Ambtelijke criminaliteit: In welke mate is het Vlaams klokkenluidersstatuut een efficiënte tool?

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar Ambtelijke criminaliteit: In welke mate is het Vlaams klokkenluidersstatuut een efficiënte tool? Masterproef in de opleiding Master in de rechten Ingediend door Delphine Descheemaeker Studentennummer: Promotor: Prof. Dr. B. De Ruyver Commissaris: Prof. Dr. G. Vermeulen 1

2 Dankwoord Deze masterproef binnen de opleiding rechten kwam voor mijn omgeving niet onopgemerkt tot stand. Een paar woorden van dank zijn dus op zijn plaats. Vooreerst wil ik mijn ouders, zus en vrienden bedanken voor de steun en soms nodige woorden van moed die zij mij gaven. In het bijzonder wil ik mijn vader en Marie- Hélène bedanken om deze masterproef te lezen en te corrigeren waar nodig. Ook dank aan Bart Weekers, de Vlaamse ombudsman en Wim De Naeyer, manager- auditor bij de Interne Audit van de Vlaamse Administratie voor de ontvangst in hun diensten en het interessante gesprek dat ik met hen kon voeren. Tot slot wens ik ook mijn promotor Prof. Brice De Ruyver te bedanken, om het mogelijk te maken dit onderwerp te onderzoeken. I

3 1. Inleiding Het Begrip Klokkenluider Verschillende benaderingen Klokkenluidersregeling binnen een integriteitsbeleid Internationale initiatieven Verenigde Naties OESO Raad van Europa Elementen van een goede klokkenluidersregeling Het wetgevende kader Rapporteringskanalen Bescherming Inhoud van de bescherming Voorwaarden gekoppeld aan de bescherming a. Goede trouw b. Gegrond vermoeden van waarheid Naleving en afdwinging Evaluatie van de regeling Tussenbesluit Buitenlandse voorbeelden De Verenigde Staten Ontstaan De regeling in de praktijk a. Verboden handelingen b. Voorwaarden voor klokkenluiders c. Het verloop van de melding I. Office of Special Counsel II. Merit System Protection Board III. False Claims Act Het Verenigd Koninkrijk Ontstaan De regeling I. Interne meldingen Tussenbesluit Rechten en plichten van ambtenaren Vrijheid van meningsuiting Guja t. Moldavië Spreekrecht en spreekplicht Het Algemeen Principes- KB Het spreekrecht voor Vlaamse ambtenaren a. Het VPS b. Omzendbrief van 6 juli I. Verschillende uitgangspunten II. Beperkingen op het spreekrecht III. Spreekplicht Het spreekrecht voor Federale ambtenaren a. Omzendbrief nr II

4 De Raad van State : de zaak Peersmans Spreekplicht van art W.Sv De loyauteitsplicht Discretieplicht en plicht tot gereserveerdheid De zaak Rudy Aernoudt Eerste aanleg Hoger beroep Tussenbesluit Klokkenluidersbescherming in Vlaanderen Ontstaan van de Vlaamse klokkenluidersregeling De creatie van een Klokkenluidersdecreet De lijn- logica Toepassingsgebied van de klokkenluidersregeling Actoren De hiërarchisch meerdere Interne Audit Vlaamse Administratie a. Ontstaan b. Bevoegdheid inzake klokkenluiders I. Verloop van de procedure c. Autoriteit van de interne audit De Vlaamse Ombudsman a. Ontstaan b. Bevoegdheid inzake klokkenluiders I. Keuze voor de ombudsman II. Verloop van de procedure c. Autoriteit van de Vlaamse Ombudsman Samenwerking tussen IAVA en de Vlaamse ombudsdienst Andere rapporteringskanalen? Tussenbesluit Bescherming Voorwaarden aan de bescherming a. Begrip onregelmatigheden b. Voorwaarden De bescherming Tussenbesluit Spreekbuis Evaluatie Tussenbesluit Federale klokkenluidersbescherming Rapporteringskanalen en procedure Bescherming Tussenbesluit Conclusie Aanbevelingen Bibliografie Bijlage III

5 Bijlage IV

6 1. Inleiding 1. Klokkenluiders zijn de laatste tijd niet meer uit de actualiteit weg te denken, bij iedereen doen de namen van Edward Snowden, Bradley Manning of het korps van de politie- zone HaZoDi wel een belletje rinkelen. 2. Dat klokkenluiden een begrip van alle tijden is bewees Edward Douwes Dekker, die onder het pseudoniem Multatuli de wantoestanden in de kolonie Nederland- Indië aanklaagde in zijn boek Max Havelaar. In 1859 was Douwes Dekker dus al een klokkenluider avant la lettre. Ook Paul van Buitenen zal steeds geassocieerd worden met klokkenluiden. Hij was tot 1999 ambtenaar bij de Europese Commissie, toen hij de fraude van enkele commissieleden aanklaagde werd hij geschorst en later naar een andere functie overgeplaatst. Zijn onthullingen leidden uiteindelijk tot de aftreding van de toenmalige Commissie, maar Van Buitenen bleef men als een buitenstaander aanzien. Hierover zei hij in 1999: Als ik van tevoren had geweten wat er allemaal op mij af zou komen, dan had ik het niet gedaan. 3. Klokkenluiders moeten gehoord worden omwille van de kostbare informatie die zij kunnen bezitten, dit bewees Harry Markopolos. Sinds 2000 probeerde hij tevergeefs de klokken te luiden over het frauduleuze investeringsstelsel opgezet door Bernard Madoff, maar hij vond nergens gehoor. Pas 10 jaar later werd naar aanleiding van de kredietcrisis in de Verenigde Staten duidelijk wat Madoff had aangericht. De miljarden- fraude was waarschijnlijk nooit zo hoog geweest indien men in 1999 Markopolos had geloofd en de activiteiten van Madoff aan banden had gelegd. 4. Het belang van klokkenluiden mag dus niet onderschat worden, klokkenluiders verdienen respect voor hun moed om onregelmatigheden openbaar te maken, zij bewijzen het publiek belang en de democratie een grote dienst. Klokkenluiden is echter ook complex, omdat men tegelijk de overheid waar men is tewerkgesteld in een slecht daglicht plaatst 1. 1 J. MAESSCHALCK, Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen,2005,

7 Door een kader te creëeren waarin onregelmatigheden kunnen gemeld worden en bescherming wordt geboden, voorkomt men dat meldingen zomaar in de openbaarheid komen en dat grote schade voor de betrokken overheid volgt. 5. In 2004 werd in Vlaanderen een bescherming voor klokkenluiders ingevoerd. Nu, 9 jaar later, is het tijd om dit klokkenluidersstatuut en de werking hiervan te evalueren. Deze masterproef tracht de efficiëntie van het Vlaams klokkenluidersstatuut van 2004 en de wijzigingen die hierop volgden, te onderzoeken. 6. De klokkenluidersregeling en de efficiëntie ervan zullen worden beoordeeld op basis van de kwaliteit van het wetgevend kader, de rapporteringskanalen, de bescherming die zij biedt en de periodieke evaluatie ervan. Om dit na te gaan werd een grondige literatuurstudie gedaan, werden er interviews afgenomen en buitenlandse regelingen vergeleken. In een eerste hoofdstuk zal het begrip klokkenluiden worden toegelicht en gekaderd worden binnen een integriteitsbeleid. Vervolgens volgt een overzicht van enkele internationale initiatieven omtrent klokkenluiden, waaronder de Verenigde Naties, de OESO en de Raad van Europa. In een volgend hoofdstuk zal aan de hand van een literatuurstudie getracht worden de belangrijkste elementen van een goede klokkenluidersregeling op te lijsten. Daarna zullen de klokkenluidersregelingen van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk besproken worden. Er werd gekozen voor de Verenigde Staten omdat zij als een van de eerste landen wereldwijd een bescherming voor klokkenluiders invoerden. Deze wetgeving werd ondertussen ook al meerdere malen uitgebreid en aangepast, om die reden levert ze enkele interessante inzichten die kunnen toegepast worden op de Vlaamse regeling. Hetzelfde geldt voor het regeling uit het Verenigd Koninkrijk, die binnen het Europees continent als voorloper inzake bescherming van klokkenluiders wordt beschouwd. Nadat de rechten en plichten van ambtenaren worden besproken, volgt de besprekking van het decreet van 2004, de Vlaamse klokkenluidersregeling. Vervolgens komt nog een korte bespreking van het zeer recente wetsontwerp omtrent de bescherming van federale ambtenaren. Tot slot is er de conclusie, waarin het Vlaams statuut wordt geëvalueerd, op basis van de uitkomsten van de vorige hoofdstukken. 2

8 2. Het Begrip Klokkenluider 2.1. Verschillende benaderingen 7. De Nederlandse hoogleraar bestuurskunde MARK BOVENS omschreef al in 1988 klokkenluiden als de gebeurtenis waarbij een (ex- ) lid van een organisatie, zonder daartoe opdracht of toestemming te hebben gekregen, informatie onthult of op een andere wijze in de openbaarheid treedt met de bedoeling de aandacht te vestigen op een misstand waarvan hij kennis heeft gekregen door zijn werk binnen de organisatie 2. BOVENS situeert klokkenluiden binnen het zogenoemde institutioneel burgerschap wat inhoudt dat een ambtenaar beseft dat hij burger blijft, ook binnen het verband van zijn functie in een organisatie. 8. Ook de Memorie van toelichting van het decreet 3 refereert naar deze definitie, en benadrukt dat vooral een communicatiekanaal ter bescherming van de klokkenluider en de garantie op een ernstig onderzoek van de aangedragen informatie van belang zijn. 9. Een andere benadering van klokkenluiden is het bekendmaken door (vroegere of huidige) werknemers van illegale, immorele of niet- legitieme praktijken die onder de controle vallen van hun werkgever, aan personen of organisaties die tegen de praktijken actie kunnen ondernemen 4 deze definitie is afkomstig van MAESSCHALCK EN ORNELIS. MAESSCHALCK EN ORNELIS wijzen erop dat het verschil in deze definities in het element van de openbaarheid ligt. Volgens hen is klokkenluiden niet enkel het extern, maar ook al het intern melden van een onregelmatigheid, in tegenstelling tot Bovens, die in zijn definitie het in openbaarheid treden benadrukt en dus het intern melden eerder ziet als een vorm van loyaliteit aan de organisatie 5. 2 M.A.P. BOVENS, Verantwoordelijkheid en organisatie: beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid, Zwolle, Tjeenk Willink, 1990, Memorie van Toelichting, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1658/1, 2. 4 J. MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een inderdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003, J.MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een inderdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003,

9 10. Hoewel de Memorie van toelichting verwijst naar de definitie van BOVENS als basis blijkt de regeling toch meer gebaseerd te zijn op de definitie van MAESSCHALCK EN ORNELIS 6, onder meer omdat de Vlaamse regeling zowel interne als externe elementen bevat. 11. Volgens VAN DALE is een klokkenluider iemand die op zijn werk heersende misstanden in de openbaarheid brengt Klokkenluidersregeling binnen een integriteitsbeleid 12. Integriteit is de tegenhanger van corruptie 8. In de bestrijding van corruptie is een goed integriteitbeleid dan ook van uiterst belang. 13. Integriteitsbeleid is het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar totaliteit en het integere optreden van de individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen Een integriteitsbeleid kan vanuit 2 standpunten bekeken worden. Enerzijds is er de controlerende benadering, die een integriteitsbeleid typeert waarin de nadruk wordt gelegd op sterke regelgeving om het gedrag van ambtenaren te controleren. Anderzijds is er de stimulerende benadering, die, in tegenstelling tot de controlerende benadering, ambtenaren wil helpen omgaan met de beslissingsvrijheid die zij hebben binnen hun opdracht door onder andere deontologische codes en trainingen in ethische besluitvorming in te voeren. 10 Voor een gevarieerd integriteitsbeleid is het belangrijk om beide benaderingen te combineren. Het is immers niet voldoende om enkel werkinstrumenten te creëren die louter het afstraffen of het voorkomen van corruptie beogen. Het is een uitdaging om 6 F. SCHRAM, Integriteitsbeleid en klokkenluiders in het Vlaamse gewest, Bb&b 2005, R. BURGGRAEVE, J. DE TAVENIER, D. POLLEFEYT en J. HANSSENS, Witboek over corruptie en integriteit, Leuven, Davidsfonds, 2008, 9. 9 J. MAESSCHALCK, Naar een integriteitsbeleid voor ambtenaren: tussen nieuwe politieke cultuur en beter bestuur, Samenleving en Politiek 2001, afl. 10, J. MAESSCHALCK, Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005,

10 een integriteitsbeleid te integreren binnen een organisatie, met steun van de leiding, zodat er een cultuurverandering kan ontstaan 11. Om een ruim en veelzijdig integriteitsbeleid te kunnen voeren zijn verschillende instrumenten mogelijk: deontologische codes, vormingen in integriteit (bijvoorbeeld dilemmatrainingen), integreren van een integriteitsbeleid in de organisatie (door bijvoorbeeld een integriteitsverantwoordelijke aan te stellen) en een klokkenluidersregeling MAESSCHALCK benadrukt dat een klokkenluidersregeling niet de kern maar het sluitstuk van een integriteitsbeleid moet zijn, al is het uiteraard wel essentieel als vangnet voor meldingen. De reden hiervoor is volgens hem dat een goed integriteitsbeleid voornamelijk stimulerend moet zijn. Ambtenaren moeten aangezet worden om ethisch te handelen en moeten daarin begeleid worden, pas wanneer er toch iets fout loopt is er een klokkenluidersregeling nodig als ultieme oplossing. 11 J. MAESSCHALCK, Integere ambtenaren, het kan!, De Standaard 2003, 1; W. DE NAEYER, De klokkenluidersregeling in de Vlaamse administratie, Orde dag 2009, afl. 47, J. MAESSCHALCK, Ambtelijke integriteit: meer dan fraude en corruptie vermijden in R. BURGGRAEVE, J. DE TAVENIER, D. POLLEFEYT EN J. HANSSENS, Witboek over corruptie en integriteit, Leuven, Davidsfonds, 2008, 39-52; J. MAESSCHALCK, Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005,

11 3. Internationale initiatieven 16. Op internationaal niveau hebben zo wat alle grote organisaties reeds initiatief genomen om hun leden aan te zetten een integriteitsbeleid, met daarbinnen een bescherming van klokkenluiders, te integreren in hun nationale wetgeving. Hierna volgt een overzicht van de ontwikkelingen binnen de Verenigde Naties, vervolgens de OESO en de Raad van Europa Verenigde Naties 17. De Algemene Vergadering van de VN besliste in 2000 een ad- hoc commissie op te richten die een verdrag moest opstellen tegen corruptie. Op 31 oktober 2003 werd op basis van het werk van die commissie in New York uiteindelijk het anti- corruptieverdrag aangenomen 13. Dit verdrag is het eerste wettelijk bindend instrument in de strijd tegen corruptie en geeft de ondertekende landen een middel om corruptie te voorkomen en bestrijden 14. Het verdrag bevat enerzijds preventieve maatregelen die corruptie kunnen bestrijden, zoals het invoeren van een anti- corruptiebeleid, opstellen van gedragscodes voor ambtenaren, oprichten van anti- corruptie autoriteiten e.d., anderzijds bevat het verplichtingen voor de ondertekenende landen. 18. In het kader van klokkenluiders legt het verdrag in artikel 33 de verplichting op om hen te beschermen; Each State Party shall consider incorporating into its domestic legal system appropriate measures to provide protection against any unjustified treatment for any person who reports in good faith and on reasonable grounds to the competent authorities any facts concerning offences established in accordance with this Convention. Ook getuigen, deskundigen, slachtoffers en hun familieleden dienen bescherming te krijgen volgens artikel 32 van het verdrag. Die bescherming is ruim, ze omvat onder andere lichamelijke bescherming en de mogelijkheid een nieuwe identiteit of woonplaats te verkrijgen. Deze ruime bescherming is een gevolg van het feit dat men 13 Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie van 31 oktober 2003, United Nations Treaty Series, vol. 2349, Ontwerp van decreet houdende instemming met het verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie opgemaakt in New York op 31 oktober 2003, Parl.St. Vl.Parl , stuk 1296, nr.2, 4. 6

12 zich tijdens de besprekingen van het Verdrag baseerde op de Amerikaanse regeling omtrent klokkenluiders België ratificeerde het Verdrag met de wet van 8 mei Vlaanderen stemde vervolgens ook in met het Verdrag met het decreet van 23 november OESO 20. Reeds in 1998 creëerde de OESO een aanbeveling omtrent het ethisch beleid binnen de publieke sector. 18 Hierin worden de OESO- leden aangespoord om ervoor te zorgen dat goed ethisch gedrag wordt gehandhaafd binnen de overheid. Er werden 12 algemene aanbevelingen opgesteld waaraan de landen hun beleid kunnen toetsen. Met betrekking tot het melden van onregelmatigheden is er voornamelijk principe nr. 12 dat bepaalt dat er procedures en mechanismen nodig zijn binnen een ethisch beleid om de onregelmatigheden te kunnen opsporen en onderzoeken. Ook zijn er sancties nodig om ongepast gedrag te kunnen ontmoedigen. Een klokkenluidersregeling is ondermeer nodig om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken. 21. In 2003 kwam er een aanbeveling omtrent het omgaan met belangenconflicten binnen de overheid 19. Dit rapport geeft een overzicht van de regelgeving m.b.t. ethisch beleid in de 30 OESO- landen en vergelijkt deze. Ook hier wordt het belang van een goede klokkenluidersregeling aangehaald om schendingen van regels te kunnen detecteren en om degene die aangeeft te kunnen beschermen. 22. Na de G20 top van Seoul in 2010 werd een nota opgesteld door de OESO, in opdracht van de Anti- corruption Working Group van de G20, in verband met de bescherming van klokkenluiders. Hieruit ontstond een studie met de belangrijkste punten van de 15 T. MESSIAAN, Klokkenluiders: overzicht van wetgeving, NJW 2007, afl. 173, Wet 8 mei 2007 houdende instemming met het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie gedaan te New York op 31 oktober 2003, BS 18 november Decreet 23 november 2007 houdende instemming met het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie gedaan te New York op 31 oktober 2003, BS 24 december OECD Recommendation on improving ethical conduct in the public service including principles for managing ethics in the public service, OECD Recommendation on guidelines for managing conflict of interest in the public service,

13 klokkenluidersregelingen van de G20 landen en een lijst met richtlijnen om de landen te helpen hun engagement m.b.t. de bescherming van klokkenluiders verder uit te breiden In 2012 tenslotte was er het rapport van CleanGovBiz. 21 Dit is een initiatief van de OESO om landen te helpen een anti- corruptiebeleid uit te bouwen aan de hand van studies en rapporten die bestaande regelingen bundelen en aanbevelingen geven. In hun rapport van 2012 creëerden ze een lijst van 7 punten waaraan klokkenluidersregelingen kunnen getoetst worden om hun kwaliteit te beoordelen Raad van Europa 24. De Raad van Europa keurde al in 1999 twee verdragen goed omtrent de bestrijding van corruptie, het Strafrechtelijk Verdrag over corruptie en het Burgerlijk Verdrag over corruptie, beide werden geratificeerd door België In het Strafrechtelijk Verdrag stelt artikel 22 dat elke partij wetgevende en andere maatregelen moet nemen die nodig zijn voor de bescherming van personen die informatie verschaffen en samenwerken met justitie en van getuigen die een verklaring afleggen. 26. Het Burgerlijk Verdrag waarborgt de bescherming van klokkenluiders in zijn artikel 9; Each party shall provide in its internal law for appropriate protection against any unjustified sanction for employees who have reasonable grounds to suspect corruption and who report in good faith their suspicion to responsible persons or authorities 27. De Raad van Europa aanziet een klokkenluiderswetgeving als een belangrijke tool in de strijd tegen corruptie en de versterking van verantwoordelijkheid op de werkvloer. 20 G20 Anti- corruption Action Plan, Action point 7: protection of whistleblowers CleanGovBiz/OESO report Whistleblower protection: encouraging reporting, Wet van 19 februari 2004 houdende instemming met het Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie gedaan te Straatsburg op 27 januari 1999, BS 10 mei 2004; wet van 15 februari 2007 houdende instemming met het Burgerlijk Verdrag inzake corruptie, BS 28 maart

14 In resolutie 1916 uit 2010 stellen ze tevens voor een Europese conferentie met betrekking tot de bescherming van klokkenluiders te organiseren 23. Samen met resolutie 1916 nam de Parlementaire vergadering van de Raad van Europa resolutie 1729 aan, eveneens betreffende de bescherming van klokkenluiders. Hiermee wou de Raad zijn leden uitnodigen hun klokkenluiderswetgeving te harmoniseren tot een samenhangend geheel. Ze formuleerden hiervoor enkele richtlijnen als basis, waarbij de nadruk werd gelegd op de noodzaak van een cultuurverandering, zodat klokkenluiden binnen een organisatie niet meer als verraad maar als loyaal wordt aanzien. 4. Elementen van een goede klokkenluidersregeling 23 Resolutie 1916 van de Raad van Europa (29 april 2010). 9

15 28. Klokkenluidersregelingen kunnen in vele vormen voorkomen; om de kwaliteit en de effectiviteit van een klokkenluidersregeling te kunnen garanderen moet deze echter wel aan een paar voorwaarden voldoen. Op grond van bijdragen van verschillende organisaties en auteurs kunnen enkele elementen worden gedistilleerd die onontbeerlijk zijn om van een goede regeling te kunnen spreken. Wat volgt is een overzicht van de delen van een klokkenluidersregeling met telkens de minimumvoorwaarden waaraan zij moeten voldoen Het wetgevende kader 29. Vooreerst is het belangrijk dat het juridische luik van een klokkenluidersregeling een duidelijk, samenhangend en gemakkelijk te gebruiken geheel van regels vormt om een veilig alternatief te kunnen bieden in de plaats van stilte 24. De OESO benadrukt dat een samenhangende wet meer opvalt en aanzet om te melden, bovendien is het de meest effectieve basis is om bescherming te kunnen bieden aan klokkenluiders 25. Van de OESO- landen wordt de klokkenluidersregeling van het Verenigd Koninkrijk aanzien als de meest ontwikkelde en samenhangende regeling Eveneens van belang is de bekendheid van een klokkenluidersregeling. Ambtenaren die weet hebben van een mistoestand kunnen immers overtuigd worden dit te melden als ze weten dat er een regeling hieromtrent bestaat. Het niet of weinig voorkomen van meldingen ligt echter niet altijd bij de onbekendheid van een regeling, vaak zwijgt men uit angst voor represailles, ondanks de aanwezigheid van een statuut voor klokkenluiders Transparancy International, Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, 2010, CleanGovBiz/OESO report Whistleblower protection: encouraging reporting, 2012, Zie infra randnummer 81 e.v. 27 L. BERENDSEN, M. BOVENS e.a., Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector eindrapport, Utrecht 2008, ERSREG.PUBL.SECTOR.pdf,

16 31. Wat het personeel toepassingsgebied van een regeling voor klokkenluiders betreft, hamert Transparancy International (TI) erop dat dit zowel op de publieke als op de private, de profit als de non- profit sector en personen buiten de normale werkgever- werknemer relatie, zoals aannemers, consultants, vrijwilligers, tijdelijke en ex- werknemers e.d. moet slaan 28. Het materieel toepassingsgebied moet bovendien zoveel mogelijk soorten meldingen omvatten. De OESO vermeldt onder andere een inbreuk op een wet of regel, zware gevallen van verspilling van middelen, zware gevallen van slecht management, machtsmisbruik, een substantieel en specifiek gevaar voor volksgezondheid of veiligheid en vormen van gedrag die onder de nationale wetten als corruptie worden omschreven 29. Voor de duidelijkheid en eenvoudige toepassing van een regeling is het zeer belangrijk dat de definities van zowel het materieel als het personeel toepassingsgebied zo nauwkeurig mogelijk worden omschreven. 32. Tenslotte dient het wetgevende kader ook het melden van onregelmatigheden aan te sporen. Dit kan vooreerst door het communiceren van de regeling aan de personen die eronder vallen, opdat zij hun rechten kennen wanneer ze een onregelmatigheid willen melden 30. Ook kan men, om melden aan te moedigen, benadrukken dat het belangrijk is om schade aan de organisatie of maatschappij te voorkomen 31. Indien dit besef zowel bij de personeelsleden als het management groeit, kan een cultuuromslag ontstaan die zal leiden tot vaker melden bij ontdekking van een mistoestand. 28 Transparancy International, Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, 2010, 3-4; Transparancy International, Recommended draft principles for whistleblowing legislation, 2009, CleanGovBiz/OESO report Whistleblower protection: encouraging reporting, 2012, CleanGovBiz/OESO report Whistleblower protection: encouraging reporting, 2012, Transparancy International, Recommended draft principles for whistleblowing legislation, 2009, 1. 11

17 4.2. Rapporteringskanalen 33. Om onregelmatigheden te kunnen melden zijn er verschillende rapporteringskanalen nodig die klachten kunnen ontvangen en verwerken. Dergelijke kanalen kunnen intern (binnen de dienst of organisatie van de melder) of extern (ofwel een daartoe opgericht orgaan ofwel het grote publiek door het gebruik van de media) zijn. 34. In een goede klokkenluidersregeling moet intern melden als eerste stap worden aanzien 32. De organisatie heeft dan tijd om de melding te onderzoeken en op te lossen, vooraleer dit in de openbaarheid komt en er schade wordt aangericht aan de dienst of organisatie. In dat opzicht is een structuur van verscheidene rapporteringskanalen een managementinstrument om de werking van de overheid te verbeteren en dus geen zware juridische rapporteringsprocedure 33. De hiërarchisch meerdere is de eerste en meest logische keuze om intern een onregelmatigheid aan te klagen. Ook het management of de vertrouwenspersoon, moest die aanwezig zijn binnen de dienst, kunnen geraadpleegd worden. Indien intern geen gehoor wordt gegeven aan de klacht moeten er externe kanalen bestaan die gemaakt zijn om dergelijke klokkenluidersmeldingen kunnen ontvangen en onderzoeken. Een ombudsman kan deze taak bijvoorbeeld vervullen. 35. Deze vormen van interne en externe rapportering dienen ervoor te zorgen dat klokkenluiders zich niet genoodzaakt zien om in de media hun verhaal te vertellen. Dit mag slechts als allerlaatste optie worden aanzien omdat eens het publiek op de hoogte is een rustige afhandeling van het dossier meestal niet meer mogelijk is en bovendien is de kans groot dat de dienst in opspraak komt Transparancy International, Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, J. MAESSCHALCK, Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen,2005, Verslag namens de Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1658/5, 4. 12

18 36. De toegang tot deze verschillende rapporteringskanalen kan op 2 manieren worden geregeld, enerzijds is er het open stelsel en anderzijds het gesloten stelsel 35. Bij een open stelsel kan de klokkenluider melden bij eender welke instantie of persoon die hij verkiest. Dit is bijvoorbeeld zo in het Britse en het Amerikaanse systeem 36. Een gesloten systeem daarentegen voorziet dat meldingen enkel bij een bepaalde persoon of instantie kunnen. Dit sluit echter wel niet uit dat de ambtenaar kan gaan melden bij een zelfgekozen persoon, maar hij zal dit dan doen op basis van zijn recht op vrije meningsuiting en geen bescherming kunnen verkrijgen. MAESSCHALCK EN ORNELIS waarschuwen dat het bij een gesloten stelsel weliswaar goed is om eerst intern te melden, maar dat hier niet te veel nadruk op mag gelegd worden door de toegang tot andere fora te beperken, want dat geeft de indruk dat men problemen niet naar buiten wil brengen 37. Een mengvorm waarbij enkele fora specifiek voorzien worden om meldingen te ontvangen, maar waarbij de klokkenluider uiteindelijk kan kiezen welke van die fora hij zijn melding zal doen lijkt de beste oplossing Bescherming 37. Gezien de negatieve connotatie die verbonden is aan klokkenluiden bestaat er een grote kans dat klokkenluiders aan represailles worden onderworpen. Dit kan gaan van nauwere supervisie, minder of net zwaarder werk krijgen tot zelfs pesterijen en ontslag. 35 J. MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003, Zie infra randnummers 61 e.v. en 81 e.v. 37 J. MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003,

19 Het is daarom zeer belangrijk dat een toekomstig klokkenluider er op kan vertrouwen dat hem gepaste en effectieve bescherming kan geboden worden Bovendien formuleert Bovens nog een aantal principiële redenen om bescherming te bieden aan klokkenluiders. Vooreerst is klokkenluiden een vorm van meningsuiting, en daarom alleen al verdient dit bescherming. Vervolgens moeten klokkenluiders ook beschermd worden omdat zij een civic culture in stand houden. Dit betekent dat ambtenaren zich realiseren dat zij burgers blijven, ook tijdens hun dienst en bijgevolg mogen zij niet gestraft worden voor hun ethisch hoogstaand gedrag, zijnde het melden van corruptie, wanbeheer of verspilling. Tenslotte stelt Bovens dat klokkenluiden een noodzakelijk onderdeel is van het zogenoemde model van persoonlijke en individuele verantwoordelijkheid dat de grondslag is van grote delen van de rechtssystemen in Westerse landen en waarbij functionarissen de gelegenheid moeten krijgen om zich verantwoordelijk te gedragen Inhoud van de bescherming 39. Ten eerste moet de wettelijke regeling kunnen garanderen dat een klokkenluider beschermd zal worden tegen elk mogelijk nadeel naar aanleiding van zijn melding. Dit moet ruim geïnterpreteerd worden, klokkenluiders dienen niet enkel beschermd te worden tegen sancties en ontslag, maar ook tegen overplaatsingen buiten hun wil en zelfs verlies van status of voordelen. 40 De regeling moet eveneens bescherming tegen represailles van derden kunnen bieden, bijvoorbeeld wanneer nieuwe werkgevers of collega s naar aanleiding van de melding een klokkenluider ongehoord of oneerlijk behandelen M.A.P. BOVENS, Verantwoordelijkheid en organisatie: beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid, Zwolle, Tjeenk Willink, 1990, M.A.P. BOVENS, Bescherming van de klokkenluiders in T. ABMA en R. IN T VELD (ed.), Handboek beleidswetenschap. Perspectieven/thema s/ praktijkvoorbeelden, Amsterdam, Boom, 2001, Transparancy International, Recommended draft principles for whistleblowing legislation, 2009, J. MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003,

20 Wanneer de klokkenluider in het kader van zijn melding ook geheime informatie onthult, dan moet het klokkenluidersstatuut voorzien in ontheffing van elke mogelijke aansprakelijkheid die hieraan kan verbonden zijn. 42 In bepaalde rechtssystemen is het immers zo dat sancties rusten op het onthullen van geheime informatie en de bescherming als klokkenluider in die gevallen wordt verhinderd. 40. Tevens een belangrijk element binnen de bescherming betreft de identiteit van de melder. Zoals Wim De Naeyer, van IAVA reeds aanhaalde De beste bescherming die je aan een klokkenluider kan geven is de bescherming van zijn identiteit. 43 Vooreerst moet er gewezen worden op het verschil tussen anonimiteit en vertrouwelijkheid. Anonimiteit betekent dat men bij het meldpunt niets weet over de identiteit van de melder, in tegenstelling tot vertrouwelijkheid, waar de persoon aan wie werd gemeld wel de identiteit kent van de melder, maar de verplichting heeft deze geheim te houden binnen de dienst en voor het grote publiek 44. In het geval van een anonieme melding stellen zich echter 2 problemen, enerzijds is de gegeven informatie beperkt en kan het meldpunt geen bijkomende vragen stellen aan de melder en anderzijds kan men de goede trouw van een melder niet nagaan. 45 Een klokkenluiderssysteem moet dus zeker voorzien in de mogelijkheid van vertrouwelijk melden en het dient zo georganiseerd te zijn dat de identiteit van de melder niet bekend geraakt binnen de rest van de organisatie. 46 Slechts wanneer de melder uitdrukkelijk toestemming geeft of indien de wet het zo voorziet, kan de identiteit bekend gemaakt worden Wat betreft de problematiek rond het bewijzen dat een maatregel genomen tegen de klokkenluider ook effectief ten gevolge van de melding is, kan een bijkomende 42 G20 Anti- corruption Action Plan, Action point 7: protection of whistleblowers 2010, Zie bijlage 2 voor het volledige interview met dhr. De Naeyer. 44 Transparancy International, Alternative to silence: whistleblower protection in 10 european countries, 2009, J. MAESSCHALCK en F. ORNELIS, Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, TBP 2003, W. DE NAEYER, De klokkenluidersregeling in de Vlaamse administratie, Orde dag 2009, afl. 47, Transparancy International, Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, 2010, 6. 15