Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap > Retouradres Postbus BL Den Haag Ministerie van Financiën t.a.v. de heer drs. P.W.A. Veld, directeur-generaal Belastingdienst Postbus EE DEN HAAG Rijnstraat 50 Den Haag Postbus BL Den Haag Contactpersoon L. Hovy T hovy@crfgoedinspectie.nl IPC april 2013 Betreft Vervolg inspectie Belastingdienst Bijlagen 1 Geachte heer Veld, In 2012 heeft de Erfgoedinspectie een vervolginspectie uitgevoerd bij de Belastingdienst. Doel van de vervolginspectie was na te gaan, in hoeverre de dienst de aanbevelingen van de Erfgoedinspectie naar aanleiding van de incidentinspectie in 2009 had uitgevoerd, en of de maatregelen het gewenste effect hadden gehad. Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en mogelijkheden tot verbetering voor de informatiehuishouding. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet Algemeen beeld In 2009 deed de Erfgoedinspectie drie aanbevelingen: alle procesgebonden informatie binnen de kaders van de Archiefwet te brengen; sterker en gerichter te sturen op de implementatie hiervan binnen de gehele organisatie; en als onderdeel hiervan een kwaliteitszorgsysteem in te richten. De eerste aanbeveling is wel in beleid maar nog niet in de praktijk omgezet. Er is een eensluidende opvatting over archiefbescheiden geformuleerd, deze is echter nog met breed doorgedrongen in de organisatie, laat staan praktijk geworden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de formeel vastgelegde opvatting over archiefbescheiden nog niet 'automatisch' via de enterprise- en domeinarchitecturen bij het ontwerp en de bouw of herinrichting van alle informatiesystemen wordt meegenomen.

2 Wel is positief dat er momenteel een archiefbeheersysteem wordt ingericht waarin uiteindelijk alle procesgebonden documenten en gegevens worden beheerd Er is een versterkte sturing op het archiefwettelijke beleid binnen de informatievoorziening gekomen. Hoewel dat beleid niet op dezelfde plek als het ICT-beleid is gepositioneerd, namelijk bij de Chief Information Officer (CIO), is er veel meer samenhang tussen die taakgebieden gekomen. De verantwoordelijkheden zijn in principe helder en werkbaar belegd: de CIO bewaakt via de concernarchitectuur de implementatie van alle wettelijke kaders, waaronder die van de Archiefwet; de facilitair directeur (B/CFD) is verantwoordelijk voor het archiefwettelijke beleid. In de praktijk treedt de plv. directeur B/CFD als aanjager van het archiefwettelijke belang op. Deze verantwoordelijksverdeling heeft echter nog niet geresulteerd in een informatiehuishouding die voor alle informatiesystemen voldoet aan de archiefwettelijke eisen. i9apni2oi3 Het kwaliteitszorgsysteem is voor een belangrijk deel ingericht en beproefd. Het systeem werkt echter nog niet bij alle onderdelen van de Belastingdienst en de vereiste verantwoording (rapportage) aan de directeur-generaal of de CIO heeft nog niet plaatsgevonden. Positief is de betrokkenheid van de Auditdienst Rijk bij de kwaliteitscontroles van informatiesystemen, waarbij ook archiefwettelijke eisen worden getoetst. Conclusie en aanbevelingen Mijn algemene conclusie is dat de Belastingdienst wel de voorwaarden voor archiefwettelijke kaders, sturing en systematische kwaliteitszorg heeft vastgelegd, maar deze nog onvoldoende in de organisatie heeft geïmplementeerd. Dit betreft vooral de gegevenshuishouding. Als gevolg hiervan loopt de Belastingdienst het risico dat de procesgebonden informatie onvoldoende toegankelijk is, verloren gaat of niet tijdig vernietigd wordt. Om deze risico's te ondervangen, doe ik u de volgende aanbevelingen: Implementeer de door de Belastingdienst vastgelegde kaders voor het beheer van de archieven in de gehele organisatie en in de gehele informatiehuishouding. Breidt het kwaliteitszorgsysteem uit naar de gehele organisatie en de gehele informatiehuishouding en stuur op de realisering van de verbeterpunten. Ik verzoek u om bovenstaande aanbevelingen uit te voeren. Graag ontvang ik van u een schriftelijke reactie op bovenstaande aanbevelingen, waarin u Pagina 2 van 25

3 tevens aangeeft wanneer de organisatie de aanbevelingen uitgevoerd zal hebben. In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op de bevindingen van deze vervolginspectie, waarin - indien relevant - op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. Een aparte paragraaf is gewijd aan de specifieke tegenmaatregelen die de Belastingdienst genomen heeft om een herhaling van het incident in 2008 te voorkomen. 19 april Zoals in de aankondigingsbrief werd vermeld, wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Ik zal een kopie van deze brief sturen naar de waarnemend CIO van de Belastingdienst, de heer drs. A.H. van Luijn en de Algemene Rijksarchivaris. Met vriendelijke groet, mw. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur Collecties en Archieven Pagina 3 van 25

4 Bijlage 1 Bevindingen vervolginspectie Belastingdienst april Inleiding In 2012 heeft de Erfgoedinspectie bij de Belastingdienst een vervolginspectie uitgevoerd. Hiermee wilde de Inspectie nagaan of en in hoeverre deze organisatie de in 2009 gedane toezeggingen heeft geïmplementeerd. In bijlage 2 en 3 zijn de gevolgde procedure en de informatieverzameling verantwoord. Achtergrond vervolginspectie De inspectie in werd uitgevoerd naar aanleiding van een incident waarbij de aangiften van honderdduizenden belastingplichtigen werden verminkt en de Belastingdienst reputatieschade leed. De Inspectie onderzocht daarbij de oorzaken en de preventieve maatregelen die de Belastingdienst had genomen - of nog zou nemen - om herhaling te voorkomen. Daarnaast resulteerde de inspectie in een aantal structurele verbeterpunten. De Erfgoedinspectie deed daarover drie aanbevelingen: 1. Verwerk de archiefwettelijke en andere informatiewettelijke eisen in de architectuur en daarvan afgeleide ontwerpen; betrek hierbij alle informatiesystemen en niet alleen de archiveringssystemen. 2. Stuur steviger op het toepassen van wettelijke normen in de informatiehuishouding en positioneer het uitvoeringsbeleid rondom de informatiewetgeving op een zodanige plaats in de organisatie dat sturing daarop verzekerd is. 3. Richt naast de controlsystematiek een reguliere auditsystematiek voor de informatiehuishouding in en sluit hierbij aan bij de departementale Baseline digitale informatiehuishouding en het daarvan afgeleide zelfevaluatieinstrument. De directeur-generaal van de Belastingdienst (DG Bel) heeft in zijn reactie de aanbevelingen overgenomen en hierbij enige toezeggingen gedaan. 1 1 Zie resp. Rapportage incidentinspectie Belastingdienst. Aangiften Inkomstenbelasting Erfgoedinspectie (juli 2009, en brief van de directeurgeneraal Belastingen van 17 september 2009, kenmerk DGB/2009/U4916. Pagina A van 25

5 19 april 2013, 50539é Doel: vervolginspectie Dë Erfgpedinspectië' heeft in.2012 onderzocht of de Belastingdienst de hierboven opgesomde aanbevelingen in zijn;beleid en organisatie heèft geïmplementeerd (zie paragraaf l);.-tijdens de inspectié.werd met de. Belastingdienst teruggekeken op de uitvoering van eerdere verbeterprogramma's. 2 Daarnaast heeft ze onderzocht welke specifieke maatregelen de. Belastingdienst heeft doorgevoerd'om een herhaling van een vergelijkbaar incident met een grote mate van' zekërhéid uit te sluiten (zie paragraaf 2). Omdat ten. tijde van de aankondiging van de inspectie een incident optrad waarbij op grote scbaal-poststukkervölëkën lzpekgëraakt, heeft'de'inspëctie dit incident in het onderzoek meegenomen (zie paragraaf 3). Het onderzoek richtizich öp alle werkprocessen, orgariisatiëondemej'en en archiefvormen bij de;uitvoerihgsörganisatie ivan de Belastingdienst. 1. Uitvoering aanbevelingén inspectie 2009 De drie aanbevelingën betreffen dë tdëpassing van de archiefwettelijke normen in de informatiëhuishouding; de [yerantvypprdéiijkheid voor het beleid en het beheer van de procesgebonden informatie en de toepassing van een kwaliteitssystemati.ek J. 1.1 Toepassing archiefwettelijke normen De Erfgoedinspectie concludeerde in 2009 dat de Belastingdienst geen eensluidende opvatting,had ovehdeim reikwijdtë van de Archiefwet? Zë deed de volg'endë.aanbeveling: Aanbeveling inspectierapport 2009 < Juist omdat de Belastingdiènst in- ën ëxtern ih alle mogelijke informatieketens opereert, mojetvèrjèel^duidénjke dienstbrede normstelling zijn. Het is zaak dat de Belastingdienst in zijn gehele Met name het Masterplan I documenthuishduding (2004) en het programma Post t/m Archief Vppr een beknopterevaluatie yan: Masterplan 1,; zié bijl. 1 van Masterplan II Docümënthuishpuding^ incidentihspectië in i ; én ènigeivéföölgactiés door de Erfgoedinspectie tot stand." "'">! ' : ' i - -., Pagina 5 van 25

6 informatiehuishouding de archiefwettelijke en de departementale normen, zoals de Baseline digitale informatiehuishouding, integreert in de informatiearchitectuur en daarvan afgeleide ontwerpkaders. Onderdeel van de informatiehuishouding moet ook de gegevenshuishouding zijn. 19 april Bevindingen en conclusie 2012 De conclusie en aanbeveling èn de reactie daarop van de DG Bel gaven aanleiding de volgende vragen te stellen: 1. Hanteert de Belastingdienst inmiddels een eensluidende opvatting over de definiëring van archiefbescheiden en de reikwijdte van de Archiefwet? 2. Zijn de archiefwettelijke normen inmiddels ingebed in de informatiearchitectuur? 3. Voldoen de geautomatiseerde systemen aan de archiefwettelijke eisen? (ad 1) In oktober 2011 heeft de Belastingdienst de Regeling archiefbeheer Belastingdienst 2011 (RAB, 2011) vastgesteld. Deze regeling stelt nadere regels aan de uitvoering van archiefwettelijke normen binnen de Belastingdienst. Het geeft invulling aan het begrip archiefbescheiden. Het begrip archief wordt omschreven als: 3 het geheel of verzameling van archiefwaardige informatieobjecten... werkprocesgebonden informatie(objecten), dat wil zeggen alle informatie(objecten) die de Belastingdienst ontvangt, produceert of verzendt op grond van de uit te voeren taken (werkprocessen) en die een bepaalde periode bewaard moeten worden conform de daarvoor in de Archiefwet, het Archiefbesluit en de Archiefregeling gestelde eisen. Het sleutelbegrip 'archiefwaardige informatieobjecten' keert in de andere begripsomschrijvingen telkens terug. Dit begrip geeft volgens de Inspectie een eenduidige uitleg van het archiefwettelijke begrip archiefbescheiden. De uitleg houdt rekening met de digitale informatie die in werkgerelateerde informatiesystemen opgenomen, gecreëerd en afgeleverd wordt. In de verschillende kaderdocumenten die de Belastingdienst voor het De Belastingdienst geeft geen begripsbepaling van archiefbescheiden, omdat dit al in de Archiefwet staat. Pagina 6 van 25

7 informatiebeheer hanteert, en zelfs in de RAB 2011, heeft het begrip archiefbescheiden echter een verschillende betekenis. Soms beschrijven de geraadpleegde documenten alle aanwezige archiefbescheiden van de Belastingdienst, inclusief de ongestructureerde massale gegevens; in andere documenten ligt de focus nog sterk op de papieren documenthuishouding. Tijdens de inspectie is dat door de Belastingdienst ook bevestigd. Daarbij constateerden dienst en Erfgoedinspectie wel dat de recentere beleidsdocumenten zich steeds meer richten op de gehele informatiehuishouding: ICT en documenthuishouding. De eerstverantwoordelijke voor de ICT, de Chief Information Architect (CIO), gaf overigens aan dat de Belastingdienst geen helder beeld heeft van wat 'archiefwaardige' informatie is. De Belastingdienst onderscheidt twee domeinen in de informatiehuishouding: het ene domein omvat de massale gestructureerde digitale informatie (de gegevens), het andere domein betreft de ongestructureerde informatie (documenten). De Belastingdienst maakt op dit moment een overgang mee van papier naar digitaal werken. Zo worden met ingang van 2013 de papieren aangiften inkomensheffing na digitalisering direct vernietigd en verder digitaal beheerd." In deze overgang is zij zich er steeds meer van bewust dat er sprake is van een informatiehuishouding, in plaats van een documenthuishouding. De plv. directeur van het Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (B/CFD), tevens directeur unit Documenthuishouding, geeft aan dat er een ontwikkeling plaats vindt waarbij archivering binnen de hele dienst steeds minder geassocieerd wordt met papieren afgedane dossiers, maar meer aan de voorkant van het primaire proces wordt geplaatst. (ad 2) Na het incident in 2008 heeft de Belastingdienst een concernarchitect aangesteld. In januari 2011 is de Concernarchitectuur Belastingdienst vastgesteld. De archiefwettelijke eisen zijn niet expliciet in de principes van de concernarchitectuur verwerkt. De CIO vindt goede archivering van de informatie belangrijk. Er wordt nu gewerkt aan de specifieke architecturen van de bedrijfsonderdelen. Het onderwerp archivering zal in de architectuur van B/CFD worden opgenomen (zie punt 3 hierna). In de Domeinarchitectuur Ontvangen en Mededelen (sectie II) wordt expliciet aandacht besteed aan archivering. 19 apr ' Zie het in bijlage 2 genoemde Besluit tot digitale vervanging. Pagina 7 van 25

8 (ad 3) De Belastingdienst heeft naast de RAB 2011 de afgelopen drie jaar verschillende beleidsdocumenten opgesteld om de informatiehuishouding op orde te brengen en te houden. In deze documenten zijn de archiefwettelijke normen in samenhang met de primaire taken uitgewerkt. Het huidige digitale archiefsysteem DAS voldoet niet aan de archiefwettelijke eisen. In december 2009 werd het Masterplan II Documenthuishouding Digitaal vastgesteld. Het Masterplan heeft de status van visiedocument en geldt voor de gehele informatiehuishouding en de gehele dienst. Het heeft een looptijd tot Een van de actielijnen is de ontwikkeling van een digitaal archiefsysteem dat voldoet aan de archiefwettelijke eisen. In november 2011 is daartoe in de Concernarchitectuurboard een Bus/nesscase vastgesteld, waarin daarvoor verschillende scenario's zijn uitgewerkt. In 2012 is op basis van de businesscase een concept Globaal Ontwerp Digitaal Archief opgesteld waarin het scenario 'centraal intern' is uitgewerkt. Centraal intern betekent dat de Belastingdienst in eigen beheer een centrale digitale archiefvoorziening (ARC) wil ontwikkelen waarop alle onderdelen van de organisatie voor de archivering van zijn archiefbescheiden zullen aansluiten. De Belastingdienst kan daarmee, zo is de bedoeling, betrouwbare informatie ter beschikking stellen aan het primair proces en extern aan burgers en bedrijven (via MijnBelastingdienst). Het Globaal Ontwerp formuleert als streefbeeld: 6 Het streven is om alle ongestructureerde en gestructureerde archiefwaardige informatieobjecten (uit centrale en lokale processen) via generieke services op te nemen in een digitaal archief en beschikbaar te stellen aan alle uitvoerende en ondersteunende processen binnen de Belastingdienst (die deze informatieobjecten mogelijk beschikbaar stellen buiten de Belastingdienst). Optimale eenduidigheid en transparantie bij de vastlegging zijn kritische succesfactoren. Dit wordt het beste bereikt door een generiek metadataschema met centrale regievoering. Het digitale archief is logisch gezien één geheel, transparant te ontsluiten. In de techniek kan evenwel de situatie ontstaan dat er verschillende archiefsystemen naast elkaar staan die middels generieke zoekfunctionaliteit transparant te ontsluiten zijn. 19 apr ' Naderhand ondersteund door de Beleidsvisie B/CFD Documenthuishouding [2012]. 6 Zie pag. 7 van versie 0.9 (juni 2012). Pagina 8 van 25

9 Dit Globaal Ontwerp; is in eerste instantie niet geaccordeerd door de,, - Architectuürboard, omdat deze vond dat de vepantwoordejijkheden intern - voor de aansluiting op dit archiefsysteem nog; nader moesten worden': uitgewerkt. B/CFD zal eigenaar worden van het systeem, maar zal geeneigenaar zijn van cte archiéfbësch'eidën; datjzijivde archiefvormende.. bedrijfsonderdelen. Dit betekent niet dat het Globaal Ontwerp van de baan is. In de eindfase van dë inspectie.kyyam^een,nieuwe versie tot stand', ; dat in het voorjaar van 2013 ter goedkeuring, wordt voorgelegd. Het archiefsysteem ARC werd in de tussentijd gebouwd en naari verwachting moet dit systeem in maart operationeel worden. 19 april 2013 Onze' referentie ". ". Conclusie 2012 Over het begrip archiëf(bescheiden) bestaat bij de Belastingdienst.vyel een formele eenduidige uitleg, maar.deze heeft ih de praktijk nog niet tot een; breed gedeelde eerisiuidende' opvatting,gèleid. Hoewel.er op bestuurlijk niveau zeker aandacht is voor de opnpmingivan archiefwettelijke begrippen en eisen in de architectuur, zijn,deze nog niet.in de meeste architecturën en ontwerpen opgenomen, en bijgëvplg èyenrnjn in de meeste, informatiesystemen. Het plan,voor de pntwikkêiihg, en invoering van, een'integraal digitaal archiefsysteem (ARC) is een flinke stap in de richting naar een, archiefwettelijk vormgegeven digitalè! behëersomgèying. Het maakt echter het opnemen van dëjarchieffühctië en de'daarbij behorende wettelijke "eisen in andere informatiesystemen met archiefwaardigé ihfonmatieobjecten niet overbodig. Aanbeveling Implementeer de bestuurlijke opvatting overthet sleutelbegrip, archiefbëscheiden in de praktijk vari d? Belastingdienst, en neem de... archiefwettelijke kaders op in de'arch'itectureri, ohtwërpën en ih de systemen. 1.2 Sturing op de informatievoprzienihg conform archiefwettelijke kaders In 2009 zag de Erfgoedinspectie een yerjsnippering-yan de verantwoordelijkheden met betrekking tot het beleid eh hetjbeheer van de procesgebonden informatie. Ze concludeerde dat het.archiefbëleid zich niet tot alle informatieprocessen uitstrekte en dat als gevolg daarvan de! uitvoering door de Belastingdienst van archiefwettelijke ëisëh'spaak liep.-om het archiefwettelijke belang beter in de; strategie op hët gebied van dë informatievoorziening te verzekeren, dëë.d ze dë volgende aanbeveling: Pagina 9 van 25

10 19 april 2013 Aanbeveling inspectierapport n z e r e f e r e n t j e De verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot het beleid en beheer van de procesgebonden informatie moeten expliciet belegd worden en zodanig binnen de organisatie gepositioneerd worden dat de informatierechtelijke en interne normen in het ontwerp en het beheer van de informatiesystemen hun vaste plaats krijgen Bevindingen en conclusie 2012 De conclusie en aanbeveling in het inspectierapport en de reactie van de Belastingdienst daarop leidden tot de volgende vragen bij de Erfgoedinspectie: 1. Zijn de verantwoordelijkheden voor het beleid expliciet belegd? 2. Strekt de verantwoordelijkheid voor het archiefwettelijke beleid zich tot alle informatieprocessen uit en wat houdt deze verantwoordelijkheid in? 3. Is de uitvoering van het archiefwettelijke beleid duidelijk belegd? (ad 1) Het Masterplan II documenthuishouding agendeerde in 2009 het positioneringsvraagstuk als een voorwaardelijke actielijn: verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden moesten duidelijk belegd worden, om de juiste sturing te krijgen op het op orde brengen van de document- en informatiehuishouding (pag. 13). Is de Belastingdienst hierin geslaagd? De beleidsverantwoordelijkheid voor de informatievoorziening van de Belastingdienst is complex georganiseerd: de algehele strategie voor de informatievoorziening berust bij het cluster IV-beleid, aangestuurd door de CIO; het archiefwettelijke beleid is ondergebracht bij B/CFD, de facilityorganisatie van de Belastingdienst. En ten derde is er een grote uitvoeringsdienst voor de massale geautomatiseerde processen: de Centrale Administratie (B/CA). De verantwoordelijkheden en taken van de drie partijen zijn niet in één samenhangend document vastgelegd. Tijdens de inspectie is de samenhang wat inzichtelijker geworden. De CIO is eerstverantwoordelijk voor het IV-beleid en via de concernarchitect voor de concernarchitectuur. Hij ziet er op toe dat de architectuurkaders, waaronder de archiefwettelijke voorschriften, bij het ontwerp van informatiesystemen in acht worden genomen. Bewustzijn van het belang van de archieffunctie is zeker aanwezig bij IV-beleid, maar de IV-keten van de Belastingdienst is groot en omvat ca specialisten. De archiefwettelijke functie is slechts een van de belangen, en kan in de belangenafweging van 'business' en IT 'sneuvelen'. Pagina 10 van 25

11 De directeur B/CFD moet daarom een aanjaagfunctie vervullen om de archiefwettelijke kaders daadwerkelijk in alle domeinen van de informatiehuishouding ingang te doen vinden. In art. 9 RAB 2011 heeft B/CFD de nieuwe taak gekregen het archiefwettelijke (uitvoerings)beleid in de concernarchitectuur op te (doen) nemen. De CIO moet in de concernarchitectuur de archiefwettelijke normen als randvoorwaarde opnemen. Dit is echter nog niet gebeurd (zie 1.1). In het verlengde hiervan ligt de verantwoordelijkheid van B/CFD om de archieffunctie in de domeinarchitecturen te beleggen. Volgens onze gesprekspartners kan de archieffunctie alleen maar in de architecturen en ontwerpen van informatiesystemen 'van' andere bedrijfsonderdelen een plaats krijgen, als de Belastingdienst een verwijzingsmechanisme naar de domeinarchitectuur van B/CFD gebruikt. 7 Voor dit mechanisme zouden de checklists die in de reviewrondes worden gebruikt, in aanmerking kunnen komen. Hierbij is het wel wenselijk deze al in een eerdere fase aan te wenden. De directeur B/CFD is namens de DGBel verantwoordelijk voor de inrichting, de uitvoering en de kwaliteit van het archiefbeheer. Deze taken ter uitvoering van de archiefwetgeving zijn vastgelegd in de RAB, Binnen B/CFD werd daartoe in een nieuwe DIV-organisatie ingericht, de unit Documenthuishouding, waarin beleid, regie en toezicht naast uitvoering een plaats kregen. De beleidstaken van B/CFD omvatten vooral de inrichting van de organisatie, zoals het opstellen en aanbieden van kaders en beheersinstrumenten. Op dit terrein is de laatste jaren veel werk verricht. 8 Voorts is vastgelegd dat B/CFD 'eigenaar' is van de archieffaciliteiten en -systemen, zoals DAS (art. 9). B/CA is het bedrijfsonderdeel dat verantwoordelijk is voor de geautomatiseerde massale verwerkingssystemen; als grote speler, die de gegevensintensieve processen aanstuurt en uitvoert, heeft B/CA geen formele, wel een feitelijke beleidstaak in de IV-keten. 1 9 a p r ' sossgs (ad 2) De verantwoordelijkheid van de directeur B/CFD heeft meer inhoud gekregen, omdat deze vanuit de concernarchitectuur de specialisatie 'documenthuishouding' toegewezen heeft gekregen. 9 De specialisatie omvat Bedrijfsonderdeelarchitectuur Facilitaire Diensten (CFD), sectie II: processen (versie 0.8, dec. 2012). Zoals de Regeling archiefbeheer Belastingdienst 2011, selectielijsten en de ordeningsstructuren, besluit vervanging d.m.v. digitale reproducties; zie ook bijlage 2. Dit is door de CIO in een Memo aan het MT Belastingdienst voorgelegd. Het is nog niet in het MT vastgesteld, maar volgens onze gesprekspartners wordt er wel naar 'geleefd'. Pagina 11 van 25

12 onder meer het '(digitaal) archiefbeheer'. Zoals we in 1.1 zagen, heeft de Belastingdienst een ruime uitleg vastgelegd van het begrip archief i9apni2oi3. n (bescheiden). 1 " Hiermee strekt de beleidsverantwoordelijkheid van B/CFD zich in principe uit tot alle informatiesystemen die bij de uitvoering van taken procesinformatie opnemen en creëren. B/CFD heeft in tal van recente beleidsdocumenten deze verantwoordelijkheid genomen (zie verder 1.1). B/CFD is zoals hierboven vermeld direct verantwoordelijk geworden voor het archief beheersysteem DAS. Ze heeft bovendien ver gevorderde plannen voor de ontwikkeling van een nieuw archiefsysteem (ARC), dat een veel bredere functie krijgt dan DAS, dat vooral een archiveringsfunctie heeft. Door de ontwikkeling van nieuw beleid voor digitaal archiefbeheer (zie 1.1) heeft B/CFD zich als partij in de IV-keten gepositioneerd. Ze heeft zich daarmee verantwoordelijk gemaakt voor de archieffunctie in andere informatiesystemen dan de archiefsystemen. Bij deze beleidsontwikkeling heeft ze ingespeeld op de plannen die de Belastingdienst ter uitvoering van het WRR-rapport ioverheid recent heeft opgesteld. Een betrouwbare informatiehuishouding is daarin een absolute voorwaarde voor de ontwikkeling naar een ibelastingdienst. 11 (ad 3) In de RAB 2011 zijn de taken bij de uitvoering van archiefwettelijke voorschriften duidelijk vastgelegd. Deze betreffen vooral de documenthuishouding. Eigenaarschap van de gecreëerde informatie (primair proces) en dienstverlening (B/CFD) zijn in de RAB 2011 scherp afgebakend, waardoor de dienstverlening vanuit B/CFD en het opdrachtgeverschap vanuit primair proces gemakkelijker geregeld en uitgevoerd kunnen worden. De taken en werkzaamheden worden in service niveau overeenkomsten (SNO's) vastgelegd. De semistatische archiefbeheerstaak, inclusief personeel, vanaf 2011 is ondergebracht bij de samenwerkingsorganisatie Doc-Direkt, waarmee de Belastingdienst een dienstverleningsovereenkomst heeft gesloten (art. 7 RAB 2011). Bij de dienstverlening door andere partijen van de Belastingdienst, zoals IM B/CA bij het beheer van DAS of de DAS-keten, is de praktische invulling van de wederzijdse verantwoordelijkheden nog niet gerealiseerd. Er is nog geen actieve uitwisseling van behoeften en archiefwettelijke eisen tussen deze twee organisatieonderdelen. 10 Zie ook toelichting op RAB Zie Werkplan ibelastingdienst (jan. 2012) en Beleidsvisie B/CFD Documenthuishouding [2011]. Pagina 12 van 25

13 CondUSie 2012 Hoewel de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van de verschillende i9apni2oi3 belangen en kaders in de informatievoorziening op verschillende plaatsen in de organisatie zijn belegd, is de laatste jaren meer samenhang daartussen ontstaan. Het beeld dat uit de inspectie oprijst, is dat de algemene verantwoordelijkheid bij de CIO berust, en dat de directeur CFD een specifieke verantwoordelijkheid heeft voor de uitvoering van het archiefwettelijk beleid. Door een actief beleid heeft de archieffunctie sterk aan betekenis gewonnen. Dit beleid manifesteert zich niet alleen door kaderstelling en beschikbaarstelling van beheersmiddelen, maar ook of vooral door (plannen voor) dienstverlening in een digitale informatiehuishouding. Tot 2015 is dat vooral de digitale documenthuishouding. In de domeinen waarvoor B/CFD niet primair verantwoordelijk is, spant ze zich in via gestructureerde afstemming van domeinarchitecturen de archieffunctie een vaste plaats te geven. Vooralsnog is er een flinke discrepantie tussen voornemen en realiteit. Het betreft hier vooral de systemen voor massale verwerking, waarvoor B/CA specifiek verantwoordelijk is. Aanbeveling Nu de verantwoordelijkheid voor de sturing helder en werkbaar is vastgelegd, moeten CIO en directeur B/CFD de archiefwettelijke kaders feitelijk in de gehele IV-keten ingang doen vinden. 1.3 Inrichting audit- en controlsystematiek In 2009 concludeerde de Erfgoedinspectie dat een inzichtelijk en samenhangend auditstelsel voor het archiefbeheersysteem nog in de kinderschoenen stond. Aanbeveling inspectierapport 2009 Het is belangrijk dat er voor het uitvoeren van audits van het archiefbeheer een duidelijke taakopdracht aan B/CFD of een ander Belastingdienstonderdeel wordt gegeven. Een auditstelsel moet - naast een planning en controlsystematiek - een prominente plaats in de zelfevaluatie van de informatiehuishouding krijgen. Toepassing van de Baseline digitale informatiehuishouding en het daarbij behorende zelfevaluatie-instrument is een minimumvereiste. Pagina 13 van 25

14 Bevindingen en conclusie 2012 De conclusie en aanbeveling van de Erfgoedinspectie en reactie daarop van de Belastingdienst in 2009 geven aanleiding tot de volgende vragen: Is het kwaliteitssysteem inmiddels ingericht en geïmplementeerd? Voldoet het aan de eisen van de zelfregulering? 2. Welke resultaten en effecten heeft dit systeem sindsdien gehad? 3. Heeft de Auditdienst Rijk (ADR) een auditrol gekregen in de opzet en de werking van het systeem en wat is effect hiervan geweest? In de RAB 2011 is bepaald dat 'de kwaliteit en de uitvoering van het archiefbeheer binnen de gehele Belastingdienst [periodiek] wordt gemonitord'. In art. 23 en 24 is de inrichting van het kwaliteitssysteem formeel vastgelegd. 12 Belangrijke elementen hierin zijn dat de directeur B/CFD belast is met de monitoring bij de archiefvormende bedrijfsonderdelen en dat deze daarnaast periodieke audits door een externe partij laat uitvoeren. Voorts moet er een toetsbaar normenkader zijn. (ad 1) Het kwaliteitssysteem is sinds in opbouw. Aan een aantal noodzakelijke organisatorische voorwaarden is voldaan. Zo is er een verantwoordelijke aangewezen: de directeur B/CFD, en zijn er gekwalificeerde toetsers aangewezen. Er bestaat sinds 2009 een toetsingskader, waarbij eerst gebruikt werd gemaakt van het IKZ-DIV toetsingskader, waarmee binnen het ministerie van Financiën al ervaring was opgedaan. Vanaf 2011 wordt de Baseline informatiehuishouding rijksoverheid, die bindend is voor alle ministeries, als toetsingskader gebruikt. De ADR heeft daaraan nog een aantal 'eigen' toetsingskaders toegevoegd. Er heeft zich, zo lijkt het, een taakverdeling tussen B/CFD en bedrijfsonderdelen ontwikkeld. B/CFD heeft een kaderstellende, adviserend en stimulerende rol naar de bedrijfsonderdelen toe; daarnaast heeft B/CFD vanuit haar specifieke verantwoordelijkheid een sturende rol. De bedrijfsonderdelen monitoren hun eigen informatiehuishouding, waarbij de Landelijke Kantoren binnen hun bedrijfsonderdeel een coördinerende rol spelen. De kwaliteit en uitvoering van het archiefbeheer wordt dus niet door B/CFD zelf gemonitord (anders dan art. 23, tweede lid RAB 2011 voorschrijft). isapnizon (ad 2) Sinds 2010 krijgt het kwaliteitssysteem steeds meer profiel. De ontwikkeling van het kwaliteitssysteem heeft zich gefaseerd voltrokken. In 12 De Archiefregeling, art. 16, spreekt van kwaliteitssysteem, welk begrip we hier verder hanteren. Pagina 14 van 25

15 werd bij een drietal grote bedrijfsonderdelen een quickscan oatum gehouden, die het karakter van een nulmeting had en als resultaat had dat ' apr,,. r de verantwoordelijkheden voor de archiefvorming en het dynamisch archiefbeheer verhelderd werden. In 2011 voerde alleen de Douane een monitor uit en stelde daarvan een rapport op. De rapportage van de quickscan bij de Belastingregio's werd opgehouden (aangeboden febr. 2011), omdat het in verband met de reorganisatie van dit bedrijfsonderdeel geen zin had het rapport aan te bieden. In het uitvoeren van de scan of monitors loopt de Douane voorop. Deze heeft tweemaal zijn archiefbeheer gemonitord, waarbij de opzet de eerste keer centraler was dan de tweede maal. Van de eerste zelfevaluatie ligt een verzamelrapportage gereed, van de tweede actie is het opstellen van een verzamelrapportage aan de DG niet de bedoeling. De aanbevelingen van de rapportages worden volgens de Belastingdienst in de planning en control opgenomen. Hiervan is tijdens de inspectie overigens geen duidelijke verantwoording overlegd. Er is nog niet aan de DG Bel of de CIO gerapporteerd, zoals voorgeschreven in de RAB 2011 en zoals aan de Erfgoedinspectie werd toegezegd. Over de werking van het kwaliteitssysteem is noch door B/CFD, noch door de ADR een oordeel gegeven. Het is niet helemaal duidelijk wat de definitieve inrichting van het kwaliteitssysteem zal zijn. Een aandachtspunt voor de Inspectie is het combineren van de dienstverleningstaak van B/CFD met de toezichtstaak. De monitoring heeft tot nog toe niet bij alle grote bedrijfsonderdelen plaatsgevonden (FIOD, Toeslagen). Ze heeft zich vooralsnog tot de papieren documenthuishouding beperkt. Op verzoek van B/CFD heeft de ADR de afgelopen jaren audits uitgevoerd op de kwaliteit van het scanproces en de verwerking van de gedigitaliseerde aangiftes voor de inkomensheffing in DAS en de DAS-keten (2009, 2012). De uitvoering van de aanbevelingen blijkt in de keten lastiger te realiseren te zijn dan waarop B/CFD direct greep heeft. Nu B/CFD het besluit tot substitutie heeft genomen, ze ondubbelzinnig eigenaar van het DAS-systeem is en een digitaal archiefsysteem in het verschiet ligt, zal ze regelmatig de opzet en werking van het digitale archiefsysteem moeten (laten) onderzoeken. (Ad 3) De ADR heeft geen opdracht gehad de opzet en de werking van het nieuwe kwaliteitssysteem te auditen, zoals de DG Bel in zijn reactie in 2009 had toegezegd. Hierover is ook geen afspraak voor de korte termijn gemaakt. Pagina 1 5 van 25

16 CondUSie Bij de Belastingdienst bestaat niet alleen de noodzaak een kwaliteitssysteem te hanteren, zoals vastgelegd in de RAB 2011, maar ook de wil om dit te implementeren en verder uit te bouwen. Uit de diverse overlegde documenten blijkt dat er een aantal noodzakelijke voorwaarden en instrumenten is ontwikkeld en dat er daadwerkelijk toetsen worden uitgevoerd. De inrichting van het kwaliteitssysteem heeft nog niet een definitieve vorm gekregen. De verbetering via de planning- en controlcyclus is onduidelijk verantwoord; B/CFD heeft nog niet gerapporteerd aan de DG Bel. Het systeem heeft zich nog niet organisatiebreed 'genesteld': verschillende, grote bedrijfsonderdelen zijn buiten beeld gebleven. De toetsing van een digitale verwerkings- en beheeromgeving (DAS-keten) is vooralsnog het domein van de ADR. Door de omschakeling naar een exclusief digitaal archiefsysteem zal deze auditrol noodzakelijkerwijs toenemen. Een aandachtspunt is de 'betrokkenheid' van de partijen bij de zelfevaluaties, waardoor de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming in het geding kan komen. In dit verband is het relevant op te merken dat een review door een min of meer onafhankelijke partij (bijvoorbeeld de ADR) van opzet en werking van het kwaliteitssysteem nog niet werd uitgevoerd. Aanbeveling Neem in de rapportage aan de directeur-generaal der Belastingen een beknopte evaluatie van de inrichting en de werking van het interne toezicht/kwaliteitssysteem op.breidt de reikwijdte van de monitoring uit tot alle informatiesystemen waarin archiefwaardige informatieobjecten zijn opgenomen, en tot alle organisatieonderdelen. apr ' Pagina 16 van 25

17 2. Risicobepérkende maatregelen n.a.v. incident 2008 Als gevolg van een programmeerfout, in de handtè,keningenservi.geva''ni, 'de'yi' Belastingdienst werden delen van de eiektrohische, partigullere aangiften voor dè Inkomstenbelasting 2007 overschreven. De ingekomeni.partigüliere aangiften waren wel; opgeslagen, maar alleen, in verminkte toestand. ;Eënivan de oorzaken voor het verloren gaan-yan informatie in de elektronisch ingediende aangiftenjyyasida^deiontyangen iriformatie:(aangifte en handtekening) niet tijdig in een betrouwbaar beheersregime,werd vastgelegd. Bij grootschalige verstoringen: had dë Belastingdienst daardoor hët: probleem dat ze slechts mét grote irispanriirig dë-ópgeslagenjnforriiatie kon herstellen. 19. april 2013 Ónie referentie " Er waren twee redenen voor het optreden van het incident: 1. De Belastingdienst schreef 'h'et incident primair toe aan hët ontbreken van een deugdelijke, tijdj.^.tes^rpgedüré.- 2. Daarnaast vond de 'optparine' yan 'dë aangifte in een deugdelijke beheersomgèyirig të laat plaats... Aanbeveling inspectierapport 2009.~ In afwachting van een nieuwjsysteemohtvyerp. voon.de verwerking yan ontvangen aangiften moet dë Bëlastirigdienst de risico's van de productieen beheersomgeying in kaart brengen en ervoor' zorgen dat die omgeving, zodanig is ingerichtldat het:risjco; l yan'eën5,gto^tsc klein is. Voorkomen van fouten door'werkwijzen te vérbèteren.is een noodzaak. I De conclusie leidt tot,de volgende vragen,bij;de inspectie in 2012: 1. Welke tegenmaatregëlen heeft de.belastingdienst sinds 2008 genomen? 2. Zijn de tegenmaatregelen effeëtief? 3. Voldoen de tegenmaatregelen aan de Archiefwet? Bevindingen en conclusie 2013 (ad 1) Meteen na het incident heeft de Belastingdienst tegenmaatregelen genomen die een veiliger opslag en bewaring van de aangiftegegevens moeten borgen. Het ging met name om hetjtoepassen yan productiecontrolemethoden, het verbeteren van keteritesten en het zekerstellen van de gegevens. In 2008 heeft de Belastingdienst maatregelen genomen voor het zekerstellen van de ontvangen aa'hgi'ften. Ze maakt een onderscheid tussen zekerstëllen en archiveren. ; i Pagina 17 van 25

18 Met zekerstellen van gegevens wordt bedoeld het opslaan van zendingen bij aanvang van het proces zodat deze bij een calamiteit weer in het proces ter verwerking kunnen worden aangeboden ter ondersteuning van het eigen foutherstel. Het zekerstellen gebeurt nu in Poort Voorziening Zekerstellen (PVZ, eerder JURA genoemd), maar wordt straks ondergebracht in de functionaliteit van de Business-2-Business (B2B) Gateway die door het project NuVo geïmplementeerd wordt. isapnizon S05398 (Ad 2) In 2009 stelde de Erfgoedinspectie vast dat bij grootschalige verstoringen de Belastingdienst het probleem had dat ze slechts met grote inspanning de opgeslagen informatie kon herstellen. Inmiddels is de mate van toegankelijkheid van de archiefbescheiden in PVZ verbeterd. Bij een kleine verstoring is het mogelijk om de zeker gestelde informatie opnieuw te gebruiken, hoewel dat een tijdrovende actie is. Het herinjecteren van duizenden bestanden in geval van een calamiteit zoals in 2008 is daarom geen optie. De ketentest is daarom inmiddels sterk verbeterd. Een test maakt standaard deel uit van elk onderdeel van een implementatietraject. Er wordt meer getest en er is voor gezorgd dat de werkvoorraden niet meer zo groot zijn. Als er een calamiteit zou plaats vinden zou deze volgens de gesprekspartners eerder ontdekt worden dan vijf jaar geleden. De ADR onderzocht in 2012 de effectiviteit van de beheersmaatregelen rondom het zekerstellen en heraanbieden van ontvangen elektronische berichten binnen de keten ontvangen en mededelen. In het rapport Poort Zekerstellen deed zij aanbevelingen om de processen rond het zekerstellen en heraanbieden verder te verbeteren. (ad 3) In 2009 stelde de Erfgoedinspectie vast dat PVZ en DAS niet (helemaal) voldeden aan de archiefwettelijke eisen. Er zijn bijvoorbeeld geen bewaartermijnen gekoppeld aan de archiefbescheiden in PVZ en DAS. Het archiveren ziet de Belastingdienst als een wettelijk vereiste en dat gebeurt in het systeem DAS. Het is in zijn ogen niet bedoeld als preventieve maatregel. De Belastingdienst maakt dit verschil omdat de voor archivering gekozen vastlegging niet geschikt hoeft te zijn om een bericht te herinjecteren (weer opnieuw te gebruiken) indien nodig. Overigens worden alle binnenkomende elektronische berichten van burgers en ondernemingen door B/CA gearchiveerd, de ene keer globaler dan de andere keer. Andersom kunnen zeker gestelde berichten evenmin eenvoudig voor raadpleging Pagina 18 van 25

19 ontsloten worden. De berichten worden dus afhankelijk van het doel en apri gebruik op verschillende wijzen vastgelegd en ontsloten. De Erfgoedinspectie kijkt anders aan tegen het verschil tussen zeker stellen en archiveren dan de Belastingdienst. In onze ogen staat de informatie, de archiefbescheiden, centraal. Dat deze op verschillende manieren wordt opgeslagen, maakt voor de eisen die aan die informatie worden gesteld, geen verschil. De overweging hierbij is dat de aard van documenten als archiefbescheiden niet bepaald wordt door de vorm en het doel van de opslag, maar door de rol die informatie speelt in het werkproces. Als het gegevens betreft die in een werkproces van de overheid worden ontvangen, opgemaakt of verzonden, gaat het om archiefbescheiden. Een gevolg is dat er formeel vastgestelde bewaartermijnen aan de zeker gestelde gegevens moeten worden gekoppeld. Een van de aanbevelingen uit het rapport Poort Zekerstellen was overigens het inrichten van beheersmaatregelen voor bewaartermijnen voor zekergestelde berichten. B/CA heeft de domeinarchitectuur Ontvangen en Mededelen opgesteld (in concept). Ontvangen en Mededelen verzorgt binnen de massale processen het uitwisselen van berichten en gegevens tussen de Belastingdienst en zijn omgeving. Deze domeinarchitectuur vormt het coördinatie- en stuurmiddel voor veranderingen voor dit werkproces. In deze domeinarchitectuur wordt aandacht besteed aan archivering. Conclusie 2012 Er zijn tegenmaatregelen genomen, maar er kan niet gegarandeerd worden dat een incident zoals in 2008 nooit meer voorkomt. Wel is de kans op herhaling kleiner, door verbeteren en frequenter uitvoeren van de ketentesten en productiecontrolemethoden. Om dezelfde redenen zou de omvang van een eventuele ramp de volgende maal kleiner zijn. De tegenmaatregel van het zekerstellen en het zgn. archiveren voldoen nog niet aan de archiefwettelijke eisen, omdat de wettelijke bewaartermijnen niet zijn gekoppeld aan de archiefbescheiden. Aanbeveling Leg vast dat de zeker gestelde informatie ook als archiefbescheiden worden beschouwd en pas de archiefwettelijke eisen daarop toe, vooral waar het de bewaring en de vernietiging van die archiefbescheiden betreft. Pagina 19 van 25

20 3. Incident met verdwenen uitstelaanvragen In maart 2012 ontdekte de Belastingdienst op grond van een standaardcontrole dat het aantal ingediende verzoeken om uitstel van de aangiften door belastingconsulenten (becon's) beduidend lager lag dan het jaar daarvoor. Verder onderzoek wees uit dat van vijfduizend van deze belastingconsulenten geen uitstelverzoeken waren ontvangen, terwijl dit in 2010 wel het geval was. Bij een steekproef bij honderd becon's, verspreid over heel Nederland, bleek dat zij de uitstelverzoeken wel degelijk hadden ingediend. 19 april Dit incident leidt tot de volgende vragen bij de Inspectie: Wat is de oorzaak en omvang van het incident? Welke tegenmaatregelen heeft de Belastingdienst sindsdien genomen? Bevindingen en conclusie De Belastingdienst heeft geschat dat er tweehonderdduizend uitstelaanvragen ontbraken. Vervolgens heeft de Belastingdienst op verschillende manieren gezocht naar de verdwenen brieven. Er is op alle voor de hand, en minder voor de hand, liggende plaatsen gezocht naar de aangiften: de uitstelaangiften zijn nergens gevonden. Er zijn uitgebreide (100%) steekproeven gedaan naar de dubbele aanwezigheid van ontvangen aanvragen op papier en de aanwezigheid van de digitale kopieën in de systemen: Bij deze steekproeven zijn geen afwijkingen gevonden. Er is navraag gedaan bij TNT Post over mogelijke achterstallige postbezorging: TNT Post heeft laten weten dat zij geen achterstanden hadden. Bij deze zoekactie en steekproeven zijn de vermiste uitstelaanvragen niet teruggevonden. De oorzaak van de vermissing kan mede daarom niet worden vastgesteld. De Belastingdienst heeft alle 5000 becon's van wie geen aanvragen waren ontvangen, telefonisch verzocht om een tweede maal een verzoek tot uitstel in te dienen. Op dit verzoek is in het algemeen positief gereageerd en aan het verzoek is voldaan. Nadat de verzoeken opnieuw waren ingediend, heeft de Belastingdienst vastgesteld dat het aantal uitstelverzoeken vergelijkbaar was met een jaar eerder. Volgend jaar kan een dergelijk incident niet meer voorkomen, omdat consulenten vanaf 2013 verplicht zijn om de verzoeken om uitstel elektronisch in te dienen. Pagina 20 van 25