WAT KUNNEN BESTUURDERS DOEN TEGEN PUBLIEKSAGRESSIE

Transcriptie

1 12.1 BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE Onderdeel van de Arbocatalogus Agressie en Geweld 2.0, sector Gemeenten Doelgroep Inhoud Bestuurders, gemeentesecretarissen, management, coördinatoren agressie en geweld Handelingsmogelijkheden van bestuurders voor de aanpak van publieksagressie Gerelateerde documenten Portalboekje Arbocatalogus agressie en geweld 2.0 Werkversie 29 april 2014 WAT KUNNEN BESTUURDERS DOEN TEGEN PUBLIEKSAGRESSIE haalplicht: zicht krijgen op incidenten zorgvuldig framen van publieksagressie de organisatienorm voor publieksagressie uitdragen beleid implementeren, evalueren en bijsturen regisseren van professioneel samenspel INLEIDING Uit de Monitor Agressie en geweld 2012 blijkt dat ruim de helft van de wethouders (53%), 61% van de burgemeesters en 36% van de raadsleden jaarlijks slachtoffer zijn van agressie en geweld 1. Dit heeft een negatief effect, zeggen zij zelf, op de kwaliteit en integriteit van het bestuur. Tegelijkertijd zegt tweederde van deze ambtsdragers het laatst meegemaakte incident niet erg genoeg vond om het intern te melden. Een kwart meent bovendien dat incidenten bij het werk horen. Geconcludeerd kan worden dat meer beleidsmatige en persoonlijke aandacht voor bestuurders die met agressie en geweld in aanraking komen noodzakelijk is. Dat is niet alleen in het belang van de bestuurders zelf, maar van de gehele gemeentelijke organisatie waarvan zij deel uitmaken. Voor een succesvolle aanpak van agressie en geweld bij gemeenten is een professioneel samenspel tussen medewerkers, leidinggevenden, managers én bestuurders noodzakelijk. Als het bestuur geen onderdeel uitmaakt van de aanpak tegen publieksagressie, is het 1 Monitor Agressie en geweld Openbaar bestuur, meting Regioplan 2012, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hierna genoemd: Monitor BKZ BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 1

2 onmogelijk om als gemeentelijke organisatie duidelijk aan de buitenwereld te laten zien wat wel en niet getolereerd wordt. Juist bestuurders en politieke ambtsdragers moeten, als zichtbare schakel tussen de gemeentelijke organisatie en de omgeving waarin deze opereert, het goede voorbeeld geven. De focus bij de aanpak van agressie en geweld moet primair niet liggen op de gevoelens daarover bij het slachtoffer, maar op een eenduidige benadering van daders. Een ander argument waarom gemeentelijke bestuurders integraal betrokken moeten zijn bij de aanpak van publieksagressie, is dat elke gemeente als wettelijk vastgelegd- regisseur van het veiligheidsbeleid moreel verplicht is het goede voorbeeld te geven. HANDELEN EN NIET-HANDELEN VAN BESTUURDERS In 2013 voerde de Universiteit van Utrecht, in opdracht van het programma Veilige Publieke Taak, een onderzoek uit met de titel Professioneel samenspel. Handelen en niet-handelen van gemeentelijke bestuurders en managers bij agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak 2. De centrale onderzoeksvraag was: hoe gaan bestuurders en het hoger management binnen gemeenten om met agressie en geweld tegen hun medewerkers en hoe kan hun handelen worden verklaard en beïnvloed? Het onderzoek maakt duidelijk dat we te maken hebben met een vraagstuk dat wordt beïnvloed door een mix aan factoren: de feitelijke waarneming en perceptie van incidenten de betekenis die het thema agressie en geweld krijgt in het bestuurlijke speelveld ( van wie is het en welk belang hechten we er aan ) de rolopvatting van bestuurders ten aanzien van agressie en geweld de gevolgen van het wel/niet bestuurlijk handelen voor de medewerkers, voor beleidsontwikkeling, het gezag en de integriteit van de overheid. De opvattingen van hoog tot laag in de organisatie bepalen of er wel of niet (adequaat) gehandeld wordt bij normoverschrijdend gedrag. Het is dan ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid van bestuur, management, leidinggevenden en medewerkers om een integrale aanpak van publieksagressie vorm te geven. Daarin moet aandacht zijn voor preventie van agressie, beperken van agressie en afhandelen van agressie-incidenten. Een dergelijke gezamenlijke visie kan alleen maar duurzaam en succesvol zijn als zij tot stand komt in een dialoog tussen alle geledingen van de gemeentelijke organisatie en geregeld geëvalueerd en in dialoog- doorontwikkeld wordt. In beleidsstukken en protocollen van gemeenten wordt in de meeste gevallen wel gerefereerd aan de rol van bestuurders, maar in weinig gemeenten is hier ook al concreet invulling aan gegeven. Gemeenten die deze stap wel al hebben gezet, hebben hiervoor gekozen om een aantal redenen: Ze hechten veel waarde aan bestuurlijk en politiek voorbeeldgedrag en bestuurlijke en ambtelijke eenheid; als van de ambtelijke organisatie wordt verwacht dat er een duidelijke grens wordt gesteld, dan werkt dat alleen als die lijn ook bestuurlijk en politiek wordt gehanteerd. 2 Onderzoek uitgevoerd door Universiteit Utrecht en Stichting Impact in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Prof. dr. Mirco Noordegraaf e.a., december BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 2

3 Het werken vanuit beleid in de volle breedte van de gemeentelijke organisatie geeft de mogelijkheid om eenduidig te handelen, wat ten gunste komt aan alle betrokkenen. Welke elementen bij de rol horen die bestuurders moeten oppakken bij het optimaal vormgeven van een professioneel samenspel met de ambtelijke organisatie, is hieronder uitgewerkt. Aan bod komen: beleid implementeren, evalueren en bijsturen betrouwbaar handelingsrepertoire ontwikkelen regierol en professioneel samenspel Gemeentelijk Incidenten Registratiesysteem (GIR) BELEID IMPLEMENTEREN, EVALUEREN EN BIJSTUREN Bij beleidsontwikkeling kiest een aantal bestuurders voor de formele rol van het (letterlijk) onderschrijven van het beleid. Notities en beleidsstukken worden min of meer als hamerstuk voorgelegd aan het College. Andere bestuurders zien zich als kartrekker voor het op de agenda zetten van het thema bij de Raad en voor het actief bespreken ervan met het hoger management. Zij hebben de overtuiging dat ze, als verbindende schakel tussen politiek en ambtelijke organisatie optreden in het vormgeven van een eenduidige en door alle actoren gedragen aanpak. Keuze voor een van beide perspectieven wordt beïnvloed door meerdere factoren. Een belangrijke bepalende factor is de feitelijke waarneming van incidenten. De geregistreerde incidenten zijn, middels rapportages, potentieel bekend bij bestuurders. Omdat we weten dat slechts een klein deel van de incidenten feitelijk wordt geregistreerd, is niet meer dan het topje van de ijsberg in beeld (uit onderzoek weten we bv. dat gemeentesecretarissen vaak bekend zijn met niet meer dan 1% van alle incidenten in de organisatie 3 ). Als het topje van de ijsberg bepalend is voor de beleidsmatige aandacht, dan leidt dat per definitie tot een mismatch tussen beleidsmatige prioriteit en praktijk. En dat leidt weer tot een grotere afstand tussen werkvloer en hoger management en bestuur. Om het referentiekader van bestuur en ambtelijke organisatie gelijk te trekken is kwalitatief goede uitwisseling over feitelijke incidenten dus noodzakelijk. Niet alleen bij ambtenaren, maar ook bij bestuurders horen we het argument dat agressie en geweld (helaas) bij het werk hoort. Deze overtuiging heeft enerzijds betrekking op het kijken naar de functie en het gedrag van de ambtenaar en heeft anderzijds ook betrekking op het omgaan met normoverschrijdend gedrag van burgers vanuit het eigen bestuurlijke ambt. Sommige bestuurders zeggen ook dat de medewerker er zelf een hand in heeft; de medewerker moet de-escalerend te werk gaan. Daarmee wordt door (een deel van de) bestuurders nog het uitgangspunt omarmd dat agressie het probleem van de medewerker is. Uitgangspunt moet echter altijd zijn dat agressie het probleem van de organisatie c.q. het bestuur is. 3 Monitor Agressie en geweld Openbaar bestuur, meting Regioplan 2012, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hierna genoemd: Monitor BKZ BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 3

4 Om een kwalitatief goede beleidsontwikkeling, -implementatie en evaluatie vorm te kunnen geven dient het thema agressie en geweld structureel en gestructureerd geagendeerd te worden bij het bestuur. Bestuurders hebben in deze zelf een haalplicht en hoger management heeft een brengplicht. Op gezette tijden dient er overleg te zijn over: Aantallen en soorten incidenten en risicogroepen; hiertoe kan naast gegevens uit het registratiesysteem GIR ook gebruik gemaakt worden van gegevens uit belevingsonderzoek, zoals dat bijvoorbeeld met de Enquêtemanager Gemeenten kan worden afgenomen 4. Evaluatie van de afhandeling van incidenten: hoe is de opvang en nazorg geweest en welke inzichten heeft dit opgeleverd, welke dadergerichte afhandeling is gekozen en wat zijn de effecten ervan? Hoe is het bestuur geïnformeerd over eventuele relevante dadergerichte maatregelen, zodat er gestuurd kan worden op een eenduidige en consequente aanpak van bestuur tot aan de werkvloer? Wat is er geleerd van incidenten? Zijn er conclusies te trekken voor het gevoerde beleid gericht op publieksagressie, de dienstverlening, de handhaving, de ambtelijke of bestuurlijke besluitvorming? Hoe wordt er gecommuniceerd met de buitenwacht over de rol en functie van de gemeente en hoe worden verwachtingen gemanaged over de gezagsrelatie? BETROUWBAAR HANDELINGSREPERTOIRE ONTWIKKELEN VANUIT EEN GEZAMENLIJKE DUIDING EN BETEKENISGEVING Iedereen en dus ook bestuurders- heeft een persoonlijke norm bij agressie en geweld. Elke mens maakt een eigen inschatting van de ernst van incidenten en wordt meer of minder persoonlijk geraakt door incidenten waarbij ze direct of indirect betrokken zijn of waar ze van horen. Eigen inschatting door bestuurders kan dan leiden tot een persoonlijke, goed bedoelde reactie naar een ambtenaar die het slachtoffer is geworden van een, in de ogen van de bestuurder, heftig incident, terwijl andere ambtenaren een dergelijke reactie niet krijgen. De ene bestuurder vindt het zijn taak en verantwoordelijkheid om te reageren naar medewerkers, een andere bestuurder laat een dergelijke reactie over aan het lijnmanagement. Naast de persoonlijke beleving en betrokkenheid van de bestuurder is ook de framing van publieksagressie van invloed op het wel of niet handelen. Publieksagressie kan worden gezien als een moreel vraagstuk, een arbo- en bedrijfsvoeringsvraagstuk, of als politiek vraagstuk. Bestuurders die vanuit een moreel perspectief kijken, willen uitdragen dat het vertonen van normoverschrijdend gedrag not done en daarmee onacceptabel is. Handelen vanuit deze opvatting resulteert in een actieve rol van het bestuur in het uitdragen van de gewenste moraal naar de buitenwereld. Bestuurders die het thema beschouwen als een arbo- en bedrijfsvoeringsthema, zullen zich niet of nauwelijks actief met het onderwerp bezighouden; zij zijn van mening dat dat de verantwoordelijkheid van P&O en direct leidinggevenden is. Bestuurders die denken vanuit een politiek-bestuurlijk perspectief zetten de relatie tussen de overheid en de burger centraal en zien deze relatie als een electoraal belangrijke factor. Dat impliceert uiteraard ook directe betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor het thema bij het bestuur. 4 Gratis digitaal instrument om onderzoek te verrichten in de eigen gemeenten naar incidenten agressie en geweld. Zie BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 4

5 Deze verschillende perspectieven kunnen in de praktijk min of meer tegelijkertijd vertegenwoordigd zijn. Zorgvuldige framing, het bewust en contextueel kiezen van (een combinatie van) een of meerdere van de drie genoemde perspectieven is van belang. Voor een goede rolverdeling tussen bestuurders en ambtelijke organisatie is het van belang een gezamenlijke visie te ontwikkelen en van daaruit een passende en voor alle betrokkenen duidelijke, rol- en taakverdeling te bepalen, waarop ook betrouwbaar kan worden teruggevallen. Passend bij de integrale aanpak is het aan te bevelen agressie en geweld niet als een los (arbo)thema te zien, maar te verbinden aan andere beleidsterreinen. Publieksagressie is geen op zichzelf staand thema, maar onderdeel van de communicatie tussen de burger en de overheid in de meest brede zin van het woord. REGIEROL IN PROFESSIONEEL SAMENSPEL Agressie en geweld is bij uitstek een thema dat vraagt om een schouder aan schouder - aanpak van bestuur en ambtelijke organisatie. In de ambtelijke organisatie heeft, naast het management, ook de bestuurder een belangrijke regie- en voorbeeldrol. Dit geldt met name voor de burgemeester. Zoals een burgemeester het zelf verwoordt: Als burgemeester ben ik de cultuurdrager bij uitstek. Ik moet vertrouwen hebben in de medewerkers en in collega-bestuurders, van hen vertrouwen genieten en ook vertrouwen durven geven. Ik moet er voor zorgdragen dat mensen incidenten durven te melden en ik moet borgen dat medewerkers zich door de organisatie gesteund voelen. Binnen de organisatie moeten we (bestuurlijk en ambtelijk) voortdurend leren van incidenten. We moeten situaties analyseren en kijken waar we dingen kunnen verbeteren, ook kijkend naar ons eigen aandeel. Naar burgers moeten we duidelijk zijn, allemaal dezelfde, heldere grenzen stellen en ook eenduidige maatregelen treffen. In de ontwikkelingen die, vooral door de decentralisatie van de rijksoverheidstaken, op ons af komen moeten we ons de vraag stellen hoe we, in alle fasen van interactie met de burger, ons werk zo goed mogelijk kunnen doen, zonder de verantwoordelijkheid van de burger daarbij uit het oog te verliezen. De interactie tussen de actielijnen blijven agenderen, zorgvuldig framen (agressie en geweld is geen stand alone arbo-onderwerp), ontwikkeling en evaluatie beleid, implementatie beleid en adequaat reageren op incidenten worden professioneel samenspel genoemd. Daarbij gaat het om vragen als: Wie doet wat? Wie voert de regie? Hoe weten betrokkenen elkaar te vinden? En wat verwachten ze van elkaar? Voor goed samenspel zijn spelregels nodig. Formele (wettelijke) taken helpen daarbij, maar dit is niet voldoende. Ondanks het bestaande formele kader, weten managers en bestuurders lang niet altijd wat hun taken zijn met betrekking tot agressie en geweld en lijken zij het daar ook zelden met elkaar over te hebben. Het is daarom zaak dat de spelregels gaan leven. Daarvoor is een spelverdeler of regisseur nodig. Op bestuurlijk niveau kan de portefeuillehouder P&O in het College deze rol oppakken in samenspraak met de burgemeester. Op ambtelijk niveau heeft de gemeentesecretaris, samen met de ambtelijk portefeuillehouder agressie en geweld, de regierol BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 5

6 GEMEENTELIJK INCIDENTEN REGISTRATIESYSTEEM GIR EN POLITIEKE AMBTSDRAGERS Registratie van incidenten dient in de eerste plaats als startsignaal voor opvang en nazorg van de betrokkenen. In de tweede plaats is registratie belangrijk om over te kunnen gaan tot het uitzetten van sancties en het verhalen van de schade. Melden en registreren van incidenten geeft ook inzicht in aard, omvang en achtergrond van agressie-incidenten. Zo kunnen gemeenten hun beleid controleren op effectiviteit en preventieve maatregelen ontwikkelen of bijstellen. Het GIR is als systeem geschikt voor gebruik door politieke ambtsdragers. Evenals de medewerkers kunnen zij zelf registreren of via een aangewezen derde. Geregistreerde gegevens zijn alleen zichtbaar voor daartoe door de organisatie geautoriseerde personen. Gemeenten die al op deze wijze met het GIR werken hebben afspraken gemaakt over de routing van een melding. De gemeentesecretaris is dan bijvoorbeeld de contactpersoon voor de burgemeester en vice versa, de burgemeester is de contactpersoon voor de wethouders en de griffier voor raads- en commissieleden. Door te melden geeft het GIR, evenals in de ambtelijke organisatie, inzicht in aard en omvang van agressie en geweld en geeft het de mogelijkheid om passende maatregelen te treffen, opnieuw redenerend vanuit een integrale aanpak. De eenvoud van het GIR-systeem kan ertoe bijdragen dat de drempel om te melden voor bestuurders, raads- en commissieleden wordt verlaagd. Goede praktijk De gemeente Enkhuizen heeft de afgelopen drie jaar gewerkt aan een aanpak van agressie en geweld, waarbij medewerkers, leidinggevenden, hoger management en college nadrukkelijk betrokken zijn. Centraal in de aanpak staat een informeel dialoogmodel, waarin ervaringen van medewerkers en ook bestuurders zijn opgehaald en uitgewisseld. Medewerkers en college zijn vervolgens, mede op basis van een heldere normstelling, praktisch getraind en het onderwerp staat herhaaldelijk op de agenda bij het hoger management en het college. Ook is aandacht besteed aan de samenwerking tussen verschillende afdelingen, zodat er geen frustratie bij de burger ontstaat door onduidelijke interne communicatie. De nieuwe gemeenteraad wordt in 2014 bij de aanpak betrokken. Meer informatie over de aanpak is te vinden op arbocatalogus agressie en geweld BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 6

7 MEER DOCUMENTEN EN INFORMATIEBRONNEN Relevante documenten met de focus op bestuurders en politieke ambtsdragers: Protocol agressie en geweld In 2009 is door het Ministerie van BZK in samenwerking met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters een landelijk geweldsprotocol vastgesteld, dat is bedoeld voor burgemeesters, hun naasten, wethouders en raadsleden. In dit protocol staan de 8 maatregelen uit het programma Veilige Publieke Taak centraal. Het protocol is bedoeld als een richtlijn die in de respectievelijke gemeente omgezet kan worden in beleid en concrete maatregelen. Website Veilig Bestuur Op de website is een checklist voorhanden, die elementen bevat om voor gemeentebestuurders specifieke zaken uit te werken. Denk daarbij aan onderwerpen als beleid, normstelling, risicoanalyses, het bepalen van mediabeleid, het werken met informatiebijeenkomsten, ketenafspraken, opvang en nazorg, melden en registreren, sancties, leren van incidenten, in gesprek blijven met lastige personen, inzet Vertrouwenslijn e.d. De uitwerking van deze elementen is bij voorkeur een onderdeel van het gemeentebrede beleid agressie en geweld, zodat de integrale aanpak bekrachtigd wordt. Website Nederlands Genootschap van Burgemeesters Op de website staat een handreiking om gemeenten te ondersteunen bij het nemen van beveiligingsmaatregelen voor bestuurders. De titel van de publicatie is Handreiking voor het treffen van adequate maatregelen in geval van bedreigingen met agressie en geweld tegen burgemeesters en wethouders. Op deze site kan ook meer informatie gevonden worden over de Vertrouwenslijn voor burgemeesters en wethouders. Website Expertisecentrum Veilige Publieke Taak Op de website zijn protocollen voor bestuurders te vinden van de gemeenten Utrecht en Schagen BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 7

8 Opdrachtgever Stichting A+O fonds Gemeenten Postbus GK Den Haag Auteurs M. van Limpt, Habilis R. Davits, A+O fonds Gemeenten Uitgave Stichting Arbeidsmarkt- en opleidingsfonds Gemeenten, Den Haag 2014 Stichting A+O fonds Gemeenten bevordert en ondersteunt vernieuwende activiteiten op het gebied van arbeidsmarkt en HRM-beleid. Actuele informatie over de verschillende projecten treft u aan op Hoewel aan deze uitgave de grootst mogelijke zorg is besteed, kunnen de samenstellers niet aansprakelijk gesteld worden voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend BESTUURDERS EN PUBLIEKSAGRESSIE 8