Het recht op bijstand

Transcriptie

1 Het recht op bijstand De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden Jan Vos Den Haag juni 2014

2

3 Inhoud 1. Onderwerp en indeling van de studie Het recht op bijstand Wetsevaluatief onderzoek met toepassing van het Recht-op-Bijstand-Model De realiteit van de werkvloer De opbouw van de studie De wettelijke grondslag van het recht op bijstand De voorlopers van de WWB Armenzorg De Algemene Bijstandswet van De Algemene bijstandswet van Bijstandsrechten en bijstandsplichten in de WWB Wettelijke uitgangspunten De inkomenswaarborg Een aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling Beginselen van behoorlijk bestuur De bijdrage aan het Recht op Bijstand Model De medebewindsrelatie van Rijk en gemeente Discussie over de kosten van uitvoering van de ABW Op weg naar een budgettering van de bijstand De budgettering van de bijstandskosten De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model De gemeentelijke dienstverlening De snelle groei van het bestand De inkomensfunctie De re-integratietaken

4 4.4 Rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid Criteria van verantwoording De controle op de ambtelijke dienstverlening De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model Het Recht-op-Bijstand-Model De dienstverlening in drie gemeenten De aanpak van de onderzoeken Gemeenschappelijke kenmerken Onderzoek in gemeente A Specifieke punten voor gemeente A Een duidelijk concept van dienstverlening Onderzoek in gemeente B Specifieke punten voor gemeente B Onvoldoende uitwerking van voornemens Onderzoek in gemeente C Specifieke punten voor gemeente C Niet beantwoorde empirische vragen De bedrijfsvoering in de onderzoeksgemeenten beoordeeld De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden Het recht op bijstand Ander onderzoek Vaststellingen De politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WWB De beperkte prikkelwerking van het Verdeelmodel De individualiseringsopdracht De ambitie van maatwerk Normatieve professionalisering

5 8.3 Suggesties voor de uitvoering van het Recht-Op-Bijstand-Model Randvoorwaarden voor uitvoering van het model Implementatie van het model Literatuur

6 1. Onderwerp en indeling van de studie 1. Onderwerp en indeling van de studie 1.1 Het recht op bijstand De aanloop naar het 50-jarig jubileum van het recht op bijstand bestaat uit een wetsontwerp met de opdracht aan gemeenten bijstandsgerechtigden 3 maanden geen uitkering te verstrekken wanneer ze zich te weinig inspannen om aan het werk te gaan. Er wordt geen leidraad gegeven hoe een bestrafte deze periode zonder schade kan doorkomen. De aanscherping van de wet heeft volgens tegenstanders geen enkele bestaansgrond. Zij wijzen erop dat de hoge werkloosheid nog niet afneemt. Integendeel, want nu de AOW-leeftijd met twee jaar is verhoogd blijken de oudere werknemers langer door te werken. Zonder dat hoongelach opklinkt is zelfs, voorzichtig, een discussie over het opnieuw invoeren van de VUT van start gegaan. Tijden en procedures zijn ingrijpend veranderd. Oudgedienden in de bijstandsuitvoering ik ben één van hen weten zich goed te herinneren dat voordat een bijstandsambtenaar een tijdelijke uitsluiting kon uitspreken een uitgebreide procedure moest worden doorlopen met vaak zelfs het oordeel van een adviescommissie Bijstand. De zware procedure moest de bijstandsgerechtigde beschermen tegen een al te gemakkelijk genomen beslissing om een maand of langer geen uitkering te verstrekken. Vandaag de dag en ondersteund met Ict vraagt het betrekkelijk weinig van de bijstandsambtenaar om zo n financiële sanctie op te leggen. Het roept de vraag op of een zware procedure niet meer nodig is omdat de dienst van Werk en Inkomen van deze tijd de kwaliteit van uitvoering op orde heeft. Dat antwoord te vinden is mijn inspiratie geweest om een onderzoek naar de kwaliteit van de ambtelijke uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB 1 ) in te stellen. Mijn studie kent een eenvoudig uitgangspunt, de positie van de bijstandsgerechtigde zoals door het wettelijk recht op bijstand gedefinieerd. Sinds 1 januari 1965 is niemand meer afhankelijk van de bedeling. De overheid nam de dienstverlening over van het kerkelijk en particulier initiatief en bijstand kreeg in de Algemene Bijstandswet de volgende wettelijke kenmerken: - geen gunst maar recht; 1 Wet werk en bijstand is de officiële citeertitel, zie artikel 86. Dat zou een afkorting tot Wwb inhouden. In de meeste publicaties wordt echter de afkorting WWB aangehouden. Ik zal dat in deze studie ook doen. 6

7 1. Onderwerp en indeling van de studie - een uitkering voor algemeen levensonderhoud en een uitkering voor bijzondere kosten van het bestaan met de individuele omstandigheden van de aanvrager als leidend criterium van toekenning: het individualiseringbeginsel; - de gemeenten als uitvoerders van de dienstverlening; - een gezamenlijk verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten voor het resultaat van dienstverlening. De ABW is opgevolgd door de nieuwe Algemene bijstandswet (Abw) van 1996 en de Wet werk en bijstand van De belangrijke uitgangspunten zijn niet veranderd, de verstrekking van een uitkering voor algemene en bijzondere bestaanskosten aan bijstandsgerechtigden met toepassing van het individualiseringsbeginsel als dat nodig is. Er hebben in de loop der jaren zich wel uitbreidingen voorgedaan. Allereerst is het gemeentelijk minimabeleid er gekomen waarvan de dienstverlening voor bijzondere bijstand een belangrijk onderdeel is. In 1996 is de re-integratie van bijstandsgerechtigden een in de wet opgedragen taak geworden en in 2004 is een systeem van budgetfinanciering met behulp van het Objectief Verdeelmodel en met een Inkomensdeel (I-deel) voor de verstrekking van de bijstandsuitkeringen en een Werkdeel (W-deel) voor de uitvoering van de re-integratieopdracht ingevoerd. Hoe wordt voor bijstandsgerechtigden het recht op bijstand, de algemene èn de bijzondere, ambtelijk vastgesteld, hoe de deelname aan re-integratie, op deze vragen wordt in mijn studie een antwoord geformuleerd. Ik heb daarvoor de inrichting van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen 2 onderzocht. Bedrijfsvoering heb ik gedefinieerd als de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening die voor de uitvoering van de WWB aan de wettelijk gestelde eisen voldoet. Het is een eigen definitie omdat ik geen definitie van het begrip heb gevonden die in het domein van de bijstand wordt gebruikt. Met een zoektocht in de literatuur ben ik niet verder dan uitgebreide beschrijvingen gekomen en een uitwerking in noodzakelijke dan wel gewenste instrumenten zonder dat een definitie werd gegeven. Stimulansz bijvoorbeeld stelt dat een goede bedrijfsvoering en een goede dienstverlening hand in hand gaan. Het management moet grip houden op de kwaliteit van de processen en van het personeel. Het parool is: Meten is weten. Divosa zoekt het onder andere in professionele standaarden en wetenschappelijk onderbouwde instrumenten die nodig zijn voor een doelmatige besteding van reintegratiemiddelen en een transparante verantwoording daarvan, zo is op de 2 Ik zal in deze studie de benaming dienst Werk en Inkomen gebruiken voor de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie onder de WWB, de gemeentelijke sociale dienst voor de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie onder de ABW en Abw. 7

8 1. Onderwerp en indeling van de studie website te lezen. Bij beide instituten worden in ieder geval instrumenten gepresenteerd die met de verantwoorde bedrijfsvoering in verband gebracht, bijvoorbeeld bestandsanalyses, beleidsdoelstellingen, productdefinities, procesbeschrijvingen per product, registraties van de verrichtingen en de analyse van het resultaat. Kwaliteit is het centrale thema van mijn onderzoek, kwaliteit in de betekenis van wat de bijstandsgerechtigde in de contacten met de dienst Werk en Inkomen mag verwachten. De kwaliteit van de gemeentelijke bedrijfsvoering moet borg staan voor een dienstverlening die voldoet aan die WWBvoorschriften. De definitie van kwaliteit is dus aan de opdracht aan de gemeente in wet- en regelgeving ontleend. 1.2 Wetsevaluatief onderzoek met toepassing van het Recht-op-Bijstand- Model Voor deze studie naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen maak ik gebruik van een wetsevaluatief onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de WWB. Wetsevaluatie heeft ten doel de vraag te beantwoorden of de wet de gewenste resultaten heeft gehad, of er gewenste of ongewenste neveneffecten zijn opgetreden en wat de kosten van uitvoering van de wet zijn geweest. Heeft de wet gewerkt is een relevante vraag omdat de goedkeuring van een wet als slot van de wetgevingsprocedure nooit een garantie voor succes is. (Winter en Klein Haarhuis 2007:blz622) In de literatuur wordt onderscheid tussen formele en materiële gelding van de te evalueren wet gemaakt. Met evaluatie van de formele gelding richt het onderzoek zich op het individuele geval, de betekenis van de wet voor de individuele burger. De wet wordt bijvoorbeeld geëvalueerd op de mate waarin de dienstverlening in de individuele situatie correct verloopt en aan beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voldoet. De jurist is dan de onderzoeker. Met materiële gelding wordt de overeenkomst tussen het in de wet voorgestelde gedrag en het feitelijke gedrag onderzocht, dat is de opdracht aan de sociaalwetenschappelijke onderzoeker. Wetsevaluatie omvat voor dit aspect het bereik van de beleidsdoelstellingen, het in kaart brengen van het geldende recht, het uitvoeren van een juridische analyse van de wetstekst en het beoordelen van de verhouding van de wet tot aanpalende wet- en regelgeving. De wetsevaluatieve onderzoeker moet dus behalve thuis zijn in het empirisch onderzoek ook over wetstechnische deskundigheid beschikken 8

9 1. Onderwerp en indeling van de studie en juridische analyses kunnen uitvoeren. Maar het accent van het onderzoek ligt op de empirie. In 1991 heb ik het resultaat van een formeel-wetsevaluatief onderzoek gepubliceerd. Mijn studie Recht hebben en recht krijgen ging over de zogenaamde formele gelding van toen de ABW, de betekenis van de ABW voor de individuele bijstandsgerechtigden. Het veldwerk had met name bestaan uit gesprekken tussen bijstandsgerechtigden en bijstandsambtenaren in de spreekkamer die ik had bijgewoond, vastgelegd en geanalyseerd. De toepassing van het individualiseringbeginsel heb ik als leidend criterium van de ABW beschreven. Het criterium is een belangrijke oorzaak van de ruime beleidsvrijheid van bijstandsambtenaren in de contacten met bijstandsgerechtigden. Mijn conclusie was dat bijstandsgerechtigden een gebrekkige kennis van hun recht op bijstand hebben. Het bestaan van het individualiseringsbeginsel is hen onbekend. Ambtelijke uitvoering van deze regelgeving heb ik toen als te terughoudend beoordeeld. Niet-gebruik van rechten werd naar mijn oordeel in belangrijke mate veroorzaakt door het terughoudend optreden van ambtenaren. Er waren toen ook maatregelen om met bijvoorbeeld categoraal beleid dat niet-gebruik tegen te gaan. Het gemeentelijk minimabeleid is een belangrijk voorbeeld. Mijn aanbeveling toen was vergelijkbaar: verzamel vanuit de uitvoeringsproject veel voorkomende situaties van financiële nood en regel die in beleid en instructies aan bijstandsambtenaren. Waar mijn onderzoek in 1991 eindigde ligt de start van een nieuw en nu materieel-wetsevaluatief onderzoek. De doelstelling van dit onderzoek is te onderzoeken of de kwaliteit van de ambtelijke uitvoering van de WWB aan de wettelijke opdracht voldoet. Een belangrijk gegeven is dat sinds 1991 de regelgeving zoals gezegd is uitgebreid. Re-integratietaken zijn vanaf 1996 wettelijk opgedragen en maatwerk is voor deze taken ook het belangrijke criterium van toekenning. En vanwege een nieuw systeem van budgettering van de kosten van bijstand is de relatie tussen Rijk en gemeenten drastisch gewijzigd. De directe aanleiding van mijn onderzoek is zoals gezegd het procedurele gemak waarmee bijstandsgerechtigden tijdelijk met een stopzetting van de bijstandsuitkering worden bestraft. De uitvoeringscultuur ten tijde van mijn onderzoek in 1991 stond vooral in het teken van het voorkomen van niet-gebruik van rechten. Een belangrijk onderdeel van dit wetsevaluatief onderzoek is het toetsingskader. Het bestaat uit de beoordelingsmaatstaven waarmee in het 9

10 1. Onderwerp en indeling van de studie onderzoek moet worden vastgesteld of het doel van de wet is bereikt. De concrete doelstellingen van de te evalueren wet leveren de informatie aan om maatstaven te formuleren. Samen met de beleidstheorie geven zij vervolgens richting aan de uitwerking van de centrale onderzoeksvraag en de uitvoering van het veldwerk. (zie Olsthoorn-Heim 2003, Winter en Klein Haarhuis 2007) Aan de hand van wet- en regelgeving en publicaties heb ik voor mijn onderzoek het Recht-op-Bijstand-Model samengesteld. Dat is het toetsingskader voor mijn empirische bevindingen van de organisatie van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen. De WWB zelf met de opdracht aan het college van Burgemeester en Wethouders en de beschrijving van de rechtspositie van de bijstandsgerechtigden is het belangrijke bestanddeel van het model. Mijn Recht-op-Bijstand-Model omvat voorts de regelgeving met betrekking tot het toezicht op de gemeentelijke dienstverlening. Het gaat om de verantwoording van de dienstverlening door gemeenten aan het Rijk. Ik zal de financiële relatie tussen Rijk en gemeente, de budgettering van de kosten van dienstverlening, een plaats in het Recht-op-Bijstand-Model geven. Tenslotte zijn in de regelgeving zelf voorschriften en in discussies over de regelgeving instructies voor de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening te vinden, het laatste onderdeel van het Recht op Bijstand Model. Met het gebruik van het Recht-op-Bijstand-Model is de studie naar de kwaliteit van uitvoering van de WWB langs de volgende lijnen opgezet: - De beschrijving van de formeel correcte wijze van uitvoering van de opdracht van de Wet werk en bijstand door de gemeente in de relatie met (aanstaande) bijstandsgerechtigden; - De beschrijving van de organisatie van de gemeentelijke bedrijfsvoering voor de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden: hoe de wettelijke opdracht in beleidsdoelstellingen wordt uitgewerkt, hoe de beleidsdoelstellingen in instructies aan bijstandsambtenaren wordt opgedragen en hoe door het management de aansturing van bijstandsambtenaren en de verantwoording van het resultaat aan het gemeentebestuur is ingericht; - De vergelijking van deze twee beschrijvingen met aandacht voor: - de rechtspositie van bijstandsgerechtigden zoals beschreven in WWB, Algemene wet bestuursrecht (Awb) en beginselen van behoorlijk bestuur; - de verantwoording van de dienstverlening, door de bijstandsambtenaar aan het ambtelijk management en door het ambtelijk management aan de politiek verantwoordelijken in de gemeente. 10

11 1. Onderwerp en indeling van de studie 1.3. De realiteit van de werkvloer Voor een beschrijving van het verloop van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden heb ik onderzoek gedaan bij drie diensten Werk en Inkomen, met in elke gemeente een eigen casestudy. De verzameling van de relevante data, de analyse en de rapportage daarna heeft als casestudy dezelfde aanpak gekregen. Per gemeente is de case dusdanig samengesteld dat een vergelijking is toegestaan. Door de vergelijking worden de grenzen van de onderzoeksgemeenten overschreden en een beschrijving in meer algemene bewoordingen is toegestaan. Met de vergelijking kan echter geen algemeen geldend oordeel van de bedrijfsvoering van een dienst Werk en Inkomen in Nederland worden gerealiseerd. Dit gebrek is inherent aan het gebruik van de casestudy. Ik heb de resultaten van ander onderzoek naar de uitvoering van de WWB gebruikt om dit gebrek zo goed mogelijk op te lossen en de conclusies van de casevergelijking aan te sterken. Een grens aan de representativiteit van mijn onderzoek is voorts de dynamiek bij de diensten Werk en Inkomen. Onder andere als gevolg van tekorten op het van het Rijk ontvangen budget zijn er bij voortduring aanpassingen in de bedrijfsvoering. Zo ook in de onderzoeksgemeenten. Het veldwerk heeft in die in de periode van eind 2011 tot begin 2013 plaatsgevonden. De dienstverlening wordt beschreven zoals die in de onderzoeksperiode plaatsvond. Bij de besprekingen van het veldwerk in de drie onderzoeksgemeenten was de betrouwbaarheid en validiteit van het in de onderzoeksperiode verzamelde en beschreven materiaal geen punt van discussie. Het commentaar is wel geweest dat op onderdelen mijn beschrijvingen door de actualiteit was achterhaald. De betreffende opmerkingen hebben echter geen beslissende invloed op mijn betoog gehad. De kritiek is wel een belangrijke overweging geweest de gemeente niet bij naam te noemen. In het verslag gaat het dus steeds om de gemeenten A, B en C. In de keuze van de onderzoeksgemeenten heeft het systeem van budgettering een eigen rol gespeeld. De aanname van het Objectief Verdeelmodel luidt dat gemeenten die overhouden aan het bijstandsbudget, hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren. Is er een tekort dan voert de gemeente het uitkeringsbeleid ineffectief uit. Het Objectief Verdeelmodel als stimulans van de kwaliteit van dienstverlening is een selectieargument in de keuze van de drie onderzoeksgemeenten geweest. Ik heb drie varianten onderscheiden: 11

12 1. Onderwerp en indeling van de studie - de gemeente heeft sinds de invoering van de WWB in 2004 over alle jaren bezien van een overschot op het toegekende I-deel kunnen profiteren; - de gemeente heeft over alle jaren bezien met een tekort te maken maar is op weg dat tekort in een overschot om te zetten; - de gemeente heeft sinds de invoering van de WWB in 2004 over alle jaren bezien, een tekort op het toegekende I-deel geleden. Het is niet te verwachten dat op korte termijn een overschot wordt gerealiseerd. De drie varianten staan voor de drie gemeenten waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden, in dezelfde volgorde aangeduid als gemeente A, B en C. Het is mijn doelstelling geweest om de realiteit van de werkvloer in de drie onderzoeksgemeenten te beschrijven. Spreekt de bijstandsambtenaar in het contact met bijstandsgerechtigden de taal die de directie van de dienst Werk en Inkomen heeft voorgeschreven. Ik ben op zoek naar die realiteit geweest in bijvoorbeeld de instructies aan bijstandsambtenaren en de basis van die instructies in beleidsdoelstellingen, in de vastlegging van en de controle op de resultaten, op de ambtelijke rapportages ook, in de verantwoording van de dienstverlening. Met welke instructies gaat de bijstandsambtenaar aan het werk, hoe rapporteert hij terug en hoe wordt hij inhoudelijk aangestuurd? De cruciale vraag daarin is welke bijstandsgerechtigden de bijstandsambtenaar spreekt voor welke dienstverlening, waarom en hoe het contact tot stand komt en welk resultaat wordt geboekt. 1.4 De opbouw van de studie Het eerste deel van de studie bestaat uit de constructie van het Recht-op- Bijstand-Model. Er zijn daarvoor drie hoofdstukken. Hoofdstuk 2 gaat over het wettelijk recht op bijstand en hoofdstuk 3 over de financiële en beleidsinhoudelijke relatie tussen Rijk en gemeente. Als het gaat om de rechtspositie van de bijstandsgerechtigde is de gemeente gehouden het recht op bijstand vast te stellen wanneer de belanghebbende aan de voorschriften van de regelgeving voldoet. Voor de financiering van die bijstand ontvangt de gemeente het budget van het Rijk dat eveneens volgens vaste regels wordt vastgesteld. Het is aan de gemeente om ervoor te zorgen dat de uitgaven en de inkomsten in evenwicht zijn. De relevante regelgeving over deze twee belangrijke onderwerpen vormt de basis van het Recht-op-Bijstand-Model. In hoofdstuk 4 ga ik vervolgens op zoek naar opdrachten en instructies voor de dienst Werk en Inkomen als uitwerking van die regelgeving, zoals die bijvoorbeeld te vinden is in het parlementair overleg over de WWB als 12

13 1. Onderwerp en indeling van de studie wetsontwerp. Die gevonden uitwerking wordt aan het Recht-op-Bijstand- Model toegevoegd. Elk hoofdstuk wordt met een korte beschrijving van de bijdrage aan het model afgesloten. In hoofdstuk 5 wordt dan het te gebruiken Recht-op-Bijstand- Model gepresenteerd. Het resultaat van het veldwerk in drie onderzoeksgemeenten wordt in hoofdstukken 6 gerapporteerd. De waargenomen gemeentelijke praktijk wordt met het Recht-op-Bijstand-Model vergeleken. In hoofdstuk 7 volgen de vaststellingen en conclusies voor de onderzoeksgemeenten en worden er conclusies van beschikbaar ander onderzoek daaraan toegevoegd. In dat hoofdstuk zal ik het oordeel over de bedrijfsvoering van diensten Werk en Inkomen formuleren. In hoofdstuk 8 wordt de studie afgesloten met suggesties voor de organisatie van de bedrijfsvoering waarmee aan het Recht-op-Bijstand-Model zal worden voldaan. 13

14 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand 2.1 De voorlopers van de WWB Armenzorg De zorg voor armen was eeuwenlang het domein van het kerkelijk en particulier initiatief en lag in het verlengde van de religieuze plicht om zich het lot van de naaste aan te trekken. Materiële en immateriële hulp gingen hand in hand. De overheid had hoogstens een aanvullende taak. Deze afstemming tussen kerk en staat was duidelijk aanwezig in de Wet tot regeling Armbestuur van De wet ging uit van het subsidiariteitsbeginsel en schreef de kerkelijke en particuliere instellingen geen verplichtingen voor. Over de inhoud van de dienstverlening was bijna niets vastgelegd. Alleen werd bepaald dat de gemeenteraad jaarlijks het maximale bedrag aan bijstand moest vaststellen en dat de ondersteuning zoveel mogelijk in natura moest plaatsvinden. Tevens werd bepaald dat de verleende financiële bijstand verhaald kon worden op de ondersteunde, en ook op zijn bloed- of aanverwanten en zijn nalatenschap. Pas wanneer kerkelijke en particuliere instellingen hun primaire taken lieten liggen, mochten overheidsinstellingen zich met deze hulpverlening bemoeien. (Schell 1995: 15 17) In de Armenwet van 1912, de opvolger van de wet van 1854, was de bepaling komen te vervallen dat de armenzorg primair aan het kerkelijk en particulier initiatief moest worden overgelaten. De mogelijkheden voor optreden van de lokale overheid werden vergroot. De wet bepaalde dat de zorg op individuele grondslag moest worden verleend en op het opheffen uit de toestand van armoede moest worden gericht. Nadrukkelijk was aangegeven dat ondersteuning aan de personen die tot werk in staat waren, zoveel mogelijk als loon voor arbeid moest worden gegeven. Bovendien mocht aan armlastigen die uit hun situatie van armlastigheid waren op te heffen, de financiële hulp voor zowel de noodzakelijke kosten van het bestaan als voor de kosten van het realiseren van een nieuwe zelfstandigheid worden verstrekt. Het idee van een overheidsplicht kreeg echter in de nieuwe wet nog geen duidelijke vertaling. Kerkelijke en particuliere instellingen waren nog steeds belangrijke uitvoerende instellingen en er was nog steeds geen wettelijke plicht om financieel te ondersteunen. (Schell 1995:18-20) Na de tweede wereldoorlog werden de sociale verzekeringen van werknemers verbeterd en uitgebouwd. De kring van gerechtigden van de Armenwet werd 14

15 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand door deze ontwikkeling van de sociale verzekeringen verkleind. De Armenwet werd zo het vangnet van het sociale zekerheidsstelsel. Het bijproduct was dat er een tweedeling tot stand kwam. De sociale zekerheid werd op de werkwillige en valide arbeiders, de bruikbare armen, gericht. Voor de armenzorg bleven de weduwen, de ouderen en minder-validen, de 'onbruikbare armen', over. Deze laatste categorie moest zich voor een maandelijkse uitkering bij het particulier initiatief blijven melden. De rijksoverheid droeg toen overigens al 85% bij in de kosten van uitvoering. (Schell 1995: 20 23) De Algemene Bijstandswet van 1965 Op 13 juni 1963 werd de Algemene Bijstandswet in het Staatsblad afgekondigd en vanaf 1 januari 1965 was bijstand een recht, de bedeling historie. De ABW had als formele doelstelling de garantie van een minimuminkomen aan burgers die niet door arbeid in hun noodzakelijke kosten van hun bestaan kunnen voorzien. Eerst moest wel een mogelijk recht op een uitkering krachtens de sociale zekerheid worden beoordeeld. Bij afwezigheid van deze zogenaamde voorliggende voorziening werd pas een recht op bijstand beoordeeld. In het onderzoek was en is de toets op inkomen en vermogen een kenmerkend onderdeel. De toets geldt voor zowel degene die de aanvraag indient als voor de partner. In de sociale zekerheid werd en wordt deze toets slechts in een zeer beperkt aantal gevallen toegepast. In aanpak gaf de ABW bij de start in 1965 geen echte breuk met het verleden. Het zogenaamde Handboek hulpverlening krachtens de Armenwet was na 1 januari 1965 volledig bruikbaar gebleven. Zoals Schell schrijft werd uit het oude recht overgenomen dat de bijstand op opheffing van de toestand van bijstandsbebehoevendheid moest zijn gericht en op individuele omstandigheden zijn afgestemd. Ook het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan speelde in de beoordeling van de aanvraag een belangrijke rol. (Schell 1995:blz 33) Het Rijk vergoedde de gemeenten de kosten van bijstand op declaratie. De centrale plaats in de wet voor het individualiseringsbeginsel was het argument om de uitvoering van de ABW aan de gemeenten op te dragen. De gedachte was dat gemeenten het beste invulling aan het individualiseringsbeginsel kunnen geven omdat op lokaal niveau het beste kennis van de concrete omstandigheden van een verzoek om bijstand kan worden genomen. Er was nog een praktisch argument voor een gemeentelijke 15

16 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand uitvoering. De centrale overheid beschikte niet over uitvoerende diensten waaraan de bijstandstaken konden worden opgedragen. (Vos 1991: 77-79) De hoogte van de bijstandsuitkering werd in de oorspronkelijke wettekst niet genormeerd, maar afhankelijk van de noodzakelijke kosten van bestaan gesteld. De kosten van bestaan werden gedefinieerd als de kosten die noodzakelijk zijn voor niet alleen 'overleven' (noodzakelijke behoeften), maar ook voor een 'redelijke bestaansmogelijkheid' (wenselijke en redelijke behoeften). Nieuw was ook het beginsel van gezinsbijstand (ouders en minderjarige kinderen) in plaats van 'familiebijstand' (drie of meer generaties). (Schell 1995:blz 33 ev) Met deze redactie van de artikelen kregen de gemeenten een grote mate van vrijheid bij de invulling van hun taken. Er was een beperkte begrenzing van de vrije ruimte in de zogenaamde Rijksgroepsregelingen. Vanaf aanvang kende de ABW een artikel om bijstandsgerechtigden met een specifieke hoedanigheid onder de werking van een eigen, aparte regeling te brengen. Deze mogelijkheid werd in 1965 direct voor de instelling van de Rijksgroepregeling werkloze werknemers (RWW) gebruikt. De specifieke hoedanigheid van de bijstandsgerechtigden die onder deze regeling vielen, was dat zij in staat werden geacht met werken in hun eigen inkomen te voorzien. Na de invoering van de ABW concentreerde de overheid zich op de financiële hulp, het kerkelijk en particulier initiatief op de immateriële zorg. De koppeling van financiële aan immateriële nood werd verbroken. De institutionele scheiding betekende echter niet dat de dienstverlening krachtens de ABW direct vanaf de start in 1965 geheel van immateriële aspecten was ontdaan. Het individualiseringsbeginsel zorgde, met de benadrukking van de individuele vaststelling van het recht op bijstand, ervoor dat de aanvragen van bijstandsgerechtigden op een persoonlijke wijze werden beoordeeld. En dikwijls werd een persoonlijke beoordeling onvermijdelijk ook een normatieve beoordeling. Het recht werd niet alleen op basis van harde criteria zoals leeftijd, gezinssamenstelling en het ontbreken van een inkomsten toegekend. De impliciete norm voor rechthebbenden was de nette en oppassende huisvader die alles zal doen om met hard werken in loondienst het gezinsinkomen te verdienen. Het huwelijk en gezin behielden hun waarde in de grondslagen van de ABW. Het arbeidsethos kreeg ook langzaam maar zeker invloed op de beoordeling van het recht. De bijstandsgerechtigde moest zo snel mogelijk zelfstandig in het eigen bestaan voorzien. En de bijstandsgerechtigde moest een voldoende besef van deze 16

17 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand verantwoordelijkheden tonen. Aan de bijstand werden steeds vaker voorwaarden tot inschakeling in de arbeid verbonden tenzij redenen van medisch, sociale of andere aard zich daartegen verzetten. (Zie Engbersen R. en T. Jansen 1991) In de eerste jaren van de ABW werd zo de karakteristieke aanpak van de traditionele armenzorg, de geïndividualiseerde hulp van aangezicht tot aangezicht, gecombineerd met de wettelijke plicht om hulpbehoevenden financieel te ondersteunen. Dat samengaan van normatieve en financiële hulpverlening was in de presentatie door minister Klompé van het wetsvoorstel in april en juni 1963 in de Tweede en Eerste Kamer te onderkennen. Er werd gesproken van de ABW als de door de overheid gegarandeerde 'sociale beveiliging' die uit het financiële bestaansminimum bestond dat de overheid de burger garandeerde. Maar tevens was er sprake van een 'immateriële beveiliging' die in de besprekingen van 1963 overigens niet verder ging dan het introduceren en afroepen van een nieuwe terminologie en een nieuwe mentaliteit. De praktijk van dienstverlening werd niet vooraf in regels en aanpak uitgewerkt. De uitvoerders werden opgeroepen zich met het aanbod van geïndividualiseerde hulp in de gepresenteerde geest van de ABW op te stellen. Het groeiende aantal bijstandsgerechtigden blokkeerde spoedig de mogelijkheid van een strikt individuele aanpak. Immateriële en materiële hulpverlening verwijderden zich van elkaar. Een laatste opleving van de eerste was het in 1979 gepubliceerde IVA-deelrapport Naar een GSD-nieuwe stijl 3 waarin een voorstel tot invoering van het bijstandsmaatschappelijk werk werd gedaan. Volgens het deelrapport kon het takenpakket van een sociale dienst bestaan uit: 1. behandeling van financiële aanvragen volgens de wettelijke mogelijkheden en de landelijke normen; 2. begeleiding van cliënten tijdens en soms ook na de aanvraagbehandeling. De ambtenaar gaat ook na of er psycho-sociale problemen zijn. De dienstverlening reikt niet ver. De ambtenaar bevordert dat de cliënt die problemen zelf oplost dan wel verwijst naar een gespecialiseerde instelling; 3. de verzameling van informatie over aard en omstandigheden van de financiële aanvragen en in aansluiting daarop de signalering van situaties van kansarme groepen en lagere inkomensgroepen bij het plaatselijk 3 Het hoofdrapport dateerde uit 1977 en had als titel Sociale dienst in ontwikkeling. 17

18 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand welzijnswerk. De doelstelling is het plaatselijk welzijnswerk te bewegen voor deze probleemgroepen aan het werk te gaan om hun maatschappelijke situatie te verbeteren; 4. de signalering en stimulering van projecten die op de verbetering van de maatschappelijke situatie van probleemgroepen zijn gericht. (IVA 1979:blz ) De taken van de zogenaamde bijstandsmaatschappelijk werker staan onder 1 en 2 geformuleerd. Als het even kon zou de gemeentelijke sociale dienst ook de taken 3 en 4 moeten gaan uitvoeren en doorgroeien naar een welzijnsdienst. Door de snelle groei van de aantallen bijstandsgerechtigden is echter van die taken 2, 3 en 4 in de IVA-voorstellen niets terechtgekomen. De gemeentelijke sociale dienst groeide uit tot een organisatie die was toegerust om een groot bestand van bijstandsgerechtigden maandelijks zonder problemen een uitkering voor het algemeen levensonderhoud uit te betalen De Algemene bijstandswet van 1996 Op 1 januari 1996 werd de herziene Algemene bijstandswet (Abw) van kracht. Er kwamen nieuwe regels voor de verscherpte controle aan de toegangspoort, een wijziging in de formele relatie tussen Rijk en gemeenten en een uitbreiding van de gegevensuitwisseling. Het meest in het oog springend is een nieuw normenstelsel voor verschillende soorten van maandelijkse uitkering voor het levensonderhoud met basisnormen en afzonderlijk aan te vragen en toe te kennen toeslagen. In de wettekst valt voorts de herhaalde vermelding van de individualiseringsopdracht op. Indien relevant schreef elk wetsartikel voor om in individuele omstandigheden van de toepassing van de in het voorschrift beschreven norm af te wijken. De wettekst van 1965 noemde de individualiseringsmogelijkheid slechts één keer en die ene keer zou te weinig gewicht hebben om de nadelige invloed van centrale regelgeving op individuele situaties te onderkennen en uit te schakelen. Tegelijk met het van kracht worden van de Abw werd de RWW ingetrokken. Er mocht geen onderscheid tussen bijstandsgerechtigden meer worden gemaakt als het om re-integratie gaat. Volgens artikel 111 van de wet is de bijstand erop gericht de bijstandsgerechtigde in staat te stellen zelfstandig in het bestaan te voorzien. Artikel 113 Abw bevat vervolgens een specificatie van de verplichtingen van bijstandsgerechtigden, naar vermogen een inkomen uit arbeid in dienstbetrekking verwerven, als werkzoekende officieel staan ingeschreven, passende arbeid aanvaarden, meewerken aan geschiktheidsonderzoeken en beschikbaar zijn voor de ondersteuning die de 18

19 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand gemeente aanbiedt. De gemeentelijke sociale dienst betreedt het domein van de arbeidstoeleiding, de gemeente krijgt een eigen takenpakket op het terrein van re-integratie van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. De betaalfunctie is nadrukkelijk niet meer de enige kernactiviteit van de gemeentelijke sociale dienst. 2.2 Bijstandsrechten en bijstandsplichten in de WWB Wettelijke uitgangspunten Iedere Nederlander hier te lande wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien door middel van arbeid. Als dit niet mogelijk is en er geen andere voorzieningen beschikbaar zijn, heeft de overheid de taak hem te helpen met het zoeken naar werk en, zo lang met werk nog geen zelfstandig bestaan mogelijk is, met inkomensondersteuning. Dit is de openingszin van de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp Werk en Bijstand van. (Tweede Kamer a, blz 1) De Wet werk en bijstand heeft zo drie uitgangspunten gekregen: - de eigen verantwoordelijkheid van de burger staat centraal om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als men daartoe niet in staat is, kan een beroep op ondersteuning bij de gemeente worden gedaan; - de gemeente is zo goed mogelijk toegerust om de burger op weg naar werk te helpen. Indien nodig biedt de gemeente daarbij een inkomenswaarborg; - de regelgeving geeft de gemeente een zo groot mogelijke beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid om het doel van de wet te realiseren. (Eiselin 2011:blz15 ev) In overeenstemming met de Grondwet (artikel 20, derde lid) wordt in artikel 11 WWB van een rechthebbende gesproken en van een recht op bijstand van overheidswege. Tegenover het recht op bijstand van de burger staat de plicht van de overheid om die bijstandsuitkering te verstrekken. Deze plicht is bij het College van burgemeester en wethouders gelegd aan wie de uitvoering van de wet in medebewind is opgedragen. Medebewind staat voor een door Rijk en gemeenten samengedragen verantwoordelijkheid voor deze dienstverlening. De inkomenswaarborg gaat tenslotte zoals in de ABW en de Abw niet verder dan een uitkering voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. De eindverantwoordelijkheid die de overheid op zich neemt voor de voorziening in het bestaan van haar onderdanen in het geval alle andere bestaansmogelijkheden tekort schieten, kan niet verder strekken dan het 19

20 2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand voorzien in het noodzakelijke. (Tweede Kamer, vergaderjaar : blz42) De eigen verantwoordelijkheid van de burger heeft een belangrijke plaats in de wettelijke opdracht. Zoals beschreven was dat ook in de voorgangers van de wet het geval, bijvoorbeeld artikel 14 Abw waarin de belanghebbende die van een tekort schietend besef van verantwoordelijkheid blijk had gegeven de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk geweigerd mocht worden. (zie Schell 1995:33) De doelstellingen van de WWB hebben de wortels in het verleden en ik kan naar de oorspronkelijke definitie van het recht op bijstand in de ABW verwijzen: geen fijnzinnig stelsel van uitkeringsnormen maar een open opdracht aan het college van Burgemeester en Wethouders om met de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager rekening te houden en met het besef van verantwoordelijkheid dat de aanvrager wordt geacht te tonen. De staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Mark Rutte, gaf die eigen verantwoordelijkheid van rechthebbenden tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel WWB in de Tweede kamer, de volgende omschrijving. In onze samenleving die de komende jaren zal worden gekenmerkt door vergrijzing, ontgroening, kunnen wij het ons niet langer permitteren dat veel mensen aan de zijlijn blijven staan. Werk gaat in de naam van de nieuwe wet daarom vooraf aan bijstand. De bewindsman voerde een tweede reden aan dat werk voorop komt te staan. Werk is sociaal van niet te onderschatten belang omdat werk het leven perspectief geeft en het welzijn van mensen bevordert. Het betekent meedoen aan de samenleving. Het betekent erbij horen. Bijstand is en blijft de passende inkomensvoorziening die voor mensen, die het tijdelijk of helaas blijvend niet op eigen kracht redden, als een recht in stand wordt gehouden. De omslag van genade naar recht, waar Marga Klompe in 1963 over sprak, moet in de Wet werk en bijstand behouden blijven. De wet kent volgens de bewindsman drie belangrijke pijlers, decentralisatie, deregulering en derapportage. De eerstgenoemde betreft de financiering van de bijstand. Voordat een nieuw kalenderjaar van start gaat, wordt de gemeente voortaan een budget voor de verstrekking van de maandelijkse uitkeringen, het I-deel, en een budget voor het voeren van het reintegratiebeleid, het W-deel, toegekend. Vooral met het I-deel hebben de gemeenten een groot financieel belang. Dat budget wordt op basis van objectieve criteria vastgesteld. Het leidende principe van het I-deel is dat gemeenten die de organisatie op orde hebben, voldoende middelen 20