Consequenties vergunningverlening en ruimtelijke ordening

Transcriptie

1 Luchtkwaliteit PM2,5 Rijkswaterstaat Ministerie van Infrastructuur en Milieu Tot 1 januari 2015 blijft het toetsen aan de grenswaarde PM2,5 buiten beschouwing bij de uitoefening van een bevoegdheid of toepassing van een wettelijk voorschrift (zie Wet milieubeheer artikel 5.16, lid 2 voor een opsomming van deze bevoegdheden en wettelijke voorschriften). Dit is ongeacht of een besluit van vóór 1 januari 2015 ook na de genoemde datum gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft of kan hebben (zie Wet milieubeheer bijlage 2 voorschrift 4.4, lid 2). Hieronder wordt ingegaan op wat de invoering van kwaliteitseisen (sinds 2008) voor PM2,5 betekent voor Nederland. Er wordt een beschrijving gegeven van de achtergronden, nieuwe normen, wet- en regelgeving, vergunningverlening en aanpassing van de rekenmodellen met betrekking tot PM2,5. Consequenties vergunningverlening en ruimtelijke ordening Sinds 2008 is een Europese richtlijn (2008/50/EG) voor luchtkwaliteit van kracht. Een belangrijke wijziging in deze richtlijn is de invoering van grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie en gemiddelde stedelijke achtergrondconcentratie van PM2,5. Voor de vergunningverlening en de ruimtelijke ordening is de grenswaarde voor PM2,5 van belang. Deze gaat echter pas op 1 januari 2015 gelden en zal 25 µg/m3 zijn, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie. Fijn stof De term PM10, ook wel aangeduid met fijn stof, wordt gebruikt voor zwevende deeltjes (Particulate Matter) in de atmosfeer met een (aerodynamische) diameter van 10 μm of kleiner. In het geval vanpm2,5 betreft dit een diameter van 2,5 μm of kleiner. PM10, en dus PM2,5 bestaat uit een primaire en een secundaire fractie. De primaire fractie wordt door direct menselijk handelen, maar ook door natuurlijke processen in de lucht gebracht. De belangrijkste door mensen veroorzaakte uitstoot komt van transport, industrie en landbouw. Belangrijke natuurlijke bronnen zijn zeezoutaerosol en opwaaiend bodemstof (zie figuur 1 voor de opbouw van de PM2,5 achtergrondconcentratie in Nederland). Het secundaire deel wordt in de atmosfeer gevormd door chemische reacties van gassen, waar in het bijzonder ammoniak (NH3), stikstofoxiden (NOx), zwaveldioxide (SO2) en vluchtige organische stoffen(vos) een belangrijke rol spelen. De fractie PM2,5 bevat vooral de deeltjes die ontstaan door condensatie van verbrandingsproducten of door reactie van gasvormige luchtverontreiniging. Ook stof dat, bijvoorbeeld in de vorm van roet en rook, rechtstreeks vrijkomt bij verbrandingsprocessen zoals bij transport, industrie en consumenten, PM2,5 Infomil 1

2 bestaat vooral uit kleinere deeltjes. Stof dat vrijkomt bij mechanische bewegingen, zoals wegdekslijtage en stalemissies, betreft vooral deeltjes die groter zijn dan PM2,5. De samenstellende deeltjes van fijn stof hebben, afhankelijk van de grootte, een atmosferische verblijftijd in de orde van dagen tot weken. Daardoor kan fijn stof zich over afstanden van duizenden kilometers verplaatsen en is fijn stof een probleem op continentale schaal. De fijn stof concentraties in Nederland zijn opgebouwd uit de achtergrondconcentraties plus lokale bijdragen. Het grootste deel van de door mensen veroorzaakte PM2,5-achtergrondconcentratie in Nederland komt uit het buitenland. Hier bovenop komt de bijdrage uit eigen land, vooral in dichtbevolkte gebieden, die leidt tot een verhoging van het concentratieniveau. Figuur 1 Opbouw van de PM2,5 -concentratie (μg m 3 ) in Nederland in Bron: Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland (PBLpublicatienummer ) Gezondheidseffect Fijn stof wordt door de mens ingeademd en kan gezondheidseffecten veroorzaken. Hierbij gaat het om effecten op de luchtwegen, maar meer recent onderzoek laat zien dat er ook effecten op het hartvaatsysteem aantoonbaar zijn. Bij de effecten op de gezondheid van luchtverontreiniging wordt onderscheid gemaakt tussen de effecten die optreden na een tijdelijke verhoging van de concentraties gedurende één of enkele dagen (de zogenaamde acute blootstelling) en de effecten die gepaard gaan met langdurig blootgesteld zijn aan relatief lage niveaus (de zogenaamde chronische blootstelling). PM2,5 Infomil 2

3 Voor Nederland is als gevolg van chronische blootstelling geschat dat de levensduur met gemiddeld ca. 1 jaar verkort wordt bij de huidige PM10 concentraties[1]. Overigens is bij deze berekening aangenomen dat de PM10 niveaus volledig tot nul gereduceerd kunnen worden, hetgeen niet mogelijk is door de hoeveelheid stof die van nature in de lucht zit. Eveneens kan worden geschat dat de gemiddelde levensduur met ca. 3 maanden worden verlengd bij elke 10 µg/m 3 reductie in de PM10 niveaus. Deze berekeningen zijn gebaseerd op een aantal Amerikaanse studies[2],[3], waarvan de resultaten zijn toegepast op de Nederlandse situatie[4]. Vergelijkbare studies voor Europa zijn er nog niet. Een recent gestart grootschalig Europees onderzoek zal hier vermoedelijk meer inzicht in geven. Nieuwe inzichten van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) geven aan dat PM2,5 schadelijker is voor de mens dan PM10. De oorzaak hiervan is onder andere dat PM2,5 dieper in de longen doordringt. Daarnaast is PM2,5 een beter aanknopingspunt voor het beleid, omdat het meer dan PM10 door menselijk handelen in de lucht wordt gebracht. Met het oog op deze nieuwe inzichten zijn daarom ook normen voor PM2,5 afgesproken, naast de al bestaande normen voor PM10. Als oorzaak voor de gezondheidseffecten kan geen enkele fractie van fijnstof volledig worden uitgesloten, maar sommige fracties (primair aerosol gerelateerd aan verbrandingsprocessen) lijken van groter belang te zijn voor gezondheidseffecten dan andere fracties (zeezout, secundaire aerosolen en bodemstof). Huidige concentratieniveaus van PM2.5 Recent zijn in het kader van de nieuwe richtlijn Luchtkwaliteit op diverse locaties in het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) PM2,5 -metingen gestart. Daarnaast heeft het Planbureau voor de Leefomgeving een eerste slag gemaakt in het opzetten van de grootschalige concentratiekaart (GCN) voor PM2.5. Hieronder (figuur 2) is een indicatieve kaart van de PM2.5 - concentraties in Nederland weergegeven om een eerste indruk te geven van de concentratieniveaus en verdeling in Nederland. Deze kaart heeft geen officiële status en er kunnen geen rechten aan ontleend worden. Vanaf 2015 is er voor PM2.5 een grenswaarde van 25 µg/m 3. Vanaf 2010 geldt dit niveau als richtwaarde. Figuur 2 Jaargemiddelde concentratiepm2,5 (2008) PM2,5 Infomil 3

4 Bron: Jaaroverzicht Luchtkwaliteit 2008 (RIVM Rapport /2009) De metingen van PM2,5 zijn nog beperkt in aantal; de uitkomsten zijn daarom nog met veel onzekerheden omgeven. Ook de schattingen van PM2.5 -concentraties met modellen bevatten nog aanzienlijke onzekerheden. Op basis van de huidige inzichten liggen de gemiddelde achtergrondconcentraties van PM2.5 in Nederland tussen de 13 en 16 µg/m 3. In het stedelijk gebied zijn de PM2.5 -concentraties hoger, namelijk µg/m 3. Lokaal in straten en langs snelwegen zijn de concentraties verhoogd door de bijdrage van verkeer aan de PM2.5 -concentraties. PM2.5 -concentraties in straten zijn berekend op µg/m 3. Het beperkte aantal metingen van PM2.5 langs straten en wegen in Nederland en in nabijgelegen regio's in België en Duitsland geven een range van µg/m 3. Nieuwe normen Sinds mei 2008 is de nieuwe Europese richtlijn luchtkwaliteit (2008/50/EG) van kracht. De richtlijn is een bundeling van tot dan toe geldende Europese luchtkwaliteitregelgeving met onder andere grenswaarden voor fijn stof (PM10). Daarnaast legt de richtlijn nieuwe normen vast voor de fijnere fractie van fijn stof (PM2.5). In het onderstaande overzicht worden de waarden die voor PM2.5 gelden toegelicht. PM2,5 Infomil 4

5 Overzicht PM2,5-waarden Grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens: een jaargemiddelde PM2,5-concentratie van 25 μg/m 3,waaraan vanaf 2015 moet worden voldaan. Plandrempel. Om tijdig aan de grenswaarde voor PM2,5 te kunnen voldoen geldt tot 1 januari 2015 de volgende plandrempel voor de bescherming van de gezondheid van de mens, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie: in 2008, 25 microgram per m3, verhoogd met 20%, welk percentage op de daaropvolgende eerste januari en vervolgens iedere 12 maanden met gelijke jaarlijkse percentages wordt verminderd tot 0% op 1 januari Richtwaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens: een jaargemiddelde PM2,5-concentratie van 25 μg/ m 3, waaraan vanaf 2010 voor zover mogelijk moet worden voldaan. Het halen van richtwaarden is een inspanningsverplichting (zie AMvB Richtwaarden). Gemiddelde blootstellingsindex (GBI). Dit is het gemiddelde van de gemeten concentraties op stedelijke achtergrondlocaties in Nederland, via middeling over een periode van 3 jaar. Een blootstellings-concentratieverplichting (BCV), die geldt vanaf 2015, van ten hoogste 20 μg/ m 3 gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsverplichting (GBI). Richtwaarde inzake de vermindering van de blootstelling van de mens die met ingang van 1 januari 2020 voor zover mogelijk moet worden bereikt. Deze richtwaarde is gedefinieerd als percentage ten opzichte van de GBI in 2020 ten opzichte van Deze doelstelling is 15% bij een GBI van μg m 3. Bij een GBI van 8,5-13 μg m 3 geldt een doelstelling van 10% en bij een GBI groter dan 18 μg m 3 van 20%. Grenswaarde Voor zwevende deeltjes (PM2,5) geldt met ingang van 1 januari 2015 een grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens van 25 microgram per m 3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie. In het NSL wordt voorzien in maatregelen om de grenswaarde voor PM10 te halen. Die maatregelen zijn tevens gericht op het voldoen aan de grenswaarde voor PM2,5. Indien nodig wordt in het NSL voorzien in specifieke maatregelen om aan de PM2,5 grenswaarde te voldoen en te blijven voldoen met ingang van genoemde datum. Daarom vindt vóór 2015 geen toetsing aan deze grenswaarde plaats, ook niet indien een besluit betrekking heeft op een project dat ook na 1 januari 2015 gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft (Wm bijlage 2 voorschrift 4.4 lid 1 en 2). In 2011 moet voor het eerst aan de Europese Commissie worden gerapporteerd over de PM2,5-concentraties, en wel over het jaar Als vanaf 2011 aan de grenswaarden voor PM10 wordt voldaan dan wordt naar verwachting ook aan de grenswaarde voor PM2,5 voldaan. Plandrempel Voor PM2,5 geldt tot 1 januari 2015 een plandrempel van 25 microgram per m 3 voor de bescherming van de gezondheid van de mens, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie. In 2008 gold een plandrempel van 25 microgram per m 3, verhoogd met 20%, welk percentage op de daaropvolgende eerste januari en vervolgens iedere 12 maanden met gelijke jaarlijkse percentages wordt verminderd tot 0% op 1 januari 2015 (Wm bijlage 2 voorschrift 4.5). PM2,5 Infomil 5

6 Naar huidige verwachting voldoet Nederland met de NSL-maatregelen voor PM10 aan de plandrempel van 25 microgram per/ m 3.Maatregelen die getroffen worden met het oog op reductie van PM10 reduceren over het algemeen ook PM2,5, hierdoor lijken extra maatregelen niet nodig. Voor een overzicht van de exacte plandrempel per jaar zie de volgende publicatie. Richtwaarde Vanaf 1 januari 2010 geldt een richtwaarde van 25 microgram per m 3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie (Wm bijlage 2 voorschrift 4.3). In de AMvB richtwaarden wordt beschreven hoe Nederland de richtwaarden voor PM2,5 en andere stoffen wil behalen. In artikel 3 van de AMvB richtwaarden is opgenomen dat de minister van VROM alle nodige maatregelen treft die geen onevenredige kosten meebrengen, om de opgenomen richtwaarden in bijlage 2 van de Wm voor PM2,5 te bereiken. In de AMvB wordt de minister van VROM als bestuursorgaan aangewezen om, voor zover mogelijk, te voldoen aan de richtwaarde voor PM2,5. Vooralsnog worden geen maatregelen door andere overheden voorzien. In principe is het evenwel mogelijk dat een enkele lokale bron PM2,5 uitstoot en ertoe leidt dat op een bepaalde locatie niet aan de richtwaarde wordt voldaan. In zo'n geval kan ook het bevoegde gezag voor die bron verplicht worden gesteld om door maatregelen die geen onevenredige kosten meebrengen de richtwaarde voor zover mogelijk te bereiken, bijvoorbeeld bij de vergunningverlening. Blootstellingsconcentratieverplichting (BCV) en richtwaarde inzake vermindering van de blootstelling Om de grootschalige blootstelling aan PM2,5 op stedelijk niveau te verminderen geldt er vanaf 2015 een blootstellingsconcentratieverplichting (BCV) van 20 microgram per m 3, gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsindex (GBI). De blootstellingsconcentratieverplichting van 20 mg/m3 geldt voor het landelijk gemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld over drie jaar). Het voldoen aan deze verplichting is primair een verantwoordelijkheid van het rijk. Reden hiervoor is dat de blootstellingsconcentratieverplichting aan de hand van het landelijk gemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld over drie jaar) is vormgegeven. Bij individuele besluiten kan hier met andere woorden niet op een zinnige wijze aan worden getoetst. Dit kan wel op landelijk (programma) niveau. Daarnaast gelden per 2010 richtwaarden inzake de vermindering van de blootstelling van de mens, die zijn gedefinieerd als percentage ten opzichte van de GBI in De GBI geeft de gemeten concentraties op stedelijke achtergrondlocaties in Nederland weer, via middeling over een periode van 3 jaar. De minister van VROM draagt in gevallen waarin de richtwaarde inzake vermindering van blootstelling wordt overschreden of dreigt te worden overschreden zorg voor het nemen van maatregelen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen met het doel die richtwaarde te bereiken (Wm bijlage 2 voorschrift 4.6 en 4.7). Wet en regelgeving Wet milieubeheer (Wm) In de Wet milieubeheer staan sinds 1 augustus 2009 kwaliteitseisen voor PM2,5. In bijlage 2 van de Wm PM2,5 Infomil 6

7 worden plandrempels, richtwaarden, een blootstellingsconcentratieverplichting en grenswaarden opgenomen. De aanpak van PM2,5 is zowel gericht op lokale situaties als op algemene vermindering van concentraties in stedelijke achtergrondgebieden. AMvB richtwaarden Op 1 augustus 2010 is de AMvB Richtwaarden (Besluit maatregelen richtwaarden luchtkwaliteitseisen) in werking getreden die regels bevat ten aanzien van maatregelen gericht op het voor zover mogelijk bereiken, binnen de daarvoor gestelde termijn, van de richtwaarden voor luchtkwaliteit en daarvoor verantwoordelijke bestuursorganen aanwijst. Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (Rbl) De Rbl is met terugwerkende kracht tot 1 augustus 2009 onder andere met betrekking tot PM2,5 gewijzigd. In veel gevallen wordt "zwevende deeltjes (PM10)" vervangen door "zwevende deeltjes (PM2,5 en PM10)". De overige wijzigingen ten aanzien van PM2,5 hebben betrekking op de nieuwe vaste meetpunten op stedelijke achtergrondlocaties voor PM2,5 en regels voor het meten en te gebruiken bemonsteringsmethode voor PM2,5. Voorts is de systematiek van het rapporteren over de luchtkwaliteit afgestemd op de monitoring in het kader van het NSL. Overheden leveren in het vervolg jaarlijks gegevens aan die nodig zijn om de luchtkwaliteit te kunnen berekenen op plaatsen waar de bevolking, ten gevolge van bonnen die onder hun beheer staan, kan worden blootgesteld aan concentraties hoger dan de grenswaarden (artikel 4 Rbl). Aanpassing rekenmodellen CAR, ISL2 en ISL3a Het toevoegen van PM2.5 in het rekenhart en gebruikersschil van webbased CAR, ISL2 en ISL3a zal niet in 2011 plaatsvinden. Modeleigenaren kunnen voor zichzelf of klanten natuurlijk wel PM2,5 in hun modellen opnemen. Generieke invoergegevens In 2010 zijn PM2.5 emissiefactoren bekend gemaakt op de website van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Bronnen Matthijsen, J. en Brink, H.M. ten (2007) PM2,5 in the Netherlands. Consequences of the new European air quality standards, Rapport , Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven. Matthijsen, J., Koelemeijer, R.B.A. en Buijsman, E. ten (2007) Akkoord over nieuwe Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, MNP webbericht, 13 december PM2,5 Infomil 7

8 MNP (2007). Beleidsgeoriënteerd onderzoeksprogramma PM. MNP webbericht, maart G.J.M. Velders, J.M.M. Aben, W.F. Blom, H.S.M.A. Diederen, G.P. Geilenkirchen, B.A. Jimmink, A.F. Koekoek, R.B.A. Koelemeijer, J. Matthijsen, C.J. Peek, F.J.A. van Rijn, M.W. van Schijndel, O.C. van der Sluis, W.J. de Vries (2009). Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland. Rapportage 2009, Rapport , Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven. Velders, G.J.M., Matthijsen, J., Aben, Vries, W.J. de, (2007) Grootschalige PM2,5- concentratiekaarten van Nederland. Een voorlopige analyse, Rapport , Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven. Velders, G.J.M., Aben, J.M.M., Blom, W.F., Dam, J.D. van, Elzenga, H.E., Geilenkirchen, G.P., Hammingh, P., Hoen, A., Jimmink, B.A., Koelemeijer, R.B.A., Matthijsen, J., Peek, C.J., Schilderman, C.B.W., Sluis, O.C. van der, Vries, W.J. de, (2008) Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland. Rapportage 2008, Rapport , Milieuen Natuurplanbureau, Bilthoven. Meer informatie Buringh, E, A. Opperhuizen. (2002). On health risks of ambient PM in the Netherlands. Rapport Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven. Buijsman, E., Beck, J.P., van Bree, L., Cassee, F.R., Koelemeijer, R.B.A., Matthijsen, J., Thomas, R., Wieringa, K. (2005). Fijn stof nader bekeken. Rapport Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven. EU (2001). Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen. Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen No L 309/22. EU (2005) Richtlijn 2004/107/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2004 betreffende arseen, cadmium, kwik, nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen in de lucht (link naar pdf-bestand). Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen No L 23/3, (4 e dochterrichtlijn). EU (2008). Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa. Publicatieblad van de Europese Unie L 152/1. Infomil (2008). De belangrijkste wijzigingen door de nieuwe EU richtlijn. EU (2008). Informatie over het luchtkwaliteitsbeleid van de Europese Unie. Wet Milieubeheer (2007) Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). Staatsblad 414. [Zoek in Staatsblad op 'Luchtkwaliteitseisen'] Folkert, R.J.M. et al. (2005). Consequences for the Netherlands of the EU thematic strategy on air pollution. Rapport , Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven. Matthijsen, J. en Visser, H. (2006). PM10 in Nederland; Rekenmethodiek, concentraties en onzekerheden, Rapport Milieu- en Natuurplanbureau, Bithoven. Meer informatie over concentraties van stoffen in de lucht is te vinden op de website van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit. [1] Knol, A. et al., Interpretatie van vroegtijdige sterfte door luchtverontreiniging, tijdschrift Milieu jaargang 15 (2009), nr.1, [2] Pope, C.A. et al., Lung cancer, cardiopulmonary mortality, and long-term exposure to fine particulate PM2,5 Infomil 8

9 air pollution. Journal of the American Medical Association 287 (2002) [3] Pope, C.A. et al., Fine-Particulate Air Pollution and life Expectancy in the United States, N. Engl.J. Med. 360 (2009) [4] PBL, Milieubalans 2008, Bilthoven, september 2008 PM2,5 Infomil 9

10 Colofon Bron: Datum: 13 juli 2014 Dit is een publicatie van: Kenniscentrum InfoMil Telefoon Bezoekadres Prinses Beatrixlaan 2 Den Haag Postadres Postbus AC Den Haag Kenniscentrum InfoMil is onderdeel van Rijkswaterstaat Leefomgeving van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Meer over Rijkswaterstaat Leefomgeving vindt u op Meer over Rijkswaterstaat vindt u op