De viceminister president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand

Transcriptie

1 De viceminister president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand NOTA AAN DE VLAAMSE REGERING Betreft : - Aangekondigde evaluatie van de uitrol van e-tendering in het e- procurementprogramma (VR PV 2010/23 punt 13) - Evaluatie van het e-procurementprogramma. Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting Situering en doelstelling van de nota Terminologie Het Europese e-procurementbeleid Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU De Vlaamse positionering Het Belgische e-procurementlandschap: België, Wallonië, Brussel en de lokale bestuursniveaus in Vlaanderen Het federale bestuursniveau Wallonië (Waalse Gewest, Franse Gemeenschap) Het Brussels Gewest De Vlaamse lokale besturen De juridische context De twee Europese richtlijnen Het Belgisch regelgevend kader Resterende mogelijke probleemsituaties De doelstellingen van het Vlaamse e-procurementprogramma De modules van het e-procurementprogramma E-notification (Het elektronisch publiceren van overheidsopdrachten) De free-marketmodule De e-tendering E-awarding en e-auction E-catalog E-invoicing en e-payment Het contractmanagementsysteem Organisatorische aansturing van het e-procurementprogramma Samenvattend overzicht van alle initiatieven voor bijsturing van het e-procurementprogramma Kostprijs van de evaluatie van het e-procurementprogramma Procedure voor administratieve en begrotingscontrole Weerslag op het personeelsbestand en de personeelsbudgetten Weerslag op lokale besturen Kwaliteit van de regelgeving Voorstel van beslissing

2 1 Managementsamenvatting E-tendering In 60 % van haar publicaties van haar overheidsopdrachten van het laatste kwartaal van 2010 stond de Vlaamse overheid e-tendering toe. Nochtans besliste de Vlaamse Regering om dit toe te staan vanaf 1 september De entiteiten die e-tendering niet toestaan worden aangemaand om de omzendbrief (2010/9) beter op te volgen. Het niet toestaan van e-tendering ondermijnt immers de inspanningen van de entiteiten en bedrijven die dit nauwgezet toepassen. 27 % van de offertes in de elektronische openingszittingen zijn door de inschrijvers elektronisch ingediend. Grotere inspanningen om de inschrijvers klaar te maken voor deze procedure zijn aangewezen. Als we beide indicatoren combineren weten we voor welk percentage van de ontvangen offertes de elektronische procedure is gebruikt. 19% van de offertes toegekomen in alle openingszittingen tijdens het laatste kwartaal van 2010 zijn elektronisch ingediend. De 12 voorstellen voor bijsturing van e-tendering vindt u op bladzijde Het e-procurementprogramma In de evaluatienota bespreken we ook de andere modules van het e- procurementprogramma. We gaan in op het gebruik van e-notification, de voorbereidingen voor de elektronische veiling, de stand van zaken rond de contractmanagementsystemen. Ook rond deze modules zijn bijsturingen geformuleerd. U vindt deze op bladzijde 57. (hoofdstuk 9) Juridische aandachtspunten Het gebruik van de veiligheidskopie en de elektronische handtekening van de buitenlandse inschrijver blijven vandaag de aandachtspunten. Het blijft belangrijk de veiligheidskopie als een overgangsmaatregel te zien. De evoluties rond de elektronische handtekening van buitenlanders zal de komende jaren blijvend aandacht vragen. Het voorstel van beslissing De Vlaamse Regering behoudt haar beslissing om e-tendering verplicht toe te passen vanaf 1 juli Zij zal op 31 mei 2011 het gebruik van e-tendering van de vijf eerste maanden evalueren. Zij beveelt eveneens aan om vanaf 1 januari 2013 minstens alle overheidsopdrachten boven de te registreren in één van de beschikbare contractmanagementsystemen. 2

3 2 Situering en doelstelling van de nota Het e-procurementprogramma zet de elektronische behandeling van overheidsopdrachten op. De e-tendering module maakt het mogelijk voor de inschrijver om zijn offerte of kandidaatstelling met elektronische middelen in te dienen en voor de aanbestedende entiteit om deze offertes of kandidaatstellingen te ontvangen en te openen. Tot op heden nam de Vlaamse Regering twee beslissingen rond e-procurement. Op 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) keurde de Vlaamse Regering het e- procurementprogramma, inclusief het actieplan e-procurement, goed. Op 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 punt 0013) besliste de Vlaamse Regering de uitrol van e-tendering goed te keuren. Zij vaardigde eveneens een omzendbrief betreffende het gebruik van de elektronische middelen bij het indienen en de ontvangst van offertes en kandidaatstellingen bij overheidsopdrachten uit (2010/9). Deze omzendbrief doet de aanbeveling aan de diensten van de Vlaamse overheid en de Vlaamse instellingen om het gebruik van elektronische middelen bij het indienen en de ontvangst van offertes en kandidaatstellingen toe te staan vanaf 1 september Zij doet eveneens de aanbeveling om vanaf 1 juli 2011 dit gebruik te verplichten. De beslissing van de Vlaamse Regering gelast eveneens de minister bevoegd voor e-government om te rapporteren over een tussentijdse stand van zaken op 31 december Deze nota geeft een tussentijdse stand van zaken op deze datum. De Inspectie van Financiën vroeg eveneens een rapportering over de stand van zaken van de andere modules van het e-procurementprogramma. De vraag naar een meer globale evaluatie is om verschillende redenen zeer relevant. - Er is het Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. De Europese Commissie maakt in dit Groenboek een balans op van de Europese inspanningen. Zij formuleert de problemen en de uitdagingen. Tot 31 januari 2011 loopt een consultatie van de belangrijke actoren. Het zou uitermate zinvol zijn de Vlaamse bevindingen rond e-tendering en e- procurement in dit kader aan de Europese Commissie te melden. - E-procurement is een zeer opportuun dossier in het kader van de efficiëntieverhoging van de overheid. In grote aanbestedende diensten zijn tal van handelingen verbonden met de behandeling van overheidsopdrachten. Deze processen digitaliseren draagt daadwerkelijk bij tot een efficiënte overheid. Bovendien is dit een opportuniteit op korte en middellange termijn. Het is aangewezen op termijn deze efficiëntiewinsten te benoemen en initiatieven te nemen om ze te realiseren. - Het actieplan e-procurement uit 2008 formuleert ook doelstellingen voor e- procurement die de transparantie en de toegankelijkheid van 3

4 overheidsopdrachten beogen. In essentie moet e-procurement ook bijdragen aan een verbetering van het aankoopproces van de overheid. Budgetschaarste en de verhoogde eisen naar een efficiënte en effectieve overheid maken de relevantie van deze doelstellingen meer dan ooit actueel. - E-procurement is een dynamisch dossier. De omgeving de 27 Europese lidstaten, de verschillende bestuursniveaus met hun eigen dynamiek, het participerend bedrijfsleven is op twee jaar tijd drastisch gewijzigd. In 2008 was publiek e-procurement voor Belgische en Vlaamse beroepsorganisaties een vreemd begrip. In 2010 zetten de vormingscellen van deze zelfde organisaties trainingen e-tendering op voor hun leden om het Vlaamse beleid mee te realiseren. Het is belangrijk deze gewijzigde omstandigheden te evalueren en het Vlaamse e-procurement beleid opnieuw te profileren. Omwille van de vraag van de Inspectie van Financiën en om deze vier redenen evalueren we in deze nota niet alleen de uitrol van e-tendering, maar eveneens het volledige e-procurementprogramma. Besluit E-procurement laat zich niet reduceren tot het elektronisch behandelen van overheidsopdrachten. E-procurement is het inzetten van deze digitalisering om het aankoopproces van de overheid te verbeteren. Deze nota aan de Vlaamse Regering geeft de tussentijdse stand van zaken van de uitrol van e-tendering op 31 december Bovendien evalueren we de verschillende modules en doelstellingen van het e-procurementprogramma. 4

5 3 Terminologie Het e-procurementprogramma bedient zich van een eigen terminologie. We verduidelijken de belangrijkste begrippen. E-aanbesteden E-aanbesteden omvat de verschillende processen waarmee het mogelijk is om aankoop- en aanbestedingtrajecten gestructureerd en optimaal te laten verlopen. Alle stappen, van bestek tot inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd worden. We gebruiken de term e-aanbesteden als synoniem voor e-procurement. Vele Europese documenten hanteren de term e-aanbesteden. Public e-procurement Public e-procurement is het elektronisch laten verlopen van de procedures en transacties in verband met overheidsopdrachten. Alle stappen, van bestek tot inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd worden. E-notification E-notification is het elektronisch publiceren van de aankondiging, het bestek en de bijhorende documenten van een overheidsopdracht. Free market Free market is een omgeving in e-notification waar ondernemingen kunnen geselecteerd worden om mee te dingen in een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. E-tendering E-tendering is de applicatie voor het indienen en openen van offertes of kandidaatstellingen via elektronische weg. De openingszitting en het opstellen van een proces-verbaal van opening gebeurt op elektronische wijze. E-awarding E-awarding is de applicatie voor het elektronisch beoordelen en gunnen van de offertes. E-auction E-auction is de elektronische veiling. Het is een nieuwe gunningsprocedure die de aanbestedende overheid in de toekomst zal kunnen toepassen voor leveringen en diensten voor courant gebruik. E-catalogue E-catalogue is het plaatsen van bestellingen via een elektronische catalogus. 5

6 E-invoicing en e-payment E-invoicing en e-payment is de elektronische facturatie en betaling. Contractmanagementsysteem Het contractmanagementsysteem is een applicatie waarin overheidsopdrachten geregistreerd worden voor het administratief beheer en de opvolging van deze contracten doorheen de verschillende fasen. 6

7 4 Het Europese e-procurementbeleid E-procurement is belangrijk Europees beleid. Zowel op beleidsmatig, wetgevend als projectmatig vlak heeft de Europese Commissie belangrijke initiatieven genomen rond e-procurement. De Europese Commissie gaf in oktober 2010 een Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU uit. In dit Groenboek schetst ze de resultaten en de uitdagingen van het Europese e-procurementbeleid en zij roept de actoren op hun bevindingen kenbaar te maken. Het is voor de toekomstige positionering van het Vlaamse e-procurementbeleid relevant om bij de belangrijkste bevindingen van dit Groenboek stil te staan. Vervolgens schetsen we - op hoofdlijnen - de Vlaamse e-procurement positie in de Europese Unie. 4.1 Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. Uit dit groenboek lichten we achtereenvolgens de actuele probleemstelling toe, de voordelen van e-procurement, de initiatieven van de Europese Commissie, de stand van zaken, de problemen en de prioriteiten. Tot slot formuleren we enkele conclusies vanuit het Vlaamse perspectief. De probleemstelling De Europese Commissie stelde een actieplan e-procurement op in Zij formuleerde in 2005 reeds de ambitieuze doelstellingen om tegen eind 2010 de helft van de Europese overheidsopdrachten elektronisch te laten afhandelen. De resultaten van dit actieplan zijn ontgoochelend. Bij de toonaangevende landen wordt voor minder dan 5% van het aankoopbudget langs elektronische weg aanbesteed. Als gevolg van de technische, logistieke en administratieve complexiteit blijft de omschakeling naar de elektronische middelen ver achter bij de oorspronkelijke ambities. Dit noopt de Commissie tot evaluatie van haar acties en bijsturingen. De voordelen van e-procurement E-procurement verhoogt de transparantie en de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten. Het online zoeken van interessante overheidsopdrachten is minder tijdrovend en goedkoper dan het doornemen van allerlei publicaties. Er is een vermindering van de administratieve lasten voor de bedrijven en van de beheerskosten voor de overheden. De efficiëntiewinst voor de overheden wordt nog verhoogd doordat doorgedreven integratie met andere toepassingen als contractbeheer en inventarisatie mogelijk worden. Tot slot is er het potentieel voor de integratie van de Europese aanbestedingsmarkten. 7

8 De initiatieven van de Europese Commissie Op wetgevend vlak vaardigden het Europees Parlement en de Raad in 2004 twee nieuwe EU-richtlijnen voor overheidsopdrachten uit, onder meer om elektronische procedures mogelijk te maken. Bovendien voerde ze nieuwe technieken en instrumenten als de elektronische veiling (e-auction) en het dynamische aankoopsysteem (DPS) in. Vervolgens werd een actieplan opgezet met een 30-tal niet-wetgevende initiatieven. De voornaamste realisatie hiervan is het Europese aanbestedingsplatform Tenders Electronic Daily (TED). Tot slot kwamen projecten tot stand die administratieve en technische belemmeringen voor grensoverschrijdend elektronisch aanbesteden moeten oplossen. Het PEPPOL-project zet een transportnetwerk op dat de IT-systemen van de aanbestedingspartners met elkaar verbindt om zakelijke documenten op een veilige en betrouwbare manier uit te wisselen. Het Open e-prior -project wisselt tussen de Commissie en haar leveranciers gestructureerde documenten uit in het kader van e-catalogus, e-bestellingen en e- facturering. Dit systeem is een open-source-versie en wordt ter beschikking gesteld van geïnteresseerde lidstaten. Het e-certis-project verstrekt nadere gegevens over de verschillende certificaten en attesten die door de 27 lidstaten (aangevuld met de kandidaat-lidstaten en de drie EER-landen) in hun onderscheiden aanbestedingsprocedures gevraagd worden. De stand van zaken Voor alle fasen van de online aanbesteding zijn technische oplossingen beschikbaar. Voor elke oplossing is er wel een toepassing in een lidstaat te vinden. Er gebeurden in veel lidstaten grote investeringen om e-aanbestedingsmodules te bouwen. In 25 lidstaten is het vandaag mogelijk om aankondigingen online te publiceren en de documenten elektronisch beschikbaar te stellen. Het feitelijk gebruik van deze elektronische modules is overwegend laag. Minder dan 5% van de totale waarde van de uitgeschreven overheidsopdrachten verloopt actueel elektronisch. De uitzondering hierop vormt Portugal waar de aanbestedingsprocedures tot en met de gunningsfase sinds 1 november 2009 verplicht elektronisch moeten verlopen. Ook in België, Cyprus en Nederland zijn belangrijke stappen gezet naar verplicht gebruik van het aankondigingsplatform. Wat betreft de grensoverschrijdende toegankelijkheid van e-aanbestedingssystemen is de balans negatief. Alle lidstaten hebben op zich staande platformen. Weinig initiatieven zijn gekend om de toegankelijkheid tot elkaars platform te verhogen. Het groenboek wijt het gebrek aan interesse aan de afwezigheid van animo bij de leveranciers in partnerlanden om aan online aanbestedingen deel te nemen. Problemen Volgende problemen stellen zich: - Een terughoudendheid en angst bij de aanbestedende diensten en leveranciers. Deze terughoudendheid en angst heeft te maken met de technologische risico s, de risico s die verbonden zijn met de integratie van deze technologieën in bestaande informatiesystemen. Sommige KMO s vrezen ook uit de markt gedrukt te worden door een tendens aan bundeling en 8

9 centralisatie. Indien een snellere overgang naar e-aanbesteden geambieerd wordt moet een verplichte invoering overwogen worden. - Onvoldoende standaardisering in e-aanbestedingsprocessen betekent dat leveranciers geconfronteerd zijn met een landschap van uiteenlopende platformen en regelingen voor e-aanbestedingen. (Dit nadeel is thans minder relevant voor de Vlaamse situatie.) - Ontbreken van hulpmiddelen voor wederzijdse erkenning van nationale elektronische oplossingen (b.v. de authenticatie van leveranciers met de elektronische handtekening.) - Lastige technische vereisten, met name inzake de authenticatie van inschrijvers. Het gebruik van de gekwalificeerde elektronische handtekening gepromoot in het Europese actieplan e-procurement - heeft de kostprijs voor het ontwikkelen en de toegankelijkheid van de applicaties bemoeilijkt. De lat werd misschien te hoog gelegd. (Dit geldt ook voor de Belgische situatie maar dit is mede veroorzaakt doordat de gekwalificeerde elektronische handtekening ook opgelegd is in de nationale wetgeving overheidsopdrachten. Later wordt omstandiger op dit probleem teruggekomen.) Ook is de gebrekkige interoperabiliteit van elektronische handtekeningen nog een apart probleem. De vooruitgang die op termijn zal geboekt worden door de opstelling van de nationale vertrouwenslijsten van verstrekkers van gekwalificeerde handtekeningscertificaten (Besluit 2009/767/EG en Besluit 2010/425/EU), de rationalisatie van normen inzake elektronische handtekeningen en de oplossingen in PEPPOL moeten hier soelaas brengen. - Tot slot moet omgegaan worden met de variërende snelheid van de overstap naar e-aanbesteding van verschillende lidstaten en regio s. Prioriteiten voor acties op het EU-niveau De Commissie verkent volgende opties. Het stimuleren en afschrikken om de brede toepassing van e-aanbesteding te versnellen. Een aantal lidstaten heeft een verplichting ingevoerd om e-aanbesteden te bespoedigen. Naast Portugal heeft ook Frankrijk voor bepaalde producten deze verplichting opgelegd. (Een informele rondvraag op de hearing e-procurement van 25 november in Brussel in het kader van dit Groenboek toonde dat ongeveer 55 % van de vertegenwoordigers van de lidstaten dergelijke verplichting voorstellen aan hun beleidsmakers.) De EU onderzoekt om voor de aanbestedingen boven de Europese drempel dergelijk verplicht gebruik van de elektronische middelen in te voeren. Wellicht zijn er nog mogelijkheden om aanbestedende diensten te stimuleren tot het gebruik van deze elektronische middelen. Het verkorten van de indieningstermijnen met zeven dagen bij elektronische aankondiging van overheidsopdrachten en bijkomend met vijf dagen indien de aanbestedende dienst met elektronische middelen vrije, rechtstreekse en volledige toegang biedt tot de aanbestedingsdocumenten, werd reeds voorzien in de huidige Europese richtlijnen. 9

10 Een verdere verkorting van deze termijnen zou de ondernemers hypothekeren bij hun voorbereiding van hun offerte. Wel kan gedacht worden verantwoordelijkheid voor het naleven van bepaalde wettelijke of procedurele voorschriften over te dragen van de aanbestedende dienst naar een gecentraliseerd e-aanbestedingssysteem. Vergemakkelijken van grensoverschrijdende deelname aan e-aanbestedingen. Met deze prioriteit wil de Europese Commissie haar wetgevend kader voor aanbestedingen boven de EU-drempel verduidelijken. De overweging is een pakket van minimumeisen ontwikkelen waaraan alle lidstaten zouden moeten voldoen voor overheidsopdrachten boven de EU-drempel. Op deze wijze zou dan grensoverschrijdende deelname moeten gefaciliteerd worden. Eveneens in dit verband is een vergemakkelijking van de wederzijdse erkenning van elektronische identificatiemiddelen en bewijsstukken (d.m.v. e-certis) en een vereenvoudiging van de toegangsvoorwaarden voor ondernemers aangewezen. (e-certis mag beschouwd worden als het Europese equivalent van Digiflow.) Bouwstenen voor interoperabele infrastructuur voor e-aanbestedingen Deze prioriteit beoogt bijkomende inspanningen om de interconnectiviteit en interoperabiliteit binnen de wereld van Europese e-aanbestedingen te bevorderen. De achtergrond is dat er een gemeenschappelijke visie zou moeten zijn op het commerciële proces en op de informatie die moet worden uitgewisseld. Vandaag hebben zeker wat betreft het aanbestedingsproces vóór de gunning de lidstaten vaak elk hun eigen benadering. Applicaties en oplossingen die ontstaan in het kader van de e-prior- en PEPPOL-projecten moeten verspreid worden. Overheidsopdrachten toegankelijker maken voor KMO s en duurzamer en innovatiever maken. Met deze doelstelling wil de Europese Commissie de EU-2020 doelstellingen laten ondersteunen door het e-aanbesteden. Tot slot onderstreept de nota het belang van benchmarking en monitoring om op deze wijze van de beste praktijken te leren. Het Groenboek formuleert als conclusie: Het huidig gebruik van e-aanbesteden blijft ver verwijderd van de geformuleerde Europese doelstellingen. In alle bestuurslagen, ook op EU-niveau, is leiderschap vereist om de overgang naar e-aanbestedingen voort te zetten en te bespoedigen. 10

11 4.2 De Vlaamse positionering Hoe kan Vlaanderen zich positioneren in dit Europese e-procurement landschap. De egovernment benchmarking De 9 de benchmark meeting Digitizing Public Services in Europe: Putting ambition into action daterend van december 2010 bevat materiaal rond e-procurement. Deze survey brengt twee aspecten van e-procurement in kaart: visibiliteit en beschikbaarheid. Voor visibiliteit scoort België (Vlaanderen) zeer laag. In een ranglijst van 33 landen staat België op de 28 ste plaats. Voor beschikbaarheid zit België (Vlaanderen) in de middengroep. Methodologisch moeten ernstige vragen gesteld worden bij deze survey. Bij de meting van het aspect visibiliteit gaan de onderzoekers ervan uit dat een bedrijf naar de website van de aanbestedende entiteit surft en vervolgens daar informatie zal vinden over overheidsopdrachten en in het bijzonder over de elektronische procedures. De visibiliteit van het Vlaamse e-procurement wordt m.a.w. gemeten door te kijken naar bij voorbeeld de website van de VDAB, De Lijn, DBZ, AFM, de stad Antwerpen en na te gaan in welke mate daar informatie voor dat bedrijf beschikbaar is rond overheidsopdrachten en de elektronische procedures voor e- procurement in het bijzonder. Een bedrijf gaat vanzelfsprekend niet op deze wijze op zoek naar overheidsopdrachten maar bedient zich voor de gepubliceerde overheidsopdrachten - van de gekende centrale publicatiekanalen (Bulletin der Aanbestedingen 1 of het e-notificationplatform) of van de door de private sector aangeleverde producten (Bouwkroniek, EBP, Govex ). Voor een aanbestedende dienst zijn overheidsopdrachten ook slechts een instrument om haar doelstelling te realiseren. Dit betekent concreet dat de website van een aanbestedende entiteit vanuit communicatief oogpunt overheidsopdrachten geen of mogelijk slechts een bijkomstige plaats geeft. In het verleden bleek ook meermaals dat aanbestedende entiteiten hun eigen website niet wensen te zien als een publicatiekanaal voor overheidsopdrachten, maar wensen dat de centrale kanalen voor e-procurement uitgebouwd worden. Deze entiteiten wensen hun website op te bouwen rond hun kernopdrachten. In de mate de survey vasthoudt aan het bezoeken van de website van een dertigtal Belgische aanbestedende entiteiten en deze te screenen op het visibel zijn van de elektronische platformen voor e-procurement zal België in deze studie slecht scoren. De inspanningen om op de websites van alle Vlaamse aanbestedende entiteiten e- procurement een toonaangevende plaats te geven om op deze wijze een goede score te verwerven zijn niet zinvol. Het is meer aangewezen de communicatieve inspanningen naar het bedrijfsleven over de centrale e-procurementplatformen op te voeren. De absurditeit van de survey blijkt des te meer omdat men kan stellen dat met betrekking tot visibiliteit België op Europees vlak toonaangevend is omdat zij er dankzij de integratie van de BDA en het e-notificationplatform - in slaagt op één uniek elektronisch platform alle Belgische overheidsopdrachten aan het bedrijfsleven 1 Vanaf 1 januari 2011 is de BDA gefusioneerd met het e-notificationplatform. 11

12 kenbaar te maken. Verschillende landen kampen met de problematiek van veelheid van platformen waarop overheidsopdrachten kenbaar gemaakt worden. Voor het aspect beschikbaarheid (van e-procurement applicaties) scoort België in de survey beduidend beter. Op het moment van de bevraging waren ook de e- notification, e-tendering en de e-catalog applicaties beschikbaar. Eind 2010 kwam ook een proefversie e-awarding beschikbaar. De survey voegt niks toe aan de bevindingen die in het Europese Groenboek vermeld worden. Integendeel, het kernpunt in het Europees Groenboek is dat ondanks de beschikbaarheid van applicaties de resultaten op het vlak van het gebruik van deze applicaties zeer zwak zijn. Het heeft bijgevolg weinig zin om een goede score op vlak van beschikbaarheid van applicaties als een goed e- procurementbeleid naar voor te schuiven. Relevantere vragen voor benchmarking e-procurement zouden zijn: - Hoeveel verschillende platformen moet een bedrijf bezoeken om de voor haar relevante overheidsopdrachten te vergaren? - Hoeveel aanbestedingen verlopen met elektronische middelen? - Wat is het aantal offertes dat met elektronische middelen ingediend wordt door de inschrijvers? - Hoeveel facturen worden elektronisch ontvangen De resultaten van de benchmarking m.b.t. e-procurement mogen niet al te ernstig genomen worden. Het verdient aanbeveling bij het Federale Planbureau en bij het Directoraat Generaal for Information Society and Media aan te dringen op een herziening van de gekozen indicatoren en de bevragingsmethodiek voor de survey. Enkele algemene beschouwingen over de Vlaamse positie naar aanleiding van het Europese Groenboek Op hoofdlijnen kunnen volgende bemerkingen gemaakt worden. 1. Voor het gebruik van het elektronisch publicatieplatform (enotificationplatform) heeft de Vlaamse Regering reeds met haar beslissing van 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) het nodige gedaan. De naleving van deze beslissing en de verbeterpunten lichten we verder toe. 2. Voor het gebruik van het elektronisch platform voor het ontvangen van kandidaatstellingen en offertes (e-tendering) zit Vlaanderen in de kop van het Europese peloton. Cijfers worden verder toegelicht. Vlaanderen loopt vooruit op de bevindingen van het Groenboek door een verplichtend e-tendering naar voor te schuiven (beslissing van de VR van 4 juni 2010, VR PV 2010/23 punt 0013). Als gevolg van het uitblijven van de federale uitvoeringsbesluiten die de facultatieve bepalingen van de Europese richtlijnen van 2004 zullen omzetten kan helaas geen gebruik gemaakt worden van stimulerende maatregelen bij de verdere uitrol van de elektronische platformen. Het betreft de verkorting van de ontvangsttermijnen bij aanbestedingen. Dit is te betreuren. 3. Voor de e-auction wacht Vlaanderen eveneens op de federale uitvoeringsbesluiten die dit wettelijk mogelijk moeten maken. De eerste versie 12

13 van de applicatie is federaal beschikbaar. Europees scoort Vlaanderen daar vanzelfsprekend zwak als gevolg van het afwezig zijn van het Belgische wettelijke kader. 4. Vlaanderen (en België) is afwezig in de vernieuwende projecten als PEPPOL. Dit project is belangrijk in het ontwikkelen van transportnetwerken tussen overheden en met betrekking tot het Europees uitwisselen van certificaten is dit een ver gevorderd initiatief. Deelname aan dit project zou nochtans uitermate relevant zijn voor België. De e-id certificaten (Fedict) en de certificaten van de Belgische private actoren zouden aan dit transportnetwerk kunnen toegevoegd worden. Concreet zou dit betekenen dat een Belgische zaakvoerder met zijn e-id (of ander Belgisch certificaat) elektronisch kan ondertekenen voor aanbestedingen van de landen die lid zijn van PEPPOL. 5. In de post-awarding modules (e-invoicing, e-ordering) is Vlaanderen (België) afwezig. 6. In Vlaanderen (België) lopen geen grensoverschrijdende e-procurement projecten. Op basis van wederkerigheid zou dit nochtans relevant kunnen zijn met Nederland, enkele Noord-Franse departementen en één van de Duitse deelstaten. 13

14 5 Het Belgische e-procurementlandschap: België, Wallonië, Brussel en de lokale bestuursniveaus in Vlaanderen We bespreken de relevante aspecten van de initiatieven rond e-procurement op de andere bestuursniveaus in België. 5.1 Het federale bestuursniveau Het federale bestuursniveau is vanzelfsprekend voor het e-procurementbeleid cruciaal. Vooreerst vinden overheidsopdrachten en specifiek, het elektronisch aanbesteden, hun juridische grondslag in de federale wetgeving. Bovendien zijn de belangrijke IT-applicaties voor e-procurement gebouwd door de FOD P&O, de cel e-procurement. Het betreft de applicaties e-notification, e- tendering, e-catalog en recent eveneens e-awarding en e-auction. Het betreft telkens webapplicaties die conform de Europese en federale regelgeving zijn en die het federale bestuursniveau bouwt, beschikbaar stelt en onderhoudt. Voor het gebruik van e-notification en e-tendering heeft de Vlaamse overheid (de bevoegde minister en DBZ) met het federale bestuursniveau (de bevoegde minister en de FOD P&O) een samenwerkingsovereenkomst en een uitvoeringsakkoord afgesloten. Jaarlijks betaalt DBZ een bijdrage van 20 K per module. Deze bijdrage maakt de Vlaamse overheid tot een bevoorrechte partner die medesturend optreedt bij de uitbouw van deze applicaties. Beleidsmatig heeft het federale bestuursniveau sterk de nadruk gelegd op de integratie van het Bulletin der Aanbestedingen en het e-notificationplatform. Sinds 1 januari 2011 is deze integratie een feit. Dit is een uitermate belangrijke stap in de definitieve en juridische verankering van het elektronische publicatieplatform. De integratie is ook betekenisvol naar het bedrijfsleven: het installeert in België voor de overheidsopdrachten die onder de publicatieverplichting vallen een uniek elektronisch platform. Tot slot luidt deze integratie ook de finale fase in voor het manueel (brief, fax, elektronische drager, ) aanleveren van publicatieberichten aan het publicatieplatform. Tot eind 2011 blijft dit nog zoals in het verleden - betalend mogelijk. Vanzelfsprekend is dit voor de aanbestedende entiteiten die dit doen een geldverspillende procedure. Er zijn geen Vlaamse entiteiten bekend die van deze werkwijze gebruik maken. Zij maken allen gebruik van het e- notificationplatform of van een geaccrediteerde private e-sender. We komen er later in detail op terug. Wat betreft het uitrollen van e-tendering heeft het federale bestuursniveau, bij gebrek aan een regering, tot op heden geen belangrijke stappen kunnen zetten. Dit is te betreuren omdat gelijklopende initiatieven op andere bestuursniveaus in deze zelfde materie versterkend zouden werken, in het bijzonder naar het bedrijfsleven. Onrechtstreeks is ook Fedict met de Federal Authentication Service (FAS) voor de elektronische identiteitskaart een belangrijke federale actor voor e-procurement. Het tijdelijk niet-beschikbaar zijn van dit F.A.S. kan grote gevolgen hebben voor e- tendering. 14

15 5.2 Wallonië (Waalse Gewest, Franse Gemeenschap) Reeds in 2007 lanceerde Wallonië haar eigen portaal voor overheidsopdrachten. Dit platform heeft eveneens een e-tendering module. Het vrijblijvend karakter van deze e-tendering maakt evenwel dat het succes erg gering is. Op 15 oktober waren er voor heel de periode van 2010 slechts 21 dossiers waarin e-tendering mogelijk was. Bovendien leverde dit voor al deze dossiers slechts 8 elektronische offertes op. Voor wat e-tendering betreft illustreert dit, zoals de talrijke andere Europese ervaringen, dat de applicatie bouwen en beschikbaar stellen onvoldoende is. Het aansturend uitrollen met verplichtende management- en beleidsbeslissingen is cruciaal om deze belangrijke investeringen te laten renderen en de drempel van weerstand bij aanbestedende entiteiten en bedrijven te overschrijden. Bovendien moeten de e- tendering gebruikers kennis opbouwen die zij best zo snel mogelijk effectief kunnen benutten. Daarentegen is het Waalse publicatieplatform wel een succes en stelt Wallonië voor al haar overheidsopdrachten alle documenten elektronisch beschikbaar vanaf 1 januari Wallonië ambieert op 1 januari 2012 voor alle overheidsopdrachten elektronische indiening van offertes of kandidaatstellingen toe te staan. Eind 2014 willen zij de volledige afhandeling (ook in de back office) elektronisch laten verlopen. Omdat zij zich realiseren dat dit enkel kan als zij ook alle offertes op elektronische wijze ontvangen, is de verwachting dat Wallonië binnen afzienbare tijd ook naar een verplichte e-tendering zal evolueren. 5.3 Het Brussels Gewest Het Brussels Gewest ontwikkelde recent een dynamisch e-procurementbeleid. Zij hebben eveneens een overeenkomst met het federale bestuursniveau en verplichten het gebruik van het e-notificationplatform sinds 1 december Zij willen een verplicht gebruik van e-tendering voor de aanbestedende entiteiten vanaf 1 december Het verplicht karakter slaat op de aanbestedende administraties, over de verplichte invoering voor bedrijven nam het Brussels Gewest nog geen beslissing. 5.4 De Vlaamse lokale besturen Mede door de samenwerking tussen de Vlaamse entiteiten ABB en DBZ zijn er stimulerende initiatieven ontstaan op het niveau van de lokale besturen. Het OCMW- Gent en Digipolis-Antwerpen hebben voor e-tendering belangrijke projecten gestart en voltooid. Het OCMW-Gent heeft het eerste verplichte dossier e-tendering opgezet voor de aanbesteding van haar catering. Digipolis Antwerpen past voor haar eigen aanbestedingen systematisch e-tendering toe en sluit hiermee bij de diensten van de Vlaamse overheid en de Vlaamse instellingen aan. We verwachten dat in 2011, onder stimulerende invloed van deze twee actoren, meerdere OCMW s van de 15

16 centrumsteden, meerdere centrumsteden en enkele provincies belangrijke stappen zullen zetten voor de toepassing van e-tendering. 16

17 6 De juridische context E-procurement kadert juridisch in de wetgeving overheidsopdrachten. We verwijzen naar het regelgevend kader om vervolgens vier problematische aspecten met belangrijke repercussies voor het Vlaams e-procurementbeleid scherp te stellen. 6.1 De twee Europese richtlijnen De richtlijn 2004/18 gaat over de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten in de klassieke sectoren. De richtlijn 2004/17 gaat over de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. Beide richtlijnen werden goedgekeurd op en moesten door de lidstaten omgezet zijn tegen 31 januari De omzetting naar Belgisch recht van de verplichte bepalingen van deze richtlijnen gebeurde in de huidige overheidsopdrachtenregelgeving. Daarnaast werkt de federale overheid aan een volledig nieuwe regelgeving die ook de facultatieve bepalingen van deze richtlijnen zal omzetten. Deze nieuwe regelgeving is tot op heden nog niet in werking getreden omwille van het uitblijven van de nodige uitvoeringsbesluiten. Voor een meer uitgebreide bespreking verwijzen we naar het actieplan e- procurement uit Het Belgisch regelgevend kader Wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten van werken, leveringen en diensten. Koninklijk Besluit van 8 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken. Koninklijk Besluit van 10 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en postdiensten. Koninklijk Besluit van 18 juni 1996 betreffende de mededinging in het raam van de Europese Gemeenschap van sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en postdiensten. Met het Koninklijk Besluit van 29 september 2009 zijn een aantal wijzigingen aangebracht met belangrijke gevolgen voor het gebruik van e-tendering. Deze zijn besproken in de nota aan de Vlaamse Regering die aan de basis lag van de beslissing van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 punt 0013). We komen er niet op terug. 17

18 6.3 Resterende mogelijke probleemsituaties Vandaag stellen zich een viertal belangrijke problemen als gevolg van nietomgezette bepalingen uit de richtlijnen of onduidelijkheden bij de interpretatie van de regelgeving. 1. Het uitblijven van het juridische kader voor toepassing van de elektronische veiling (e-auction) en het dynamisch aankoopsysteem. Twee nieuwe instrumenten die voorzien waren door Europa de elektronische veiling en het dynamisch aankoopsysteem kunnen nog niet toegepast worden omdat de uitvoeringsbesluiten niet klaar zijn. Thans is een proefversie van de IT-applicatie e-awarding, inclusief e-auction, beschikbaar. Tal van Europese landen hebben ondertussen ervaring opgedaan met de elektronische veiling en vermelden positieve besparingsresultaten voor een bepaald type van dossiers (leveringen). Het zou toch moeten mogelijk zijn, in 2011 en meer dan vijf jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum van de betreffende richtlijn, dat de eerste (Vlaamse) pilootprojecten met de elektronische veiling opgezet worden. Voor het Dynamisch Aankoopsysteem wordt dit minder dringend. Er zijn weinig succesvolle buitenlandse voorbeelden bekend. 2. Het ontbreken van de inkorting van de publicatie- en ontvangsttermijnen als stimulans voor het gebruik van de elektronische middelen. De Europese richtlijn voorziet eveneens in het verkorten van de publicatietermijnen met zeven dagen bij elektronische aankondiging van overheidsopdrachten en een verkorting van de termijn voor de ontvangst van de inschrijvingen met vijf dagen indien de aanbestedende dienst met elektronische middelen vrije, rechtstreekse en volledige toegang biedt tot de aanbestedingsdocumenten. Deze verkorting van de termijnen is voorzien om aanbestedende entiteiten en inschrijvers te stimuleren om van deze elektronische middelen gebruik te maken. Deze maatregel is stimulerend bedoeld. Het is natuurlijk aangewezen deze maatregel in Vlaanderen nu, bij de uitrol van e-notification en e-tendering, te kunnen toepassen. Indien deze maatregel van kracht wordt na de uitrol gaat de stimulerende betekenis verloren. Het is betreurenswaardig dat, vijf jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum, we deze stimulerende maatregelen vandaag niet kunnen toepassen. Bijkomend initiatief voor probleem 1 en 2 Het is aangewezen aan te dringen op een realisatie van de uitvoeringsbesluiten voor de omzetting van de betrokken bepalingen uit de Europese richtlijnen in Indien dit niet haalbaar is moet een bijzonder regelgevend initiatief in 2011 bepleit worden 18

19 voor de realisatie van de elektronische veiling en de invoering van de verkorte publicatietermijnen. 3. Onduidelijkheid bij het gebruik van de veiligheidskopie bij e-tendering In de nota aan de Vlaamse Regering van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 punt 0013) is melding gemaakt van de mogelijkheid om als vangnet bij het gebruik van de elektronische procedure de veiligheidskopie toe te staan. De inschrijver kan in dat geval al dan niet opteren om dit te gebruiken. Op de mogelijke onduidelijkheid werd geanticipeerd door in de leidraad e-tendering, bedoeld voor de aanbestedende entiteiten, onder FAQ 16 instructies te geven voor het openen van de veiligheidskopie. Deze instructies luiden als volgt. Vanuit het juridische standpunt werd betoogd om de betreffende bepaling niet al te restrictief te interpreteren. Het is verantwoord tot opening van de veiligheidskopie over te gaan telkenmale de e-tenderingapplicatie een foutmelding genereert. De regelgeving spreekt immers over een tekortkoming bij de overlegging, de ontvangst of de opening, zonder te specifiëren dat het hier moet gaan om een technische tekortkoming te wijten aan de werking van de applicatie. Een te restrictieve interpretatie van de betreffende bepaling zou ook het gebruik van de e-tenderingapplicatie en de veiligheidskopie in de praktijk nodeloos compliceren. Dit zou er immers toe leiden dat de voorzitter van de openingszitting bij iedere foutmelding van de applicatie zou dienen na te gaan of het in casu gaat om een tekortkoming die te wijten is aan de inschrijver zelf dan wel aan de applicatie. De pilootprojecten hebben aangetoond dat de foutmeldingen niet steeds ogenblikkelijk en op eenvoudige wijze kunnen worden geïnterpreteerd. Er kan ten andere ook niet van de applicatie worden verwacht dat deze zelf de aard van een bepaalde tekortkoming aangeeft en hiervan tevens een appreciatie maakt. Toch blijft het aangewezen in de eerste plaats grote zorg te besteden aan de voorbereidingen voor de elektronische procedure bij de aanbestedende dienst en de inschrijvers. Het gebruik van de veiligheidskopie dient de uitzondering te zijn! Bij de uitrol van e-tendering werd aan de entiteiten het advies gegeven het gebruik van de veiligheidskopie toe te staan en bovenstaand advies toe te passen. De praktijk toont echter dat verschillende entiteiten moeilijkheden hebben met het gebruik van de veiligheidskopie. In het kader van deze evaluatienota is het gebruik van de veiligheidskopie in kaart gebracht. Dit geeft ons volgend beeld. Vier entiteiten staan op dit moment het gebruik van de veiligheidskopie niet toe. Het betreft IAVA, AFM, OVAM en Aquafin. Het beleidsdomein MOW is als grote 19

20 aanbesteder en gelet op de ervaringen met de veiligheidskopie, voorstander van een striktere interpretatie en heeft beslist voor de publicaties vanaf 15 maart geen veiligheidskopie meer toe te staan. Sinds 1 september (de start van het toestaan van e-tendering) werden 63 veiligheidskopies ingediend bij de entiteiten op 31 december In tien gevallen werd geoordeeld dat deze veiligheidskopie moest geopend worden. Twee derden van de veiligheidskopies kwamen toe in twee beleidsdomeinen (Landbouw en Visserij en MOW). Deze twee domeinen openden ook 8 veiligheidskopies. Besluit Het is aangewezen per kwartaal het gebruik van de veiligheidskopie te monitoren en de toename van het aantal veiligheidskopies en de toename van het aantal openingen van deze kopies als een knipperlicht voor afnemend vertrouwen te beschouwen. Het is belangrijk op termijn een uitdovend gebruik van de veiligheidskopie na te streven. Het juridische standpunt over het openen van de veiligheidskopie blijft behouden. 4. Is het digitaal ondertekenen in de e-tenderingapplicatie door buitenlandse bedrijven mogelijk voorwerp van discriminatie of in strijd met de interpretatie van de Europese richtlijnen? Dit thema vormt een complexe materie en verwijst naar de huidige technologische grenzen om bepaalde beleidsintenties, vervat in Europese regelgeving, te realiseren. Twee van de vijf vermelde problemen in het Europese Groenboek verwijzen ook naar deze problematiek. Dit thema was het voorwerp van een bijzonder overleg op 30 september 2010 met de juristen en ICT-deskundigen e-procurement van de verschillende bestuursniveaus en regio s. We lichten dit punt omstandig toe en formuleren een voorstel van oplossing. De situering en de probleemstelling In de e-tendering applicatie moet de inschrijver zijn offerte ondertekenen met een geavanceerde elektronische handtekening met een geldig gekwalificeerd certificaat. Dit is opgelegd door artikel 81 quater, 1, 1 van het KB van 8 januari Belgische inschrijvers hebben de keuze tussen hun Belgische elektronische identiteitskaart (e-id) of een gekwalificeerd certificaat aangeboden door een private actor, met name Certipost. Buitenlandse inschrijvers kunnen enkel gebruik maken van dit certipost-certificaat. Zolang e-tendering slechts toegestaan is, en de inschrijver dus de keuze heeft tussen de papieren en de elektronische procedure, stelt zich vanzelfsprekend geen probleem. Wanneer e-tendering als verplichte procedure geldt zouden twee problemen mogelijk kunnen opduiken. 20