wordt aangelegd, horen daar ook voorzieningen van openbaar nut bij. Dit zijn voorzieningen die openbaar toegankelijk

Transcriptie

1 FINANCIËN Alle gemeenten hebben hun eigen toerekeningsmethode voor kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen. Uit onderzoek blijkt echter het vaak te ontbreken aan systematische beleidsvorming. Met het verschijnen van de Nota Grondbeleid in 2001, de invoering van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) in 2003 en binnenkort mogelijk de Grondexploitatiewet, wordt beoogd hierin verandering te brengen. Het kostenverhaal wordt weliswaar afdwingbaar, maar tegelijkertijd worden ook de voorwaarden duidelijker vastgesteld. Hoe gaan gemeenten deze veranderingen in de praktijk gestalte geven? IR. D. BRUINSMA Deloitte Consulting, adviesgroep Ruimte & Vastgoed 8

2 Kostenverhaal bovenwijkse voorzieningen Risico s en kansen Wanneer een nieuwe wijk wordt aangelegd, horen daar ook voorzieningen van openbaar nut bij. Dit zijn voorzieningen die openbaar toegankelijk en bruikbaar zijn. Vaak verzorgt de gemeente de aanleg en verhaalt de gemaakte kosten, eventueel deels, op de grondexploitaties. Bij een gemeentelijke grondexploitatie gaat dit doorgaans zonder veel problemen. Maar het wordt lastiger wanneer een private partij (mede) verantwoordelijk is voor de grondexploitatie. Vooral als het verband tussen de gemaakte kosten en de grondexploitatie minder duidelijk is. Dit laatste geldt in het bijzonder voor de bovenwijkse voorzieningen van openbaar nut. Hiermee worden voorzieningen bedoeld waarvan het nut de grenzen van de nieuwe bebouwing overstijgt. Dit in tegenstelling tot de meerwijkse voorzieningen die volledig voor rekening komen van de betrokken grondexploitaties. Omdat ook de bestaande bebouwing van bovenwijkse voorzieningen profiteert, is er sprake van een zwakker verband tussen gemaakte kosten en grondexploitaties en is het moeilijker ze (alleen) op de grondexploitaties te verhalen. Iedere gemeente hanteert een eigen definiëring van bovenwijkse voorzieningen. Voorbeelden van voorzieningen die door de meeste gemeenten bovenwijks worden genoemd, zijn infrastructurele elementen zoals ontsluitingswegen, rotondes en grote parken. Gemeenten blijken steeds vaker de nodige problemen te ondervinden bij het toerekenen van bovenwijkse voorzieningen aan grondexploitaties. Vooral met het oog op de Nota Grondbeleid en het BBV leek de tijd rijp om het één en ander in kaart te brengen. Met dit doel is kort geleden een onderzoek uitgevoerd met als hoofdvraag: Op welke wijze vindt de toerekening van bovenwijkse voorzieningen aan grondexploitaties in de praktijk plaats en welke effecten zullen de exploitatievergunning en de kostenlijst uit de Nota Grondbeleid hierop hebben? Het onderzoek is gestart met de uitvoering van een uitgebreid literatuuronderzoek. Ook zijn deskundigen geinterviewd om zo de achtergronden van het onderwerp te achterhalen. 9

3 Vervolgens zijn op basis van drie criteria 112 gemeenten geselecteerd. Het ging hierbij om het inwonertal (>50.000), opname in VINEX en de woningbouwactiviteiten (>500 woningen in ). Voldeed een gemeente aan één of meer van deze criteria, dan werd deze benaderd met de vraag een enquête in te vullen. De 99 ingevulde lijsten (respons 90%) zijn gebruikt om een beeld te krijgen van de gemeentelijke praktijk wat betreft de toerekening van bovenwijkse voorzieningen. Acht gemeenten zijn daarna geselecteerd voor een casestudie op basis van de gegeven antwoorden. Uiteindelijk zijn de resultaten geanalyseerd en naast de plannen voor de toekomst gelegd. Een kaart van Nederland met in het rood de 112 benaderde gemeenten Instrumenten voor kostenverhaal Uit literatuur, wet- en regelgeving en jurisprudentie blijkt dat er op dit moment geen kostenverhaalsinstrument is dat in alle gevallen op een goede en duidelijke wijze kan worden ingezet voor de bovenwijkse voorzieningen. Gemeenten hebben voor het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen, afhankelijk van de situatie, drie instrumenten tot hun beschikking. Ten eerste: de gronduitgifteovereenkomst. Dit instrument kan echter alleen worden ingezet als de gemeente in het kader van actief grondbeleid zelf de grondexploitatie uitvoert. De kosten voor bovenwijkse voorzieningen kunnen dan worden verwerkt in de grondprijs. De enige belemmering hierbij is dat dit niet mag leiden tot een prijs die binnen de markt geen mogelijkheden tot afzet biedt. Ten tweede bestaat er de exploitatieverordening die aangeeft in welke mate en op welke manier een gemeente bereid is mee te werken aan private grondexploitaties en welke (financiële) tegenprestatie daar voor de private partij tegenover staat. Op basis van deze verordening kan een gemeente een grondexploitatieovereenkomst sluiten met private partijen. De derde mogelijkheid om kosten te verhalen op grondexploitaties, is de baatbelasting. De methode is echter voor bovenwijkse voorzieningen zo goed als onmogelijk toe te passen. Bij bovenwijkse voorzieningen is het lastig de precieze begrenzing aan te geven van het gebied dat baat heeft bij de aanleg van de voorziening, hetgeen een vereiste voor de baatbelasting is. Vooral bij private grondexploitaties levert het kostenverhaal problemen op. In tegenstelling tot het actieve grondbeleid, waarbij de gemeente de touwtjes zelf in handen heeft, moet zij private partijen overtuigen van de juistheid van de toerekening. Doordat het verband tussen de grondexploitatie en de voorzieningen moeilijk te bewijzen is, biedt alleen de grondexploitatieovereenkomst een mogelijkheid. Maar een gemeente kan niet eenzijdig besluiten tot verhaal van alle gemaakte kosten in een grondexploitatieovereenkomst. Voor het sluiten van een grondexploitatieovereenkomst is, zoals geldt voor alle soorten overeenkomsten, altijd wilsovereenstemming tussen partijen noodzakelijk. Hoogte van de bijdrage De toerekening van bovenwijkse voorzieningen verloopt op de meest uiteenlopende manieren. Dit is deels te verklaren door de grote vrijheid die gemeenten in het verleden hadden op dit terrein. Gemeenten rekenen de bovenwijkse voorzieningen zowel via fondsbijdragen als rechtstreekse bijdragen toe aan grondexploitaties. De overlap tussen beide groepen is groot, veel gemeenten gebruiken beide methoden tegelijkertijd. De hoogte van de in rekening gebrachte bijdrage op basis van vierkante meters uitgeefbaar terrein, kan behoorlijk variëren, namelijk van 1 tot 120. Maar bijna de helft van de gemeenten zegt een bijdrage van 4-6 te hanteren. Vaak is de hoogte van de bijdrage gebaseerd op (sterk) verouderde berekeningen en wordt er geen verband gelegd tussen voorzieningen en de grondexploitatie. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat een bijdrage van precies 4,54 (f 10) of een afronding hiervan 17 keer werd genoemd. Deze gemeenten hebben in ieder geval sinds januari 2001 (invoering euro) geen noemenswaardige verandering meer doorgevoerd in de berekening van de hoogte van de bijdrage. De bijdrage is dan niet gebaseerd op de uitgaven, maar de uitgaven zijn mogelijk op grond van de bijdragen. Het belangrijkste bestedingscriterium is de aanwezigheid van gelden in het fonds. Gemeentelijke procedures Bij de toerekening van bovenwijkse voorzieningen wordt weinig tot geen gebruik gemaakt van gemeentebrede criteria. Het fonds wordt vooral gebruikt voor infrastructurele voorzieningen. Maar bij een tekort op andere fronten, geldt soms de stand van het fonds als criterium, niet de doelstellingen ervan. In dat geval kunnen ook andere, niet bovenwijkse, voorzieningen bekostigd worden. Eén van de vaker genoemde knelpunten is het interne meningsverschil over het fonds. Ook dit is een gevolg van het gebrek aan een vastgestelde bestemming voor de gelden in het fonds. De regelingen rondom bovenwijk- 10

4 se voorzieningen zijn in grote mate gefundeerd op ad-hoc beleid. Er worden met enige regelmaat instrumenten ingezet die binnen de eigen organisatie niet zijn verankerd. Zo worden bepalingen opgenomen in de grondexploitatieovereenkomst zonder dat deze voortkomen uit de exploitatieverordening die hiervoor als basis moet dienen. Regelmatig is de reden hiervoor dat men beschikt over een sterk verouderde exploitatieverordening die is afgestemd op actief grondbeleid. Door de toename van private partijen op de grondmarkt zijn deze bepalingen niet altijd nog passend bij de situatie. Dat deze werkwijze kan resulteren in een onverschuldigde betaling wordt weliswaar onderkend, maar gemeenten gaan uit van de goede relaties met private partijen. Gemeenten blijven vaak zoeken naar korte termijn oplossingen, in plaats van systematische beleidsvoering en -evaluatie op dit terrein. Laatste ontwikkelingen In januari 2001 is de notitie Op grond van nieuw beleid (Nota Grondbeleid) van het Ministerie van VROM verschenen. Deze kondigde als oplossing voor de huidige kostenverhaalsproblemen, de komst aan van een exploitatievergunningstelsel, een kostenlijst en toetsingscriteria. In de tweede helft van 2003 is een eerste versie van het wetsvoorstel verspreid onder het werkveld. Maar al snel is dit voorstel weer ingetrokken, met als belofte dat deze begin 2004 door een tweede, afgeslankte, versie zou worden opgevolgd. Op dit moment is de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) in behandeling bij de Tweede Kamer. De verwachting is, dat deze begin 2006 in werking zal treden. Aangegeven is dat men samen met de Wro ook een grondexploitatieregeling wil introduceren. Ook in de Nota Ruimte die afgelopen 27 april is aangeboden aan de Tweede Kamer wordt gesproken van een grondexploitatieregeling die als aanvulling op de Wro nog begin 2004 zal worden aangeboden aan de Raad van State. Alles wijst er dus op dat de tweede versie van de Grondexploitatieregeling elk moment kan opduiken. Door de nieuwe wetgeving zal een exploitatievergunningstelsel in het leven worden geroepen. Elke exploitant is dan verplicht over een vergunning te beschikken. Wanneer deze niet dan wel te laat wordt aangevraagd, kan onteigening volgen. Aan het verlenen van de vergunning kunnen voorwaarden worden gesteld, bijvoorbeeld op het terrein van kostenverhaal van openbare voorzieningen. Dit nieuwe instrument maakt kostenverhaal in de toekomst afdwingbaar, met name door het sanctiemiddel van onteigening. Een bijbehorende kostenlijst zal aangeven welke kosten verhaald kunnen worden via de vergunning. Deze lijst bevat uitsluitend kosten die werkelijk door de gemeente zijn gemaakt, en geeft hun geen verplichting tot verhalen. Bij bovenwijkse voorzieningen moet het kostenverhaal aan de drie toetsingscriteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit voldoen. Als de gemeente kan aantonen dat aan deze voorwaarden te hebben voldaan, geldt dat ook bovenwijkse voorzieningen door de nieuwe regeling beter verhaalbaar zijn. Wanneer echter niet aan de criteria wordt voldaan, kunnen private partijen zich hierop beroepen. Regelmatig is gebleken dat gemeenten wel uitkijken naar de mogelijkheden van de nieuwe instrumenten, maar zich niet bewust zijn van de gevolgen van de toetsingscriteria. Zoals al eerder genoemd, maken op dit moment slechts enkele gemeenten gebruik van criteria bij het bepalen van de bijdrage en de uitgaven van het fonds. 11

5 Gemeenten zullen de eigen werkwijze moeten aanpassen om aan de gestelde eisen te kunnen blijven voldoen. Ook kan men er niet vanuit blijven gaan dat private partijen de gemaakte afspraken niet zullen toetsen bij een rechter. Aanleiding voor evaluatie Mede door de invoering van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) wordt een hogere mate van transparantie in het gemeentelijk grondbeleid nagestreefd. Zo moet een paragraaf grondbeleid worden opgesteld die onder andere duidelijkheid geeft over de beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s van de grondzaken. Bij passief én actief grondbeleid is het daardoor van belang dat de gemeente de wijze van toerekening vastlegt en onderbouwt. Dit hoeft niet automatisch te betekenen dat gemeenten minder kosten mogen verhalen of beperkt worden in de besteding ervan. Door aandacht te besteden aan een goede onderbouwing kan de gemeente in de meeste gevallen doorgaan op de ingeslagen weg. Nu wordt het kostenverhaalsprobleem vaak geweten aan het gebrek aan instrumenten voor toerekening en wordt gevraagd om nieuwe instrumenten. Maar oplossingen kunnen ook in een andere hoek gezocht worden. Een aantal knelpunten kan nu al geëlimineerd worden door een betere toepassing van de huidige instrumenten. Gemeenten kunnen verder werken aan een evaluatie en vastlegging van de eigen procedures, actualisering van de berekening van de bijdrage en implementatie van de toetsingscriteria. Juist gebruik grondexploitatieovereenkomst Zolang de instrumenten grondexploitatieovereenkomst en exploitatieverordening nog bestaan (mogelijk verdwijnen ze bij de invoering van Grondexploitatiewet), is het zaak deze op een juiste manier toe te passen. Nu worden overeenkomsten gesloten die wat betreft kostenverhaal niet kloppen met de eigen verordening. Dit kan leiden tot nietigheid van de overeenkomst en daarmee tot onverschuldigde betalingen. Een relatief eenvoudige oplossing is het aanpassen van de eigen exploitatieverordening. Vooral omdat het al zo moeilijk is voor gemeenten om het causale verband aan te tonen, moet men werken aan het verkleinen van het risico op een onhoudbare overeenkomst. Procedures evalueren en vastleggen Door invoering van het Besluit Begroting en Verantwoording geldt vanaf dit jaar dat gemeenten hun gehele grondbeleid in kaart moeten brengen. Hierbij mogen de bovenwijkse voorzieningen niet vergeten worden. Het is aan te raden de procedures voor kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen te evalueren en zonodig aan te passen. Vervolgens kan de (nieuwe) werkwijze worden opgenomen in de paragraaf Grondbeleid. Eventueel kan het opstellen van de paragraaf grondbeleid uitmonden in het opstellen van een gemeentelijke Nota Grondbeleid. Het vastleggen van de eigen werkwijze is van groot belang voor de gemeenten. Dit zal zowel intern als extern onduidelijkheden met betrekking tot de toerekening van bovenwijkse voorzieningen voorkomen. Het is gebleken dat veel gemeenten wel beschikken over een fonds, maar dit niet (goed) vastleggen binnen hun eigen organisatie. Andere afdelingen zijn soms al niet op de hoogte van de desbetreffende regelingen, laat staan een derde partij. Met name de onderbouwing van de toerekening zal voor gemeenten in de toekomst een groter punt van aandacht moeten worden. Door de verplichting tot het aanvragen van de vergunning is een aantal knelpunten opgelost, maar nog steeds kan een private partij inzage in de berekeningen vragen. Door interne afstemming over de bestedingen van gelden uit het fonds wordt duidelijkheid geboden naar private partijen. Dit kan latere onverschuldigde betalingen voorkomen. Berekening bijdrage actualiseren Uit het onderzoek is gebleken dat in een aanzienlijk aantal gevallen de fondsbijdrage is gebaseerd op verouderde berekeningen, die in sommige gevallen zelfs niet meer beschikbaar zijn. Met een actuele berekening van de te maken kosten en een onderbouwing van de toerekening aan de grondexploitaties, kunnen gemeenten een grote slag slaan. Door een verdeelsleutel in te voeren voor de kostenspreiding over algemene reserve en grondexploitaties voorkomt men dat de bijdrage irreëel hoog wordt en daardoor op bezwaren stuit bij de private partijen. Vervolgens kunnen de kosten voor rekening van de grondexploitaties worden verdeeld over het aantal vierkante meters uitgeefbaar terrein van de grondexploitaties. Voor gemeenten geeft dit de zekerheid dat voor de geplande voorzieningen, de juiste reserves beschikbaar zijn. Een aantal gemeenten heeft de laatste jaren afgezien van een verhoging van de bijdrage, omdat zij deze niet voldoende konden onderbouwen. Door de laatste ontwikkelingen worden alle gemeenten gedwongen hun grondbeleid te onderbouwen. Dit proces kan er toe leiden dat zelfs een hogere bijdrage uit grondexploitatie kan worden verkregen. Voorwaarde is wel dat bij het opstellen van een recente kostentoerekening wordt voldaan aan de toetsingscriteria. Toetsingscriteria implementeren In de toekomst kan men kostenverhaal afdwingen, maar voor bovenwijkse voorzieningen gelden hiervoor drie toetsingscriteria. Kostenverhaal moet in die gevallen gebaseerd zijn op het profijt, de toerekenbaarheid en de proportionaliteit. Nu al kunnen deze criteria gemeenten ondersteunen bij de onderhandelingen met private partijen. Wanneer de criteria worden opgenomen in de toerekeningen, is daarmee ook het verband tussen kosten en exploitatie gelegd. Ook maakt dit de implementatie van het vergunningstelsel in de toekomst eenvoudiger. * * * Het is zaak dat gemeenten de eigen (oplossings-)mogelijkheden niet uit het oog verliezen en niet alleen maar wachten op een oplossing van het Rijk. Gemeenten die nu al actie ondernemen, kunnen het ontstaan van knelpunten voorkomen, bijvoorbeeld door bewustwording van de eigen risico s op onverschuldigde betalingen. Daarnaast kan een actualisatie van de bijdrage voor bovenwijkse voorzieningen positief uitpakken in de vorm van een rechtmatige verhoging van de bijdrage, zolang hierbij de toetsingscriteria niet uit het oog worden verloren. 12