Steunpunt Ruimte en Wonen) Kristof Heylen (Universiteit van Leuven en

Transcriptie

1 48 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 OKTOBER 2010 Wat is betaalbaar In Nederland worden traditioneel de huur- en koopquote gebruikt om de betaalbaarheid van het wonen in beeld te brengen. De quote geeft het aandeel weer van het besteedbaar dat een huishouden aan wonen uitgeeft. Onduidelijk blijft in deze benadering of wonen nu wel of niet betaalbaar is. Dat is niet zo met het residuele, omdat men betekenisvolle betaalbaarheidsnormen kan toepassen. door Marietta Haffner (TU Delft en Steunpunt Ruimte en Wonen) en Kristof Heylen (Universiteit van Leuven en Steunpunt Ruimte en Wonen) In Nederland wordt traditioneel de betaalbaarheid van het wonen weergegeven in de vorm van een quote die aangeeft welk deel van het besteedbaar van een huishouden opgaat aan wonen. Een dergelijke quote is echter een niet zo goede maat voor betaalbaarheid, omdat onbekend is welk bedrag een huishouden te besteden heeft na aftrek van de woonuitgaven. Doelgroep De woonquote als relatie tussen woonuitgaven en De woonquote is de oudste en meest gebruikte methode voor het meten van de prijs van de woonconsumptie, niet alleen in Nederland, omdat deze gemakkelijk is te berekenen en de gegevens vaak voorhanden zijn uit budgetonderzoeken (Hulchanski, 1995). Voor komen de maandelijkse woonuitgaven neer op de maandelijkse huur en uitgedrukt als percentage van het spreken we in Nederland van de bruto huurquote (Blijie et al., 2010). De huurquote heeft betrekking op het saldo van de huur en de huurtoeslag als aandeel van het besteedbaar huishoud. Voor eigenaarbewoners bestaan de woonuitgaven voornamelijk uit de financieringslasten voor de hypotheek, gecorrigeerd voor de renteaftrek (netto koopquote), zoals tabellen 1 en 2 tonen. Tabel 1 geeft weer dat bij een lagere quote een hoger hoort. Gemiddeld betalen 24% van hun besteedbaar aan huur gecorrigeerd voor de huurtoeslag. In de koopsector zijn de quoten lager dan in de huursector, gemiddeld 16% als de financieringslasten zijn gecorrigeerd voor het saldo van de renteaftrek en het eigenwoningforfait, maar ook daar geldt dat de huishoudens met lagere s hogere quoten hebben (26% versus gemiddeld 12%). Om uitspraken te kunnen doen over of Overige aandachtsgroep Nietaandachtsgroep Basishuur Huurtoeslag ** -5** -47 Netto vaste woonuitgaven Besteedbaar Netto huurquote (%) 28% 26% 18% 24% Aantal huishoudens (x 1.000) Alle *) Huishoudens in de doelgroep zijn de die qua in aanmerking komen voor de huurtoeslag; huishoudens in de aandachtsgroep zijn met een tot de voormalige ziekenfondsgrens (een belastbaar jaar tot euro). **) Huurtoeslag ontvangen in de loop van het voorgaande jaar op basis van het sniveau in de referentieperiode. Bron: Haffner et al. (2006) op basis van het WoON 2006/OTB-bewerking. Tabel 1 Gemiddelde netto vaste woonuitgaven van (in euro s per maand), en van naar *, 2006 wonen betaalbaar is of niet, worden er in het onderzoek normen gebruikt van maximale woonquoten die betaalbaar geacht worden. De norm die wordt gehanteerd varieert in het woononderzoek tussen de 20% en 30% (Hulchanski, 1995). Indien een huishouden een quote heeft van meer dan 30% wordt het wonen in deze zienswijze geacht onbetaalbaar te zijn voor het betreffende huishouden. Men veronderstelt dan dat het een onredelijk deel van het aan de woonconsumptie besteedt. Of dat deel van het inderdaad betaalbaar is voor een huishouden blijft eigenlijk in het midden, omdat blijkt dat deze percentages

2 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 oktober wonen? Doelgroep geen theoretische achtergrond kennen. De gehanteerde normen zijn gebaseerd op studies van ongeveer een eeuw geleden naar de wetmatigheden in uitgavenpatronen van huishoudens. Overige aandachts-groep Kortom, op basis van de gegevens in de tabellen kunnen we weliswaar de hoogte van de quote vergelijken tussen groepen, maar kunnen we geen uitspraken doen over of de koopwoning beter betaalbaar is voor huishoudens dan de huurwoning of dat de huurwoning onbetaalbaar is voor huishoudens met de laagste s. Men kan zich wel voorstellen dat een quote van 28% minder problematisch zal zijn naarmate het huishoud hoger is. Meer in het algemeen geldt dat het op de eerste plaats gaat het om gemiddelden die af kunnen wijken van de individuele gevallen, waardoor niet te constateren is of de getoonde quoten betaalbaar zijn. Maar belangrijker nog, er wordt geen rekening gehouden met verschillende huishoudtypen. Zo kunnen er schaalvoordelen in de woonuitgaven optreden bij grotere huishoudens die door deze presentatie niet expliciet gemaakt worden. Meerdere Niet- aandachts-groep, tot 2x modaal Nietaandachtsgroep, overig Bruto woonuitgaven Fiscaal effect Netto woonuitgaven Besteedbaar Netto koopquote (%) 26% 18% 14% 12% 16% Aantal huishoudens (x 1.000) Alle eigenaarbewoners *) Huishoudens in de doelgroep zijn de eigenaar-bewoners die qua in aanmerking komen voor de huurtoeslag; huishoudens in de aandachtsgroep zijn eigenaar-bewoners met een tot de voormalige ziekenfondsgrens (een belastbaar jaar tot euro). Bron: Haffner & Boumeester (te verschijnen) op basis van het WoON 2006/OTB-bewerking. Tabel 2 Woonuitgaven van eigenaar-bewoners (in euro s per maand), en van eigenaar-bewoners naar *, 2006 personen kunnen immers gebruik maken van één badkamer, maar ook een alleenstaande heeft een badkamer nodig. Daarnaast wordt er bij de woonquote ook geen rekening gehouden met het absolute consumptieniveau van de gezinnen, zijnde het pakket goederen en diensten dat een huishouden nodig heeft om van te leven. Een definitie van betaalbaar wonen Voor de vraag wat betaalbaar wonen is, heeft men dus meer nodig dan alleen een relatie tussen en woonuitgaven en een willekeurige norm voor betaalbaarheid. Men heeft betekenisvolle normen nodig om te kunnen vaststellen wat betaalbaar wordt geacht en wat niet. Als deze normen algemeen aanvaard worden door een maatschappij, is betaalbaarheid verworden tot onderwerp van herverdeling. De overheid heeft dan opvattingen over de prijs die betaald moet worden voor een vooropgestelde minimumkwaliteit van de woonconsumptie bij een bepaald huishoud (Maclennan en Williams, 1990). Een standaard voor woningkwaliteit Huishoudens kunnen betaalbaar wonen in een woning die niet voldoet aan bepaalde kwaliteitseisen ( te klein, te slechte kwaliteit) en daardoor een lage huur heeft in verhouding tot het huishoud. Wonen wordt dan onder geconsumeerd. Het spiegelbeeld van deze redenering is de situatie waarin huishoudens in een woning wonen die te groot of te luxueus is en daardoor onbetaalbaar wordt. Indien deze huishoudens een woning zouden betrekken die past bij hun huishoudsamenstelling en die niet te veel kwaliteit biedt, is het mogelijk dat er geen sprake is van een betaalbaarheidsprobleem. Hier spreekt men van de over consumptie van het wonen. Alvorens men kan beoordelen in welke mate een huishouden over- of onderconsumeert, moet men dus standaarden definiëren (Freeman et al., 2000; Hancock, 1993; Stone, 2006; Thalmann, 2003). Het residuele Als de normering van voldoende kwaliteit voor bepaalde huishoudtypen is opgelost, is een geschikte indicator nodig om de relatie tussen en woonuitgaven vorm te geven. Idealiter wordt hiervoor het residuele gebruikt, zijnde het dat resteert na aftrek van de woonuitgaven van het besteedbaar van een huishouden (Hancock, 1993; Ritakallio, 2003; Stone, 2006; Thalmann, 1999; deze maat is in Nederland eerder aangeduid met Ninki, oftewel de netto na kale huur index ; RIGO Research en Advies, 2004). Het grote voordeel van het residuele ten opzichte van de woonquotemethode is dat de eerste een beeld geeft van absolute consumptiemogelijkheden en een correctie toelaat naar huishoudsamenstelling. Het idee achter de bijzondere behandeling van de woonuitgaven ten opzichte van de uitgaven voor overige consumptie ligt in de aard van de uitgaven. De woonuitgaven zijn over het algemeen een redelijk grote post in de uitgaven van huishoudens waarop niet eenvoudig bezuinigd kan worden.

3 50 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 OKTOBER 2010 Bruto woonuitgaven Huurtoeslag / fiscaal voordeel Tabel 3 toont de uiteenzetting van de woonuitgaven, naar bruto, netto en residueel. Het residuele is gecorrigeerd (met de zogenoemde aangepaste OESO-schaal) voor het aantal leden van het huishouden en wordt dan aangeduid met de term equivalent residueel. De correctie houdt rekening Equivalent Equivalent residueel Huurders ,5 Sociale Particuliere Netto woonuitgaven Eigenaarbewoners * Met hypotheek Zonder hypotheek , , , , ** ,7 Aantal ka mers *) De bruto woonuitgaven voor eigenaar-bewoners worden berekend door het eigenaarsdeel van het onderhoud en herstel mee te tellen. Dit in verband met een betere vergelijkbaarheid tussen de huuren de koopsector. **) Huishoudens die net hun lening hypotheek hebben afbetaald, zodat er bij de belastingsdienst nog steeds een fiscaal effect wordt genoteerd. Bron: Heylen en Haffner (2009) gebaseerd op WoON 2006/OTB-bewerking. Tabel 3 Woonuitgaven en naar eigendomssector, gemiddelde maandelijkse bedragen in euro, 2006 Residueel kleiner dan RI-norm (budgetnorm) Huurders 21,2 21,2 Particuliere Sociale Eigenaarbewoners 19,6 29,4 21,6 19,0 8,2 21,5 Met hypotheek 8,4 24,1 Zonder hypotheek 6,4 4,5 Totaal 13,9 21,3 Huur- of koopquote groter dan 30% (quotenorm) Bron: Heylen & Haffner (2010) gebaseerd op WoON 2006, OTB bewerking Tabel 4 Huishoudens met een woonquote boven 30% (quotenorm) en een residueel onder de norm voor het residuele (RI-norm), in %, op basis van netto woonuitgaven, naar eigendomssector, 2006 met de schaalvoordelen die grotere huishoudens hebben ten opzichte van kleinere huishoudens en ook van kinderen in vergelijking met volwassenen. Dat laatste impliceert dat er voor een kind minder nodig is dan voor een volwassene om aan de consumptiebehoeften te voldoen. Aangezien tabellen 1 en 2 niet beschikbaar zijn in het format van tabel 3 zijn de beide methoden niet eenvoudig met elkaar te vergelijken. Helder wordt wel dat sociale, ondanks hun gemiddeld laagste woonlasten van 397 euro per maand, toch uitkomen op het laagste residuele (940 euro per maand) als rekening wordt gehouden met de samenstelling van het huishouden. Dit komt mede omdat hun equivalent besteedbaar (1.240 euro per maand) al lager is dan dit in de andere sectoren. We kunnen ook constateren dat de geconsumeerde kwaliteit, zoals aangegeven met het aantal kamers, niet verschilt tussen sociale en particuliere. Het aantal kamers als indicatie van de kwaliteit van de woonconsumptie moet daarbij uiteraard worden opgevat als een relatief grove maat die verbeterd zou kunnen worden. Deze wordt daarom in het vervolg buiten beschouwing gelaten. Betaalbaarheidsnormen Evenals in tabellen 1 en 2, kan er in tabel 3 dus een rangschikking gemaakt worden van laag naar hoog, implicerend in het laatste geval dat hoe hoger het residuele, des te beter de betaalbaarheid van het wonen zal zijn. Om een uitspraak over de betaalbaarheid te kunnen doen zal men van het grote voordeel van het concept residueel in vergelijking met de woonquote gebruik moeten maken en normen van betaalbaarheid moeten ontwerpen of gebruiken. Men zou hiervoor kunnen aansluiten bij beleidsmatige normen van betaalbaarheid, zoals deze bijvoorbeeld zijn geformuleerd voor de bijstand of voor de huursubsidie (Soede, 2006). Omdat bij een algemene uitkering vaak rekening wordt gehouden met een gedeeltelijke woonconsumptie in de uit te keren bedragen (we hebben immers ook nog de huurtoeslag om huren betaalbaar te maken), moeten dergelijke normen worden aangepast om de gevolgen van de volledige woonconsumptie op de overige consumptie in beeld te brengen willen zij bruikbaar zijn om de betaalbaarheid te beoordelen. Men kan ook zelf zogenoemde minimumbudgetten ontwerpen bijvoorbeeld met behulp van experts om te bepalen onder welke omstandigheden de woonconsumptie voor bepaalde huishoudtypen onbetaalbaar wordt geacht. In Nederland kunnen we hiervoor een tussenweg bewandelen en gebruik maken van de consumptienormen van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud). Het SCP heeft deze exercitie uitgevoerd (Soede, 2006; Soede & Vrooman, 2008). Startpunt zijn de budgetten van het Nibud die zijn berekend op basis van opinies van experts, de beschikbaarheid van goederen en de consumptiepatronen van huishoudens met een lager. Het SCP stelde twee verschillende minimumbudgetten op: een basic needs en een modest but adequate variant. De basic needs variant bevat de uitgaven die als minimaal noodzakelijk worden geacht in de Nederlandse samenleving. De modest but adequate variant is ruimer opgevat en bevat onder meer normatieve kosten voor ontspanning, lidmaatschap van een bibliotheek en sportof hobbyclub. Het gaat dan om een pakket goederen waarvan aangenomen wordt dat een huishouden kan participeren in de maatschappij. In tabel 4 hanteren we de in 2000 opgestelde modest but adequate norm geïndexeerd voor 2005 (Soede & Vrooman, 2008). Zo bedraagt de budgetnorm voor een paar euro per maand exclusief de woonuitgaven en gecorrigeerd volgens de aangepaste OESOschaal voor huishoudtype. Tabel 4 geeft weer dat voor bijna 14% van de huishoudens het

4 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 oktober Huishoudens met een woning die te groot of te luxueus is en daardoor onbetaalbaar, hebben een betaalbaarheidsprobleem. Hier spreekt men van de over consumptie van het wonen. Op de foto De Groote Wielen, een Vinexwijk in Amerikaanse stijl bij Den Bosch (Foto Peter Hilz / Hollandse Hoogte) Het is onmogelijk om aan te geven of de woonconsumptie voor een huishouden betaalbaar is of niet wonen onbetaalbaar geacht wordt bij deze budgetnorm. Wonen is daarmee voor meer dan één op de vijf onbetaalbaar, terwijl dat geldt voor minder dan één op de tien eigenaarbewoners. Een vergelijking met de arbitraire norm van een woonquote van meer dan 30% van het besteedbaar van een huishouden als indicatie voor onbetaalbare consumptie levert enkele opvallende inzichten. Volgens de quotenorm is wonen voor meer huishoudens onbetaalbaar dan volgens de budgetnorm. De sociale springen er qua residueel iets slechter uit dan de particuliere (bijna 22% versus bijna 20%), terwijl dat bij de quotenorm duidelijk omgekeerd is (ruim 29% versus bijna 20%). De signalen op basis van de quotenorm impliceren daarmee dat gemiddeld beschouwd wonen slechter betaalbaar is voor particuliere dan voor sociale, terwijl dat volgens de gehanteerde budgetnorm niet zo is. Bij de eigenaarbewoners is wonen voor een grotere groep onbetaalbaar volgens de quotenorm dan volgens de norm op basis van het equivalent residuele. Dit geldt in sterkere mate bij de eigenaarbewoners met hypotheek dan zonder hypotheek. Duidelijk is dat de hogere s in de koopsector meer woonlasten kunnen dragen volgens de budgetnorm dan volgens de quotenorm waardoor wonen in het eerste geval betaalbaar wordt geacht voor een grotere groep eigenaarbewoners dan in het tweede geval. De resultaten uitgesplitst naar vijf sgroepen tonen dat de quotenorm de betaalbaarheidsproblemen niet uitsluitend neerlegt bij de huishoudens met de laagste s (in eerste quintiel), maar ook bij huishoudens met de hoogste s (tabel 5). De norm die gebaseerd is op het residuele daarentegen signaleert dat wonen voor meer dan de helft van de huishoudens behorend tot het eerste quintiel, zowel in de koopsector (bijna 53%), maar nog sterker in de huursector (ruim 59%) onbetaalbaar is, terwijl dat in andere quintielen bijna niet het geval is. Bezuinigingen leiden tot ONbetaalbaar wonen? Met de veelgebruikte woonquote kan men de gemiddelde woonquote berekenen en vergelijken tussen groepen of in de tijd. Men kan echter geen betekenisvolle betaalbaarheidsnorm definiëren.1 Het is dan ook onmogelijk om aan te geven of de woonconsumptie voor een huishouden betaalbaar is of niet. Als men rekening houdt met de samenstelling van het huishouden en de geconsumeerde kwaliteit van de woning in combinatie met een betekenisvolle norm voor het deel van het dat noodzakelijk is om overige consumptie te bekostigen, kan men wel komen tot uitspraken of wonen betaalbaar of onbetaalbaar geacht moet worden.

5 52 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 5 OKTOBER 2010 Quintielen van equivalent * Omdat het residuele rekening houdt met het absolute niveau aan benodigde consumptie, zullen midden- en hogere sgroepen minder snel tot de groep met een betaalbaarheidsprobleem gerekend worden dan bij een willekeurige quotenorm van 30%. Tevens blijken de betaalbaarheidsproblemen in de sociale huursector groter te zijn dan in de particuliere huursector met de hier gebruikte budgetnorm, terwijl bij de norm die normaliter wordt gebruikt het omgekeerde signaleert. In deze tekst hebben we een aanzet proberen te geven over hoe transparant kan worden gemaakt of een woning betaalbaar is voor een bepaald huishouden. Daarbij moet men in acht nemen dat nooit de subjectiviteit rond het begrip betaalbaarheid helemaal weggenomen kan worden: de één heeft bijvoorbeeld een dure hobby en de ander niet. Toch zal een benadering gebaseerd op het residuele en de daaraan gerelateerde nomen meer inzicht geven in betaalbaarheidsproblemen van huishoudens dan de standaard in Nederland voor het woonuitgavenonderzoek gebruikte woonquote. Men kan een dergelijke oefening uitvoeren naar de gewenste groepen, zoals huishoudtypen, leeftijdsklassen en sgroepen. Als een huishouden volgens de vastgestelde normen dan onbetaalbaar woont, kan met Eigenaar-bewoners Huursector Alle huishoudens Huur- of koopquote groter dan 30% (quotenorm) 1 38,3 39,6 39,4 2 31,4 17,8 22,6 3 25,4 6,1 17,2 4 20,6 2,2 16,5 5 12,0 2,3 10,9 Totaal 21,5 21,2 21,3 Residueel kleiner dan RI-norm (budgetnorm) 1 52,7 59,1 57,4 2 12,1 4,6 7,7 3 4,9 0,5 3,0 4 1,3 0,1 1,0 5 0,4 0,0 0,4 Totaal 8,2 21,2 13,9 *) Huishoudens geordend van laag naar hoog, in gelijke groepen van 20%. Bron: Heylen & Haffner (2010) gebaseerd op WoON 2006/OTB bewerking. Table 5 Huishoudens met een woonquote boven 30% (quotenorm) en een residueel onder de norm voor het residuele (RI-norm), in %, naar eigendomssector en sgroepen, 2005 sondersteuning, bijvoorbeeld een als woontoeslag aangepaste huurtoeslag, een huishouden geholpen worden. Kwaliteitsnormen zouden aan de hand van een meer op marktwaardering gericht woningwaarderingsstelsel kunnen worden geformuleerd. Idealiter gaat het om op basis van de geconsumeerde kwaliteit genormeerde prijsniveaus voor huur- en koopconsumptie per regio, bijvoorbeeld op basis van het gemiddelde of de mediaan. Een dergelijke uitwerking van de meting van betaalbaarheid van het wonen, vergt nog enig denkwerk. Nu echter een nieuw regeerakkoord met naar verwachting flinke bezuinigingsmaatregelen voor de woningmarkt in de maak is, is de eerste stap in dit traject des te noodzakelijker: het transparant maken waar de klappen zullen vallen. Literatuur - Blijie, Berry, René van Hulle, Co Poulus & Pieter Hooimeijer, 2010, Het wonen overwogen. De resultaten van het WoonOnderzoek Nederland 2009, WWI/CBS. - Freeman, A., C. Kiddle & C. Whitehead, 2000, Defining affordability, In S. Monk & C. Whitehead (ed.), Restructuring housing systems: from social to affordable housing?, York: Joseph Rowntree Foundation, Haffner, M.E.A. & H.J.F.M. Boumeester, 2010, Affordability of housing in the Netherlands: an increasing gap between owning and renting? Housing Studies, te verschijnen. - Haffner, Marietta, Harry Boumeester, Kees Dol, Roland Goetgeluk & Peter Neuteboom, m.m.v. Cor Lamain & Gust Mariën, 2008, Woonuitgaven in beeld, Delft: Onderzoeksinstituut OTB. - Heylen, Kristof & Marietta Haffner, 2009, Income Distribution and Housing Expenses in Flanders and the Netherlands, paper presented at the ISA Research Committee 43 International Housing Conference Housing Assets, Housing People, Glasgow, 1-4 September. - Heylen, Kristof & Marietta Haffner, 2010, A budget approach for comparing housing affordability, paper presented at the ENHR working group meeting Comparative Housing Research - Approaches and Policy: Challenges in a New International Era, Delft, the Netherlands, March. - Hancock, K.E., 1993, Can Pay? Won t Pay? or Economic Principles of Affordability, Urban Studies, 30(1) Hulchanski, D.J., 1995, The Concept of Housing Affordability: Six Contemporary Uses of the Housing Expenditure-to-Income Ratio, Housing Studies, 10(4) maclennan, D. & R. Williams (Eds.), 1990, Affordable housing in Britain and the United States, York: Joseph Rowntree Foundation. - Ritakallio V.-M. (2003) The importance of housing costs in cross-national comparisons of welfare (state) outcomes, International Social Security Review, 56(2) Soede, Arjan, 2006, Naar een nieuwe armoedegrens? Basisbestedingen als maatstaf voor een tekortschietend, Den Haag: SCP. - Soede A. & C. Vrooman, 2008, Beyond the breadline. A poverty threshold based on a generalised budget approach, Den Haag: SCP. - Stone, M.E., 2006, What Is Housing Affordability? The Case for the Residual Income Approach, Housing Policy Debate, 17(1) Thalmann, P. (1999) Identifying Households which Need Housing Assistance, Urban Studies, 36(11) Thalmann, P., 2003, House poor or simply poor?, Journal of Housing Economics, Voetnoot 1 Hoewel betekenisvolle betaalbaarheidsnormen ontbreken in de standaard woonuitgavenbenadering die in Nederland wordt gebruikt, is daarmee niet gezegd dat er niet betekenisvolle normen zijn ontwikkeld. Via de Nibud-budgetten kan bijvoorbeeld een betaalbaarheidsnorm worden terugvertaald per huishoudtype naar een quote. Ook aan de huurtoeslag liggen betaalbaarheidsnormen ten grondslag.