Nota Integraal Toezichts- en Handhavingsbeleid

Transcriptie

1 Nota Integraal Toezichts- en Handhavingsbeleid + Uitvoeringsprogramma 1

2 INHOUDSOPGAVE Pag. Voorwoord en leeswijzer 3 1. Toezicht en handhaving op drift Overzicht landelijke, regionale en lokale ontwikkelingen rond vergunningverlening en handhaving 1.2. Onderscheid toezicht en handhaving 1.3. Werkwijze de beleidscyclus 1.4. Samenstelling gemeentelijk team toezicht en handhaving 2. Externe partners in de handhavingsketen Taken en bevoegdheden 2.2. Samenwerking en afstemming met partners in de toezicht- en handhavingsketen 3. Visie en doelstellingen 3.1 Innovatief gemeentelijk toezichts- en handhavingsbeleid Overall VTH-visie 3.3. Vertaling visie in beleidsuitgangspunten 3.4 Doelstellingen handhavingsbeleid 4. Probleemanalyse en oplossingsvarianten Problemen 4.2 Oplossingsvarianten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving fysieke leefomgeving 4.3 Keuzes op de korte en de langere termijn 5. Overtreders voorspelbaar aanpakken Innovatieve (preventieve) toezichtsaanpak Doel en functies toezichtstrategie 5.3 Gedoogstrategie 5.4 Gevallen waarin kan worden gedoogd 5.5 Integrale sanctiestrategie 6. First things first Risico-analyse 6.2 Prioriteitenoverzicht 7. Uitvoeringsprogramma Bouw- en woningtoezicht 7.2 Handhaving bouw- en woningactiviteiten 7.3 Toezicht bestaand gebruik bouwwerken (incl. resultaat inventarisatie buitengebied en andere ruimtelijke ordeningsaspecten) 7.4 Handhaving bestaand gebruik bouwwerken (incl. resultaat inventarisatie buitengebied en andere ruimtelijke ordeningsaspecten) 7.5 Toezicht en handhaving APV-bepalingen + bijzondere wetten 7.6 Verzoeken tot handhaving / afwikkeling klachten 7.7 Totaal aantal uren in 7.8 Conclusie 8. Meten is weten Resultaten versus ambities 8.2 Monitoring 8.3 VTH-Jaarverslag fysieke leefomgeving

3 Voorwoord en leeswijzer Toezicht en handhaving Wijk bij Duurstede staat wat betreft toezicht en handhaving opnieuw voor een moeilijke keuze. Aangescherpte landelijke regelgeving maakt het noodzakelijk dat er begin/medio duidelijke keuzes worden gemaakt waarin de gemeente vanwege het verplichtende karakter overigens niet geheel vrij is. Eerder al besteedde de gemeente toezicht en handhaving van zowel milieuregelgeving (vanwege landelijke kwaliteitscriteria) als brandpreventie uit aan respectievelijk de Omgevingsdienst regio Utrecht (OdrU) en de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Sinds zijn de landelijke procedurele professionaliseringscriteria ook van toepassing verklaard op toezicht en handhaving van regelgeving ter bescherming van de fysieke leefomgeving (o.a. bouw- en woningtoezicht en handhaving bestemmingsplannen). Per volgen nog aanvullende wettelijke inhoudelijke criteria over kritische massa per taakonderdeel en opleidingsniveau van medewerkers. Die nieuwe inhoudelijke criteria gaan gelden voor zowel milieu als voor de overige fysieke leefomgeving. Daarmee ligt opnieuw de vraag voor welke insteek Wijk bij Duurstede gaat kiezen. Want opnieuw overstijgen deze landelijke criteria de Wijkse maat. Toezicht en handhaving op de APV en bijzondere wetgeving (o.a. Drank- en Horecawet) staan buiten deze discussie. Daarvoor gelden de professionaliseringscriteria van hoofdstuk 7 BOR niet). Uitdrukkelijk wordt tevens aandacht gevraagd voor de (externe) partners in de toezicht- en handhavingsketen. Hoewel daarvoor de kwaliteitscriteria (nog) niet gelden, wordt onderlinge samenwerking en afstemming van steeds groter belang. Innovatieve aanpak Wijk bij Duurstede wil in meer dan voorheen in haar toezichts- en handhavingsaanpak rond de fysieke leefomgeving de nadruk leggen op de menselijke maat. Een strak ingestoken handhaving kan namelijk wel effectief zijn, maar is niet altijd de meest doelmatige aanpak. Het zich als gemeente, via een goed (preventief) gesprek vergewissen van iemands onderliggende motieven, bespaart meestal veel (juridische) ellende en resulteert op termijn in minder handhavingsinzet. Kortom: meer toezicht aan de voorkant en minder juridische handhaving achteraf. Wijk bij Duurstede wil deze innovatieve lijn vasthouden en haar handhavingsaanpak nieuwe stijl in uitbouwen (o.a. via burgerparticipatie en een sterker toezicht en handhaving in de openbare ruimte met Boa s). Orde op zaken Toezicht en handhaving van de fysieke leefomgeving vergen anno in het licht van nieuwe wettelijke eisen een professionele aanpak. Per is er nieuwe, aanscherpende wetgeving in aantocht. Alle vereiste kwaliteit in eigen huis willen hebben wordt onbetaalbaar. Eind 2013/begin gaan wij na wat het meest aantrekkelijke en financieel acceptabele alternatief is: uitbesteden of samenwerken. Toezicht en handhaving milieu en toezicht op de brandpreventie zijn reeds bij de Odru, resp. de VRU. De handhaving brandpreventie is nog in handen van de gemeente. Ook willen wij bij de verdere vormgeving van ons VTH-beleid de inhoud van het komende collegeprogramma meenemen. Wat betreft de korte termijn starten wij in met het VTHuitvoeringsprogramma (met extra formatie op basis van de Kadernota ). Samenvattend Wijk bij Duurstede kiest wat betreft toezicht en handhaving milieu, brandpreventie en overige fysieke leefomgeving voor duurzame kwaliteit tegen een marktconforme prijs. Afstemming en samenwerking met externe partners is daarbij van essentieel belang. De gemeente schroomt daarbij niet om over haar eigen schaduw heen te kijken en loopt niet weg voor haar verantwoordelijkheden. De tijd is voorbij dat een gemeente op een schaal als de onze alles kan en moet willen. Wat betreft uitvoering van toezichts- en handhavingstaken fysieke leefomgeving beschouwen wij als overgangsjaar naar een nieuwe, nog nader te bepalen organisatorische situatie. Vóór 1 juni werken wij de in deze nota genoemde drie meest kansrijke (organisatorische en inhoudelijke) varianten nader uit en leggen die (samen met het jaarverslag toezicht en handhaving 2013) vóór het zomerreces ter besluitvorming voor aan de gemeenteraad. Leeswijzer Deze Nota Integraal Handhavingsbeleid + Uitvoeringsprogramma is opgehangen aan de toepasselijke wettelijke kwaliteitscriteria uit het Besluit omgevingsrecht. Hoofdstuk 1 start met een schets van lokale en landelijke (wettelijke) ontwikkelingen. Hoofdstuk 2 gaat over de externe partners. In hoofdstuk 3 hebben wij onze visie op vergunningverlening en handhaving op papier gezet. Hoofdstuk 4 is een scharnier tussen beleid en uitvoering (de probleemanalyse is sturend wat betreft ons activiteitenpakket e.v.). De manier waarop wij overtredingen willen voorkómen en transparant en voorspelbaar willen aanpakken staat in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 somt de beleidsactiviteiten op die bij niet naleving voor mens en omgeving de grootste risico s opleveren. Hoofdstuk 7 is het uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving fysieke leefomgeving + APVactiviteiten en afwikkeling van klachten. Hoofdstuk 8 geeft aan hoe we onze resultaten monitoren. 3

4 1. Toezicht en handhaving op drift Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht verwoordt de procedurele kwaliteitseisen waar een professioneel handhavingsproces op beleids- of strategisch niveau aan moet voldoen. Deze nota gaat over toezichts- en handhavingstaken (hierna VTH-taken) in de fysieke leefomgeving, zoals toezicht op omgevingsvergunningen voor bouwwerken (bouw- en woningtoezicht) en handhaving bestemmingsplannen. Maar ook over VTH-taken die volgen uit de Algemene Plaatselijke Verordening en bijzondere wetten, zoals bijvoorbeeld de Drank- en Horecawet en de Wet kinderopvang. Omdat het werkveld van toezicht en handhaving sterk in beweging is en de (landelijke) ontwikkelingen elkaar erg snel opvolgen, wil Wijk bij Duurstede nadrukkelijk laten zien welke insteek ze kiest. Het hebben van een beleidsnota op dit punt is landelijk wettelijk verplicht. Deze beleidsnota handhaving vormt ook het startpunt om de gemeenteraad frequenter dan in de afgelopen jaren te betrekken bij beleidsontwikkelingen op het gebied van vergunningverlening en handhaving. Zo zal tenminste elk jaar (vóór 1 mei) een wettelijk verplicht VTH- Jaarverslag met daarin de successen (en teleurstellingen) in het daaraan voorafgaande jaar aan de gemeenteraad ter bespreking worden aangeboden. Hieronder volgt eerst een overzicht van landelijke en lokale VTH-ontwikkelingen. 1.1 Overzicht landelijke, regionale en lokale ontwikkelingen rond vergunningverlening en handhaving Landelijk Veranderingen in wet- en regelgeving inzake de leefomgeving Gemeentelijke vergunningverlening en handhaving maken een snelle ontwikkeling door. Met de inwerkingtreding op 1 oktober 2010 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de verplichting tot het opstellen van meerjarig handhavingsbeleid en het opstellen van een jaarprogrammering (in combinatie met een jaarverslag over het daaraan voorafgaande jaar) uitgebreid naar het gehele omgevingsrecht; Integrale benadering toezicht en handhaving Naast hetgeen wettelijk is geregeld in hoofdstuk 7 van het BOR wordt vanuit het ministerie van Veilgheid en Justitie gepleit voor onderlinge samenwerking en afstemming met alle partners in de toezicht- en handhavingsketen. Men streeft naar uniformiteit, op elkaar afgestemde taken en bevoegdheden, periodiek overleg en gecoördineerde aansturing. Veranderingen in de Drank- en Horecawetgeving Op 1 januari 2013 is de nieuwe Drank en Horecawet (DHW) in werking getreden. Het toezicht op de naleving van de DHW is daarmee overgegaan van de Voedsel en Warenautoriteit (VWA) naar de gemeente. Dit betekent dat de circa 59 bedrijven in Wijk bij Duurstede die alcohol verkopen jaarlijks (steekproefsgewijs) bezocht moeten worden en indien nodig moeten worden aangeschreven. De niet in deze 59 begrepen 10 percelen in het buitengebied waar bij wijze van nevenactiviteit etenswaren en dranken worden aangeboden, vormen hierbij een aandachtspunt als onderdeel van de uitkomsten van de inventarisatie buitengebied (zie hieronder kopje lokaal ); Aanscherping Wet kinderopvang Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de kinderopvang. De GGD houdt namens de gemeente toezicht. Sinds 1 januari 2013 is het toezicht op de kinderopvang door de GGD aangescherpt. De aanscherpingen zorgen ervoor dat een gemeente sneller actie moet ondernemen na een GGD-inspectie; Nieuw handhavingsinstrument Met ingang van I november 20I0 heeft de gemeente Wijk bij Duurstede een nieuw handhavingsinstrument tot haar beschikking: de bestuurlijke strafbeschikking. Met dit instrument kunnen straffen worden opgelegd voor veel voorkomende en overlast veroorzakende overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV); Interbestuurlijk toezicht Per is de provincie belast met het tweede lijns toezicht op gemeenten. Deze taak was voordien belegd bij de voormalige VROM-lnspectie. Vanaf 2015 zal bij gemeenten worden nagegaan of er gewerkt wordt met de nieuwe dan geldende procedurele en inhoudelijke kwaliteitscriteria; 4

5 Regionaal Toezicht en handhaving Milieu Toezicht en handhaving van milieuinrichtingen heeft Wijk bij Duurstede voor 100% uitbesteed aan de Omgevingsdienst Regio Utrecht. Dit is sinds jaren vaste praktijk. In voorliggend document wordt er geen expliciete beleidsmatige aandacht aan besteed. In Hoofdstuk 7 zijn de diverse uitbestede taken wat verder uitgewerkt. Toezicht en handhaving Brandpreventie Toezichthouders van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU) voeren controles uit bij nieuwbouw of verbouw van een pand. Het toezicht heeft Wijk bij Duurstede voor 100% uitbesteed aan de VRU. Handhaving van brandpreventie is in handen van de gemeente (is onderdeel van taken in par. 7.4). Lokaal Toezicht en handhaving Wijk bij Duurstede heeft vanaf medio 2013 ingezet op een innovatieve toezichtsaanpak. Standaard wordt bij het constateren van een overtreding niet langer direct ingestoken op strenge brieven. Binnen de wettelijke kaders wordt zoveel als mogelijk nu éérst naar onderliggende motieven geïnformeerd en voorlichting over wettelijke regels gegeven. Tevens wordt daarbij onderzocht of er mogelijkheden zijn om in te spelen op de wensen van de belanghebbende. Wanneer de overtreders vervolgens niet mee bewegen, wordt alsnog handhavend opgetreden. In 2013 is deze aanpak al meerdere malen succesvol gebleken en kon een strak (juridisch) handhavingstraject achterwege blijven. Volledigheidshalve wordt wel opgemerkt dat het denkbaar is dat, in het geval van een legitiem door een belanghebbende ingediend verzoek om handhaving, de speelruimte van de gemeente voor een eigen aanpak minder groot is omdat de door de Raad van State geformuleerde beginselplicht tot handhaven met zich brengt dat dan handhavend opgetreden moet worden. Ook kan de gemeentelijke speelruimte minder groot zijn in situaties waarin het noodzakelijk is met spoed op te treden tegen moeilijk omkeerbare overtredingen waarbij veiligheidsrisico s in het geding kunnen zijn (bijv. illegale bouw waarbij twijfels zijn over de constructieve veiligheid); Samenwerking in het driehoeksoverleg (gemeente, politie en openbaar ministerie), waarbij wordt ingespeeld op het lokaal veiligheidsbeleid. Op 9 juli heeft de gemeenteraad de motie burgerwacht-boa aangenomen. Op grond daarvan zal de gemeente wat betreft toezicht en handhaving van de APV in niet meer old school een Boa in dienst nemen. Wij zullen onderzoeken welke nieuwe mogelijkheden er op dit terrein zijn. Wij betrekken daarbij de brief van minister Opstelten d.d. 1 juli 2013 met daarin aanbevelingen wat betreft gemeentelijke inzet op toezicht en handhaving ( Boa s openbare ruimte, toezichthouders en particuliere beveiligers ); in hoofdstuk 2 wordt hier nader op ingegaan; Inventarisatie buitengebied Recent heeft de gemeente Wijk bij Duurstede een inventarisatie uitgevoerd naar de aanwezigheid en het huidige gebruik van alle gebouwen in het gemeentelijke buitengebied. Dit, mede ter voorbereiding van het nieuwe gemeentelijk bestemmingsplan buitengebied. Uit deze inventarisatie zijn gebruiksvormen naar voren gekomen waarvan zondermeer duidelijk is dat die handhavingsaandacht behoeven en/of waarvan het feitelijke gebruik zo spoedig mogelijk nader onder de loep moet worden genomen. Dit mede in het licht van de op 19 juni 2012 door de gemeenteraad vastgestelde Nota van uitgangspunten bestemmingsplan buitengebied; De Kadernota Hierin is gemeld dat wat betreft vergunningverlening en handhaving fysieke leefomgeving de basis hiervoor niet op orde is. In de nu voorliggende VTH-notais een onderbouwing gegeven voor de noodzaak om het gemeentelijk VTH-beleid fysieke leefomgeving verder te upgraden; Naleeftekort en werkachterstand Wat betreft handhaving fysieke leefomgeving kent de gemeente een werkachterstand (met name vanwege de inventarisatie buitengebied zie hiervoor). Ook het naleefgedrag van veel burgers is tot op heden onvoldoende. Te veel burgers hebben naar verluidt nog steeds het idee dat er (ambtelijk/bestuurlijk) met de gemeente over de naleving van regelgeving mogelijk wel te onderhandelen valt. Dat werkt een gezagsgetrouw naleefgedrag niet in de hand. Het bij (potentiële) overtreders boven tafel krijgen van de precieze achterliggende redenen vergt specifieke ambtelijke competenties; Drank- en Horecawet Op 25 juni 2013 is het beleidsstuk Integraal horecabeleid, maatwerk voor alle horeca-activiteiten vastgesteld. Dat beleidsstuk bevat een beperkte handhavingsparagraaf. In hoofdstuk 7 van deze VTH-nota is aangegeven (zie par ) hoeveel uur toezicht en handhaving wij in op dit taakonderdeel gaan inzetten. Er moet een goede balans worden gevonden tussen ontwikkeling en beheersing. Ook hier geldt het appel om aan de voorkant handhaving en toezicht beter inhoud te geven. Tegelijkertijd blijft gelden: gelijke monniken, gelijke kappen! Want een consistente handhaving is essentieel voor het gemeentelijk uitvoeringsimago; Uitkomsten zogeheten zelfevaluatietool professionalisering Met het oog op komende (aanscherpende) wetgeving op VTH-gebied heeft Wijk bij Duurstede zich in juli 2013 de landsbreed gehanteerde zelfevaluatie-spiegel voorgehouden. De resultaten (zie bijlage) maken duidelijk dat de gemeente zonder maatregelen op termijn (vanaf ) niet aan de wettelijke professionaliseringscriteria zal kunnen voldoen; 5

6 Signalen vanuit de samenleving De gemeente Wijk bij Duurstede neemt signalen uit de samenleving serieus. Dat kan gaan over overlast vanwege hondenpoep en fout-parkeerders, alsmede over andere kleine ergernissen zoals zwerfvuil en illegale dumping van afval, enz Onderscheid toezicht en handhaving Volgens vaste rechtspraak moet de gemeente optreden bij overtredingen. Adequaat toezicht en handhaving voorkomt civielrechtelijke aansprakelijkheid bij eventuele calamiteiten. Deze nota hanteert de volgende definities van toezicht en handhaving: Toezicht is het verzamelen van informatie om vast te stellen of er sprake is van een overtreding. Vervolgens het beoordelen of er sprake is van een overtreding en of handhavend optreden in de rede ligt; Handhaving is (in brede zin op te vatten als) het doen naleven. Dit omvat zowel preventieve maatregelen, zoals voorlichting en subsidies, als repressieve maatregelen (o.a. bestuursdwang en strafrechtelijk optreden). Voorafgaand aan die maatregelen zal de overheid altijd toezicht uitoefenen Soorten toezichts- en handhavingsobjecten In deze nota maken we onderscheid tussen drie verschillende soorten van toezicht en handhaving: Op vergunningen (bijvoorbeeld tiidens de bouwfase) Op objecten (tijdens de gebruiksfase denk aan bijvoorbeeld illegaal gebruik en illegale verbouwingen); Op gebieden (waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid veelal APV-taken) Toezichts- en handhavingsinstrumenten De gemeente Wijk bij Duurstede staan allerlei middelen en instrumenten ter beschikking. Zo kan de gemeente toezicht houden, waarschuwen, maar ook sanctioneren. Ook kan zij preventief optreden, bijvoorbeeld in de vorm van interactie met bijvoorbeeld burgers en bedrijven door middel van voorlichting. Interactie veronderstelt dat er daadwerkelijk en concreet gecommuniceerd wordt met de burgers en bedrijven. Wij zijn van mening dat met een degelijke preventieve (en innovatieve) aanpak veel winst is te behalen. En dat die winst zich uitbetaalt in een geringere noodzakelijke inzet van de gemeente voor VTH-taken (= een besparing). Door middel van monitoring zal bezien worden of dit ook daadwerkelijk het geval is. 1.3 Werkwijze de beleidscyclus Hieronder lichten we de wettelijk verplichte en inmiddels landsbreed gehanteerde plan-do-check-act cyclus toe. De cyclus is op de volgende pagina weergegeven. Hierna volgt eerst een korte toelichting VTH-beleid In het strategisch beleidskader worden de kaders voor meerdere jaren vastgesteld (lange termijn visie). Doelstellingen worden gekoppeld aan kernwaarden die belangrijk zijn in onze werkwijze. Ook worden er toezichts- en sanctiestrategieën vastgesteld Handhavingsprogramma Jaarlijks stellen wij een handhavingsprogramma op. In dit programma wordt op basis van ervaringen die het jaar ervoor zijn opgedaan en op basis van nieuwe ontwikkelingen, bepaald welke prioriteiten er zijn voor het nieuwe jaar. We geven aan op welk deel van de realisatie van het beleid we ons dat jaar richten. Tevens worden in het programma de aantallen controles en daarmee samenhangende uren/fte s ingepland op basis van de in het beleid bepaalde frequentie. Wij voldoen daarbij aan de bijbehorende landelijke protocollen over de professionalisering van de handhaving. 6

7 1.3.3 Uitvoering De uitvoering van het handhavingsbeleid en het handhavingsprogramma vindt plaats via het afdelingsplan en zo nodig ook via de afdelingsplannen van de vakafdelingen die mede een rol spelen in de uitvoering van de handhaving. E.e.a. krijgt vervolgens een plaats in de onderliggende werkplannen van de medewerkers. Er is formatieve ruimte om te kunnen reageren op incidenten Evaluatie en monitoring Inzicht in (de verschuiving van) overtredingsoorten is een basis voor de actualisering van de risico-analyse en van het jaarlijkse handhavingsprogramma. Daarvoor is een goed gegevensbeheer noodzakelijk. Jaarlijks wordt in een (eveneens wettelijk verplicht) jaarverslag verslag gedaan van de resultaten (incl. aanbevelingen voor het volgende jaar). 1.4 Samenstelling gemeentelijk team toezicht en handhaving Het huidige team toezicht en handhaving is belast met onderstaande taken: Functie Toezichthouder bouwen Administratieve taken Toezichthouder openbare ruimte (o.a. Drank- en Horecawet, APV) Juridisch medewerker handhaving Milieu Brandveiligheid Totaal Productieve formatie (fte) 1 fte Geen aparte formatie (doen medewerkers zelf) BOA-functie is vanaf sept niet opgevuld, maar de middelen er voor zijn wel beschikbaar ( ,-) 2 fte Uitbesteed aan Odru wat betreft toezicht en handhaving Uitbesteed aan VRU wat betreft het toezicht 3 fte (excl. uitbestede uren aan Odru en VRU en excl. nog niet ingevulde Boa-functie t.b.v. APV) 7

8 2. Externe partners in de handhavingsketen 2.1. Taken en bevoegdheden Toezicht en handhaving is een taak die verspreid ligt over een groot aantal instanties. Daarnaast spelen burgers en particuliere bedrijven een rol. Terecht wordt er naar gestreefd om toezicht en handhaving zoveel mogelijk integraal te benaderen waarbij duidelijke aansturing, helderheid over taken en bevoegdheden alsmede onderlinge samenwerking en afstemming de belangrijkste aspecten zijn. Veiligheidsketen en het Besluit Omgevingsrecht: De gedachten die leven bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie met betrekking tot toezicht en handhaving lijken voorbij te gaan aan (dan wel niet afgestemd te zijn op ) hetgeen inmiddels wettelijk is bepaald waar het gaat om het omgevingsrecht (Besluit Omgevingsrecht). Noch in de onlangs verschenen brief van minister Opstelten aan de Tweede Kamer, noch in de door de VNG gepresenteerde Visie BOA in de Openbare Ruimte wordt verwezen naar het Besluit Omgevingsrecht. Dit is bijzonder (en voor de gemeente verwarrend) omdat nu juist in het BOR wettelijk is geregeld aan welke criteria toezicht en handhaving moet voldoen (waar het gaat om het omgevingsrecht), terwijl vanuit het Ministerie van Veiligheid en Justitie nog slechts sprake is van voornemens. In deze nota wordt steeds het BOR als vertrekpunt genomen omdat alleen daar bepaalde kwaliteitseisen als wettelijke verplichting staan beschreven. Echter: het is uitdrukkelijk de bedoeling dat in tevens nauwe aansluiting wordt gezocht met het lokale veiligheidsbeleid. Dat zal vooral tot uiting komen in het zogenaamde driehoeks overleg (gemeente, openbaar ministerie en politie), maar daarnaast zal gezocht worden naar wenselijke vormen van samenwerking met burgers en particulier initiatief Samenwerking en afstemming met partners in de toezicht- en handhavingsketen Ministerie van veiligheid en justitie In zijn brief van 1 juli 2013 aan de Tweede Kamer heeft de minister met het oog op de gewenste samenhang in toezicht en handhaving een aantal uitgangspunten geformuleerd die per 1.1. als geldend beleid zullen worden aangemerkt. Hoewel deze uitgangspunten zijn ingegeven vanuit overwegingen van veiligheid en openbare orde (leefbaarheid en tegengaan van overlast), kan zeker aansluiting worden gezocht met hetgeen in het Besluit Omgevingsrecht is voorgeschreven. Het gaat immers om het creeeren van duidelijkheid over taken en bevoegdheden, het stellen van gezamenlijke prioriteiten, regie en aansturing en efficiency Gemeente, politie en Openbaar Ministerie De politie is belast met de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde. De taak van de gemeente is primair gericht op leefbaarheid en het tegengaan van overlast. Om deze taken zo effectief en efficiënt mogelijk te kunnen uitvoeren is samenwerking, onderlinge afstemming en informatieuitwisseling essentieel. Het vertrekpunt daarbij is steeds het lokale veiligheidsbeleid. Omdat de gemeentelijke zorg voor de fysieke leefomgeving zoals bedoeld in het Besluit Omgevingsrecht samen met het veiligheidsbeleid de totale openbare ruimte omvat, dient men complementair aan elkaar te opereren. De gemeente voert de regie via een door de gemeenteraad vastgesteld beleid en een door het college vastgesteld jaarlijks uitvoeringsprogramma. De instrumenten daarvoor zijn toezicht en handhaving. In zal nader vorm en inhoud gegeven moeten worden aan de samenwerking. Tijdens periodieke overleggen wordt onderling afgesproken waarvoor en op welke wijze de beschikbare personele capaciteit zal worden ingezet. Denk daarbij aan de inzet van politieagenten, BOA s die in vaste dienst zijn bij de gemeente dan wel door de gemeente (bij particuliere ondernemingen of andere gemeenten ingehuurde) BOA s. Het Regionaal Milieu Team (RMT) valt onder het functioneel parket (FP) Amsterdam. In overleg met het FP wordt bepaald welke zaken prioriteit hebben. Nog niet zo lang geleden lag de nadruk op handhaven. Dit is nu verleden tijd. Het RMT behandelt nu zaken welke vallen onder de noemer middel en zware milieucriminaliteit, waardoor de nadruk nu op opsporing ligt. Speerpunten zijn bodemonderzoeken en asbestonderzoeken. Het RMT komt vaak in beeld nadat de gemeentes en/of milieudiensten hun trajecten hebben uitgelopen. Uitgangpunt voor de politie is dat voor 70% recherchematige onderzoeken worden gedaan en 30% onderzoeken op het gebied van handhaving. NB: naar verwachting zullen de resultaten van deze nauwe samenwerking vooral tot uiting komen op het gebied van toezicht en handhaving APV, Drank en Horeca, evenementen en parkeerovertredingen. Hoewel in het kader van de zorg voor de openbare ruimte aan elkaar gerelateerd, zal toezicht en handhaving met betrekking tot bouwen en wonen, kinderopvang, etc. in de praktijk toch grotendeels een eigen koers blijven varen. 8

9 2.2.3 Provincie Utrecht De basis van de samenwerking met de Provincie ligt in het Kernoverleg Handhaving. Dit overleg wordt zodra mogelijk verbreed naar alle beleidsterreinen (gehele omgevingsrecht). In dat Kernoverleg worden actuele ontwikkelingen besproken en deelnemers kunnen daar ook actuele thema s, waaronder bijvoorbeeld de behoefte aan opleiding, agenderen en afstemmen Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden Vanuit het HDSR is aangegeven welwillend te staan tegenover afstemming en samenwerking met de kanttekening dat de voorkeur ligt bij samenwerking en afstemming met één partij, te weten de Regionale Uitvoeringdienst (RUD) en dus niet met afzonderlijke gemeentes ODRU en VRU De gemeente heeft een deel van haar toezichts- en handhavingstaken reeds ondergebracht bij deze gemeenschappelijke regelingen. In de hoofdstukken 4 en 7 wordt hier nader aandacht aan besteed Burgers en ondernemers Met burgers en ondernemers is op handhavingsgebied nog geen sprake van structureel overleg. Wel is er op horecagebied een overleg, waar ook handhaving eventueel besproken kan worden. De mogelijkheden om gebruik te maken van burgerinitiatieven moeten niet worden onderschat. Denk aan het instellen van burgerwachten, buurtcontrole, etc. Daarnaast kan door de gemeente worden geïnvesteerd in het weerbaar maken van de samenleving, zelfredzaamheid en het faciliteren van initiatieven waarbij inwoners gezamenlijk de zorg voor de eigen woonomgeving op zich nemen Maatschappelijke instanties Met maatschappelijke instanties is geen structureel overleg. Wel worden adviezen gevraagd en overleggen gepland waar nodig Particuliere (beveiligings)ondernemingen Hier dient onderscheid te worden gemaakt tussen ondernemingen die rechtstreeks worden benaderd door bedrijven die behoefte hebben aan een vorm van beveiliging en ondernemingen die zich ook richten op het beschikbaar stellen (verhuren) van BOA s. De gemeente kan hier direct gebruik van maken door deze BOA s via een speciale constructie in te zetten als gemeente BOA s. In hoofdstuk 4 wordt aangegeven dat deze optie mogelijk interessanter kan zijn dan het in vaste dienst aanstellen van een gemeente BOA. Per 1.1. wordt het mogelijk om een dergelijke constructie ook te gebruiken voor toezicht en handhaving op Drank- en Horecawetgeving en beleid. 9

10 3. Visie en doelstellingen Art. 7.2, eerste lid, Besluit omgevingsrecht Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in één of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. 3.1 Innovatief gemeentelijk toezichts- en handhavingsbeleid Wijk bij Duurstede wil inhoud geven aan een adequaat niveau van toezicht en handhaving op lokale en landelijke regelgeving. In dit verband zal de gemeenteraad meer dan voorheen worden geconsulteerd en geïnformeerd. Inmiddels is er al sprake van interactieve samenwerking. Te denken valt aan de onlangs aangenomen motie burgerparticipatie en de actieve discussie over het gemeentelijk horecabeleid en het bestemmingsplan buitengebied. Deze handhavingsnota vraagt van de gemeenteraad een duidelijke stellingname. Niet in de laatste plaats vanwege zich aanscherpende landelijke kwaliteitscriteria die van elke gemeente verlangen hun VTH-visie op papier te zetten. In onderstaande beleidsvisie hebben wij daarom antwoord gegeven op vragen als: a) Wat vinden wij belangrijk in onze gemeente? Welke doelen stelt de gemeente zichzelf? b) Hoe voert de gemeente die uit? Welke uitgangspunten gelden voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving? c) Wat hebben we er als gemeente Wijk bij Duurstede (financieel) voor over? Welke randvoorwaarden stellen wij op financieel, formatief en organisatorisch gebied? De punten a) en b) worden hierna uitgewerkt. Punt c) in hoofdstuk Overall VTH-visie Wij hanteren de volgende visie op vergunningverlening, toezicht en handhaving: Vergunningverlening is een instrument om maatschappelijk handelen te reguleren. Vergunningen (en ontheffingen) verschaffen zekerheid en duidelijkheid in verhoudingen tussen burgers, bedrijven en gemeentelijke overheid. Vergunningverlening bevordert consistent gemeentelijk optreden en garandeert zoveel mogelijk gelijkheid in behandeling. Toezicht en handhaving is het door een transparante inzet van mensen, preventie-, toezicht- en sanctiemiddelen bijdragen aan een evenwichtige samenleving. Borging van veiligheid en gezondheid staan daarbij voorop. Handhaving is ook een gedeelde verantwoordelijkheid van burgers (denk ook aan burgerparticipatie), bedrijven en de gemeente. Toezicht en handhaving moeten de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven bevorderen en het naleefgedrag verbeteren. Handhaving is geen doel op zich maar het sluitstuk van een proces waarbij, voor zover van toepassing, vooraf (in het vergunningverlenings- of ontheffingentraject) zorgvuldig is gekeken naar eventueel mogelijke oplossingen. Het gemeentelijk handhavingsbeleid moet bijdragen aan de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid en het voorkomen van willekeurige behandeling van burgers en bedrijven in de gemeente. 3.3 Vertaling visie in beleidsuitgangspunten Ten behoeve van een verdere uitwerking van deze visie in het integrale handhavingsbeleid wordt in deze paragraaf de visie vertaald naar een aantal beleidsuitgangspunten. Deze beleidsuitgangspunten zijn onder te verdelen in: - Algemene uitgangspunten; - Procesmatige uitgangspunten; - Organisatorische uitgangspunten. Hieronder volgt een puntsgewijze uitwerking van deze uitgangspunten per onderdeel. Algemene uitgangspunten 1. Handhaving dient ter borging van veiligheid, gezondheid en ter voorkoming van gevaar, hinder en overlast. 2. Bij de handhaving dient het zelfregulerend vermogen (eigen verantwoordelijkheid) van burgers en bedrijven te worden bevorderd. 3. Handhaving dient ter verbetering van het naleefgedrag. 4. Handhaving van wet- en regelgeving is vanzelfsprekend en staat niet ter discussie. 5. Handhaven dient een maatschappelijk doel is en is niet een doel op zich. Bij handhaving dient redelijkheid in de benadering van de burger door de overheid te zijn gewaarborgd, waarbij als uitgangspunt geldt dat moedwillige overtreders dienen te worden aangepakt; 10

11 6. Overtredingen dienen zoveel mogelijk te worden voorkomen en rechtsgelijkheid dient zoveel mogelijk te worden bevorderd. 7. Handhaving dient transparant te zijn (uniformiteit). 8. Gedogen conform de nota Grenzen aan gedogen van de rijksoverheid. Het in redelijkheid handhaven is niet gelijkgesteld aan gedogen. Procesmatige uitgangspunten 1. De communicatie en voorlichting bij beleid en handhaving dient intensief en doelmatig te zijn. Communicatie en voorlichting zijn aanvullende instrumenten en kunnen een preventieve werking hebben (voorkomen van overtredingen/voorkomen van onomkeerbare gevolgen); 2. Bij toezicht en handhaving moeten de betrokken afdelingen zoveel mogelijk samenwerken met andere afdelingen en externe partners (bv. Politie, VRU en omgevingsdienst). Dit betekent: integraal denken. 3. Toezicht en handhaving vinden plaats in een cyclus van beleid, uitvoering, evaluatie en bijsturing. 4. Het proces van toezicht en handhaving is erop gericht om een optimale afstemming tussen visie, beleid en uitvoering te krijgen met de mensen en middelen die hiervoor beschikbaar zijn. Organisatorische uitgangspunten 1. Handhaving dient waar mogelijk integraal plaats te vinden; 2. De klant dient centraal te staan. Waar mogelijk wordt in het voortraject meegedacht in oplossingen; 3. De handhavingsorganisatie moet op een zo adequaat mogelijk niveau worden ingericht. Handhaving moet in beginsel plaatsvinden met de bestaande beschikbare capaciteit, waarbij er wel gestreefd dient te worden naar een zo efficiënt mogelijke inzet van mensen en middelen met behoud en waar mogelijk verbetering van de kwaliteit. 3.4 Doelstellingen handhavingsbeleid Om de visie en de daarop gebaseerde beleidsuitgangspunten te kunnen meten (en hiermee invulling te kunnen geven aan de beleidscyclus) is het noodzakelijk een aantal doelen te formuleren dat wordt nagestreefd met het handhavingsbeleid. Deze doelen sluiten aan op de visie en beleidsuitgangspunten en vormen bij de evaluatie en bijsturing van beleid een afwegingskader. De doelen van het handhavingsbeleid onderscheiden wij in: 1. Taakdoelstellingen - De controle op verleende omgevingsvergunningen, de gebiedsgerichte controle op niet-vergunninggebonden taken, afwikkeling van handhavingsprocedures en controleren van verleende APV vergunningen (beide op basis van de gestelde prioriteiten en de toezichtstrategie waarin frequentie en aard van het toezicht is vastgelegd), afhandelen van klachten/meldingen/verzoeken om handhaving en het registreren, monitoren en evalueren van de uitvoering. - prioriteiten stellen: wat moet primair gehandhaafd worden, wat is van minder belang? 2. Kwaliteitsdoelstellingen - Via voorlichting en communicatie de verantwoordelijkheid van bedrijven en burgers stimuleren, waarmee het naleefgedrag wordt bevorderd. - De beschikbare formatie voor toezicht en handhaving binnen de gemeente Wijk bij Duurstede borgen in de programmabegroting en het uitvoeringsprogramma. - De personen die zijn belast met het voorbereiden van besluiten ten aanzien van de vergunningverlening met betrekking tot een inrichting niet belasten met het toezicht en/of het opleggen van bestuurlijke sancties met betrekking tot een inrichting. 11

12 4. Probleemanalyse en oplossingsvarianten Artikel 7.2, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht 1. Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan (in casu Wijk bij Duurstede) kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen. 4.1 Problemen Het doel van een probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse is de basis voor het stellen van prioriteiten en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. Hieronder analyseren wij actuele problemen en benoemen we een aantal oplossingsvarianten voor de korte en de wat langere termijn. In par maken wij keuzes. De probleemstelling bestaat uit een samenstel van de volgende zaken: allereerst zijn er de landelijke en lokale ontwikkelingen. De beperkte middelen die de gemeente tot op heden aan de VTH-taken heeft besteed zijn er de oorzaak van dat de VTH-basis (excl. Milieu en brandpreventie) op dit moment niet meer op orde zijn. Zo is er bijvoorbeeld ten aanzien van toezicht en handhaving op APV-taken + bijzondere wetten (o.a. Drank- en Horecawetgeving) nog steeds een niet ingevulde Boa-vacature. Het is zaak dat die vacature zo spoedig mogelijk, indachtig een recente raadsmotie, op een slimme manier wordt ingevuld. Inderdaad past in dit tijdsgewricht niet langer een old school aanpak. Afgezien van het middelenaspect valt de probleemstelling voor Wijk bij Duurstede als volgt te verbijzonderen: Probleem 1: Wijkse cultuur Handhaving en toezicht lijken inwoners van Wijk bij Duurstede niet echt te liggen. Alhoewel hierover in de voorbije jaren geen concreet cijfermateriaal is verzameld, worden in Wijk bij Duurstede geconstateerde overtredingen in de regel niet na het eerste controlebezoek hersteld. Stelselmatig komt het voor dat overtreders pas ná een dwangmaatregel in beweging komen. E.e.a. is een plausibele verklaring voor het wél cijfermatig onderbouwde feit dat binnen team toezicht en handhaving er 2 juristen op één toezichthouder fungeren. In alle andere Utrechtse gemeenten ligt die verhouding precies andersom. Mogelijk is deze bijzondere verhouding ook ontstaan omdat de gemeente Wijk bij Duurstede bij het vaststellen van beleid niet standaard een handhavingsparagraaf heeft toegevoegd en eigen lokale regelgeving soms multi-interpretabel blijkt te zijn. Om die redenen (en mede in verband met niet altijd volledige dossiers) ontstaan er in het handhavingstraject soms onverwachts onduidelijkheden en moeten er in het voortraject reparaties plaatsvinden. Dit doet afbreuk aan een uit een oogpunt van rechtszekerheid te verlangen eenduidig, voorspelbaar en consistent gemeentelijk VTHbeleid Probleem 2: ongebruikelijke samenstelling en geringe omvang ambtelijke VTH-formatie Analyse van alle gemeentelijke handhavingsprogramma s in het Utrechtse leert, dat er geen met Wijk bij Duurstede vergelijkbare gemeente is, die een zó klein team toezicht en handhaving kent wat betreft toezicht en handhaving fysieke leefomgeving. Bij qua inwoneraantal en oppervlakte vergelijkbare gemeenten is de formatie in alle gevallen groter. Ook is er geen andere gemeente die een formatiesamenstelling van 1 toezichthouder op twéé juristen kent Probleem 3: overheveling rijkstaken naar gemeenten De Drank- en Horecawet is hiervan een spraakmakend voorbeeld (zie par. 1.1). De nieuwe gemeentelijke toezichts- en handhavingstaken vergen op jaarbasis structureel circa 600 uur extra (excl. uren voor juridische follow-up). E.e.a. past niet binnen de huidige formatie. Hetzelfde beeld geldt voor nieuwe taken ingevolge de Wet Kinderopvang (structureel 120 uur extra op jaarbasis) Probleem 4: bestaande landelijke kwaliteitseisen professionalisering vergen extra capaciteit Zoals beschreven in par. 1.3 zijn gemeenten, provincies en waterschappen al enige jaren gehouden om ook wat betreft toezicht en handhaving fysieke leefomgeving te werken volgens het principe van de wettelijk voorgeschreven beleidscyclus. Van het bevoegd gezag wordt verlangd dat zij elke vier jaar (synchroon aan collegeperiodes) VTH-beleid formuleren/actualiseren, jaarlijks tijdig een uitvoeringprogramma opstellen alsmede, eveneens jaarlijks een verslag opstellen waarin de bereikte resultaten worden uiteengezet (zie hfdst. 8). Alle genoemde stukken moeten ter kennis worden gebracht aan de gemeenteraad. Wijk bij Duurstede heeft geen ambtelijke capaciteit om deze periodieke stukken op te stellen. 12

13 4.1.5 Probleem 5: aanvullende wettelijke inhoudelijke kwaliteitscriteria per vergen nóg meer capaciteit Voor een nog betere uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) zijn door VNG, IPO en het Rijk (I&M) in 2011/2012 aanvullende landelijke kwaliteitseisen ontwikkeld. Met de in 2012 vastgelegde kwaliteitscriteria zijn er afspraken gemaakt over de minimale kwaliteit van de uitvoering. Dit geldt zowel voor de taken die worden uitgevoerd door een regionale uitvoeringsdienst als voor VTH-taken die gemeenten, provincies, waterschappen en rijksdiensten in eigen beheer uitvoeren. De zogenoemde kwaliteitscriteria bevatten criteria voor kritische massa, inhoud en proces. Kritische massa criteria geven aan welke capaciteit, kennis en ervaring tenminste in een organisatie aanwezig moet zijn om de VTH-taken goed uit te voeren. Op basis van de door Wijk bij Duurstede in juli 2013 ingevulde zelfevaluatie blijkt, dat de gemeente op vrijwel alle onderdelen rood scoort en, bij ongewijzigd beleid, op formatief bij lange na niet aan de kwaliteitscriteria kan voldoen. Wijk bij Duurstede is hierin overigens niet de enige gemeente in het Utrechtse. Als indicatie mag gelden, dat alleen gemeenten in de orde van grootte van Woerden en groter met de bij hen aanwezige menskracht overwegend groen scoren. Gemeenten die niet voldoen moeten kiezen tussen: uitbesteden, alsnog zelf doen of gaan samenwerken met andere gemeenten Probleem 6: werkzaamheden voortvloeiend uit nieuwe bestemmingsplan buitengebied Op 19 juni 2012 heeft de gemeenteraad de Nota van uitgangspunten Bestemmingsplan Buitengebied vastgesteld. Het nieuwe plan vormt een juridisch kader voor bouwactiviteiten en gebruik van gronden in het buitengebied maar kent geen handhavingsparagraaf. Bij de omzetting van de uitgangspunten naar planregels van het bestemmingsplan zal nauwlettend op de handhaafbaarheid moeten worden gelet. Alleen dan zal de handhaving van het bestemmingsplan eenvoudiger worden. In 2012 zijn er op basis van de uitgevoerde inventarisatie buitengebied circa 265 locaties geselecteerd waar opvallende zaken zijn geconstateerd. Na dossieronderzoek, danwel aanvullend locatieonderzoek, zijn er uiteindelijk 60 percelen in beeld gekomen die vanuit handhavingsoogpunt specifieke aandacht behoeven. In e.v. vergt toezicht en handhaving van bestaand gebruik bouwwerken structureel meer uren dan vóór vaststelling van de nota. In de Kadernota is voor dit doel voor 2 jaar (/2015) extra menskracht opgenomen (0,8 fte per jaar). Zie hoofdstuk 7, paragraaf Probleem 7: werkzaamheden ten behoeve van Balie-omgevingsvergunning De consequenties van deze nieuwe ontwikkeling zijn nog te ongewis om er op dit moment adequaat op te kunnen inspelen. In het volgende VTH-uitvoeringsprogramma (2015) zullen wij de consequenties wél in beeld kunnen brengen Probleem 8: Onvoldoende doorwerking van beleidsvoornemens Effectief beleid gaat gepaard met een adequate handhaving. Eén van de belangrijkste uitgangspunten van bijvoorbeeld het horecabeleid is eerlijke concurrentie. Dit kan alleen gewaarborgd als ieder die een horecaactiviteit ontplooit, dit doet met de juiste vergunningen en dit doet conform de regels in dit beleid. Dit kan alleen inzichtelijk gemaakt worden door toezicht en handhaving. Als dit niet goed gebeurd, wankelt een belangrijk onderdeel van het beleid. 4.2 Oplossingsvarianten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving fysieke leefomgeving Cruciaal voor een discussie over een te kiezen oplossingsvariant is de uitkomst van de recent uitgevoerde zelfevaluatie (zie par ). Deze is voor Wijk bij Duurstede formatief erg ingrijpend. En wel zó ingrijpend dat er zeker op de wat langere termijn feitelijk maar drie echt verschillende keuzes kunnen worden gemaakt. Hieronder oplossingsvarianten voor de korte termijn (tot en met ) en de langere termijn (na ) Korte termijn oplossingsvarianten a) Oplossingsvariant 1 (korte termijn continueren situatie 2013 in ) Vooruitlopend op definitieve keuzes (uiterlijk vóór ) voert de gemeente Wijk bij Duurstede haar VTH-taken fysieke leefomgeving (incl. APV, Drank en Horecawet en Wet Kinderopvang) uit op basis van een ten opzichte van 2013 gelijk Uitvoeringsprogramma (zie hoofdstuk 7, excl. extra uren in kolom Kadernota); b) Oplossingsvariant 2 (korte termijn upgrading situatie 2013 met voorstel Kadernota ) Idem als variant 1, maar aangevuld met de in de Kadernota voorgestelde (tijdelijke) formatieuitbreiding (juridisch en inhoudelijk). Daarmee kunnen de gemeentelijke VTH-taken reeds in dichter tegen het vereiste adequate (toekomstige) niveau worden uitgevoerd. Noot: voor de APV, Drank en Horecawet en Wet Kinderopvang gelden de nieuwe wettelijke criteria niet. Met deze variant kan de bulk aan juridisch werk, voortvloeiend uit de inventarisatie buitengebied, voortvarender worden opgepakt. 13

14 c) Oplossingsvariant 3 (korte termijn continueren situatie 2013 in en extra Kadernota middelen reserveren voor 2015 maar wel alvast APV-handhaving intensiveren door invulling Boavacature) Idem als variant 1. De extra middelen, genoemd in de Kadernota, worden niet in concreet ingezet, maar gereserveerd voor de per te realiseren duurzame VTH-situatie (zie lange termijn varianten par ). Wel wordt de BOA-vacature op enigerlei wijze alsnog ingevuld. Probleem is dat een dergelijke reservering slechts van incidentele aard is en dus niet structureel kan bijdragen aan de verbeteringen per Lange termijn oplossingsvarianten d) Oplossingsvariant 4 (lange termijn gemeente Wijk bij Duurstede blijft alle VTH-taken zelf doen) De gemeente houdt het gehele VTH-takenpakket fysieke leefomgeving (incl. toezicht en handhaving APV, Drank en Horecawet en Wet Kinderopvang) ook na in eigen hand. e) Oplossingsvariant 5 (lange termijn gemeente zoekt voor niet APV zaken samenwerking met andere gemeente(n)) Samen met andere gemeenten kan, binnen de wettelijke randvoorwaarden, in naar een zo evenwichtig en financieel gunstig mogelijke oplossingsrichting worden gezocht. Toezicht en handhaving van APV-taken, Drank en Horecawet en Wet kinderopvang blijft Wijk bij Duurstede zelf uitvoeren en vult daartoe alsnog de bestaande BOA-vacature in (de middelen zijn beschikbaar). Wijk bij Duurstede blijft voor de provincie aanspreekpartner bij periodieke controles. f) Oplossingsvariant 6 (lange termijn gemeente besteedt, naast milieu- en brandpreventietaken, ook VTH-taken fysieke leefomgeving uit en blijft toezicht en handhaving op APV-taken zelf uitvoeren) Uitbesteding van toezicht en handhaving op niet-apv taken (voor zover wettelijk toegelaten) aan private ondernemingen, dan wel voor elk onderdeel aan een Regionale Uitvoeringsdienst (Rud). Taakonderdelen worden op basis van onderhandeling bij een externe partij weggezet onder de randvoorwaarde dat zij werken conform de landelijke professionaliseringscriteria. De externe partij is voor de provincie aanspreekpartner bij periodieke controles. Worden daar omissies geconstateerd, dan neemt de provincie contact op met de opdrachtgever (i.v.m. de gehanteerde randvoorwaarden voor uitbesteding). g) Oplossingsvariant 7 (lange termijn Wijk bij Duurstede anticipeert in nog niet op nieuwe regelgeving en wacht eerst af of die aanscherpende eisen per ook écht realiteit worden. Wijk bij Duurstede stelt zich op het standpunt niet eerder op landelijke regelgeving in te zullen spelen dan nadat die regelgeving ook daadwerkelijk kracht van wet heeft gekregen. Wordt de aangekondigde aanscherping van de regelgeving per tóch een feit, dan zal Wijk bij Duurstede hier pas in het VTH-Uitvoeringsprogramma 2016 rekening mee houden. 4.3 Keuzes op de korte en de langere termijn Korte termijn: Wij kiezen voor oplossingsvariant b om onder de gegeven omstandigheden (grootte van de gemeente Wijk bij Duurstede, de nu beperkte ambtelijke VTH-capaciteit en de per van kracht geworden aanvullende wettelijke procedurele professionaliseringscriteria) in in te zetten op continuering van de VTH-inzet fysieke leefomgeving 2013 en deze aan te vullen met ten laste van de Kadernota te brengen extra (tijdelijke) formatie en deze gericht in te zetten. Hierbij wordt gedoeld op 1.0 fte toezichthouder en 0.8 administratiefjuridische ondersteuning. Ook gaan wij de BOA-vacature op enigerlei wijze alsnog invullen. In hoofdstuk 7 hebben wij onze keuze per taakonderdeel voor inzichtelijk gemaakt 14

15 Lange termijn:voor de lange termijn zullen wij nog een keuze maken. Wij gebruiken de laatste maanden van 2013 en de eerste helft van om uit te zoeken welke consequenties de aangekondigde verscherpte VTHregelgeving voor onze gemeente zal hebben en wat voor onze gemeente in dat verband (financieel, organisatorisch en bestuurlijk) een begaanbare weg is. (Ver) vóór 1 juni maken we, op basis van een zo spoedig mogelijk in de tweede helft van 2013 op te stellen verbeterplan, een keuze voor hetzij samenwerking, hetzij uitbesteding van VTH-taken fysieke leefomgeving. Daarmee zou de gemeente Wijk bij Duurstede (behalve voor APV-taken, Drank en Horecawet en Wet kinderopvang) op VTH-gebied regiegemeente worden. We rapporteren daarover vóór 1 juni aan de gemeenteraad en aan de provincie. Aan de uitkomst verbinden wij pas consequenties zodra bedoelde aanvullende wetgeving daadwerkelijk van kracht wordt. Nadrukkelijk merken wij op dat de VTH-taakuitvoering voor Drank en Horecawet, APV en andere bijzondere wetten (bijv. Wet kinderopvang) buiten de professionaliseringsdiscussie blijft omdat de zich aanscherpende regelgeving niet op deze beleidsterreinen van toepassing is. 15

16 5. Overtreders voorspelbaar aanpakken Artikel 7.2, vierde, vijfde en zesde lid, van het Besluit omgevingsrecht 4. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot: a. De wijze waarop het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt uitgeoefend om de krachtens het eerste lid gestelde doelen te bereiken; b. De rapportage van de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven; c. De wijze waarop bestuurlijke sancties alsmede de termijnen die bij het geven en uitvoeren daarvan worden gehanteerd, en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, en waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen; d. De wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid. Net als alle andere gemeenten moet Wijk bij Duurstede (maar ook alle waterschappen en alle provincies) op grond van het Besluit omgevingsrecht beschikken over een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Samen met de facultatieve preventiestrategie zijn deze vier strategieën samen te vatten onder de noemer nalevingsstrategie. Het geheel is hieronder schematisch weergegeven. Preventiestrategie: Toezichtstrategie: Sanctiestrategie: Gedoogstrategie: Legt vast met welke instrumenten Wijk bij Duurstede het door haar gewenste naleefgedrag wil bereiken en welke rol handhaving daarbij speelt. Beschrijft de diverse vormen van toezicht en wat de basiswerkwijze daarbij is (om zicht te houden op het naleefgedrag). Omvat de basisaanpak voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen (hoe repressief optreden?). De sanctiestrategie is gericht op het herstel van een ongewenste situatie en het waar nodig bestraffen van de veroorzaker(s). Beschrijft situaties en condities waarbij de inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven (hoe te handelen bij afzien van handhaving?). Kortom, de gemeentelijke nalevingsstrategie is de beschrijving van het geheel aan interventies dat door de gemeente Wijk bij Duurstede kan worden ondernomen om wettelijk en/of beleidsmatig gewenst gedrag te bevorderen. De strategieën zijn hieronder wat verder uitgewerkt. 5.1 Innovatieve (preventieve) toezichtsaanpak Wijk bij Duurstede is voortdurend op zoek naar manieren om overtredingen te voorkómen. Waar mogelijk wil ze handhavend optreden vermijden. Handhaving van overtredingen kan namelijk wel effectief zijn, maar is niet altijd de meest doelmatige aanpak. Handhavend optreden betekent het corrigeren van een ongewenste situatie. Dat is voor de overtreder, het bestuursorgaan en/of eventuele andere partijen weinig doelmatig in situaties waarbij overtredingen ontstaan uit gebrek aan kennis of informatie. In zulke gevallen is het juist doelmatiger om te voorkómen dat overtredingen ontstaan. Daarmee kan een hoop ellende vermeden worden. Daarom kijkt de gemeente bij overtredingen altijd naar onderliggende motieven en zorgt ze er voor dat de inzet van toezichts- en handhavingsinstrumenten hier goed op aansluit. Hoe beter de aansluiting, hoe effectiever de aanpak (first strike out). Wijk bij Duurstede zal daarom in veel werk maken van instrumenten als (binnen de wettelijke mogelijkheden) de legaliseringstoets en een goed gesprek. Verwacht wordt dat voorafgaand goed overleg uiteindelijk zal lijden tot een noodzakelijke geringere handhavingsinzet. Een goed hulpmiddel bij dergelijke afwegingen is onderstaande handhavings- of reguleringspiramide. 16

17 Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York, 1995 Wijk bij Duurstede vindt de handhavingspiramide een goede kapstok om in de praktijk op aangepaste wijze te reageren. De intentie van een overtreder vinden wij een belangrijk gegeven. De strategie van de aangepaste reactie houdt in, dat wij de interventie aanpassen aan het gedrag van de overtreder en de aard van de overtreding. De structuur van de piramide is een weergave van het ervaringsfeit dat overtredingen die gering van aard zijn en slechts een kleine correctie vergen, het meest voorkomen (de basis van de piramide). En dat ernstige normschendingen die hard ingrijpen vragen, relatief beperkt in getal zijn (de top van de piramide). 5.2 Doel en functies toezichtstrategie Met de toezichtstrategie wordt ten eerste helderheid gegeven in de verschillende toezichtsvormen die worden toegepast. Ten tweede wordt daarbij eenduidigheid aangebracht in de basiswerkwijze per toezichtsvorm. Om effectief te werk te gaan, is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Bijvoorbeeld op grond van kenmerken van degene die onder toezicht staat en de handhavingshistorie. Controlebezoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Bij toezicht kan ook onderscheid worden gemaakt tussen actief toezicht en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Hieronder een (niet limitatief) overzicht: Actief toezicht Verbijzondering Toelichting 1. Routinematig toezicht Systematisch toezicht op eenzelfde object, bedrijf of gebied, waarbij de controlefrequentie jaarlijks (opnieuw) wordt bepaald. De controlefrequentie is afhankelijk van prioriteit en naleefgedrag en via Informatie Gestuurde Handhaving verkregen info. In principe wordt bij routinematig toezicht de naleving van de complete vergunning tegen het licht gehouden. Steekproefsgewijs Onaangekondigd Aangekondigd Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef. Bezoek aan de locatie zonder een voorafgaande afspraak (met vertegenwoordigers ervan) om de werkzaamheden en activiteiten te controleren (voorbeeld: controles op het afmeren van vaartuigen en controles bij bedrijven). Idem, maar dan mét voorafgaande afspraak. 2. Toezicht op tijdelijke activiteiten en toezicht op gedoogsituaties Toezicht op tijdelijke activiteiten, zoals bouw- en sloopactiviteiten. Volledig Selectief Representatief Marginaal Steekproefsgewijs Controle van alle aspecten tot op detailniveau. Aspectcontrole/diepte-onderzoek. Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog. Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef. 3. Projectmatig toezicht Toezicht dat zich richt op een specifiek thema, branche of gebied. 4. Surveillance Posten Passief toezicht Controles naar aanleiding van klachten, meldingen, Met een gewone personenauto rijdt de toezichthouder rond en zoekt naar overtredingen (voorbeeld: controle op het verbod om een reclamebord in een weiland te plaatsen). Het betreft meestal gebiedsgericht toezicht. Met een gewone personenauto gaat de toezichthouder op één of meerdere locaties staan om te onderzoeken of op die locatie een overtreding wordt begaan. De toezichthouder controleert of de klacht terecht is 17

18 calamiteiten of een handhavingsverzoek ingediend. De toezichtstrategie wordt in sterke mate bepaald door de prioriteitskwestie (met name op basis van actuele resultaten van het naleefgedrag verkregen informatie en het risicoprofiel zoals uitgewerkt in hfd. 6). De uiteindelijk gekozen prioriteit bepaalt hoe vaak (inspectiefrequentie) er geïnspecteerd wordt, op welke thema s en met welke diepgang. En bij surveillances op welke aspecten er specifiek wordt gelet. Goed inzicht in naleefgedrag rond handhavingsobjecten en door doelgroepen is dus essentieel voor een effectieve en efficiënte prioriteitstelling in het toezicht. 5.3 Gedoogstrategie Bij gedoogsituaties sluiten wij ons aan bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State: Slechts onder bijzondere omstandigheden. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het landelijke beleidskader inzake gedogen 1 en de jurisprudentie van de bestuursrechter hanteren wij als uitgangspunt. Ons motto vanuit de preventie is: Handhaven is goed, maar preventie is beter. Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt, is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie (bij voorkeur gerelateerd aan een nog te bepalen fase van een planologische procedure) en/of het opheffen van de strijdigheid kan in een dergelijke situatie het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en door Wijk bij Duurstede aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een normencomplex noodzakelijk is. Gedogen betekent dat Wijk bij Duurstede als bevoegd gezag willens en wetens (tijdelijk) afziet van optreden tegen een overtreding. Verschillende vormen: stilzwijgend (achteraf); uitdrukkelijk (vooraf of achteraf); al dan niet onder bepaalde voorwaarden; al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen) In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan gedogen gesteld: uitdrukkelijk schriftelijk gedogen; tijdelijke karakter (bij voorkeur vooruitlopend op vergunningverlening); verbonden aan voorwaarden; betrokkenheid van belanghebbenden (hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb) 5.4 Gevallen waarin kan worden gedoogd Gedogen moet een uitzondering zijn en moet voldoen aan de juridische kaders. In de volgende gevallen kan Wijk bij Duurstede gedogen: 1. in een overgangssituatie; 2. vooruitlopend op het verlenen van een vergunning die een verbetering voor het milieu oplevert; 3. als vernietiging van een vergunning voor een bestaand bedrijf / situatie door de Raad van State op formele gronden heeft plaatsgevonden; 4. als het voorschriften betreft die technisch niet kunnen worden nageleefd en moeten worden aangepast; 5. in gevallen waarin onderzocht moet worden hoe een overtreding van voorschriften kan worden beëindigd en waarvoor het nodig/gewenst is de handeling nog enige tijd uit te voeren; 6. als het overtredingen van regels betreft terwijl hogere regelgeving of wijzigingen daarvan in voorbereiding is en redelijkerwijs verwacht kan worden dat deze de in de overtreding gestelde eisen termijn zal versoepelen; 7. kortdurende activiteiten en eenmalige proeven; 8. als wet- en regelgeving niets anders toestaan dan gedogen. 1 Bestaande uit de eerste gedoogbrief van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei 1990, TK , , nr. 269, de tweede gedoogbrief van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel Gezamenlijk beleidskader in zake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen, TK , , nr. 2 en de kabinetsnota Grenzen aan gedogen, TK , , nrs

19 5.5 Integrale sanctiestrategie Bij het constateren van een overtreding, treedt de sanctiestrategie in werking. De sanctiestrategie in de gemeente Wijk bij Duurstede is integraal. Dit betekent dat bij overtredingen, onafhankelijk van het desbetreffende taakveld, op dezelfde wijze wordt opgetreden. In de onderstaande figuur is de integrale sanctiestrategie van de gemeente Wijk bij Duurstede weergegeven. Let op: De eerder aangegeven innovatieve aanpak ( goed gesprek om het geconstateerde probleem in goed overleg op te lossen) is in principe in alle gevallen de eerste stap. Figuur 1: Integrale sanctiestrategie 19

20 6. First things first Artikel 7.2, derde lid (onder a.), van het Besluit omgevingsrecht 3. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in: a. De prioriteitstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten. 6.1 Risico-analyse Als toezichthouder en handhaver kun je niet altijd en overal aanwezig zijn. Waar richt je de aandacht op en op welke wijze kun je de beschikbare tijd het meest effectief en efficiënt inzetten? De in 2011 door de gemeente Wijk bij Duurstede opgestelde kwantitatieve risico-analyse is daarbij een hulpmiddel. Met de daarbij gebruikte risicomatrix wordt inzichtelijk 2 welke negatieve effecten kunnen optreden bij niet of onvoldoende toezicht en handhaving. En hoe groot de kans is dat deze negatieve effecten zich daadwerkelijk zullen voordoen. Het naleefgedrag is daarbij een belangrijke wegingsfactor. Hieronder is deze internationaal geaccepteerde risico = kans x effect methode gevisualiseerd. Figuur: Risicomodule gemeente Wijk bij Duurstede Kort en goed werkt de risico-analyse als volgt: gedurende de uitvoering van toezicht en handhaving wordt bijgehouden in hoeveel gevallen een overtreding geconstateerd wordt en welke energie het kost om de zaak weer op orde te krijgen. Het naleefgedrag wordt vastgesteld door inschatting of ervaring. In combinatie met het geconstateerde naleefgedrag (onwetendheid, bewuste overtreding, etc.) kan vervolgens voor elke VTH-activiteit de meest geschikte vorm en frequentie van toezicht worden vastgesteld. In paragraaf 6.3 zijn per beleidsonderdeel (bouw- en woningtoezicht, toezicht en handhaving bestaand gebruik, APV en bijzondere wetten, milieu en brandveilig gebruik bouwwerken) de VTH-items weergegeven die bij niet naleving de grootste risico s voor mens en omgeving opleveren. Het overzicht van VTH-items die, bij niet naleving, de grootste risico s opleveren is de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. Bij elk VTH-taakveld is onderstaande rangschikking ontstaan van zeer groot naar zeer klein risico: Zeer / Groot risico Beperkt risico Bij deze prioriteit is er sprake van een hoge gevaarzetting met betrekking tot de fysieke veiligheid en de gezondheid. De kans op overtreding of op gevaarzetting is in deze categorie groot. Bij deze prioriteit is er sprake van een iets lagere gevaarzetting met betrekking tot de fysieke veiligheid of gezondheid. De kans dat inwoners een overtreding begaan op dit gebied is echter aanwezig (voorbeeld illegale bouw en strijdig gebruik) 2 Opgemerkt wordt, dat een risicomatrix niet een 100% objectief instrument is, al geven cijfers altijd de indruk van objectiviteit en exactheid. De vooronderstellingen (criteria en uitgangspunten) zijn immers afwegingen. De methodiek geeft wel op transparante wijze aan hoe tot een bepaalde keuze gekomen is. 20