Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

Transcriptie

1 Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in 2003 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

2 Aan deze rapportage werkten mee: Mw. drs. N.Y. Kuiper Dhr. ir. J.C. van de Blankevoort R04/07, maart 2004 ISSN ISBN Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

3 Voorwoord Gemeenten hebben bij de implementatie van het werken met fraudesignalen van het Inlichtingenbureau de nodige problemen ondervonden. Die problemen waren deels het gevolg van de tijdelijk onbetrouwbare werking van de samenloopapplicatie. Dit is het automatiseringshulpmiddel waarmee het Inlichtingenbureau het gegevensverkeer tussen gemeenten en ondermeer het Uitvoeringinstituut Werknemersverzekeringen vormgeeft. De Inspectie Werk en Inkomen heeft daarover in 2002 het rapport Het functioneren van de samenloopapplicatie en de vervolgrapportage Betrouwbaarheid samenloopapplicatie uitgebracht. Dít rapport belicht de problemen aan de gemeentelijke kant Het rapport gaat verder in op de inpassing van de nieuwe manier van werken in de gemeentelijke organisatie en op de overgang van signalen van de belastingdienst, waarmee gemeenten in het verleden witte fraude opspoorden, naar signalen van het Inlichtingenbureau. Ook de mogelijkheden voor verbetering van de IB-signalen die gemeenten zien, krijgen aandacht in dit rapport. Het rapport Dienstverlening door het Inlichtingenbureau dat de inspectie tegelijkertijd uitbrengt, gaat in op hoe het Inlichtingenbureau met dergelijke wensen omgaat. Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal 3 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

4 4 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

5 Inhoud Samenvatting 7 1 Inleiding Het Inlichtingenbureau Aanleiding Doelstelling Wet- en regelgeving Onderzoeksmethode 10 2 Gemeenten en de komst van het IB-systeem Invoeringsfase IB-systeem Inrichting van het proces 15 3 Omvang, verwerking en gevolgen van de eerste downloads Omvang Verwerkingstijd Gevolgen 21 4 Overgang van belastingsignalen naar IB-signalen 23 5 Ervaringen en verwachtingen van gemeenten Opvattingen en wensen ten aanzien van de kwaliteit van de signalen Gevolgen voor de gemeentelijke organisatie en uitvoering 26 6 Conclusies Antwoorden op de hoofdvragen Risico s 30 7 Reactie van VNG, IB en UWV 33 Lijst van afkortingen 34 Bijlage 1: Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 16 april Bijlage 2: Reactie Inlichtingenbureau van 14 april 39 Bijlage 3: Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen van 20 april Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 45 5 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

6 6 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

7 Samenvatting Inleiding Gemeenten maken al vele jaren gebruik van de samenloopsignalen van de Belastingdienst om samenloop van inkomsten naast de bijstandsuitkering op het spoor te komen. Vanaf 1 januari 2002 is de periodieke gegevensuitwisseling met de Belastingdienst opgegaan in de bredere dienstverlening van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB). De gegevensuitwisseling met het IB verliep in 2002 nog niet bepaald vlekkeloos. In maart 2003 zijn uiteindelijk alle gemeenten aangesloten bij het IB. Een gemeente stuurt gegevens uit haar bijstandsbestand op aan het IB, waar ze worden vergeleken met gegevens van andere instanties, zoals het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Als er over een bepaalde periode samenloop wordt geconstateerd (bijvoorbeeld uitkering en inkomen uit arbeid in één maand), meldt het IB dit als 'samenloopsignaal' aan de gemeente. De gemeente moet zelf onderzoeken of er sprake is van misbruik. Het doel van het onderzoek was om inzicht te verkrijgen in de manier waarop gemeenten het IB-systeem hebben geïmplementeerd en hoe zij bij het opsporen van witte fraude gebruik maken van de samenloopsignalen die ze via het IB verkrijgen. Gemeenten dienen de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen zodanig te regelen, dat er geen periode ontstaat waarin ze geen van beide signalen onderzoeken. Het onderzoek moest inzicht verschaffen in de wijze waarop gemeenten de overgang van belastingsignalen naar IBsignalen hebben geregeld. Tot slot had het onderzoek tot doel een indruk te verkrijgen in hoeverre volgens de gemeenten de beoogde effecten van de gegevensuitwisseling met het IB, gericht op het verbeteren van de uitvoering, worden gerealiseerd. De gegevens zijn verzameld in september 2003 bij een steekproef van tachtig gemeenten. De bevindingen zijn representatief voor alle Nederlandse gemeenten. Hoe is het IB-systeem geïmplementeerd door de gemeenten? De invoering van het IB-systeem heeft bij gemeenten niet tot grote organisatorische veranderingen geleid. Gemeenten zien de IB-signalen vooral als opvolger van de belastingsignalen. In de implementatieperiode kregen gemeenten te maken met een cumulatie van signalen. Bovenop eventueel aanwezige werkvoorraden aan belastingsignalen uit oude jaren kwamen signalen van het IB over het historische bestand (over de periode vóór aansluiting bij het IB) en in eerste instantie aanzienlijke aantallen actuele signalen (de grote bulk ) over het huidige bestand. Hoewel deze cumulatie was te voorzien, hebben veel gemeenten de in te zetten capaciteit voor het verwerken van al deze signalen onderschat of waren gewoonweg niet in staat genoeg mensen daarvoor in te zetten. De problemen die bij gemeenten optraden tijdens de implementatie hadden dan ook vooral te maken met het tekort aan capaciteit, en daarnaast met techniek en automatisering. De implementatieproblemen waren in september 2003 zeker nog niet overal overwonnen. Hoe is de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen geregeld? De overgang van belastingsignalen naar IB-signalen is in geen enkele gemeente zo gepland dat complete belastingjaren tussen wal en schip raken. Integendeel. Nogal wat gemeenten willen voor het eerste belastingjaar waarover zij van het IB signalen krijgen een dubbele controle toepassen en daar IB- en belastingsignalen voor gebruiken. De meeste gemeenten zijn nog niet zo ver dat te zeggen is hoe dat in de praktijk zal lopen. In ieder geval passen gemeenten nu al, vooral bij het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde uitkeringen, drempels toe om de werklast te beperken. Deze worden zeker ook bij het afhandelen van oude belastingjaren toegepast. Hoe zit het met het gebruik van IB-signalen bij het opsporen van witte fraude? Gemeenten gebruiken de IB-signalen wel, maar de effecten daarvan voor de opsporing zijn (nog) niet goed te onderscheiden van de oude situatie. Dit komt doordat de eerste downloads nog niet verwerkt zijn. De verwerking van deze eerste grote bulk aan IB-signalen duurt langer naarmate de gemeente groter is. Andere factoren die een vertragende invloed op de verwerking hebben, en die deels samenhangen met de gemeentegrootte, zijn, naast de al genoemde automatiserings- en capaciteitsproblemen, een vroege aansluiting op het IB en een onverwacht 7 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

8 hoog aantal signalen. Zolang de grote bulk nog niet is verwerkt, heeft de werkvoorraad aan IB-signalen, net als de belastingsignalen, grotendeels nog betrekking op langer lopende fraude en op een verder verleden. Daardoor zijn op termijn te verwachten voordelen, zoals een lager gemiddeld fraudebedrag per geval, nog niet aan misbruikcijfers af te lezen. Als ook nog grote werkvoorraden over oude belastingjaren aanwezig zijn, duurt het nog langer voor de eindsituatie in zicht komt waarin een gemeente alleen nog met actuele gevallen van kortdurende witte fraude te maken heeft. Die situatie is nu pas bij eenderde van de gemeenten, vooral kleine, binnen bereik. Wat zijn de ervaringen tot nu toe van gemeenten met de IB-signalen? De meeste gemeenten zijn van mening dat de kwaliteit van de door het IB geleverde signalen conform de wettelijke afspraken is. Wel is er nog regelmatig sprake van het voorkomen van bekende signalen (bijvoorbeeld al eerder gemelde signalen na verandering van adres of aanduiding van de werkgever) en van onvolledige gegevens (vooral ontbreken van inkomensgegevens) in signalen. Naast door gemeenten noodzakelijk geachte verbetering van vooral de signalen uit de UWV-bron bestaat er behoefte aan uitbreiding van het aantal aangesloten bronnen. Het blijkt nog wat te vroeg te zijn voor gemeenten om op grote schaal de gunstige effecten van het IB-systeem met betrekking tot aantallen en bedragen op fraudegebied waar te nemen. Wel is het zo dat gemeenten die dit nog niet hebben ervaren de positieve effecten wel verwachten. De invoering van het IB-systeem heeft (nog) niet op grote schaal geleid tot een andere werkwijze met betrekking tot verificatie en controle. Risico's Het onderzoek was beschrijvend van aard en diende inzicht te verschaffen in een aantal ontwikkelingen rond de invoering van het IB-systeem. De inspectie spreekt in dit rapport dan ook geen oordeel uit over de gemeentelijke uitvoering dienaangaande. Wel voorziet zij een aantal risico's rond de afhandeling van de oude belastingsignalen en van de nieuwe IB-signalen. De nieuwe Wet werk en bijstand geeft gemeentebesturen de ruimte om baten tegen uitvoeringskosten af te wegen. Het is aan colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden om verantwoorde afwegingen te maken. In dit verband wil de inspectie beklemtonen dat een sluitende lik-op-stuk-benadering, ook van witte fraude van kleine omvang, preventieve effecten heeft die tot de baten gerekend moeten worden. Daarnaast vraagt het wegwerken van signalen uit het verleden om een zorgvuldige afweging, om te voorkomen dat witte fraude achteraf lonend blijkt te zijn geweest. 8 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

9 1 Inleiding 1.1 Het Inlichtingenbureau De Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB) verzorgt het gegevensverkeer van de gemeentelijke sociale diensten met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Informatie Beheer Groep (IBG) en de Belastingdienst (BD) in het kader van de bestrijding van witte fraude. De gang van zaken is dat gemeenten hun uitkeringsbestand aan het IB aanleveren (uploaden). Het IB vergelijkt vervolgens de cliëntgegevens (sofi-nummers) van de sociale diensten met gegevens van de andere instanties. Daarbij kan over een bepaalde periode samenloop van inkomsten worden geconstateerd (bijvoorbeeld een bijstandsuitkering en inkomen uit arbeid in één maand). Na een beperkte periode kunnen de gemeenten samenloopsignalen met betrekking tot hun uitkeringsbestand weer downloaden. De gemeente moet vervolgens zelf onderzoeken of er sprake is van misbruik. Om samenloop van inkomsten naast de bijstandsuitkering op het spoor te komen, maken gemeenten al vele jaren gebruik van signalen van de Belastingdienst. Vanaf 1 januari 2002 is de periodieke gegevensuitwisseling met de Belastingdienst opgegaan in de bredere dienstverlening van het IB. Na een overgangsperiode vervangen de IB-signalen dus het werken met de belastingsignalen. De nieuwe systematiek heeft duidelijke voordelen. Gemeenten ontvingen in de oude situatie ongeveer een jaar na afloop van een belastingjaar van de BD van alle cliënten in één keer tegelijk alle belastingsignalen. IB-signalen daarentegen komen frequent binnen (doorgaans maandelijks), in kleinere hoeveelheden (die beter te verwerken zijn) en uit meer bronnen dan alleen de Belastingdienst. Verder hebben ze betrekking op de periode kort daarvoor. Hierdoor is snellere opsporing van fraude mogelijk en daardoor lopen de bedragen van fraude, terugvordering en boete niet zo hoog op. Van de snellere opsporing kan ook een preventieve werking uitgaan. Het IB kan gemeenten ook signalen verstrekken over de periode vóór hun aansluiting, als gemeenten hun bestanden uit die tijd aan het IB verstrekken. Zo kunnen gemeenten ook belastingjaren uit het verleden in plaats van met belastingsignalen aan de hand van IB-signalen controleren. Verder biedt het IB de mogelijkheid aan gemeenten om op elk gewenst moment gegevens over cliënten te raadplegen, de zogenaamde Inkijkfunctie. 1.2 Aanleiding 1 Bron: IB Monitoring juni tot en met augustus 2003 (23 september 2003). Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) tot 1 januari 2004 en van de Wet werk en bijstand (WWB) vanaf die datum. In dit kader geven zij invulling aan handhavingsbeleid en fraudebestrijding. Van het IB als knooppunt voor gegevensuitwisseling wordt, zoals hierboven is uiteengezet, veel verwacht. Het IB moet sociale diensten in staat stellen tot een efficiëntere en effectievere manier van rechtmatigheidcontrole te komen. Van midden tot eind 2002 zijn er problemen geweest bij het IB met de stabiliteit en de uitrol van de samenloopapplicatie, het automatiseringshulpmiddel dat voor de gegevensuitwisseling in gebruik is. De gemeenten die in deze periode een aansluiting hadden of kregen, hebben daarmee te maken gehad. In maart 2003 zijn de laatste gemeenten aangesloten op het IB. Uit gegevens van het IB zelf blijkt dat in de periode juni tot en met augustus 2003 ruim vierhonderd gemeenten samen ruim negentig procent van de beschikbare samenloopgegevens hebben opgehaald (gedownload) bij het IB. Circa tachtig kleinere gemeenten namen toen (nog) helemaal niet deel aan de gegevensuitwisseling met het IB. 1 Dat alle gemeenten, eventueel in samenwerking met andere gemeenten, een technische aansluiting hebben op het IB en dat een groot deel daarvan gegevens ophaalt, zegt nog niets over het gebruik van de signalen. Om door middel van bestandsvergelijking fraude op te sporen, dienen de gemeenten de samenloopsignalen die ze via het IB ontvangen ook daadwerkelijk te gebruiken bij de controle op de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking. 9 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

10 Bovendien dienen gemeenten de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen zodanig te regelen, dat er geen periode ontstaat waarin ze geen van beide signalen onderzoeken. Vooral grote gemeenten hadden nogal eens achterstanden bij de verwerking van belastingsignalen. Die werkvoorraad neemt in eerste instantie toe, omdat het IB veel sneller dan de belastingdienst signalen over oude belastingjaren levert. Het belang van en de complicaties bij de overgang op IB-signalen waren voor de Inspectie aanleiding tot dit onderzoek. Het onderzoek, dat beschrijvend van aard is, is uitgevoerd op een moment dat alle gemeenten een half jaar aangesloten waren en zo in de gelegenheid zijn geweest ervaring op te doen met de afhandeling van IB-signalen. 1.3 Doelstelling Het doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de manier waarop gemeenten het IBsysteem hebben geïmplementeerd en hoe zij de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen hebben geregeld. Voorts dient het onderzoek informatie te verschaffen over de mate waarin en de wijze waarop gemeenten bij het opsporen van witte fraude gebruik maken van de samenloopsignalen die ze via het IB verkrijgen. Het onderzoek heeft tevens tot doel een indruk te verkrijgen in hoeverre volgens de gemeenten de beoogde effecten van de gegevensuitwisseling met het IB, gericht op het verbeteren van de uitvoering, worden gerealiseerd. 1.4 Wet- en regelgeving Gemeenten zijn op basis van de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (artikel 64, eerste lid, Wet SUWI) en de Algemene bijstandswet (artikel 122, Abw) verplicht om in bepaalde gevallen van de diensten van het Inlichtingenbureau gebruik te maken. In het Besluit Inlichtingenbureau gemeenten (BIG) wordt in artikel 3 bepaald in welke gevallen dit moet gebeuren. De Inspectie Werk en Inkomen houdt, namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, toezicht op het gebruik van het IB door gemeenten. Per 1 januari 2004 is de Abw vervangen door de WWB. Hierin is in artikel 64 geregeld dat de gegevensuitwisseling tussen het college van burgemeester en wethouders en UWV, IBG en BD door tussenkomst van het Inlichtingenbureau dient plaats te vinden. 1.5 Onderzoeksmethode 2 Er is een statistische correctie toegepast om de ondervertegenwoordiging van vooral kleine gemeenten in de steekproef te compenseren. Steekproef Dit onderzoek geeft een beeld van de landelijke uitwerking van het gebruik van de IB-signalen in het kader van de witte-fraudebestrijding. Om er voor te zorgen dat uit elke gemeentegrootteklasse voldoende gemeenten in de steekproef zitten, is gekozen voor een naar gemeentegrootteklasse gestratificeerde steekproef. Om te waarborgen dat er voldoende (middel)grote gemeenten in de steekproef vertegenwoordigd zijn om aparte uitspraken over deze gemeenten te kunnen doen, zijn zij in de steekproef oververtegenwoordigd. De implicaties van de situatie bij grote gemeenten zijn immers belangrijker, omdat er meer cliënten mee te maken hebben en omdat de situatie grotere impact heeft op landelijke trends zoals die in persoonsstatistieken zichtbaar worden. Gemeenten met meer dan inwoners (middelgroot en groot) vormen slechts twaalf procent van alle gemeenten in Nederland, maar hierin bevinden zich wel bijna driekwart van alle bijstandsgerechtigden. De in dit rapport gepresenteerde resultaten die betrekking hebben op alle gemeenten zijn gewogen, dat wil zeggen dat er is gecorrigeerd voor de ongelijke verdeling van de gemeentegrootteklassen in de steekproef. 2 De omvang van de steekproef is, mede uit praktische overwegingen, bepaald op tachtig gemeenten. In dit rapport zijn de veertig gemeenten tot inwoners veelal samengenomen (kleine gemeenten). Gebruik van een steekproef brengt met zich mee dat uitkomsten minder 10 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

11 nauwkeurig zijn dan bij ondervraging van alle gemeenten. In dit rapport genoemde percentages hebben een marge van ongeveer tien procent: als een percentage van veertig procent wordt genoemd, is praktisch uitgesloten dat het werkelijke percentage in Nederland kleiner is dan dertig of groter dan vijftig. Gemeentegrootte Aantal in Nederland* Aantal in steekproef Tot inwoners** tot inwoners tot inwoners Meer dan inwoners Totaal * stand 1 januari 2003 ** een gemeente is niet in de analyses betrokken. Hier was geen enkele informatie beschikbaar omdat alles met betrekking tot IB-signalen via een grotere gemeente loopt. Dataverzameling De gegevens zijn in september 2003 verzameld met behulp van een vragenlijst. De gemeenten vulden eerst zelf de lijst in. Vervolgens zijn de resultaten met de gemeenten doorgesproken en, waar mogelijk, geverifieerd aan de hand van brondocumenten. Leeswijzer Hoofdstuk twee beschrijft hoe gemeenten zich hebben voorbereid op de komst van het IB-systeem en hoe zij hun proces met het oog op de verwerking van de IB-signalen hebben ingericht. De omvang, verwerking en gevolgen van de eerste downloads komt in hoofdstuk drie aan bod. Hoofdstuk vier behandelt de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen. Hoofdstuk vijf ten slotte beschrijft de ervaringen van de gemeenten met het IB-systeem tot dusver en hun verwachtingen voor de toekomst. Op grond van de bevindingen uit de hoofdstukken twee tot en met vijf volgen in hoofdstuk zes conclusies over het gebruik van IB-signalen door gemeenten. 11 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

12 12 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

13 2 Gemeenten en de komst van het IBsysteem Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeenten zich hebben voorbereid op de komst van het IBsysteem en hoe zij hun proces met oog op de verwerking van de IB-signalen hebben ingericht. 2.1 Invoeringsfase IB-systeem 3 De eerste pilot vond plaats bij vijf gemeenten, in de periode eind 1997 tot juli Direct hierna startte de tweede, uitgebreidere pilot, bij zestien gemeenten (inclusief de eerste vijf) en die duurde tot de zomer van De regelgeving rond het IB is op 1 januari 2002 in werking getreden. Het systeem is voor die datum al getest door een groep pilot-gemeenten. 3 Gemeenten kregen een subsidie van de rijksoverheid als zij - al dan niet gezamenlijk met andere gemeenten - een door het IB goedgekeurde technische aansluiting hadden gerealiseerd én als zij een plan hadden voor de overschakeling van controle met belastingsignalen naar controle met IB-signalen. Het IB bood gemeenten rond de introductie van het IB-systeem diverse vormen van ondersteuning, zoals handleidingen en cursussen aan. Vanaf januari 2002 werden de eerste gemeenten aangesloten op de samenloopapplicatie van het IB, maar het systeem bleek nog niet stabiel te zijn: gemeenten kregen te veel of te weinig signalen terug, er zaten soms fouten in en regelmatig lag het systeem helemaal plat. Van juli tot oktober 2002 is de aansluiting van nieuwe gemeenten stopgezet en werkte het IB aan verbetering van het systeem. De 77 gemeenten die toen al werkten met het systeem, waaronder veel grote gemeenten, kregen - naast hun slechte ervaringen met het IB in de eerste helft van het jaar na de herstart - in oktober ook nog eens te maken met een nieuwe eerste bulk aan signalen. Resultaten De kleine gemeenten uit het onderzoek zijn op één na allemaal pas bij het IB aangesloten in oktober 2002 of later, toen het IB-systeem opnieuw werd gestart. Ongeveer de helft van de middelgrote en grote gemeenten zijn in de pilotfase of in de instabiele fase (eerste helft 2002) al aangesloten. Datum aansluiting Aantal kleine Aantal middel- Aantal grote Totaal onderzochte gemeenten gemeenten grote gemeente gemeenten 4 Voor een van deze gemeenten geldt dat ze in praktijk pas in 2003 met de verwerking van de eerste download is begonnen; daarom is in sommige analyses sprake van negen pilotgemeenten in plaats van tien. Vóór 2002 (pilot) Eerste helft Tweede helft Totaal Alle onderzochte gemeenten zijn (direct of indirect) aangesloten bij het IB. Tachtig procent heeft zelf een aansluiting op het IB-systeem, alleen voor eigen gebruik. Een aansluiting tevens ten behoeve van andere gemeente(n) komt bij tien procent van de gemeenten voor, naar verhouding het meest bij grote gemeenten. Eveneens tien procent van de gemeenten, alle met minder dan inwoners, heeft geen eigen aansluiting op het IB. Het up- en downloaden van hun gegevens verloopt via een andere gemeente. Vaak hebben zij dan ook (delen van) het afhandelingproces aan een gemeente met een aansluiting uitbesteed. Bijna alle gemeenten hebben een plan van aanpak op schrift gesteld voor de invoering van het IB-systeem in de gemeentelijke organisatie. Bij driekwart van de kleine en middelgrote gemeenten beperkte dit plan zich tot datgene wat als voorwaarde gold voor het verkrijgen van subsidie voor de aansluiting op het IB-systeem. Bij grote gemeenten kwam het veel vaker voor (zeventig procent) dat het plan een ruimere strekking had. Op een enkele na hebben de gemeenten bij het opstellen van het plan van aanpak allemaal de handleiding van het IB gebruikt. 13 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

14 5 De snelheid van de implementatie is vooral afgeleid uit de tijd die de gemeente nodig heeft gehad om de eerste download te verwerken. Hoofdstuk drie gaat daar verder op in. Elementen als de inrichting van het werkproces, opleidingen en autorisaties worden steeds door ongeveer 65 procent van de gemeenten beknopt beschreven in het plan, door dertig procent uitgebreid en door vijf procent is er in het geheel niet. Uitgebreide aandacht voor een element komt vooral bij middelgrote en grote gemeenten voor. Uitzondering hierop is het element informatie aan de cliënten; kleine en middelgrote gemeenten hebben hier vaker uitgebreid aandacht aan besteed in hun plannen dan grote gemeenten. In gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners is de implementatie sneller verlopen, als hun plannen uitgebreider waren. 5 Bij andere gemeenten is die samenhang afwezig. De aanpassing van de uitvoering van het handhavingsbeleid in ruimere zin ontbreekt in veertig procent van de gemeentelijke plannen (in grote gemeenten in dertig procent). Als dit wel ter sprake komt, is dat globaal. Gevolgen voor de opzet van de verificatie van cliëntgegevens, zoals het gebruik van inkomstenbriefjes, komt nergens aan de orde. Tien procent van de gemeenten, ongeacht grootteklasse, heeft geen aandacht besteed aan privacy en beveiliging. Een vijfde van de grote gemeenten heeft in het plan geen aandacht besteed aan de overgang van belastingnaar IB-signalen. Ruim zeventig procent van de onderzochte gemeenten heeft beknopte dan wel uitgebreide instructies voor de medewerkers op schrift gesteld voor het werken met de IB-signalen. Hoe groter de gemeente, hoe vaker het voorkomt dat er uitgebreide instructies zijn. In gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners komt het amper voor dat instructies geheel ontbreken. Voor de snelheid waarmee de implementatie is verlopen maakt een en ander geen verschil. Een eventuele opschoning van het bestand zou onderdeel van de voorbereiding op de komst van het IB-systeem kunnen zijn. De meerderheid van de gemeenten meldt dat er bij de eerste upload van de IB-signalen sprake was van een redelijk tot helemaal geschoond bestand. Bij een klein deel van de middelgrote en grote gemeenten was het bestand op dat moment behoorlijk vervuild. Het IB heeft diverse vormen van ondersteuning aangeboden in de invoeringsfase. Gemeenten maakten het meest gebruik van ondersteuning bij het opleiden van gebruikers en beheerders (zeventig procent), en in iets mindere mate van bijeenkomsten met andere gemeenten, begeleiding van de sociale dienst en overige ondersteuning. Hoe groter de gemeente, hoe vaker er gebruik is gemaakt van de ondersteuning door het IB. De grote gemeenten melden, op één na, dat er specifieke implementatieproblemen zijn opgetreden. Zeventig procent van de middelgrote en 'slechts' een kwart van de kleine gemeenten hebben met implementatieproblemen te kampen gehad. Het verschil komt door de schaal op zichzelf, maar ook doordat juist grote gemeenten relatief vroeg aangesloten waren. De pilot-gemeenten hebben vrijwel allemaal problemen zien optreden, en de gemeenten die tot medio 2002 zijn aangesloten voor driekwart. Bij later aangesloten gemeenten gaat het om iets minder dan de helft. De instabiliteit van het IB-systeem zelf in 2002 heeft gemeenten veel overlast bezorgd in de vorm van vertraging, dubbele signalen, herhaaldelijk onnodig grote aantallen signalen, enzovoort. De aansluiting bij het IB werd ook in veel gevallen uitgesteld. Daarnaast deden zich veel problemen voor van technische aard die te maken hadden met aansluiting op de eigen software. Verandering van softwarepakket gaf vaak problemen. Ook bijzondere situaties op gemeentelijk vlak hadden hun weerslag op de implementatie, zoals een herindeling, een verbetertraject, of vervuilde bestanden. Een kwart van de gemeenten vindt het nog te vroeg om te beoordelen of er nu sprake is van een stabiele en beheersbare situatie met betrekking tot het gebruik van het IB. Dit zijn vrijwel alleen gemeenten met meer dan inwoners die na medio 2002 zijn aangesloten. Ruim een derde van de gemeenten vindt de situatie ten tijde van dit onderzoek stabiel en beheersbaar. Een iets kleiner deel vindt de situatie nog niet helemaal stabiel, en minder dan tien procent vindt de situatie nog helemaal niet stabiel. Zo n oordeel blijkt niet afhankelijk te zijn van de gemeentegrootte of de datum van aansluiting. Wel is het positiever, als de implementatie sneller is verlopen, als zich geen capaciteitsproblemen hebben voorgedaan en als gemeenten het belastingjaar 2002 al hebben afgewerkt. 14 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

15 2.2 Inrichting van het proces De reguliere gegevensuitwisseling met het IB bestaat eruit dat gemeenten met een bepaalde frequentie (een deel van) hun uitkeringsbestand aan het IB aanleveren (uploaden) en dat zij binnen een bepaalde periode de samenloopsignalen met betrekking tot dat bestand terug ontvangen en kunnen downloaden. De verwerking van de signalen door de gemeente kan in de volgende stappen worden verdeeld: 1. De voorselectie of het verifiëren van de IB-signalen: vaststellen of er sprake is van een signaal dat nader onderzocht dient te worden of niet; 2. Het nader of administratief onderzoek: het vergelijken van de IB-signalen met de informatie uit de eigen systemen en het eventueel opvragen van informatie bij de cliënt of bij derden; 3. De afhandeling van mogelijke fraudegevallen of treffers: het berekenen van het teveel uitgekeerde bedrag, het verrekenen of terugvorderen, het eventueel opleggen van boeten en maatregelen. In deze paragraaf wordt beschreven hoe gemeenten hun proces met betrekking tot de verwerking van IB-signalen hebben ingericht. Wie doet wat? De voorselectie van signalen zien de meeste gemeenten niet als een afzonderlijke stap in het proces. Het selecteren én het natrekken van de IB-signalen wordt in veertig procent van de gemeenten gedaan door medewerkers die tot dusver de belastingsignalen uitzochten. Kleine en middelgrote gemeenten zetten hiervoor ook nogal eens de medewerkers in die inkomstenopgaven van cliënten verwerken. Een deel van de grote gemeenten heeft aparte, tijdelijke medewerkers aangetrokken. Dit laatste is vooral het geval, als er in de periode van aansluiting bij het IB aanzienlijke achterstanden waren bij het verwerken van belastingsignalen. Het administratieve onderzoek is zeker in de kleine gemeenten grotendeels handwerk, het naslaan van dossiers. In middelgrote gemeenten is het proces van vergelijking met al bekende gegevens vaker gedeeltelijk geautomatiseerd, en in één op de drie grote gemeenten is dit een volledig geautomatiseerd proces. Pas bij het afhandelen van treffers komt het veel voor dat andere medewerkers worden ingezet dan degenen die de eerdere stappen hebben afgehandeld. Dat is in dertig procent van de grote en zestig procent van de middelgrote en kleine gemeenten het geval. Overdracht aan andere medewerkers blijkt vooral plaats te vinden, als het onderzoek door anderen is gedaan dan door degenen die tot dusver belastingsignalen verwerken. Toepassing van een drempel Drie van de onderzochte gemeenten zeggen een drempelbedrag te hanteren bij de beslissing of zij aan de cliënt of de werkgever inkomensinformatie zullen opvragen. Signalen waarbij het om niet meer dan vijftig euro aan inkomsten gaat, trekken zij niet verder na. Veel meer gemeenten passen een drempel toe om te bepalen of zij tot terugvordering of verrekening van het teveel aan ontvangen uitkering over zullen gaan. De orde van grootte van het drempelbedrag is vijftig tot honderd euro. Het gaat om eenderde van het totale aantal gemeenten, ongeacht gemeentegrootte. Soms maken ze in deze beslisregels onderscheid tussen cliënten en ex-cliënten. Het drempelbedrag geldt dan vaak alleen voor ex-cliënten, omdat de incassokosten dan hoger zijn. Het aantal gemeenten dat een drempelbedrag hanteert bij beslissingen om te onderzoeken of een boete of maatregel wegens het verzwijgen van inkomsten op zijn plaats is, is weer kleiner. Het gaat dan om één op de vijf gemeenten, vrijwel uitsluitend middelgrote en kleine. Dit zijn op één na alle gemeenten die ook bij het verrekenen en terugvorderen van ten onrechte ontvangen uitkeringen een drempel hanteren. De individuele situatie (dat wil vaak zeggen: de ernst van het feit en de verwijtbaarheid, maar ook de vindbaarheid van een cliënt) speelt in beslisregels om al dan niet tot een boeteonderzoek over te gaan vaker een rol dan bij beslissingen om informatie op te vragen of terug te vorderen. Ook drie gemeenten die voor het terugvorderen een drempel toepassen, hebben in hun beslisregels voor het besluiten tot boeten of maatregelen deze individuele omstandigheden verwerkt. Eén gemeente meldt dat zij geen boete- en maatregelenonderzoek start als verrekening binnen een bepaalde termijn mogelijk is. Het onderscheid tussen verzwegen inkomstengegevens en gegevens die een cliënt pas naderhand van een werkgever heeft gekregen, is dan zo moeilijk te maken dat de gemeente boeteonderzoek niet zinvol vindt. 15 Inspectie Werk en Inkomen Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau