruik worden gemaakt van complexe, omvangrijke en veranderlijke technische en juridische kennis. ESM geeft voorbeelden van de toepassing van een beperkt deel van deze kennis voor de oplossing van twee specifieke praktijkcasus. Het ESM bevat een model van bedrijfsgegevens en een model van de regels van het milieuvergunningenrecht. Het bedrijfsgegevensmodel omvat de administratieve gegevens van bedrijven, inrichtingen en juridische procedures, de gegevens over processen, installaties, stoffen, emissies en technische voorschriften en de gegevens ten behoeve van het uitvoeren van beleid (bijvoorbeeld milieu-indices). Het regelmodel kan wettelijke regels, uitvoeringsregels, jurisprudentie en beleidsregels omvatten. Deze modellen maken het mogelijk om op een systematische manier alle relevante bedrijfsgegevens te verzamelen, alle relevante milieuregelgeving toe te passen en hieruit de juiste en goed gemotiveerde conclusies te trekken. Het ESM kan hierbij de beslissingsruimte zichtbaar maken door het produceren van alle mogelijke op de regelgeving te baseren beslissingen en het ESM kan aangeven welke alternatieven op grond van de beleidsregels de voorkeur genieten. Het ESM vervult hierbij de functies van elektronisch vragenformulier en beslissingsondersteunend systeem en een administratieve functie (produceren, opslaan en raadplegen van gegevens en documenten). Uit onderzoek in de uitvoeringspraktijk blijkt dat het ESM een goede afspiegeling van die praktijk vormt en dat het gebruik van het ESM een aanzienlijke kwaliteitsverbetering oplevert en ook de efficiëntie van de uitvoering kan verhogen. De kwaliteitsverbetering berust op het vollediger en beter geïnformeerd verzamelen van gegevens, het beschikken over een volledig en actueel overzicht van de geldende regelgeving, het systematisch toepassen van die regelgeving, het ondersteunen van het gebruiken van de beleidsruimte en het ondersteunen van het motiveren van beslissingen. De efficiëntie kan worden verhoogd doordat alle benodigde informatie direct en in samenhang beschikbaar is, gegevens op een systematische manier kunnen worden verzameld en opgeslagen en beslissingen met ondersteuning van het systeem kunnen worden voorbereid. Keuze voor het milieuvergunningenrecht: maatschappelijk belang en informatieproblemen De keuze voor het milieuvergunningenrecht is gebaseerd op het grote maatschappelijke belang dat met een adequate toepassing van het milieurecht wordt gediend en een aantal informatieproblemen waarvoor het ESM een technische oplossing biedt. Die informatieproblemen berusten op de volgende kenmerken van het milieuvergunningenrecht. Voor de toepassing van het milieuvergunningenrecht is een omvangrijke en complexe verzameling van juridische en technische gegevens nodig. Het grote aantal regels van het milieuvergunningenrecht is bovendien over veel verschillende regelingen verspreid en wordt met een hoge frequentie uitgebreid en aangepast. De uitvoering en handhaving vinden plaats door veel verschillende instanties. De rechtssubjecten (bedrijven) hebben een belangrijke eigen (zelfregulerende) taak, bijvoorbeeld in de sfeer van bedrijfsinterne milieuzorg. De juridische beslissingen hebben ten slotte een belangenafwegingaspect waardoor niet alleen rechtsregels, maar ook beleidsregels een rol spelen. Sectie Rechtsinformatica RuG Samenvatting Expertsysteem Milieuvergunningenrecht 1

4 Welke milieujuridische taken kan het ESM ondersteunen? Het ESM is een systeem voor het verzamelen van gegevens, het hierop toepassen van regels, het trekken en motiveren van conclusies, het produceren van beschikkingen en het geven van handelingsinstructies. De conclusies kunnen juridische conclusies zijn (welke rechten en verplichtingen gelden er in een casus), maar ook administratieve conclusies (welke voorschriften moeten er worden opgelegd, is er sprake van de overtreding van voorschriften, welke uitvoerings- of handhavingshandelingen moeten er worden verricht). Deze kenmerken van het ESM brengen met zich mee dat het ESM uitvoerings- handhavings- en adviestaken kan vervullen. In het kader van de uitvoering kan het bedrijfsgegevensmodel van het ESM dienen als elektronisch vragenformulier (systematisch verzamelen van alle relevante gegevens), als beslissingsondersteunend systeem (systematisch toepassen van alle regels, zichtbaar maken van de beslissingsruimte en van de beleidsoverwegingen voor het gebruik van deze ruimte) en als administratief uitvoerend apparaat (bewaken van juridische procedures, berekenen van leges, samenstellen van beschikkingen aan de hand van de verzamelde bedrijfsgegevens, de toepasselijke regels en de geselecteerde voorschriften). Op het gebied van de handhaving kan het bedrijfsgegevensmodel van het ESM dienen als opsporingsinstrument (welke bedrijven in een bepaalde regio gebruiken of produceren bepaalde stoffen) en in combinatie met het regelmodel als handhavinginstrument (welke voorschriften gelden voor een bepaald bedrijf, welke gegevens moeten voor de handhaving worden verzameld, heeft het bedrijf aan de voorschriften voldaan, welke handhavingacties moeten worden ondernomen). Het ESM kan ten slotte adviestaken uitvoeren doordat het bedrijven bij het nemen van vestigings- en innovatiebeslissingen kan aangeven of er een vergunning vereist is, welke technische voorschriften er aan de vergunning zullen worden verbonden en hiermee welke technische investeringen er vereist zullen zijn. Daarnaast kan het ESM als basis voor een bedrijfsintern milieuzorgsysteem worden gebruikt (beschrijving van de milieurelevante bedrijfsgegevens, vergunningen, voorschriften en maatregelen). De invloed van het ESM op de toepassing van het milieuvergunningenrecht Het ESM kan de kwaliteit en de efficiëntie van de uitvoering en handhaving van het milieurecht verbeteren, de rechtszekerheid verhogen en de informatievoorziening verbeteren. Hiermee wordt het milieu beter beschermd, worden de uitvoering en handhaving gestroomlijnd en worden de bedrijven en belanghebbenden beter geïnformeerd. Verbeteren van de kwaliteit en efficiëntie van uitvoering en handhaving Kwalitatieve verbeteringen zijn te verwachten van het geven van betere nieuwe beschikkingen en het beter herzien van oude beschikkingen, door het vollediger verzamelen van relevante gegevens, het vollediger toepassen van geldende regels en het beter motiveren van beschikkingen. Ook de handhaving kan worden verbeterd, door het verbeteren van de opsporing (welke bedrijven gebruiken welke stoffen) en het geven van handhavinginstructies (welke handhavingshandelingen moeten worden verricht). Kwantitatieve verbeteringen zijn te verwachten van het delen van gegevens, het sneller geven van nieuwe beschikkingen, het sneller herzien van oude beschikkingen in het licht van nieuwe Sectie Rechtsinformatica RuG Samenvatting Expertsysteem Milieuvergunningenrecht 2

5 feiten en het en masse herzien van oude beschikkingen in het licht van nieuwe regelgeving. Uitvoerings- en handhavingstaken die door verschillende instanties worden verricht vereisen veelal dezelfde basisgegevens (administratief, technisch en juridisch). Het gebruiken van gedeelde gegevensbestanden betekent dat gegevens slechts één keer behoeven te worden verzameld en opgeslagen en dat uitvoerings- en handhavingsinstanties van elkaars gegevens gebruik kunnen maken. De afhandelingstijd van nieuwe aanvragen kan worden verkort (minder termijnoverschrijdingen) en de herziening van bestaande vergunningen kan worden versneld (het doorrekenen van de consequenties van nieuwe regelgeving voor alle bedrijven van een zelfde type). Verhogen van de rechtszekerheid Het in het ESM neergelegde regelmodel kan wetgeving, uitvoeringsregelingen, jurisprudentie en beleidsregels omvatten. Het ESM kan daarmee van tevoren duidelijk maken welke juridische beslissingen er te verwachten zijn en op welke overwegingen deze beslissingen zullen berusten. Het expliciteren van lokaal beleid behoeft de lokale beslissings- en onderhandelingsruimte niet te beperken. Het afwijken van geëxpliciteerd beleid vereist echter wel een betere motivering. Afgezien van het zelfstandige voordeel van een betere motivering kan dit mogelijk juridische conflicten (bezwaar en beroep) voorkomen. Verbeteren van de informatievoorziening Het ESM geeft aan welke rechten en plichten in een bepaald geval gelden. Het ESM kan zijn conclusies uitleggen door de gegevens en regels waarop de conclusie berust zichtbaar te maken, maar ook door rechtstreeks toegang te geven tot de relevante rechtsbronnen (regelgeving, jurisprudentie, beleid) en toelichtende teksten. De rechtsbronnen en toelichtende teksten zijn opgenomen in een helpsysteem. De rechtsbronnen en toelichtende teksten kunnen met hyperlinks worden verbonden zodat bijvoorbeeld vanuit wetgeving naar een uitvoeringsregeling en vanuit een rechtsbegrip in de wetgeving naar jurisprudentie kan worden verwezen. Het ESM kan derhalve dienen als vraagbaak voor bedrijven en belanghebbenden zowel op het niveau van een op een specifiek geval toegesneden vraag als op het niveau van de rechtsbronnen. De vragen kunnen betrekking hebben op de uitvoering of de handhaving van het milieurecht, maar ook op de specifieke rechten en plichten van bedrijven en belanghebbenden. Technische gegevens Het ESM is ontwikkeld onder MS-Windows95. Er is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van standaardprogrammatuur. Gegevens worden opgeslagen en geraadpleegd met ODBC. Dit betekent dat alle door ODBC benaderbare eigen (bestaande) gegevensbestanden van uitvoerende en handhavende instanties door het ESM kunnen worden gebruikt. Regels worden toegepast door een in C++ geschreven redeneerprogramma. De gebruikersinterface is ontwikkeld met Delphi. Helpbestanden worden beschikbaar gesteld via Windows Help. Betrouwbaarheid en publicaties Het ESM is met succes aan veertig praktijkcasus getoetst (benzinestations en secundaire aluminiumsmelterijen). Het ESM blijkt een goed model van de uitvoeringspraktijk te zijn en bovendien een belangrijke aanvullende werking te hebben. De aanvullende werking bestaat uit het vollediger verzamelen van relevante gegevens, het vollediger toepassen van regels en het beter motiveren van beschikkingen. De resultaten zijn door achttien onafhankelijke beoordelaars gecontroleerd. De resultaten van het onderzoek zijn gepubliceerd (C.N.J. de Vey Mestdagh, Sectie Rechtsinformatica RuG Samenvatting Expertsysteem Milieuvergunningenrecht 3

6 (1997). Juridische Kennissystemen, Rekentuig of Rekenmeester?, Het onderbrengen van juridische kennis in een expertsysteem voor het milieuvergunningenrecht (proefschrift), 400 pp., Kluwer, Deventer, 1997, ISBN ). Hieronder is een korte samenvatting van de kwantitatieve resultaten van het onderzoek opgenomen. Resultaten van het onderzoek naar het ondersteunen en verbeteren van de uitvoering van het milieuvergunningenrecht door de toepassing van het ESM Aan de hand van modellen van twee inrichtingstypen (tankstations- en herstelinrichtingen en secundaire aluminiumsmelterijen) is onderzocht of het ESM de uitvoering van het Milieuvergunningenrecht kan ondersteunen en daarbij de kwaliteit van de uitvoering kan verbeteren. Het ESM is getoetst aan 40 milieucasus, waarvan 35 van algemene aard (tankstations- en herstelinrichtingen) en 5 van complexe aard (secundaire aluminiumsmelterijen). Elk van de 5 complexe casus bestond uit 9 afzonderlijke beslissingen en hun motivering en elk van de 35 algemene casus bestond uit 11 afzonderlijke beslissingen en hun motivering. Daarmee is een totaal van 430 beslissingen en bijbehorende motiveringen onderzocht. De toetsing heeft op twee manieren plaatsgevonden. In de eerste plaats is onderzocht of het ESM een goede afspiegeling van de uitvoeringspraktijk was. Met andere woorden of het, gegeven een concreet dossier uit de praktijk, dezelfde conclusies kon trekken en dezelfde motiveringen voor de beslissingen kon geven. In de tweede plaats is onderzocht of het ESM de uitvoeringspraktijk kon aanvullen. Met andere woorden of het ESM meer relevante gegevens verzamelt en relevante regels toepast dan in de praktijk het geval is als het ESM niet alleen uitgaat van de bekende gegevens van de casus, maar ook in staat wordt gesteld om alle bekende regels toe te passen en zelfstandig aanvullende gegevens te verzamelen door het stellen van vragen en het raadplegen van gegevensbestanden. Het expertsysteem en de toetsing zijn gecontroleerd door 18 onafhankelijke beoordelaars. Het ESM bleek met succes 425 van de 430 onderzochte beslissingen in overeenstemming met de praktijk te kunnen nemen. Er zijn derhalve slechts 5 verschillen gevonden tussen beslissingen van het ESM en de onderzochte praktijkbeslissingen, waarvan 3 in complexe casus en 2 in algemene casus. In 4 van de 5 gevallen bleek er een ongeldige regel te zijn toegepast in de praktijkcasus. Het vijfde verschil bleek gebaseerd te zijn op de toepassing van een ongebruikelijke lokale regel in het desbetreffende praktijkgeval. In de vijf complexe casus werden 30 (66%) van de 45 onderzochte beslissingen door het ESM aangevuld. In 9 (20%) van de 45 gevallen werden de feitelijke beslissingen volledig herzien door het ESM. In 11 (24%) van de 45 gevallen stelde het ESM geldige (contradictoire) alternatieven voor de feitelijk genomen beslissingen voor. In 10 (22%) van de 45 gevallen stelde het ESM geldige uitbreidingen van de feitelijk genomen beslissingen voor. In de 35 algemene casus bleken 315 van de 385 onderzochte beslissingen gebaseerd te zijn op een onvolledige gegevensverzameling. Als gevolg hiervan en als gevolg van het verkeerd of niet toepassen van geldige regels zouden er volgens het ESM 104 (27%) van de 385 beslissingen moeten worden aangevuld. In 7 (2%) van de 385 gevallen werden de feitelijke beslissingen volledig herzien door het ESM. In 34 (9%) van de 385 gevallen stelde het ESM geldige Sectie Rechtsinformatica RuG Samenvatting Expertsysteem Milieuvergunningenrecht 4

7 (contradictoire) alternatieven voor de feitelijk genomen beslissingen voor. In 31 (8%) van de 385 gevallen stelde het ESM geldige (contradictoire) alternatieven voor de feitelijk genomen beslissingen voor, afhankelijk van de inhoud van onbekende aanvullende gegevens. In 32 (8%) van de 385 gevallen stelde het ESM geldige uitbreidingen van de feitelijk genomen beslissingen voor. De door het ESM voorgestelde beslissingen in de complexe en in de algemene casus zijn door de onafhankelijke beoordelaars in overeenstemming met het Nederlands recht bevonden. Uit het onderzoek blijkt dat het ESM de uitvoeringspraktijk kan ondersteunen en verbeteren door het vollediger verzamelen van gegevens, vollediger toepassen van regels en beter motiveren van beslissingen. Hierbij maakt het systeem de beslissingsruimte zichtbaar en geeft de redenen voor het op een bepaalde manier gebruiken van deze ruimte. Sectie Rechtsinformatica RuG Samenvatting Expertsysteem Milieuvergunningenrecht 5