1 Inleiding. 1.1 Introductie. 1.2 Probleemstelling

Transcriptie

1 1 Inleiding 1.1 Introductie Met de komst van passend onderwijs per 1 augustus 2015 is nieuwe regelgeving opgenomen in de Wet primair onderwijs (WPO) en de Wet op de educatieve centra (WEC). In het kader van deze paper zijn een aantal aspecten in deze nieuwe regelgeving van belang: 1. Het bevoegd gezag heeft zorgplicht voor leerlingen die bij een school van dat bevoegd gezag worden aangemeld en voor de leerlingen die op een school staan ingeschreven De school beschrijft in het schoolondersteuningsprofiel wat haar ondersteuningsmogelijkheden zijn 2. De school dient te voldoen aan de basisondersteuning die door het SWV is vastgelegd. De extra ondersteuningsmogelijkheden die de school kan geven boven deze basisondersteuning worden beschreven. 3. Voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, stelt het bevoegd gezag een ontwikkelingsperspectief (OP) op Het bevoegd gezag mag een leerling pas verwijderen, als een (andere, passende) school voor de leerling is gevonden Voor plaatsing op een speciale school 5 kent het SWV een toelaatbaarheidsverklaring (TLV) toe 6. Omdat de wetgever voorzag, dat er met de komst van passend onderwijs geschillen konden ontstaan rond de toepassing en interpretatie van de nieuwe wetgeving, is de Tijdelijke landelijk geschillencommissie toelating en verwijdering in het leven geroepen 7. Deze commissie wordt ook wel kortweg Geschillencommissie Passend Onderwijs (GPO) genoemd. Deze is ondergebracht bij de Stichting Onderwijsgeschillen in Utrecht. De uitspraken van de GPO zijn niet bindend voor een bevoegd gezag. Dat laat onverlet dat een advies wel een bepaald gewicht heeft. Het bevoegd gezag moet aan de ouders schriftelijk meedelen op welke wijze het zal omgaan met het oordeel. Bij het niet opvolgen van het advies is het bevoegd gezag verplicht dit te motiveren. Ouders kunnen in beroep gaan bij de rechtbank, als ze het niet eens zijn met het besluit van het bevoegd gezag. Bezwaren van ouders of scholen tegen het toekennen van een toelaatbaarheidsverklaring kunnen worden ingediend bij de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (LBT) 8. Deze is eveneens ondergebracht bij de Stichting Onderwijsgeschillen. 1.2 Probleemstelling In het kader van het onderwerp van deze paper is de nadere toespitsing door de GPO en LBT van de wettelijke voorschriften rond de hierboven genoemde aspecten van belang voor het beleid van bevoegde gezagen en samenwerkingsverbanden. In het vervolg van deze paper ga ik achtereenvolgens in op de volgende punten: 1. Wat betekenen ontwikkelingsperspectief (OP) afgeven van een TLV en verwijdering van leerlingen in het licht van de actuele onderwijswetgeving? In dit kader wordt ook het begrip zorgplicht kort behandeld. Onder het kopje zorgplicht wordt ook ingegaan op de begrippen basisondersteuning en extra ondersteuning. 1 2 WPO art. 1, 8, 12 en 18a 3 a 4 Art. 40 WPO 5 In deze paper dient hieronder ook het speciaal basisonderwijs te worden verstaan. 6 WPO, art. 18a 7 Art. 43 WPO, art WPO, art. 18a 1

2 2. Welke nadere toepassing van deze items laten de adviezen van de GPO en LBT zien, ook in hun onderlinge samenhang? 3. Welke consequenties hebben deze adviezen voor het beleid van samenwerkingsverbanden passend onderwijs? In deze paper wordt gerefereerd aan wettelijke bepalingen in de WPO. Daarmee bedoel ik tegelijk vergelijkbare bepalingen in de WEC. Bij het verkennen van deze probleemstelling is allereerst gekeken wat de WPO zegt over de thema s, genoemd onder 1. Vervolgens zijn de adviezen rondom OP, verwijdering van leerlingen en TLV s van de GPO en LBT doorgenomen om te bezien welke richting deze adviezen aanduiden. Daarna worden conclusies getrokken. Er wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen. 2 Zorgplicht, ontwikkelingsperspectief en verwijdering 2.1 Zorgplicht In artikel 40 van de WPO is de zorgplicht voor scholen opgenomen. Deze zorgplicht betekent, dat het bevoegd gezag beoordeelt of een aangemeld kind extra ondersteuning nodig heeft. Het bevoegd gezag mag weigeren een leerling met extra ondersteuningsbehoefte te plaatsen, maar niet dan nadat het bevoegd gezag er, na overleg met de ouders en met inachtneming van de ondersteuningsbehoefte van de leerling en de schoolondersteuningsprofielen van de betrokken scholen, voor heeft zorg gedragen dat een andere school bereid is de leerling toe te laten. Deze zorgplicht heeft ook betrekking op leerlingen die reeds op de school zijn ingeschreven Basisondersteuning en extra ondersteuning Het niveau van basisondersteuning wordt door het SWV vastgesteld. Elke school dient aan dit niveau van basisondersteuning te voldoen. In het ondersteuningsplan van het SWV staat beschreven op welke wijze de ondersteuningsstructuur op de scholen, tussen de scholen en binnen het SWV is georganiseerd. Scholen formuleren in het schoolondersteuningsprofiel welke mogelijkheden voor extra ondersteuning zij inzetten, al dan niet vanuit het SWV, in de vorm van arrangementen. Na aftrek van de kosten voor speciale scholen en beleidskosten en overhead van het SWV worden de overige beschikbare financiële middelen volgens een afgesproken verdeelsleutel naar de scholen overgemaakt. In het ondersteuningsplan formuleert het SWV wat de scholen met deze middelen moeten doen. Afhankelijk van de afspraken in het ondersteuningsplan betreft dit de vormgeving van basisondersteuning en/of extra ondersteuning. 2.2 Ontwikkelingsperspectief Artikel 40a van de WPO handelt over het OP. Voor leerlingen in het speciaal (basis)onderwijs stelt het bevoegd gezag voor elke leerling een OP op. Voor leerlingen in het basisonderwijs stelt het bevoegd gezag een OP op voor die leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben 9. Extra ondersteuning is die benodigde ondersteuning voor een leerling, die uitstijgt boven de basisondersteuning van de school. De WPO schrijft voor 10, dat het samenwerkingsverband dit niveau heeft vastgelegd in zijn ondersteuningsplan. Het niveau van de basisondersteuning is niet in de wet vastgelegd. Dit kan verschillen per samenwerkingsverband. Daardoor is ook het moment waarop sprake is van extra ondersteuning per samenwerkingsverband verschillend. Een OP bestaat uit twee delen: a. Uitstroomperspectief van de leerlingen na het basisonderwijs 9 10 WPO, art. 18a 2

3 Het bevoegd gezag beschrijft op basis van een totaalbeeld van de leerling (cognitief, fysiek, sociaal-emotioneel) rekening houdend met de context van de leerling naar welke school de leerling naar verwachting na de basisschool zal gaan. Dit laatste is het uitstroomperspectief. In het Besluit bekostiging WPO wordt dit verder uitgewerkt 11. b. Handelingsdeel Het bevoegd gezag beschrijft op welke wijze en met welke inhoud de leerling individueel wordt ondersteund en begeleid om het uitstroomperspectief te realiseren 12. Aanvankelijk schreef de wet voor, dat er op overeenstemming gericht overleg (OOGO) gevoerd moest worden over het totale OP. Met ingang van 1 augustus 2017 is de wet op dit punt aangepast. Ouders dienen in te stemmen met het handelingsdeel. Dit heeft betrekking op: - De individuele begeleiding voor de leerling - Eventuele aanpassingen in leerlijn of leerstof - Onderzoek en extra ondersteuning voor de leerling - Bijstelling van het bovenstaande bij evaluatie Verwijdering De WPO schrijft voor 14 aan welke voorwaarden een bevoegd gezag moet voldoen om een leerling te verwijderen: 1. De groepsleraar en de ouders van de leerling moeten zijn gehoord. 2. Het bevoegd gezag mag pas overgaan tot verwijdering van de leerlingen, als een andere school bereid is om de leerling toe te laten. In het vervolg van deze paper wordt ingegaan op uitspraken van de GPO en LBT die betrekking hebben op de relatie tussen de wettelijke opdracht voor een bepaalde groep leerlingen een ontwikkelingsperspectief op te stellen en het verwijderen van een leerling, en het afgeven van een TLV voor een leerling. Daarmee is de zorgplicht ook direct in het geding. 3 Uitspraken GPO en LBT Hieronder wordt ingegaan op uitspraken van de GPO en LBT betreffende het OP, verwijdering van een leerling en afgegeven TLV s. Tussen haakjes staan de nummers van de dossiers, waarin de adviezen geformuleerd. 3.1 ontwikkelingsperspectief (GPO) De GPO heeft inmiddels 24 uitspraken 15 gedaan die een relatie hebben met het OP. Vanuit deze uitspraken zijn de volgende lijnen te destilleren: 1. Het OP moet voldoende aansluiten bij de ondersteuningsbehoeften van een leerling (106703, , , ). 2. Het OP moet voldoen aan de wettelijke eisen (107090, ). 3. Het OP moet door het bevoegd gezag worden vastgesteld (106795, ). 11 Besluit bekostiging WPO, art orden%3a160&f%5b2%5d=field_commissie%3a64 3

4 4. Het OOGO moet de positie van de ouders voldoende honoreren. Als na één keer overleg met de ouders er geen sprake is van overeenstemming, kan de school niet stellen, dat er OOGO is gevoerd (107087). 5. Het bevoegd gezag moet ouders adequaat informeren over de ontwikkeling van hun kind (107011). 6. Als aanpassing of bijstelling van het OP noodzakelijk is, dient opnieuw met de ouders OOGO worden gevoerd, ook als deze aanpassing/bijstelling het gevolg is van een door het bevoegd gezag gehonoreerd bezwaar van de ouders (107447). Sinds 1 augustus 2017 is instemming van de ouders met het handelingsdeel vereist. Tot op heden heeft de GPO nog geen uitspraken gedaan op dossiers die op deze instemming betrekking hebben. 3.2 Verwijdering (GPO) Tot en met eind oktober 2017 zijn door de GPO 75 bezwaren inzake verwijdering van leerlingen behandeld. 16 Vanuit deze uitspraken worden enkele lijnen helder: 1. Er dient in het voortraject sprake te zijn van een doorgaande en doorlopende aanpak in de ondersteuning van een leerling. Het middel van verwijdering mag niet eerder worden ingezet dan als alle ondersteuningsmogelijkheden in redelijkheid zijn benut. Scholen dienen te onderzoeken of er andere begeleidingsmogelijkheden zijn, als een bepaalde aanpak niet tot resultaat leidt. Als genoemde aspecten door de school wel zijn gedaan (maar zie ook 2 hieronder), dan heeft de school gedaan wat binnen haar mogelijkheden ligt en kan de school, in overeenstemming met wettelijke richtlijnen, tot verwijdering overgaan (107797, , , , , , , ). 2. Als een leerling met extra ondersteuning wordt verwijderd, dient de school aan de hand van een ontwikkelingsperspectief de leerling ondersteund en begeleid te hebben (107649, , , , , ). 3. Opstellen van een OP is passend bij de zorgplicht van de school en dient te gebeuren, voordat een leerling wordt verwijderd (106941). 3.3 Toelaatbaarheidsverklaringen (LBT) In de meeste procedures tot verwijzing van leerlingen naar een vorm van speciaal onderwijs komt het niet tot een geschil met ouders. Zonder dat een besluit tot verwijdering genomen hoeft te worden, gaat de leerling naar een vorm van speciaal onderwijs, nadat een TLV is afgegeven. Feitelijk gebeurt echter hetzelfde: een leerling gaat vanuit het reguliere onderwijs naar het speciaal onderwijs. Procedureel is er een groot verschil. De vraag kan dan opkomen of het ook verplicht is, dat voor leerlingen die op een gewone wijze naar het speciaal onderwijs gaan, het regulier onderwijs op basis van een OP de leerling ondersteund en begeleid moet hebben. Bij een bezwaar door de ouders en/of de school tegen een afgegeven TLV toetst de LBT of het SWV de eigen procedures en criteria heeft gehanteerd bij het toekennen van een TLV. Enkele uitspraken van de LBT geven richting aan het al dan niet verplichtende karakter van het op basis van een OP ondersteunen en begeleiden van een leerling, voordat een TLV wordt aangevraagd. In haar eerste beslissing op een bezwaar van een ouder tegen het afgeven van een TLV heeft de LBT aangegeven, dat er geen wettelijke grondslag is, dat de school aan de hand van een OP de leerling begeleid en ondersteund moet hebben, voordat een TLV wordt toegekend (106645). In een aantal 16 ie%3a64 4

5 latere uitspraken wordt inhoudelijk meer verbinding gelegd met de mogelijkheden van extra ondersteuning in het regulier onderwijs: 1. In een bezwaar van een ouder op het afgeven van een TLV heeft de LBT het bezwaar gegrond verklaard, o.a. omdat minder ingrijpende arrangementen 17 niet zijn ingezet, terwijl het ondersteuningsplan dergelijke arrangementen wel bevat (107732, ). 2. In een bezwaar van een ouders op het afgeven van een TLV heeft de LBT het bezwaar gegrond verklaard, omdat het SWV niet aantoonbaar heeft kunnen maken dat mindere ingrijpende en zware ondersteuningsmogelijkheden via extra ondersteuning niet toereikend zouden zijn (107483) 4 Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies Op basis van de uitspraken betreffende ingediende bezwaren t.a.v. het OP en de verwijdering van een leerling kan worden geconcludeerd, dat de uitspraken niet alleen betrekking hebben op wettelijke voorschriften. Er wordt in de adviezen ook kwalitatief richting gegeven Ontwikkelingsperspectief 1. Ook al voldoet een OP qua opbouw en inrichting aan de wettelijke voorschriften en het Besluit bekostiging WPO, dan nog kan de GPO tot het oordeel komen, dat het OP van onvoldoende kwaliteit is. Dit heeft dan te maken met onvoldoende samenhangen tussen de verschillende onderdelen van het OP (106703, , , ). 2. De adviezen van de GPO over het OOGO met ouders wijzen erop, dat de ouders in het proces goed meegenomen moeten worden. Zeker in casussen waarbij school en ouders niet op één lijn zitten, moet de school beseffen, dat ze een serieuze taak heeft om tot overeenstemming met de ouders te komen Verwijdering Verwijderingsprocedures zijn in principe altijd situaties waarbij ouders en school het oneens zijn. Het proces om tot verwijdering over te gaan luistert nauw. In deze paper zijn de adviezen van belang die betrekking hebben op verwijdering, omdat de school niet langer tegemoet kan komen aan de ondersteuningsbehoeften van een leerling, de zgn. handelingsverlegenheid van een school. De school heeft haar ondersteuningsmogelijkheden beschreven in een schoolondersteuningsprofiel. In de wet is vastgelegd, dat scholen voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften een OP moet opstellen. Dit is een plicht voor de school en een recht van de leerling. In de uitspraken van de GPO op geschillen rond verwijdering van een leerling, wordt een duidelijke link gelegd met deze wettelijke opdracht. De rode lijn in de adviezen van de GPO komt duidelijk naar voren: het bevoegd gezag mag naast het voldoen aan andere wettelijke plichten alleen overgaan tot verwijdering van een leerling, als de school een OP heeft opgesteld en een bepaalde periode aan de hand van dit OP de leerling heeft ondersteund en begeleid Ontwikkelingsperspectief en toelaatbaarheidsverklaring Bij recente uitspraken van de LBT wordt gezegd, dat in een gewoon proces voor het toekennen van een TLV het begeleiden en ondersteunen a.d.h.v. een OP geen verplicht onderdeel is van het proces. Tegelijk kan ook gezegd worden, dat de ondersteuningsmogelijkheden op basis van het ondersteuningsplan wel ingezet horen te worden. Deze ondersteuningsmogelijkheden, de zgn. arrangementen, betreffen dan afhankelijk van het beleid van het SWV arrangementen vanuit het 17 Bedoeld wordt: vormen van extra ondersteuning binnen het regulier onderwijs 5

6 SWV en/of arrangementen binnen de school Beide zijn vormen van extra ondersteuning. Als extra ondersteuning wordt ingezet, dient de school voor de leerling een OP op te stellen en daarnaar te handelen. Vanuit de uitspraken van de LBT kan dus geconcludeerd worden, dat de arrangementen die een SWV biedt of van de school verwacht mogen worden door de school ingezet horen te worden. Omdat dit extra ondersteuning betreft, moet de school een OP opstellen. Daarmee vormt het OP toch een onderdeel van het proces om het afgeven van een TLV te motiveren. Overigens moet hierbij wel gesteld worden, dat de beschikbaarheid van arrangementen per SWV kan verschillen. Het is de eigen beleidsvrijheid van het SWV om te beschrijven wat het niveau is van basisondersteuning. Alle ondersteuning die de basisondersteuning te boven gaat, is extra ondersteuning. Het beleid van het SWV bepaalt dus het moment waarop sprake is van extra ondersteuning en wanneer er dus gewerkt moet worden met een OP, als onderdeel van het proces om een TLV aan te vragen en toe te kennen. 4.2 Aanbevelingen 1. Het OOGO over het OP is geen wassen neus. Niet de mening van de school dat er OOGO is gevoerd, is bepalend, maar de kwaliteit van het OOGO. Voor de school is het daarom van belang: - zich te vergewissen, dat de school zich maximaal heeft ingezet om tot overeenstemming met de ouder te komen; - te onderzoeken of en zo ja hoe de inbreng van ouders gehonoreerd kan worden en zo nee, waarom dit niet kan; - ouders in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij de ondersteuning die aan een leerling geboden wordt en niet pas als er sprake is van extra ondersteuning. Dit laatste is te meer van belang nu vanaf 1 augustus 2017 ouders instemmingsrecht hebben op het handelingsdeel van het OP. Voor het SWV is het van belang: - dat de tevredenheid van de ouders over de (extra) ondersteuning van een voldoende niveau is. Om gezamenlijk beleid met en tussen scholen te realiseren, kan het zinvol zin om de tevredenheid van de ouders over hun betrokkenheid bij de extra ondersteuning aan een leerling te meten en op basis van de resultaten beleidsactiviteiten te formuleren. - om bij toekenningen van TLV s, in het bijzonder als er geen overeenstemming is tussen school en ouders te checken of het gevoerde OOGO van voldoende kwaliteit is. 2. Het opstellen van een OP is geen doel om daarmee een TLV aan te vragen. Het OP is een instrument om de ondersteuning en begeleiding van een leerling doelgericht vorm te geven, passend bij het totaalbeeld van een leerling, ongeacht of een TLV wel of niet wordt aangevraagd. 3. Het SWV heeft in zijn ondersteuningsplan beschreven, wanneer sprake is van extra ondersteuning. Extra ondersteuning betreft dit per definitie alleen die arrangementen die vanuit het SWV worden ingezet. Het SWV kan zijn ondersteuningsplan opnemen, dat van de school ook wordt verwacht extra ondersteuning te bieden vanuit de middelen die door het SWV aan de scholen worden overgemaakt. Bij elke vorm van extra ondersteuning dient een OP te worden opgesteld. Het verdient de voorkeur om in het proces om tot toekenning van een TLV te komen, het werken met een OP als kwaliteitscriterium van dat proces op te nemen. 4. Samenwerkingsverbanden zijn een belangrijke partner voor scholen om voor leerlingen een passende school te vinden, al dan niet in het speciaal onderwijs. Niet altijd lukt het scholen om samen met ouders een TLV aan te vragen. De school is bevoegd om ook zonder toestemming van ouders een TLV aan te vragen. Het risico is groot dat er in zulke situaties een verwijderingsprocedure in gang gezet zal worden: 6

7 - SWV en dienen scholen te wijzen dat ze in procedures sterker staan, als ze tijdens het proces van ondersteuning met een OP werken. - SWV en dienen in hun ondersteuningsplan scherp te formuleren wanneer sprake is van extra ondersteuning. Zoals al eerder in deze paper gesteld, maakt het niet uit of deze extra ondersteuning wordt gegeven vanuit het SWV (d.m.v. arrangementen) of binnen de school. Het beleid van het SWV is bepalend. Ongeacht of de extra ondersteuning wordt ingezet vanuit het SWV of vanuit de school zelf, is het vanuit kwalitatief oogpunt gewenst om in het proces om een TLV aan te vragen met een OP te werken. - SWV dienen ouders te horen, als ze het niet eens zijn met de aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring om in de motivering voor het afgeven van een TLV de zienswijze van de ouders mee te wegen. Jan de Waard MLE November