Master Thesis MCPM. Het outsourcen van de bevolkingszorg. Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien. Master of Crisis and Public Order Management

Transcriptie

1 Master Thesis MCPM Het outsourcen van de bevolkingszorg Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien. Studie: Master of Crisis and Public Order Management Leergang: MCPM3 Student: Peter L. Mulder Datum: Januari 2014

2 Master Thesis MCPM Peter Mulder 2

3 Colofon Studentgegevens Student : Peter L. Mulder Informatie of reageren: peterluitmulder@gmail.com Opleidingsgegevens Opleiding : Master of Crisis en Public Order Management Studiejaar : Begeleider : Prof. dr. J.M.L.M. (Sjo) Soeters Opdrachtgever : J.A.M.(Hans) Broeks Instituut gegevens Instituut : Instituut voor Fysieke Veiligheid / Politieacademie Adres : Kemperbergerweg RW Arnhem Versiegegevens Versie: Datum: Beschrijving: 1.0 januari 2014 definitieve versie 1.1 maart 2014 publicatie Master Thesis MCPM Peter Mulder 3

4 Master Thesis MCPM Peter Mulder 4

5 Inhoudsopgave VOORWOORD... 9 SAMENVATTING PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG AANLEIDING PROBLEEMANALYSE Bevolkingszorg Outsourcen Bevolkingszorg op orde Nodig of overbodig Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk DOELSTELLING ONDERZOEK ONDERZOEKSVRAAG AFBAKENING METHODE VAN ONDERZOEK OPBOUW VAN DE SCRIPTIE INZICHT IN IMPLICATIES ROND OUTSOURCEN INLEIDING WAAROM OUTSOURCEN? OVERHEID EN MAATSCHAPPIJ Het openbaar bestuur Verschil publieke organisatie private organisatie Responsief Bestuur Behoorlijk bestuur Van zorgen voor naar zorgen dat BESTUURLIJKE IMPLICATIES New Public Management Intern- en extern verzelfstandigen New Public Governance Het managen in netwerken BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES Interne governance structuur Communicatie Inventarisatie van doeleinden organisatie Diensten en niveaus Kosten Master Thesis MCPM Peter Mulder 5

6 2.5.6 Strategische beslissingen Demand management JURIDISCHE IMPLICATIES De wettelijke ruimte Gezag Strategische keuzes Aanbesteding Kwaliteit van de dienstverlening Afhankelijkheid Eisen aan de overeenkomst Privacywetgeving OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE AFWEGINGSKADER TOELICHTING AFWEGINGSKADER OUTSOURCEN BEVOLKINGSZORGTAAK ONDERZOEKSRESULTATEN INLEIDING INTERVIEWS AFWEGINGSKADER ORGANISATIE BEVOLKINGSZORGTAKEN UITBESTEED PUBLIEK BELANG WETTELIJKE BEPERKINGEN BELEIDSVRIJE RUIMTE ORGANISATIESPECIFIEK TE ONTKOPPELEN KOSTEN KWALITEIT KWETSBAAR SAMENHANG IN DE 3K S RISICO S MEERDERE AANBIEDERS OPDRACHTGEVERSCHAP STELLING STELLING STELLING RESULTATEN CASESTUDY INLEIDING Master Thesis MCPM Peter Mulder 6

7 5.2 ONDERZOEK ELEMENTEN CASESTUDY ONDERZOEK AFWEGINGSKADER BEANTWOORDING, CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN INLEIDING VRAAG 1: WAT ZIJN DE BESTUURLIJKE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? VRAAG 2: WAT ZIJN DE JURIDISCHE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? VRAAG 3: WAT ZIJN DE BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? VRAAG 4: IN WELKE MATE WORDT DE BEVOLKINGSZORG OP DIT MOMENT IN DE VEILIGHEIDSREGIO S GEOUTSOURCET? VRAAG 5: WAT ZIJN DE VOOR- EN NADELEN EN DE RISICO S IN DE PRAKTIJK? VRAAG 6: OP WELKE WIJZE KAN JE DE PROCESSEN BEVOLKINGSZORG OUTSOURCEN? HOOFDVRAAG: IS HET MOGELIJK OM PROCESSEN VAN BEVOLKINGSZORG IN DE CRISISBEHEERSING GEHEEL OF GEDEELTELIJK TE OUTSOURCEN NAAR PRIVATE MARKTPARTIJEN? CONCLUSIE AANBEVELINGEN BESCHOUWING EN DISCUSSIE LITERATUURLIJST BIJLAGE I LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN BIJLAGE II INTERVIEWPROTOCOL MET TOPICLIJST Master Thesis MCPM Peter Mulder 7

8 Master Thesis MCPM Peter Mulder 8

9 Voorwoord Met het schrijven van deze thesis ben ik bij de afronding gekomen van twee jaar opleiding Master of Crisis and Public Order Management. Dan is het ook een moment voor een korte terugblik en om een aantal mensen te bedanken. Twee jaar geleden, waarin ik net herstelde van een burn-out, kreeg ik de gelegenheid om deze studie te volgen. Ik was dankbaar, maar had ook mijn reserves. Ik wilde niet weer terugvallen in de burn-out. Ik kan nu zeggen dat het gelukkig niet is gebeurt. De opleiding heeft mij veel nieuwe inzichten gebracht, over mij zelf, mijn omgeving en uiteraard over crisisbeheersing. Het afgelopen half jaar heb ik dan uiteindelijk zelfstandig een onderzoek mogen uitvoeren. Ik ben in augustus begonnen maar vanaf november ben ik, naast het gewone werk, tot eind januari hier continue mee bezig geweest. Ik besef dat deze inspanning alleen maar mogelijk was door de mensen om me heen. Ik bedank mijn collega's van bureau Conflict- en Crisisbeheersing, die werk van mij over hebben genomen en mij alle ruimte gaven om het land te doorkruizen voor de interviews. Ik heb totaal ruim twee duizend kilometer gereden. Mijn begeleider, Sjo Soeters, ben ik zeer erkentelijk voor zijn geduld om bij de eerste ontmoeting uit te leggen hoe je een onderzoek uitvoert, bij de tweede ontmoeting mij aan te sporen om haast te maken en bij de laatste ontmoeting complimenten te geven. Voor hun steun bedank ik mijn mooie kinderen, met wie ik samen vele uren aan tafel zat, ieder aan zijn eigen studie. Waarbij zij mij af en toe van tips en koffie voorzagen. Mijn jongste dochter Tanja, dank ik voor het feit dat ik mij voor het schrijven van de thesis op haar kamer kon afzonderen, totdat zij naar bed ging. Verder bedank ik mijn respondenten die mij met hun inzichten en voorbeelden steeds weer wisten te stimuleren. Tenslotte gaat mijn dank uit naar mijn lieve vrouw Monique, zonder haar steun was het nooit zo mooi geworden. Bedankt daarvoor! Ik hoop nu weer met je te kunnen genieten van onze Veluwse wandelingen en toertochtjes op de motor. Zo hoop ik ook mijn pols weer rust te kunnen geven van de RSI klachten door het vele typ-werk. Kortom mede door studie, mijn omgeving en dit onderzoek heb ik weer leren genieten. Dat ga ik ook zeker doen! Master Thesis MCPM Peter Mulder 9

10 Master Thesis MCPM Peter Mulder 10

11 Samenvatting Door de Wet veiligheidsregio's is het college van burgemeester en wethouders belast met de organisatie van een vijftal bevolkingszorgtaken in het kader van rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Gemeenten en veiligheidsregio's mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij outsourcen. Het rapport Bevolkingszorg op orde geeft enkele uitgangspunten hoe er in hun visie het beste uitvoering gegeven kan worden aan de bevolkingszorgtaken. Voor de uitvoering van een bevolkingszorgtaak in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse werkzaamheden van de gemeentelijke functionarissen. Kan dit niet of is een andere partij beter geëquipeerd voor een taak, dan heeft het de voorkeur die taak door deze partij te laten uitvoeren. De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf de eeuwwisseling plaatsgemaakt voor zelfredzaamheid en activering. De overheid is niet meer een vangnet maar meer een springplank geworden. Door de New Public Governance kijken bestuurders breder naar de netwerken, ketens en allianties waarin wordt samengewerkt met andere partijen. De kwaliteit van de dienstverlening wordt niet gerealiseerd door de inspanning van de overheid afzonderlijk en alleen op hun eigen terrein, maar juist door hun onderling samenspel en door samenwerking met burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn niet slechts klanten maar ook participanten. Zij kunnen en willen zelf ook verantwoordelijkheid nemen in het wegnemen van de dreiging of beperken van de schadelijke gevolgen van een ramp of crisis. Wil een bestuurder effectief zijn, dan zal hij of zij de formele structuur moeten kunnen loslaten en zich richten naar de vier kenmerken van een netwerk: pluriformiteit, geslotenheid, interdependentie en dynamiek. Organisatorisch hangt de mate van het succesvol outsourcen van een bevolkingszorgtaak af van een goede interne voorbereiding. Een goede interne governance structuur is nodig voor de interne acceptatie en het goed laten verlopen van het proces. Demand management is nodig om er voor te zorgen dat de dienstverlening blijft aansluiten op de veranderende behoefte (het managen van de verwachtingen van de gebruikers) en er voor te zorgen dat de dienstverlener zijn focus op de organisatie houdt. De Wet veiligheidsregio's geeft het juridisch kader voor de bevoegdheden bij rampen en crisis. Lokaal heeft hierin de burgemeester een aantal bevoegdheden en taken. Hij heeft het opperbevel en kan op grond van de Gemeentewet bevelen geven aan de bevolking. De gemeenteraad controleert het college van burgemeesters en wethouders. De raad kan het vertrouwen in de burgemeester opzeggen, maar hem of haar niet ontslaan. Is de ramp of crisis bovenlokaal, dan krijgt de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden die Master Thesis MCPM Peter Mulder 11

12 lokaal de burgemeester toekomen. De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak boven een bedrag van euro dient Europees te worden aanbesteed. Is een taak geoutsourcet, dan verlangt de wet van de dienstverlener om de zorg van een goed opdrachtnemer in acht te nemen. In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens. In outsourcingsrelaties is het veelal zo dat de dienstverlener enkel als bewerker wordt aangemerkt en de opdrachtgever als de verantwoordelijke. Is de opdrachtgever gerechtigd persoonsgegevens te verwerken, dan is daarmee de dienstverlener ook gerechtigd. Om voorgaande theorie te operationaliseren is er gebruik gemaakt van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'. Dit is een instrument om af te wegen of het mogelijk is om een bevolkingszorgtaak te outsourcen aan een privaatrechtelijke partij. Het kan gezien worden als een zeef van negen afwegingen. Wordt de afweging met ja beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren. Deze afwegingen zijn in een interview voorgelegd aan de coördinerende gemeentesecretarissen van veertien veiligheidsregio's (of hun vervanger). Evenzo zijn de afwegingen voorgelegd aan twee respondenten voor een casestudy waarbij het afwegingskader werd toegepast op de casus van het outsourcen van de Frontoffice in het project SIS. Uit onderzoek is gebleken dat uitvoerende taken van bevolkingszorg worden geoutsourcet aan private marktpartijen. Dit gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de veiligheidsregio s, als landelijk door het IFV. Echter, bij de gemeenten is de behoefte er niet om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen of neemt deze af. Vanwege het onvoorspelbare en incidentele karakter geeft men de voorkeur om te improviseren op het moment dat dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte wordt gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er, ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen, dan wil men gaan outsourcen. Om hiervoor een afweging te maken, kan men gebruik maken van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'. Master Thesis MCPM Peter Mulder 12

13 1 Probleemstelling en onderzoeksvraag 1.1 Aanleiding De inspiratie voor dit onderzoek is ontstaan bij mijn presentatie over de bevolkingszorg in de lessen Crisisbeheersing. Daar kwam ik tot de constatering dat veel gemeenten, vooral de kleine, vanwege hun geringe omvang niet in staat zijn zelfstandig hun bevolkingszorg op orde te hebben. Ik nam waar dat meerdere veiligheidsregio's dit onderkennen en de gemeenten met elkaar de samenwerking zoeken. De wijze waarop de bevolkingszorgtaken vandaag de dag zijn vormgegeven, vindt zijn oorsprong in de jaren 80 van de vorige eeuw. Uitvoeringstaken in het kader van de bevolkingszorg werden belegd bij gemeentelijke diensten, omdat deze taken het best zouden aansluiten bij hun dagelijkse taken. Dit concept is in de afgelopen 20 jaar geïmplementeerd en steeds verder geprofessionaliseerd. Het concept is echter ruim 20 jaar ongewijzigd gebleven. Zeker nu er bezuinigd moet worden, is er veel aandacht voor de vraag of de organisatie van bevolkingszorg niet efficiënter kan worden vormgegeven. Dit onderzoek geeft mogelijk een denkrichting om bevolkingszorg in de toekomst vorm te geven. Op de themabijeenkomst over bevolkingszorg op orde op 4 juli 2013 in Arnhem 1 deed Burgemeester Piet Bruinooge 2 de volgende uitspraak: Bevolkingszorg is binnen de rampenbestrijding lange tijd stiefmoederlijk behandeld. De wettelijk toebedeelde taak was bij veel gemeenten jarenlang ongeorganiseerd. Maar we hebben leergeld betaald, vandaar de poging, en meer dan dat, om met elkaar de gemeentelijke kolom te professionaliseren. Om tot afspraken te komen heeft de commissie Bevolkingszorg op orde, die naar Bruinooge werd vernoemd, prestatie-eisen geformuleerd. Deze eisen zeggen welke prestatie er met welk resultaat moet worden geleverd om van adequate bevolkingszorg te kunnen spreken. Gemeenten en veiligheidsregio s mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij uitbesteden. Zolang ze op termijn maar aan de minimale prestatie-eisen voldoen. Maar welke taken kunnen zij dan uitbesteden en hoe gaan 408 gemeenten dit organiseren? Vragen waar de commissie niet verder op in gaat. 1 Infopunt Veiligheid. (2013, juli). Verslag Themabijeenkomst bevolkingszorg op orde: gemeenten en regio s aan zet. Opgevraagd op 10 januari 2014, van 2 portefeuillehouder Gemeenten van het Veiligheidsberaad en voorzitter van de commissie Bevolkingszorg op orde die een visie op bevolkingszorg uitbracht. Master Thesis MCPM Peter Mulder 13

14 1.2 Probleemanalyse Bevolkingszorg De huidige praktijk van de bevolkingszorg vindt zijn wettelijke basis in de Wet veiligheidsregio s. Belangrijke artikelen van deze wet zijn: Artikel 2 Wet veiligheidsregio's: Het college van burgemeester en wethouders is belast met de organisatie van: de brandweerzorg de rampenbestrijding en de crisisbeheersing de geneeskundige hulpverlening Artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio s: hierin is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur. In de Wet veiligheidsregio s worden de begrippen rampenbestrijding en crisisbeheersing onderscheiden. Rampenbestrijding: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het betrekken van de gevolgen van een ramp. Crisisbeheersing: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van de veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen. In artikel van het Besluit veiligheidsregio's staat een aantal concrete bevolkingszorgtaken. Daarin worden vijf bevolkingszorgtaken benoemd: het geven van voorlichting aan de bevolking het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking het verzorgen van nazorg voor de bevolking het registreren van slachtoffers het registreren van schadegevallen Er zijn geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de Master Thesis MCPM Peter Mulder 14

15 bevolkingszorg vorm hebben gegeven. De rapportage van het Veiligheidsberaad 1 geeft aan dat uit incidentevaluaties van de afgelopen jaren blijkt dat niet altijd de beoogde bevolkingszorg wordt geleverd; het blijft een lastige opgave om aan (de organisatie van) de bevolkingszorg een operationele invulling te geven. Een van de belangrijkste richtlijnen als het gaat om het vormgeven van bevolkingszorg, is het 'Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding 2. Het handboek is voor het eerst in 1991 uitgegeven door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken, de laatste update verscheen in In het handboek wordt de taakopvatting over en de organisatie van de gemeentelijke processen beschreven. In de afgelopen 20 jaar is het concept door de gemeenten geïmplementeerd en verder geprofessionaliseerd. In het kader van de verdergaande professionalisering is in 2007 de Task Force Gemeentelijke processen 3 gestart. Een ander initiatief tot het professionaliseren van de gemeente als hupverleningskolom is bijvoorbeeld het Referentiekader regionaal crisisplan 4 en de projecten GROOT en GROOTER 5. In het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding is de organisatie van de bevolkingszorg benoemd en omvat de volgende processen: voorlichten en informeren opvangen en verzorgen uitvaartverzorging registratie van slachtoffers (CRIB) voorzien in primaire levensbehoeften registratie van schade en afhandeling (CRAS) milieuzorg nazorg Deze processen zijn in dit onderzoek aangeduid als bevolkingszorgtaken. Het hiervoor genoemde handboek en de initiatieven gaan er in het concept van uit dat de zorg voor de samenleving vooral door de overheid geleverd dient te worden. Echter, door de veranderde samenleving zijn in de loop van de tijd ook de taken van de overheid veranderd. Denk aan uitvaartzorg voor slachtoffers van rampen naar het faciliteren van collectieve rouwverwerking door ondersteuning van herdenkingsdiensten. Of het als boegbeeld personificeren van het meeleven dat de maatschappij voelt met de betrokkenen. 1 Bevolkingszorg op orde, 2012, p.10 2 Geveke, Huizing, Stijger, Sybrandi & Temme, Taskforce Gemeentelijke Processen (2008) 4 Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) 5 Projectgroep Groot (2011) Master Thesis MCPM Peter Mulder 15

16 1.2.2 Outsourcen Outsourcen, in gewoon Nederlands uitbesteden, is het uitbesteden van de realisatie van opdrachten die niet met de essentiële activiteiten van het bedrijf verbonden zijn, aan een externe uitvoerder Bevolkingszorg op orde Bevolkingszorg op orde is een rapport van de gelijknamige commissie die in opdracht van het Veiligheidsberaad een visie heeft ontwikkeld op bevolkingszorg. Dit heeft zij vertaald naar prestatie-eisen voor de processen aangaande bevolkingszorg. Visie Het rapport geeft weer dat de door de overheid te leveren bevolkingszorg bestaat uit: het anticiperen, stimuleren en faciliteren van de zelfredzamen en het leveren van voorbereide en geïmproviseerde zorg aan verminderd zelfredzamen. De prestatie-eisen geven vooral inzicht in WAT er aan bevolkingszorg redelijkerwijs geleverd moet worden. Uitgangspunten De eindverantwoordelijkheid voor de organisatie van de crisisbeheersing is bij wet toebedeeld aan de gemeenten. Volgens het rapport (p. 31) is daarmee de organisatie van de bevolkingszorg een formele verantwoordelijkheid van de gemeentelijke autoriteiten. Dit neemt niet weg dat net zoals voor andere crisisbeheersingsprocessen, de operationele werkzaamheden aan anderen kunnen en veelal zullen worden overgelaten. (Zoals de brandweer, politie, geneeskundige hulpverleningsdiensten, waterschappen, et cetera.) Dit creëert bestuurlijke ruimte om na te denken over wie op basis van expertise, bevoegdheden en vaardigheden over de good practices beschikt om de operationele verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de bevolkingszorgprocessen te dragen. Het rapport geeft enkele uitgangspunten HOE uitvoering kan worden gegeven aan de bevolkingszorgtaken in termen van mensen en middelen: De gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor de crisisbeheersing maar dit betekent niet automatisch dat zij ook uitvoering dienen te geven aan de crisisbeheersingstaken. Daar waar andere partijen(derden) beter geëquipeerd zijn voor een taak heeft het de voorkeur om de taak bij deze partij te leggen. Voor de taakuitvoering in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse werkzaamheden van gemeentelijke functionarissen. Indien dat niet kan, verdient het de voorkeur om deze taak te laten uitvoeren door instanties die deze werkzaamheden wel in hun reguliere takenpakket hebben. Deze visie en uitgangspunten waren voor mij de vertrekpunten van mijn onderzoek. 1 Encyclo, online encyclopedie, Master Thesis MCPM Peter Mulder 16

17 1.2.4 Nodig of overbodig Nodig of overbodig? 1 is een rapport van de Veiligheidsregio's Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland. Het is bedoeld als een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in deze regio's: leveren wij de juiste hulp die wordt gevraagd, doen wij dit in de juiste proporties en doen we dit op een efficiënte, slagvaardige manier? In de praktijk is gebleken dat de huidige situatie sterk voor verbetering vatbaar is. Vooral het laatste heeft mij gestimuleerde in dit onderzoek Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk Het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding beschrijft dat de Nederlandse gemeenten (en de veiligheidsregio s als verlengd lokaal bestuur) zich voorbereiden op de acht gemeentelijke processen uit het Handboek. Zo wordt het proces slachtofferregistratie uitgevoerd door de afdeling burgerzaken van de gemeente. Onderzoek 2 heeft echter aangetoond dat taken die in het kader van dit proces moeten worden uitgevoerd feitelijk niet in lijn liggen met de dagelijkse taakuitvoering van deze afdeling. Het in crisissituaties onder tijdsdruk verzamelen, combineren en verifiëren van onzekere gegevens is niet de expertise van de afdeling burgerzaken. Gemeenten in Nederland beschikken daarmee feitelijk niet over de juiste expertise om het proces slachtofferregistratie conform het handboek voor te bereiden en uit te voeren. Het rapport Nodig of overbodig (p. 25) stelt dat dit in de praktijk ook geldt voor andere processen: gemeentelijke medewerkers ervaren dat zij tijdens opleiding/oefening worden voorbereid op een taak die niet aansluit bij hun dagelijkse taakuitvoering en ervaren deze voorbereiding dan ook als beperkt zinvol. Uit diezelfde praktijk blijkt ook dat deze medewerkers feitelijk niet echt zijn voorbereid. Ook is zichtbaar dat de gemeentelijke processen eenzijdig, dat wil zeggen binnen één afdeling, worden voorbereid. Een proces is echter een reeks van samenhangende activiteiten waar doorgaans meerdere, ook niet-gemeentelijke actoren bij betrokken zijn. Het rapport concludeert dat in de regio s Utrecht, Gooi en Vechtstreek en Flevoland niet alle aangewezen, opgeleide en geoefende medewerkers in de crisisbeheersingsorganisatie op de hoogte zijn van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit geldt zowel tijdens de oefening als in daadwerkelijke crisissituaties. Daarmee is volgens het handboek de bevolkingszorg niet op orde. 1.3 Doelstelling onderzoek In de probleemanalyse is aangegeven dat door de veranderde samenleving in de loop van de tijd ook de taken van de overheid zijn veranderd. Daarnaast liggen bevolkingszorgtaken niet in lijn met de dagelijkse taakuitvoering van de gemeente functionarissen. Zij zijn daardoor niet goed voorbereid op de uitvoering van deze taken. Tevens is aangegeven dat gemeenten 1 Projectgroep Fundamentele bezinning bevolkingszorg, Helsloot, Scholtens & Warners, 2011 Master Thesis MCPM Peter Mulder 17

18 en veiligheidsregio s zelf mogen bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij uitbesteden. Deze analyse heeft geleid tot de volgende doelstelling van dit onderzoek: Het krijgen van inzicht of het outsourcen van processen bevolkingszorg aan marktpartijen buiten de overheid toepasbaar is en een mogelijkheid biedt om de bevolkingszorg verder te professionaliseren. 1.4 Onderzoeksvraag De hoofdvraag van het onderzoek was: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private marktpartijen? Deelvragen daarbij waren: 1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen? 2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen? 3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen? 4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de Veiligheidsregio s geoutsourcet? 5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico s in de praktijk? 6. Op welke wijze kan men de processen bevolkingszorg outsourcen? 1.5 Afbakening Dit onderzoek heeft zich beperkt tot Nederland. Uit onderzoek naar crisisbeheersing in Europa is gebleken dat de veiligheidsregio een typisch Nederlands fenomeen is. Een dergelijk bestuurlijk gremium dat als een vorm van functioneel bestuur de verantwoordelijkheid draagt over de kwaliteit van de voorbereiding en respons op rampen en crises is uniek 1. Het onderzoek heeft zich gericht op de organisatie van uitvoering van de bevolkingszorgtaken in de warme fase, niet op bijvoorbeeld het opleiden en oefenen. 1.6 Methode van onderzoek De methodieken en technieken beschreven door de auteurs Baarda, De Goede & Teunisse (2009) hebben de basis voor dit onderzoek gevormd. Voor de opzet is als basis gekozen voor een kwalitatief empirisch onderzoek. Bij een kwalitatief onderzoek gaat het om kwaliteiten, perspectieven, ervaringen, beleving en betekenisverlening. Essentieel zijn de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzochte data. Empirisch geeft aan dat er voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag data verzameld wordt van wat zich in de alledaagse werkelijkheid voordoet. 1 Wijkhuis & Van Duin, 2012 Master Thesis MCPM Peter Mulder 18

19 Opzet van het onderzoek was: Middels literatuurstudie inzicht te krijgen in de juridische, bestuurlijke en organisatorische implicaties van het outsourcen van de bevolkingszorg. Door interviews met de coördinerend gemeentesecretarissen een beeld te krijgen van de situatie op dit moment. Middels een enkelvoudige casestudy van het project SIS, door interviews van betrokkenen, een model te toetsen op zijn bruikbaarheid. Dit alles heeft inzicht gegeven in de mogelijkheden van het outsourcen van de bevolkingszorg. Ten slotte zijn voorgaande elementen vertaald naar conclusies en aanbevelingen voor de praktijk. 1.7 Opbouw van de scriptie In hoofdstuk 1 zijn de probleemanalyse, de doelstelling, de onderzoeksvragen en de methode van onderzoek aan de orde gekomen. Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader van de thesis. Vanuit een historisch perspectief wordt eerst de ontwikkeling van het bestuur van de gemeenten beschreven. Daarna achtereenvolgens de bestuurlijke-, bedrijfsmatige- en de juridische implicaties. In hoofdstuk 3 wordt de theorie geoperationaliseerd naar een afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak waarvan een stappenmodel is gemaakt. Onderzoeksresultaten van de interviews en de casestudy worden respectievelijk beschreven in hoofdstuk 4 en 5. In hoofdstuk 6 worden de onderzoeksvragen beantwoord, conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. De thesis wordt afgesloten met een korte beschouwing en discussie. Master Thesis MCPM Peter Mulder 19

20 2 Inzicht in implicaties rond outsourcen 2.1 Inleiding Aangenomen wordt dat de bevolkingszorg nog niet op orde is. Gemeentefunctionarissen bereiden zich zo goed als mogelijk voor om de zorg te leveren die van hen verwacht mag worden tijdens een crisis. Er is de afgelopen jaren ook veel gebeurd op dit gebied, maar dit heeft nog niet geleid tot een bevolkingszorg van voldoende niveau. Een belangrijke reden daarvoor is dat gemeenten nog te veel naar zichzelf hebben gekeken. Ze hebben daarbij gekeken naar de mogelijkheden die ze zelf in huis hebben of vinden dat ze zelf in huis moeten hebben. Steeds vaker proberen bedrijven en overheidsorganisaties zich te concentreren op hun kernactiviteiten. Zij kunnen er dan voor kiezen om bepaalde taken in meer of mindere mate in handen van een professionele dienstverlener te leggen. In dit geval spreekt men van outtasking. Als men daarbij ook het personeel overdraagt betreft het outsourcing 1. Echter, bij outtasking spelen bijna alle issues die ook bij outsourcing spelen. Veel outsourcingscontracten zijn beperkt van opzet, maar kunnen ook complex zijn als het belang veel geld vertegenwoordigt. Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de kostenbeheersing van de overheid. Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de overheid in staat publieke taken te ondersteunen. In mijn onderzoek heb ik mij niet gericht op het outsourcen waarbij overdracht van personeel plaatsvindt. Bij het outsourcen van bevolkingszorgtaken is dit niet waarschijnlijk omdat het geen kerntaak van de ambtenaar is. Des al niet te min heb ik bij outtasking de term outsourcing of uitbesteden gebruikt. 2.2 Waarom outsourcen? Er zijn een aantal redenen aan te geven voor outsourcen 2 : Kostenbesparing; De belangrijkste reden voor outsourcen is de gedachte dat men hierdoor kosten kan besparen. Dit kan in de praktijk heel beperkt blijken of juist niet altijd het geval zijn. Voor het aansturen en controleren van de dienstverlener zal de organisatie eigen personele capaciteit moeten inzetten. Schaalvoordelen; De dienstverlener verleent zijn dienst op een grotere schaal en kan daarom tegen lagere kosten zijn dienst verlenen. Standaardisatie; 1 Moerel & Van Reeken, 2009, p. V 2 Moerel & Van Reeken, 2009 Master Thesis MCPM Peter Mulder 20