SAMENHANGEND RE-INTEGRATIE RECHT

Transcriptie

1 PROF.DR.M. WESTERVELD DR. C. C. A.M. SOL DR.R.KNEGT NAAR EEN SAMENHANGEND RE-INTEGRATIE RECHT RVO ACADEMISCH MEDISCH CENTRUM UNIVERSITEIT UTRECHT UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM

2

3 Prof. dr. M. Westerveld dr. C.C.A.M. Sol dr. R. Knegt Naar een samenhangend re-integratie recht RVO Academisch medisch centrum universiteit utrecht universiteit van amsterdam

4 Dit is een publicatie in het kader van het universitair onderzoekprogramma Re-integratie Verbeteronderzoek. Doel van het programma is het universitair onderzoek naar re-integratiedienstverlening te versterken in directe wisselwerking met het re-integratieveld. Meer informatie over resultaten van onderzoeksprojecten en masterclasses in het kader van het Re-integratie Verbeteronderzoek programma is te vinden op de website. Tevens zijn de publicaties hier te downloaden. Het project Re-integratie Verbeter Onderzoek wordt financieel mogelijk gemaakt door Stichting Instituut GAK. April 2011 M. Westerveld, C.C.A.M. Sol, R. Knegt, Amsterdam Informatie voor bibliotheek Westerveld, M., Sol, C.C.A.M., Knegt, R. (2011). Naar een samenhanged re-integratierecht. Amsterdam, Universiteit van Amsterdam, RVO 2 ISSN (online) ISSN (print) Informatie mag worden geciteerd, mits de bron nauwkeurig en duidelijk wordt vermeld. Verveelvoudiging voor eigen / intern gebruik is toegestaan. Ontwerp: Dog and Pony, Amsterdam Layout: Angelique Lieberton

5 Inhoudsopgave 1. Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT Arbeidsovereenkomstenrecht SocialeVerzekeringsrecht Socialevoorzieningenrecht TOETSINGSKADER EN CENTRALE BEGRIPPEN Juridisch deugdelijk als toetsingscriterium Re-integratie als rechtsgebied Naar een antwoord op de vraagstelling INSTITUTIONEEL RE-INTEGRATIERECHT... Regels voor de instituties van het re-integratiebeleid De sturingspiramide van re-integratie Socialeverzekeringsrechtelijk Re-integratierecht: SUWI-regelgeving Opbouw en begrippenkader De re-integratietaak van de eigen risico dragende werkgever Gemeentelijk Re-integratierecht: De Wet Werk en Bijstand en de Wet Investeren in Jongeren Institutioneel re-integratierecht als institutioneel kader van het Materieel re-integratierecht MATERIEEL RE-INTEGRATIERECHT Regels voor werkgevers, werknemers en... werkzoekenden Preventief Re-integratieRecht voorschriften Stimuli voor werkgevers en werknemers Beoordelingskader en sancties Curatief Re-integratierecht Voorschriften voor werkgevers en werkzoekenden Stimuli voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden beoordelingskader en sancties Institutioneel en materiëel Re-integratierecht: overlap en hiaten Epiloog: Institutioneel en Materiëel re-integratierecht in de handhaving... 73

6 Inhoudsopgave 6. Omgang met en betekenis van re-integratierecht voor de... uitvoeringspraktijk inleiding Algemeen: de plaats van rechtsregels in de uitvoering Hoogwaardige handhaving Inleiding Hoogwaardig handhaven binnen de organisatie De keten van werk en inkomen: Hoogwaardig handhaven in samenwerking De inzet van Sancties Hoe scoort het re-integratierecht? Een toetsing aan criteria van... juridische deugdelijkheid Re-integratierecht: de toetsing I. Consistentie en systeemlogica II. Wetseenvoud/inzichtelijkheid III Rechtmatigheid IV. Evenwichtige verdeling van rechten en plichten V. De modus operandi conclusie: Hoe scoort het Re-integratieRecht? Enige concrete aanbevelingen Aanbevelingen I. Systeemconsistentie Aanbevelingen II. Wetseenvoud Aanbevelingen III. Rechtmatigheid, mankerende rechtsbescherming Aanbevelingen IV. Evenwichtige toedeling van rechten Aanbevelingen V. Reintegratierechtspraktijk LIJST VAN AFKORTINGEN BIBLIOGRAFIE Bijlagen RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

7 1. Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw Dit rapport maakt deel uit van een onderzoekscluster dat zich richt op de institutionele omgeving van de re-integratie. In dit rapport gaat het van die omgeving alleen om het wettelijke systeem. Dit systeem wordt verder aangeduid als re-integratierecht (RR) en zal worden bekeken als rechtssysteem waaraan zekere kwaliteitseisen gesteld kunnen worden, zoals dat het systeem logisch in elkaar zit, zichzelf niet tegenspreekt en voldoet aan minimale voorwaarden van rechtsstatelijkheid.een toets op kwaliteit van wetgeving zonder aandacht voor uitvoering en uitvoerbaarheid miskent een belangrijke schakel tussen wet en burger. Wij hebben dit onderdeel dan ook niet helemaal buiten beschouwing willen laten en voeren in dit rapport een beperkte verkennende toets uit op de omgang van de uitvoering met het thema handhaving. Re-integratie staat als beleidsdoel al geruime tijd in een grote politieke en maatschappelijke belangstelling. Re-integratiebeleid en daarmee impliciet re-integratierecht zijn regelmatig onderwerp van evaluatieve en andere onderzoek studies. Deze richten zich doorgaans op de effectiviteit van het ingezette beleid. Centraal staat dan de vraag of de ingezette middelen en de verrichte inspanningen tot het gewenste resultaat leiden, of de verhouding tussen gemaakte kosten en resultaten redelijk is en of niet teveel onwenselijke neveneffecten optreden. Het gaat bij deze onderzoeken, met andere woorden, om vragen van doelmatigheid. In een rechtsstaat is het optreden door of namens de overheid niet alleen onderworpen aan een toets van doelmatigheid, ook het criterium rechtmatigheid stelt regels. Rechtmatigheid wordt in de meeste onderzoeken over reintegratie doorgaans stiefmoederlijk bedeeld. Het doet er niet zoveel toe of het wordt stilzwijgend verondersteld wel in orde te zijn. Dit is alleen anders voor de financiële rechtmatigheid, dat op beleidsonderdelen waar veel geld in omgaat wordt toegepast om de uitvoering de maat te nemen. Het gaat bij dit type rechtmatigheid om de vraag of de voor het beoogde doel ter beschikking gestelde gelden volgens het boekje besteed worden en of de uitvoering zich, bezien vanuit dat perspectief, aan het gegeven wettelijke kader heeft gehouden. Om die rechtmatigheid gaat het in dit rapport niet, de focus ligt hier op de juridische rechtmatigheid ofwel de deugdelijkheid van de regelgeving. 7 De veronderstelling dat het met die deugdelijkheid wel in orde zal zijn is als uitgangspunt niet onbegrijpelijk. De wetgever wordt immers geacht erop toe te zien dat uitgevaardigde regelgeving van voldoende kwaliteit is en op het moment dat een beleidsvoornemen de status van wet heeft gekregen, heeft die controle plaatsgehad, of zou dat het geval hebben moeten zijn. Bij re-integratie is evenwel iets bijzonders aan de hand dat het maken van een uitzondering op deze vertrouwensregel rechtvaardigt. Reintegratie staat voor een omwenteling in het denken die klassieke uitgangspunten van het sociaal recht als het ware van kleur heeft doen verschieten. Bescherming biedt men reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

8 Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw de burger in deze gewijzigde visie niet zozeer door het verstrekken van een sociale uitkering Bescherming staat voor a) de versterking van iemands mogelijkheden en weerbaarheid op de arbeidsmarkt; b) voor het voorkómen dat een werkende onnodig wordt uitgestoten (preventie) en c) voor een aanpak waardoor voor iedereen die bij een uitkeringsloket aanklopt een in redelijkheid van hem te verwachten tegenactiviteit beschikbaar is. Dit kan zijn een betaalde baan, een voor de activering zinvolle opleiding of in het uiterste geval een participatieplaats. Deze omwenteling heeft een ongekend groot aantal veranderingen teweeggebracht op het rechtsgebied van het arbeids- en socialezekerheidsrecht (sociaal recht). Re-integratie is hier langs drie lijnen binnengekomen: 8 via het arbeidsovereenkomstenrecht; op basis van goed werkgeverschap en vervolgens goed werknemerschap is een set gedragsregels geformuleerd voor op het moment dat een werknemer langer dan een paar weken door ziekte verzuimt. via het socialeverzekeringsrecht; gecollectiveerde risico s zijn gedecollectiveerd, instrumenten ter activering zijn aan de klassieke werknemersverzekeringen toegevoegd en de uitvoering en gevalsbehandeling zijn ontdaan van elementen die als contraproductief werden aangemerkt. via het bijstandsrecht; voor de aanvrager is het uitgangspunt van gunst naar recht vervangen door het adagium voor-wat-hoort-wat, ofwel werk boven uitkering. Het lokale bestuur heeft meer zeggenschap gekregen over de vormgeving van een eigen activeringsbeleid en de besteding van de daartoe in te zetten gelden. Alle drie de lijnen getuigen van wat Van der Veen aanduidt als de incentive-benadering. Individuen en organisaties worden niet gezien als passieve consumenten of uitvoerders, maar als actief handelende subjecten die zorgvuldig afwegen welke handelingsstrategieën hen het meeste profijt brengt, dat wil zeggen de grootste bijdrage levert aan het bereiken van persoonlijke, dan wel organisatiedoelen (Van der Veen 2001, o.v.n. Le- Grand, 1997). De wijzigingen die als uitvloeisel van deze benadering zijn getroffen hebben rechtsgebieden met elkaar in verband gebracht die voorheen niet, of niet zonder meer, als onderling verbonden werden beschouwd. Arbeidsrechtjuristen rekenen de re-integratieregels voor werkgevers en werknemers uit boek 7, titel 10 BW tot hun domein, inclusief, bijvoorbeeld, de regel over het deskundig oordeel uit de wet SUWI. Maar dat hun rechtsgebied ook wordt bepaald door publiekrechtelijke regels en sancties, zoals de loon- en verhaalssanctie Wet WIA en ZW, wordt minder vanzelfsprekend gevonden (Fase, 2003 en Ridder, 2010). Het standaardwerk over sociale zekerheid kent een hoofdstuk over arbeidsrechtelijke sociale zekerheid (Noordam 1992 e.v., hierover in kritische zin Heerma van Voss en Klosse, 2006), waartegenover logischerwijs een onderdeel sociaalzekerheidsrechtelijk arbeidsrecht zou moeten staan. Een dergelijk hoofdstuk ont- RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

9 Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw breekt echter. En bijstandsrecht of sociaalvoorzieningenrecht lijkt er voor arbeidsrechtjuristen helemaal als los eindje bij te hangen. Deze voorbeelden illustreren waarom de klassieke scheidslijnen uit het sociaal recht voor het thema re-integratie niet altijd bruikbaar zijn. Zinniger en voor een toetsing op consistentie en samenhang productiever is een benadering waarin alle op activering en uitstroompreventie gerichte regelingen worden samengenomen als (beoogd) samenhangend rechtsgebied. In dit rapport kiezen we voor deze geïntegreerde benadering. Dit betekent dat we alle op activering gerichte regels op elkaar betrekken, of ze nu afkomstig zijn uit het arbeids(overeenkomsten)recht, het socialeverzekeringsrecht of het socialevoorzieningenrecht. Dit geheel aan regelgeving duiden we aan als re-integratierecht. Dit rechtsgebied zou er dan als volgt uitzien (figuur 1.1.) Figuur 1.1: Re-integratie als rechtsgebied 9 Re-integratie recht Arbeids(overeenkomsten)recht Sociale verzekeringsrecht Socialevoorzieningenrecht Het plaatje geeft de klassieke rechtsgebieden weer. Het laat zien dat van die rechtsgebieden een deel relevant is en een deel niet; en het stelt de vraag naar samenhang die er is of misschien zou moeten zijn van regels die met hetzelfde doel en voor dezelfde doelgroep zijn gemaakt. Om dit te benadrukken is de streep in de binnenring gearceerd in plaats van doorgetrokken zoals in de buitenring. De geïntegreerde benadering, waarbij het voor de vergelijking niet uitmaakt of de regel geldt in de arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemer, in het socialeverzekeringsrecht tussen UWV en werkgever of tussen UWV en werkzoekende, stelt ons in staat het reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

10 Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw geheel aan regelgeving te toetsen aan normen van juridische deugdelijkheid. Beide begrippen - re-integratierecht en juridisch deugdelijk - worden hierna nader uitgewerkt. Op deze plaats volstaan wij met aan te geven dat we ons voor de invulling van het criterium juridisch deugdelijk hebben laten inspireren door de Aanwijzingen voor de regelgeving. 10 De beperking tot wetgeving impliceert dat het onderzoek maar betrekkelijk relevant is voor de uitvoerder die wil weten of zijn handelen de toets van het recht kan doorstaan. Zo blijven de door de Ombudsman ontwikkelde regels van behoorlijkheid buiten beschouwing (Nationale Ombudsman, 2006:14 en recent Brenninkmeijer, 2011). Ook het voor de wetgever zo relevante criterium van de uitvoerbaarheid van regels komt maar zijdelings ter sprake. Helemaal achterwege hebben we het niet gelaten. Een toets op kwaliteit van wetgeving zonder aandacht voor uitvoering en uitvoerbaarheid miskent een belangrijke schakel tussen wet en burger. In naar schatting 80% van de gevallen bevinden zich tussen wet en doelrealisatie niet alleen het veld (de justitiabelen) maar vooral ook de uitvoerende organen. Die slaan een brug tussen wet en burgers door de regels uit te voeren en toe te passen. (Niemeijer & Klein Haarhuis 2008) Om die reden is aan de toetsing op juridische deugdelijkheid een beperkte verkennende toets toegevoegd op de omgang met en de betekenis van het re-integratierecht voor de uitvoering. Dit onderdeel beperkt zich inhoudelijk tot het thema handhaving. Het rapport stelt zich ten doel om bouwstenen aan te reiken die de samenhang kunnen vergroten van een systeem aan regels die inhoudelijk iets met elkaar te maken hebben of zouden moeten hebben. De titel naar een samenhangend re-integratierecht verwijst naar deze doelstelling. Om dit doel te bereiken worden in dit rapport de volgende vragen beantwoord: Wat is re-integratierecht? Hoe laat het zich definiëren en rubriceren? Ervan uitgaand dat re-integratierecht bestaat uit regels gericht op de uitvoering (UWV, gemeenten) en op de cliënt, welke regels vanuit dit zogeheten institutionele gedeelte zijn mede bepalend voor de regels die gericht zijn op werkgevers, werknemers en werkzoekenden? Zijn beide in hun onderlinge samenhang logisch vormgegeven? Waar staan vergelijkbare voorschriften (zoals: het voorschrift om passende arbeid te aanvaarden of het instrument van de participatieplaats) in de voor dit rapport geselecteerde socialezekerheidswetten (WIA, WW, ZW, WWB)? Zijn deze naar inhoud en letter gelijk? RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

11 Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw Zo er verschillen zijn in de benoeming van voorschriften, positieve en negatieve prikkels of sancties, zijn deze een indicatie van niet logische wetgeving of laten ze zich verklaren door de strekking van de regel? Zijn er indicaties te geven voor de plaats van rechtsregels in de uitvoeringspraktijk en hoe ervaart de uitvoering het hoogwaardig handhavingsysteem binnen de socialezekerheidswetten? Het antwoord op deze vragen draagt materiaal aan voor de beantwoording van de centrale vraagstelling voor dit rapport. Deze luidt als volgt: Voldoet het re-integratierecht als rechtssysteem aan criteria van goede wetgeving? Zo nee, welke verbeterpunten kunnen worden geformuleerd, zowel in termen van regelgeving als in instructienormen naar de uitvoering toe? De opbouw van het rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt de ontwikkeling geschetst van de maatregelen die de afgelopen twintig jaar zijn getroffen onder de noemer re-integratie. Deze beschrijving verloopt langs de lijnen van de hierboven genoemde driedeling: arbeidsovereenkomstenrecht, socialeverzekeringsrecht, socialevoorzieningenrecht. 11 Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de twee centrale begrippen voor dit rapport geoperationaliseerd, namelijk het re-integratierecht als rechtsgebied en de juridisch deugdelijkheid als toetsingscriterium. Deze operationalisering leidt tot een indeling van het reintegratierecht naar type normadressaat en van daaruit tot een indeling voor de beschrijving in hoofdstuk 4 en 5. Hoofdstuk 4 en 5 vormen het inhoudelijke hart van het juridische toetsingsgedeelte. Hierin worden de regels van het Re-integratierecht geanalyseerd en gerubriceerd en waar relevant met elkaar in verband gebracht. Daarbij richt hoofdstuk 4 zich op de regels voor de uitvoerders van het re-integratierecht en komen in hoofdstuk 5 de regels voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een epiloog over het institutioneel en materieel re-integratierecht in de handhaving, die de opmaat vormt voor hoofdstuk 6. In hoofdstuk 6 wordt een beperkte verkenning uitgevoerd naar de plaats van regelgeving en de omgang met het thema hoogwaardig handhaven door de uitvoeringsprak- reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

12 Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw tijk. Aan de orde komt de vraag hoe de hoogwaardige handhaving door uitvoerders wordt ervaren en hoe zij de feitelijke sanctietoepassing gestalte geven. In het slothoofdstuk (hoofdstuk 7) worden de in de eerdere hoofdstukken gesponnen draden bijeengenomen tot een antwoord op de voor dit rapport geformuleerde vragen. Het hoofdstuk sluit af met enkele aanbevelingen. 12 RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

13 2. DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT Voor de beschrijving van de ontwikkeling van het re-integratierecht wordt de eerder genoemde driedeling aangehouden naar arbeidsovereenkomstenrecht, socialeverzekeringsrecht en bijstandsrecht. De situering van ontwikkelingen of regelingen in het ene, dan wel het andere domein is soms wat willekeurig. De scheidslijn verloopt namelijk niet altijd conform de bestaande wetsystematiek. Dat gegeven was ook de aanleiding om tot een herbenoeming van het rechtsgebied te willen komen. Ook resulteert de keuze om de ontwikkelingen volgens het stramien van deze driedeling te beschrijven in een niet steeds strikt chronologische opbouw. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een kader waarin de voornaamste regelingen zijn opgenomen, ingedeeld volgens de hier gevolgde rubricering Arbeidsovereenkomstenrecht De introductie van re-integratieregels in het arbeidsovereenkomstenrecht begon met gerechtelijke uitspraken. Rechters gingen medio jaren tachtig over de band van het goed werkgeverschap een inspanningsverplichting voor werkgevers construeren ten behoeve van de re-integratie van voor hun eigen werk ongeschikt geraakte werknemers. Die verplichting zou een kleine tien jaar later worden uitgebouwd tot een wettelijke gedetailleerd omschreven inspanningsplicht voor werkgevers én werknemers. De jaren negentig stonden in het teken van een wetoperatie die, enigszins misleidend, bekend is geworden als de privatisering van de Ziektewet. De term is misleidend, omdat van een werkelijke privatisering geen sprake is. De overheid bemoeit zich, misschien nog wel meer dan voorheen, indringend met de manier waarop werkgevers hun verzuimbeleid gestalte geven. De operatie begon met de wet TZ-ARBO uit 1992 die een verplichting voor werkgevers introduceerde om zich in hun verzuimbeleid te laten bijstaan door gecertificeerde arbodiensten en die een bescheiden eigen risico incorporeerde in wat dan nog een werknemersverzekering bij ziekte is. Enkele jaren later werd deze sv-dekking vervangen door een loonplicht van werkgevers. Na invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Wulbz 1996) heet de Ziektewet voortaan vangnet-zw om aan te geven dat deze alleen nog betekenis heeft voor werknemers zonder loonplichtige werkgever, zoals uitzendkrachten, werknemers van wie de arbeidsovereenkomst tijdens ziekte afloopt en verzekerden krachtens een (andere) werknemersverzekering. Kort daarna werden enige op re-integratie gericht prikkels opgenomen in de regeling voor het langerlopende ongeschiktheidsrisico van werknemers, de WAO. De wet PEMBA introduceerde een gedeeltelijke premiedifferentiatie naar in- 13 reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

14 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT stroomcijfers en een gelijktijdige opt-out mogelijkheid uit de publieke regeling. Werkgevers die voor deze optie kiezen heten voortaan eigenrisicodrager. 14 Tegelijk werden maatregelen getroffen om het mogelijk nadelige effect dat van deze prikkels zou kunnen uitgaan, weg te nemen of te verzachten. De WMK bracht een verbod op niet strikt voor de functie noodzakelijke aanstellingskeuringen en op aan de arbeidsrelatie gerelateerde verzekeringskeuringen. De wet Re-integratie Arbeidsgehandicapten (REA) zorgde voor een stroomlijning en op onderdelen een versterking van het bestaande re-integratie instrumentarium. En in de ZW en de belastingsfeer kwamen tegemoetkomingen voor werkgevers die een werkzoekende met medische beperkingen aannemen. De wet REA was uiteindelijk geen lang leven beschoren. Veel van de met deze wet ingevoerde instrumenten zijn in de jaren die volgden afgeschaft en uiteindelijk verdween de regeling met de komst van de Wet WIA uit 2005 geheel van het tapijt. Vooral de etikettering arbeidshandicap en arbeidsgehandicapt werd minder gelukkig bevonden, omdat zulke kwalificaties benadrukken wat iemand niet meer kan in plaats van wat nog wel mogelijk is. Wel van structurele aard is de verantwoordelijkheidsverdeling voor de instituties van het RR, die met de wet REA systematisch systematischer dan voorheen in de wet werd verankerd. Deze staat tegenwoordig in de structuurwet SUWI. Het beoogde sluitstuk van de herziening was de WVP uit Deze bracht een gedetailleerd set regels (het zogenaamde spoorboekje bij re-integratie ) voor werkgevers en werknemers op het moment dat een werknemer door ziekte uitvalt, versterkt met sancties wanneer deze niet of onvoldoende worden nageleefd. Werknemers zetten met een oncoöperatieve houding hun recht op loon op het spel en in het uiterste geval de bescherming tegen een ontijdig ontslag. Werkgevers kunnen door het UWV bestraft worden met een verlenging van de wettelijke loonplicht bij ziekte. In ditzelfde jaar kwam het rapport uit van een adviescommissie over de toekomst van de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Commissie Donner, 2001), dat de opmaat zou worden tot een unaniem SER-advies over dit onderwerp (SER, 2002). Samen met Donner heeft dit advies aan de basis gestaan van het tweede deel van de herziening van het arbeidsrechtelijke RR, de verdubbeling van de loondoorbetalingsplicht bij ziekte en de vervanging van de WAO door de Wet WIA. Wet WIA betekende ten opzichte van de WAO een systeembreuk. Waar de WAO zich richtte op alle arbeidsongeschikten in de zin van deze wet, kent de Wet WIA twee uitkeringsregimes: één voor degene van wie wordt aangenomen dat hij structureel geen noemenswaardige arbeidsmogelijkheden meer heeft. Het andere voor de (grootste) groep met nog wel resterende arbeidscapaciteit of die dit binnen afzienbare tijd zal (terug)krijgen. De eerste categorie valt onder het bereik van de IVA, voor de tweede groep geldt de regeling WGA. Beide, IVA en de hier centraal staande WGA-regeling, staan als deelregeling in de Wet WIA. In deze WGAregeling staan, behalve inkomensvoorzieningen voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, ook bepalingen die relevant zijn voor het arbeidsovereenkomstenrecht. RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

15 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT Dat neemt niet weg dat de Wet WIA een overwegend sociale-verzekeringsrechtelijke regeling is. Wij zullen het verslag dan ook vervolgen onder deze tweede noemer SocialeVerzekeringsrecht De Wet WIA verfijnde de sanctie, die in 2001 met Poortwachter was ingevoerd, voor de werkgever die het met zijn re-integratieverplichtingen niet zo nauw neemt. Voornaamste reden voor deze verfijning was de kritiek over het punitieve karakter van de regeling waardoor deze met meer processuele waarborgen omgeven zou moeten worden dan de wetgever bereid was aan de maatregel te verbinden (Noordam, 2003). Tegelijk kwam er een vergelijkbare sanctie in de ZW voor werkgevers van werknemers die na de beëindiging van het dienstverband ZW-gerechtigd zijn (hierover Fase, 2003). Ook werd het met de wet PEMBA ingevoerde ERD concept verder uitgebouwd. Diens re-integratietaak werd nader gespecificeerd en hem werd de bevoegdheid gegeven een maatregel op te leggen aan de WGA-gerechtigde die onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie. Wel komt de hem daarbij meer beleidsvrijheid toe dan het UWV, wiens ruimte met de Wet Boeten Maatregelen aanzienlijk was ingeperkt (Wet Boeten maatregelen, 1996 en voor de in 1996 herziene ABW 1997). Het activeringsconcept heeft ook, zij het in mindere mate, sporen getrokken in de Werkloosheidswet en de Ziektewet. De WW (1987) kende al een dwingend geformuleerd geheel aan arbeidsplichten, onderstreept met een sanctiebepaling die de uitvoerder eveneens weinig beleidsruimte liet. Daartegenover kwamen nu zekere rechten voor de werkzoekende, zoals het recht op arbeidsondersteuning, ruimere mogelijkheden om met behoud van uitkering een opleiding te volgen of onbeloonde arbeid te verrichten en soepeler regels om vanuit de WW een eigen bedrijf te starten. Ook werd een gedeeltelijke werkhervatting financieel aantrekkelijker gemaakt. Dit vond plaats door de arbeid-moet-lonen berekeningssystematiek uit de WGA ook in de WW te incorporeren. In de ZW, ten slotte, werd het uitgangspunt dat ziek voor de bedongen arbeid betekent dat het UWV de betrokkene een jaar lang met rust moet laten, verlaten. Er kwamen ook in deze wet enige op werkhervatting gerichte rechten en plichten, versterkt met sancties voor de ZW-gerechtigde die een passend arbeidsaanbod of een aangeboden scholing zonder goede grond van de hand wijst. 15 Maar de meest ingrijpende wijziging in het sv-recht is toch wel de hervorming van de uitvoeringsstructuur op het beleidsdomein werk en inkomen. Wegbereiders voor deze omslag waren twee (parlementaire) onderzoeken die, elk vanuit een ander perspectief, zware kritiek leverden op het bestaande systeem. Het ene, een parlementair onderzoek naar wat wel het uit de hand lopen van de WAO wordt genoemd, resulteerde in een rapport waarin de zwarte piet voor dit fenomeen in overwegende mate bij de door de sociale partners bestuurde bedrijfsverenigingen werd gelegd. Het beleid van deze bedrijfsverenigingen was te sterk bepaald geweest door administratie en het juist, tijdig en correct uitkeren en te weinig gericht op preventie, re-integratie en kosten- reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

16 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT beheersing. (Buurmeijer, 1993, hierover in kritische zin Levelt-Overmars, 1994). De commissie bepleitte een activerender stelsel dat de prikkels daar legt waar ze direct gevoeld worden. De uitvoering diende regionaal te worden opgezet zonder invloed in de gevalsbehandeling van werkgevers en werknemers, en er diende een bestuurlijke scheiding van toezicht en uitvoering te komen. Vergelijkbare observaties kwamen twee jaar later van de Commissie van Dijk in het kader van de evaluatie van de Arbeids-voorzieningenwet Directe aanleiding tot het uitbrengen van dat rapport was de wettelijk voorziene wetsevaluatie, maar minstens zo belangrijk voor de gevolgen die aan het rapport verbonden zouden worden was de politieke wens het systeem van de arbeidsvoorziening op de schop te nemen. Dat sprak bijvoorbeeld uit de observatie in het rapport over een gebrek aan vertrouwen tussen overheid en sociale partners op dit terrein (Sol, 2003). 16 De gedachtevorming over een andere uitvoeringsstructuur nam enige jaren in beslag. Dit kwam niet alleen doordat het concipiëren van een ander systeem veel tijd kost, maar ook doordat de analyse van wat was misgegaan wel werd gedeeld, maar er over het juiste medicijn grote verdeeldheid bestond (Noordam, 2002b). De ontwikkelingen in de jaren negentig spreken op dit punt boekdelen. Begin jaren negentig hadden de sociale partners meer zeggenschap in de arbeidsvoorziening gekregen, aan het eind van het decennium raakten zij deze weer volledig kwijt. In de sociale verzekeringen werd eerst in de richting van privatisering gekoerst om vervolgens met een draai van 180 graden bij een volledig publieke uitvoering uit te komen. (Van Gestel c.s., 2009, Westerveld, 2010). De uiteindelijke structuurwet werk en inkomen (wet SUWI, 2001) heeft dan ook twee diametraal tegengestelde versies gekend. Wet SUWI I stond voor een private markt met concurrerende uitvoeringsinstellingen. In de nu geldende wet SUWI is het marktconcept gereserveerd voor de re-integratiedienstverlening en is de uitvoering van de werknemersverzekeringen in publieke handen gebleven. De bestaande uvi s opvolgers van de eerder genoemde bedrijfsverenigingen gingen op in één Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de taken van de arbeidsvoorzieningsorganisatie kwamen in handen van één eveneens publiek Centrum voor Werk en Inkomen. De rol van de sociale partners was uitgespeeld, althans zij werd beperkt tot een adviesrol in een hiertoe speciaal ingericht adviesorgaan, de Raad voor Werk en Inkomen. Wel zouden zij hun rol nog kunnen pakken op het alternatieve speelveld van de ERD werkgevers. Wet SUWI staat, aldus de toelichting, voor twee doelen: het bevorderen van arbeidsparticipatie en het waarborgen dat iedereen die daar recht op heeft tijdig de juiste uitkering krijgt. Ten behoeve van deze eerste doelstelling formuleert de wet twee modaliteiten: een gedeelde verantwoordelijkheid van alle uitvoerenden op het terrein van arbeid en inkomen en de samenstelling van een evenwichtig pakket van rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. Als voorbeeld van de rechten in dit evenwichtige pakket noemde de memorie van toelichting het recht op infor- RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

17 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT matie, op begeleiding en op instrumenten gericht op re-integratiebevordering, maar bijvoorbeeld ook het recht op bezwaar en beroep (MvT wet SUWI: 6-9). Vier jaar na de inwerkingtreding van de wet SUWI viel het politieke besluit UWV en CWI samen te voegen tot één instantie voor arbeidsvoorziening en uitkeringsverstrekking. Deze fusie werd per 2010 een feit. Werkgevers, werknemers en werkzoekenden hebben tegenwoordig voor de arbeidsbemiddeling en de uitkeringsverstrekking te maken met één en dezelfde instantie, het UWV/CWI socialevoorzieningenrecht Begin jaren negentig stond het recht op financiële ondersteuning voor wie zonder middelen van bestaan verkeert in de ABW van Ook van die wet werd op een zeker moment vastgesteld dat deze in termen van activering tekortschoot. De doorstroming naar betaalde arbeid was te klein, het aantal blijvers in de bijstand te groot. De wet was bovendien door het grote aantal uitvoeringsregels onnodig complex en als gevolg hiervan behoorlijk fraudegevoelig (Commissie van der Zwan, 1993). Deze conclusie luidde het einde in van de ABW en de invoering van een moderner en verondersteld activerender Abw (1996). Ook deze wet werd vier jaar later geëvalueerd en uit die evaluatie kwam naar voren dat wet en bijbehorende flankerende regelingen, zoals de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) en het Besluit In- en Doorstroombanen, het niet eens zo slecht gedaan hadden (Noordam, 2002a). Wel werd door gemeenten steen en been geklaagd over een teveel aan bureaucratie, dat hen belette een slagvaardig re-integratiebeleid te voeren. Het zou in hun optiek efficiënter en ook effectiever kunnen als de rijksoverheid het werkdeel van de regeling zou decentraliseren, zowel financieel als beleidsinhoudelijk. Dit D-woord was in een eerder akkoord tussen rijk en gemeenten ook al eens gevallen en had toen geleid tot de toekenning van (nog meer) bijzondere geldstromen voor re-integratie. Maar met het aantreden van het kabinet Balkenende I viel deze suggestie in vruchtbaarder aarde. In het regeerakkoord werd opgenomen dat de Abw en de flankerende regelingen zouden opgaan in één geïntegreerde regeling waarin, meer nog dan in de huidige regeling, het uitgangspunt werk-boven-uitkering leidend zou zijn. Deze intentie spreekt uit de naam van de nieuwe wet WWB in plaats van ABW hij spreekt ook uit de volgorde van rechten en plichten. De bepalingen over de arbeidsinschakeling gaan vooraf aan die over de bijstand. Maar de meest ingrijpende wijziging en ook de hoofdreden tot de hervorming, is het toeschuiven aan de gemeenten van de inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid voor het werkdeel van het bijstandsbudget. Voerden zij voorheen de wet in medebewind uit, onder de WWB zijn zij leidend in de uitvoering en financiering van een door henzelf te ontwikkelen re-integratiebeleid. 17 Als de wet vier jaar later wordt geëvalueerd, komt naar voren dat de beoogde cultuuromslag inderdaad is bereikt. Wel zijn bij die vaststelling enige kanttekeningen op zijn plaats. Zo is de geconstateerde volumereductie voor een deel toe te schrijven aan een reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

18 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT verschuiving naar andere regelingen, zoals de Wajong. Ook kan de Work First benadering waarvoor veel gemeenten gekozen hebben, tot gevolg hebben dat mensen afhaakgedrag vertonen en zo verdwijnen in het legioen niet werkende niet uitkeringsgerechtigden (NUGGERS). Ten slotte brengt een systeem dat gemeenten op cijfermatige uitstroom beloont het gevaar met zich, dat deze de relatief kansrijke groepen laten voorgaan, waardoor de doelstelling dat iedereen moet kunnen meedoen in gevaar komt. (Noordam & Klosse, 2008 o.v.n. Koning et al en Bunt et al. 2008). De laatste maatregel onder de noemer bijstandsrecht is de Wet Investeren in Jongeren (WIJ 2009). Deze verplicht gemeenten om elke jongere die zich aan het bijstandsloket meldt een passend werkaanbod te doen of een leertraject aan te bieden en is als zodanig bezien vanuit het decentraliseringsconcept van de WWB een stap terug. Een individuele aanspraak op een leerwerktraject wordt met de WIJ niet geboden. De regeling is eerst en vooral een dwingend geformuleerde taakstelling van het centrale aan het lokale bestuur. Met de WIJ verdwijnt het recht op bijstand voor de doelgroep van deze regeling uit de WWB. 18 Schematisch is een en ander als volgt samen te vatten. Arb.overeenkomstenrecht Socialeverzekeringsrecht weken loonplicht Afschaffing recht op bij ziekte. Verplichting ziekengeld eerste 2-6 tot uitbesteding van weken voor werknemers controle. met een loonplichtige werkgever weken wordt 52 6 weken wordt 52 weken weken 1996/97 Wet Boeten Maatregelen. Aanscherping sanctionering; inperking beleidsruimte uitvoerder 1998 Invoering keuringsverbod bij aanstelling. Uitbreiding re-integratiesubsidies Premiedifferentiatie naar WAO-instroom. Invoering mogelijkheid to opt out. Wettelijke verankering van re-integratie verantwoordelijkheden Sociale voorzieningenrecht Klassieke ABW wordt meer activerende Awb Idem RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

19 DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT Arb.overeenkomstenrecht Socialeverzekeringsrecht Sociale voorzieningenrecht 2001 Precisering norm goed werkgeverschap en goed werknemerschap bij ziekte; doorbreking opzegverbod bij overtreding werknemer Publieke invulling gedragsregels bij ziekte voor werkgever en werknemer; invoering verlengde loonplicht bij overtreding werkgever 2002 Oprichting UWV. Herformulering verantwoordelijkheidsdeling. Introductie evenwichtige pakket 2004 Decentralisering bijstand: Awb wordt WWB 2005 Relatie ERD en voormalige werknemers wordt bestuursrechtelijk Precisering rechten en plichten van ged. arbeidsgeschikte werknemer tijdens en na periode v. loonplicht Samenvoeging CWI en UWV tot één loket voor uitkering en arbeidsvoorziening WIJ. Centralisering verantwoordelijkheid tot activering van jongeren 19 reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

20