WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING. bij. een voorstel voor een

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SWD(2018) 286 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij een voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (betekening en kennisgeving van stukken) {COM(2018) 379 final} - {SEC(2018) 272 final} - {SWD(2018) 287 final} NL NL

2 Samenvatting Effectbeoordeling betreffende: een voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (betekening en kennisgeving van stukken) Waarom? Wat is het probleem? A. Behoefte aan actie In de verordening wordt vastgesteld op welke manieren de betekening en kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken kan worden verricht en worden duidelijke regels vastgesteld voor de verzending van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken van de ene naar de andere lidstaat in burgerlijke en handelszaken. Zij biedt minimumnormen voor de bescherming van de rechten van de verdediging en legt uniforme wettelijke voorwaarden vast voor de rechtstreekse, grensoverschrijdende betekening of kennisgeving van een stuk per post. Thans worden er jaarlijks ongeveer 3,4 miljoen gerechtelijke procedures gevoerd in burgerlijke en handelszaken met grensoverschrijdende gevolgen. Wanneer minstens een partij in een andere lidstaat woont dan die waar het geding plaatsvindt, passen gerechten deze verordening toe, vaak meerdere keren in de loop van de procedure. De juiste werking van de verordening is onontbeerlijk om de toegang tot de rechter en een eerlijk proces voor de partijen bij de procedure te waarborgen en vertragingen en extra kosten in verband met de procedure te voorkomen. Zo wordt de niet-correcte betekening of kennisgeving van het stuk waarmee de procedure wordt ingeleid veruit het vaakst aangevoerd als grond voor de weigering vonnissen te erkennen en ten uitvoer te leggen. Thans vinden contacten tussen de instanties die stukken verzenden en ontvangen met het oog op betekening of kennisgeving nog steeds vrijwel uitsluitend plaats in papieren vorm, wat kostbaar en inefficiënt kan zijn. Ook is het in de praktijk onmogelijk om in grensoverschrijdende zaken stukken elektronisch te betekenen of ter kennis te brengen, ofschoon een aantal lidstaten die mogelijkheid op nationaal niveau heeft ingevoerd of aan het invoeren is. Dit initiatief speelt in op de behoefte het proces van betekening en kennisgeving van stukken in het buitenland te moderniseren en met name te digitaliseren. Het pakt ook een aantal andere lacunes in de verordening aan die bij de evaluatie van de werking daarvan werden vastgesteld. Deze lacunes leiden tot vertragingen en kosten voor burgers en ondernemingen alsook voor de lidstaten, tot tekortkomingen in de bescherming van procedurele rechten en tot juridische complexiteit en onzekerheid. De voornaamste problemen die zijn vastgesteld bestaan in: omstandigheden die leiden tot een ontoereikende kwaliteit van de documentatie van betekening en kennisgeving per post, de beperking of ontoegankelijkheid van rechtstreekse betekening of kennisgeving in een grensoverschrijdende context in veel lidstaten, zelfs wanneer deze binnenlands is toegestaan, onvoldoende duidelijkheid in de regels ter bescherming van de procedurele rechten van partijen wat betreft de vereisten op het gebied van vertaling alsook in geval van verstekvonnissen, en het geven van voorkeur aan fictieve of alternatieve methoden van binnenlandse betekening boven de in de verordening vastgestelde methoden. De betrokken belanghebbenden zijn burgers en ondernemingen die partij zijn bij juridische procedures, ondernemingen die diensten verlenen, bijvoorbeeld postdiensten of diensten op het gebied van IT-advisering, overheidsinstanties en gerechtelijke instanties van de lidstaten en beoefenaars van juridische beroepen (met name rechters en advocaten). Dit initiatief hangt nauw samen met het initiatief betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de 2

3 lidstaten bij bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken waarop Verordening (EG) nr. 1206/2001 van toepassing is. De beide initiatieven zijn nauw verweven met de algemene prioriteit van de Commissie inzake digitalisering en e-justitie en volgen het voorbeeld van de parallelle werkzaamheden op het gebied van het strafrecht (e-bewijs) om te zorgen voor een gelijk speelveld op het gebied van strafrecht en civiel recht. Zij bouwen voort op en profiteren van de bestaande resultaten van de wetgeving en de juridische normen van de EU (e-codex en de eidas-verordening). Wat moet met dit initiatief worden bereikt? Het initiatief zal naar verwachting de doelmatigheid en de snelheid van gerechtelijke procedures verder verbeteren en zorgen voor een goede rechtsbedeling in zaken met grensoverschrijdende gevolgen. Het zal daarmee de werking van de interne markt helpen verbeten en onnodige kosten tegengaan en tegelijkertijd de rechten van de verdediging beschermen of verbeteren. Het initiatief zal het samenwerkingsmechanisme voor grensoverschrijdende rechtshulp versnellen en vereenvoudigen, met name door het systeem aan te passen aan technische ontwikkelingen en gebruik te maken van de voordelen van digitalisering en door te zorgen voor meer transparantie bij het lokaliseren van de persoon voor wie een stuk is bestemd. Het zal ook zorgen voor meer rechtszekerheid en doeltreffendheid door het gebruik te bevorderen van snelle methoden van betekening en kennisgeving als betekening of kennisgeving per post en rechtstreekse betekening of kennisgeving en door de werkingssfeer van de verordening en haar rol bij de bescherming van de procedurele rechten van de betrokken partijen te verduidelijken. Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? Het initiatief heeft een duidelijke meerwaarde op het niveau van de EU, aangezien het de doeltreffendheid en snelheid van gerechtelijke procedures zal verbeteren door de samenwerkingsmechanismen voor de betekening en kennisgeving van stukken te vereenvoudigen en te versnellen. Op die manier zal het initiatief de rechtsbedeling in zaken met grensoverschrijdende implicaties verbeteren. Naar haar aard kan de samenwerking tussen lidstaten in geval van de grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van stukken niet doeltreffend worden gereguleerd op het niveau van de afzonderlijke lidstaten. B. Oplossingen Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom? Een reeks opties, variërend van niet-wetgevende maatregelen tot ambitieuze wetgevende maatregelen, is in overweging genomen. Deze opties variëren van het verstrekken van informatie op het e-justitieportaal (bijvoorbeeld instrumenten en zoekfuncties) en het wijzigen van de verordening ter verduidelijking van een aantal bepalingen (bijvoorbeeld die over procedurele waarborgen als het recht de betekening of kennisgeving van stukken te weigeren), tot het scheppen van wettelijke verplichtingen voor de lidstaten (bijvoorbeeld door een reeks alternatieve instrumenten voor te stellen om de lidstaten te verplichten het achterhalen van adressen te faciliteren). De voorkeursoptie bestaat in een pakket maatregelen dat: de lidstaten ertoe zou verplichten onderling te communiceren en stukken uit te wisselen via een beveiligd elektronisch kanaal (zoals e-codex); onder bepaalde voorwaarden grensoverschrijdende elektronische betekening en kennisgeving zou invoeren als een gangbare methode van betekening en kennisgeving krachtens de verordening; het uniforme standaardkarakter van de bestaande voorwaarden voor betekening of kennisgeving per post zou verduidelijken; het gebruik van rechtstreekse betekening en kennisgeving zou uitbreiden en een alles-in-principedigitaal -beginsel zou invoeren; de lidstaten ertoe zou verplichten het achterhalen van adressen te vereenvoudigen door middel van (minstens) een instrument uit een hele reeks alternatieve instrumenten; de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie zou codificeren door in de verordening aan te geven dat zij niet alleen van toepassing is op van overheids- of gerechtelijke instanties afkomstige stukken (bijvoorbeeld een notaris), maar ook op privé-stukken wanneer formele betekening of kennisgeving is 3

4 vereist om de rechten van de eiser aan te tonen of te beschermen; de verordening zou wijzigen ter verduidelijking van de bepalingen inzake het recht de betekening of kennisgeving van een stuk te weigeren; nieuwe regels zou invoeren om de verweerder beter te beschermen tegen de gevolgen van een verstekvonnis; in regels zou vastleggen dat het gebruik van fictieve methoden jegens buitenlandse partijen is toegestaan; en de bepaling inzake het verstrekken van informatie op het e-justitieportaal zou verduidelijken. Wie steunt welke optie? Belanghebbenden werd gevraagd naar hun betrokkenheid bij grensoverschrijdende gerechtelijke procedures en naar hun voorkeuren. 73 % van de belanghebbenden antwoordde dat zij bij grensoverschrijdende gerechtelijke procedures betrokken zijn geweest en meer dan 70 % was betrokken geweest in zaken waarin de verordening moest worden toegepast. Met name voor digitalisering bestond een sterke voorkeur: van de respondenten was 61 % het ermee eens en 39 % het er min of meer mee eens dat het gebruik van elektronische middelen de standaardvorm moet worden voor communicatie tussen de autoriteiten/instanties die betrokken zijn bij grensoverschrijdende justitiële samenwerking in civiele zaken. Het idee van rechtshulp bij het achterhalen van de verblijfplaats van een persoon in een andere lidstaat werd eveneens door een grote meerderheid van de respondenten ondersteund; 55 % was het sterk en 33 % min of meer hiermee eens. Ten aanzien van rechtstreekse betekening of kennisgeving was van de respondenten 35 % het sterk en 46 % het min of meer eens met het idee dat bevoegde personen, zoals deurwaarders, in alle lidstaten vanuit het buitenland rechtstreeks verzocht zouden kunnen worden om stukken op hun grondgebied te betekenen of ter kennis te brengen. 43 % van de belanghebbenden die hun mening gaven, was het er sterk en 47 % min of meer mee dat het goed zou zijn om te zorgen voor een uniform beschermingsniveau voor verweerders uit een andere lidstaat die voor de rechter verstek hebben laten gaan. C. Effecten van de voorkeursoptie Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)? Het voorkeurspakket maatregelen levert vooral voordelen op door de vermindering van de kosten en vertragingen (bijvoorbeeld door de invoering van een elektronisch communicatiesysteem en de bevordering van de elektronische betekening en kennisgeving van stukken). Het zou ook negatieve milieueffecten verminderen en daarbij zorgen voor samenhang met andere wetgevingsinstrumenten. In praktische zin zou de doeltreffendheid van de verordening worden bevorderd door de invoering van e-codex als een verplicht instrument voor communicatie tussen de instanties. Het bevorderen van elektronische en rechtstreekse betekening en kennisgeving zal ook de doeltreffendheid en snelheid van procedures helpen bevorderen en de lasten voor burgers en ondernemingen verlagen. Het voorkeurspakket zou ook sterk bijdragen tot een verbetering van de toegang tot de rechter en van de rechtszekerheid, aangezien het maatregelen omvat om onduidelijkheden weg te nemen en de verblijfplaats te achterhalen van degene voor wie een stuk is bestemd. Het pakket zou zowel de interne als de externe samenhang van de verordening verbeteren. De bepalingen ervan over de elektronische betekening en kennisgeving van stukken en over elektronische communicatie zouden aangepast zijn aan de voorgeschreven normen op het gebied van gegevensbescherming. Het pakket zal naar verwachting ook de milieueffecten van de verordening sterk beperken, aangezien het communicatie op papier tussen de aangewezen autoriteiten zou vervangen door de elektronische betekening en kennisgeving van stukken en het gebruik van elektronische communicatiemiddelen. Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders die van de belangrijkste opties)? Het pakket maatregelen zal naar verwachting bepaalde kosten voor de lidstaten met zich brengen, maar aanzienlijke voordelen opleveren voor burgers en bedrijven die betrokken zijn bij grensoverschrijdende procedures. De voornaamste kosten voor de lidstaten houden verband met de invoering van e-codex als 4

5 verplicht instrument voor de verzendende en ontvangende instanties. Deze kosten zijn echter tamelijk beperkt of eenmalig, terwijl de voordelen permanent zijn. Al met al wegen de voordelen duidelijk op tegen de kosten. Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, kmo's en micro-ondernemingen? Het voorkeurspakket maatregelen zou voordelen opleveren voor bedrijven die betrokken zijn bij grensoverschrijdende procedures. Het pakket maatregelen zou ondernemingen die partij zijn bij een rechtszaak tijd besparen, omdat het doeltreffender procedures voor de betekening en kennisgeving van stukken invoert. Daardoor zouden de advocatenkosten lager worden, met name in gevallen die tot een rechtsgeschil kunnen leiden, aangezien de verordening voor duidelijkheid zal zorgen. Voor ondernemingen die bij de betekening en kennisgeving van stukken betrokken zijn (bijvoorbeeld deurwaarders) zullen de totale inkomsten uit de door de verordening voorgeschreven betekening en kennisgeving naar verwachting wat toenemen, aangezien door verdere integratie van de interne markt het aantal grensoverschrijdende procedures zal toenemen. Wat ondernemingen betreft die in de verschillende sectoren diensten aanbieden, zullen de bedrijfsinkomsten variëren naargelang het soort onderneming: de ondernemingen die voordeel zullen genieten zijn aanbieders van IT-adviesdiensten, aanbieders van diensten voor elektronisch aangetekende bezorging, aanbieders van internet- en telecommunicatiediensten, aanbieders van diensten voor opslag in de cloud en aanbieders van diensten voor digitale archivering. Degenen die op zijn minst met enige neutrale of negatieve economische effecten te maken zouden kunnen krijgen, zijn gerechtsdeurwaarders/particuliere deurwaarders en leveranciers van papier en kantoorbenodigdheden. Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden? Het voorgestelde pakket zal voor nationale overheden geen significante kosten meebrengen en evenmin tot besparingen leiden. De nationale autoriteiten zullen naar verwachting baat hebben bij geringere kosten wat betreft postdiensten, tijdsbesparing als gevolg van efficiëntere gerechtelijke procedures en minder administratieve lasten en loonkosten. De invoering van e-codex zou bepaalde kosten met zich brengen, maar zou op de lange termijn ook leiden tot een verlaging van de kosten in verband met postdiensten. Zijn er nog andere significante gevolgen? Het voorgestelde pakket zou een positief gevolg hebben voor de justitiële samenwerking, aangezien het de communicatie tussen de lidstaten op eenvoudige en veilige wijze zou verbeteren en, met name via e-justitie, kennis zou verschaffen over de relevante methoden en kosten om te zorgen voor snelle en doeltreffende procedures voor de grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van stukken. Het zou de rechtszekerheid vergroten en de toegang tot de rechter verbeteren, aangezien het de procedurele rechten van partijen bij de procedure zou versterken. Voorts zou het het openbaar bestuur (inclusief de gerechtelijke instanties) helpen moderniseren, grensoverschrijdende interoperabiliteit tot stand brengen en de interactie met burgers vergemakkelijken in overeenstemming met de strategie voor de digitale eengemaakte markt en de strategie inzake e-overheid. D. Opvolging Wanneer wordt dit beleid geëvalueerd? De gevolgen van het voorgestelde initiatief zullen worden geëvalueerd in een verslag dat de Commissie 5 jaar na de inwerkingtreding van het gewijzigde instrument zal opstellen. 5