Horen, zien en beta len

Transcriptie

1 M Horen, zien en beta len Voorstudies en achtergronden mediabeleid Een inventariserende studie Haa r de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep P. J. M. Wilm s Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgave n A L Netenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

2 De seri e 'Voorstudies en achtergronden' omvat werkstukken die in het kader van de werkzaamheden van de WRR tot stand zijn gekomen en Haar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn, dat publikatie gewenst is. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Het materiaal in daze publikatie stond ten dienste van de WAR bij het opstellen van Rappo rt aan de Regering nr. 24 'Samenhangend mediabeleid '. Drs. P. J. M. Wilms is wetenschappelij k mede w er ker bij het Instituut voor Onderzoek v a n O v e rhei d su i t ga ve n.

3 M Horen, zien en betalen Voorstudies en achtergronden mediabeleid Een i n ventarisere nde studi e Haar d e to ekomstig e koste n e n bekostiging van de omroep P. J. M. Wilm s Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgave n 's-gravenhage, Staatsuitgeverij 1982

4 VOORWOORD Op verzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven een studie verricht near de kosten en bekostiging van de omroep op middellange termijn mede in het licht van de technologische ontwikkelingen in deze sector. Het resultant van het in het kader van deze opdracht uitgevoerde onderzoek is in dit rapport neergelegd. Het rapport is geschreven door drs P.J.M. Wilms, als wetenschappelijk medewerker verbonden aan het Instituut. Ten behoeve van het onderzoek heeft een begeleidingscommissie gefungeerd bestaande uit : Prof. dr L.F. van Muiswinkel (voorzitter), hoogleraar aan de faculteit der Economische Wetenschappen van de Vrije Universiteit to Amsterdam ; Prof. dr J.H.J. van den Heuvel, medewerker van het Bureau van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ; Mr C.A. de Kam, hoofd afdeling Systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel Planbureau ; Drs N.C.M. van Niekerk, directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven ; Drs H.A. van Stiphout, lid van de Wetenschappelijke Read voor het Regeringsbeleid ; Drs K. Vijlbrief, medewerker van het Bureau van de Wetenschappelijke Read voor het Regeringsbeleid. Tevens is medewerking aan het onderzoek verleend door instanties die ten nauwste zijn betrokken bij de financieel-economische aspecten van de omroep. In dit verband zijn als contactpersonen opgetreden : drs H. Aberson, bestuurscontroller bij de NOS ; drs H.S. van Gelder, hoofd van de sector FYnanciele en Technische Zaken van de Directie Radio, Televisie en Pers van het Ministerie van CRM ; B.P. Kortland, adjunct-regeringscommissaris voor de omroep. De begeleidingscommiasie en de contactpersonen hebben de onderzoekers met raad en dead bijgestaan. Uiteraard laat dit onverlet dat de verantwoordelijkheid voor de inhoud van het rapport volledig berust bij het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven. Prof. dr L. F. van Muiswinkel

5 INHOUDSOPGAV E pagin a SAMENVATTING EN CONCLUSIE S 7 1. INLEIDIN G 1.1 Voorgeschiedenis en achtergronden 1.2 Probleemstelling en opze t 1.3 Begrippenkader NOTEN DE FINANCIEEL-BESTUURLIJKE VERHOUDINGE N TUSSEN OMROEP EN OVERHEI D 2.1 Inleiding 2.2 Het begrip "regulering " 2.3 Argumenten voor regulerin g Het schasrste-motie f Cultuurpolitieke overweginge n 2.4 Het financieel-bestuurlijke instrumentariu m De inkomsten van de omroep De uitgaven van de omroe p Begrotingsprocedur e NOTE N TOEK0 NISTIGE ONTWIKKELINGE N 3.1 Inleiding 3.2 De Nederlandse omroep Inleidin g Het plan tot zendtijduitbreidin g Voorstel inzake een commercieel derde ne t Regionale radio-omroe p Radio Delta : een gemeenschappelijk Belgisch- Nederlands radioprogramma. 3.3 De kabe l Inleidin g Overheidaregulering van draadomroepinrichtingen De pluriformiteit van de kabel en de toekomstige geb ruiksmogelijkhe de n Tarieven, ontvangstmoge lijkheden en gebruik Auteursrechten Het PTT-aanvoerpla n 3.4 Teletekst en Viewdat a Technische principe s Overeenkomsten en verschillen teletekst en viewdat a Institutionele aspecten Kosten Teletekst- en Viditelexperimente n NOTE N DE V RAAG N AAR INFORMATIEDIENSTEN O P MID DE L LANGE TERMIJ N 4.1 Inleiding 4.2 H et ve rloop van de medi a-ui tgave n i n he t verlede n 4. 3 Vooruitzlchten voor h et consumptiepa t roo n NOT EN D E BEKO STIGIN G VAN DE OMROEP IN D E T O E KOM S T 5.1 Inleiding 5.2 Financie ring u it al geme n e middelen 5.3 Bekostiging uit etherreclame 5.4 Bekostiging via abonnee- T V NOT E N

6 pagin a GERAADPLEEGDE LIT E RATU U R BIJLAGE 1 115

7 SAMENVATTING EN COilCLUSIE S V an oud sher is er in N ederland t e n aanzien v an de omroep - zek e r in vergelijking me t andere media - sp rake van ee n s terke betrokkenheid van de overheid D e r e gule ring v an over heids w ege k om t mede tot uit - drukking in de bekostigin g van het Nederlandse omrcepbes tel. Anders dan de me dia the werken in de sfeer van de ondernemin gsgewijze produktie kan het Nederlandse omroepbeatel niet zelf zijn inkoms ten genere re n, maar is afh a nkelij k van de doo r de overheid vast ges t elde om van g en samenst elling van middelen. Gezien deze verant woordelijkheid voor de bekoatiging van de omroep is het ook voor de overheid ge wen st inzicht t o krijgen in de fi nancie l e aspec t en van technolo gi sche ont wik k elin gen in de telecomm unicarie die di rect en indirect invloed uitoefenen op het functioneren van het omroepbes t el. Technolo gische ont wikkelin gen zullen in p otentie to t een verrui ming van en differentiatie in het aanbod van de omroep leaden. Zo w el ontwikkelingen in de richtin g van grootschaligheid als de op komst van meer kleinschalige mass acommunicatie zijn in dit verband to verwachten. Genoemd kunnen worden de tendens t ot in t e rna tionaliserin g van het programma-a anbod, een (verdere) re gion alisering van radio (en tele visie), view data, teletek st en t w ee-rich tingkabeltelevisie. D e omroep kan op de ze veranderingen op verschillende manieren ins pelen me t uit eenlopende gevol gen voo r he t besla g op de financierin gsmiddelen. Ee n belan grij k a spect van de technolo gische on tw ik k elingen bet re ft de geleidelijke vervaging van de traditionele verschillen tussen de diverse media het geen de herkaveling van taken en functie in de inform atiesector bevor de rt. D aarbi j is mede de r ol van de o ve rhead in het gelling. Technolo gische ve randerin gen ku n nen aanleiding zijn de r a t io e n het ins t rumentarium van de ove rheids regulering inzak e de omroep to herzien. Aldus kan in een notedop de achtergrond worden geschetst van de opdracht die de Wetenschappelijke Rand voo r het Regeringsbeleid i n het k ader van de adviesaanvraag van de r e gerin g ten b ehoeve van een geintegreerd massamediabeleid heeft verstrekt aan het Instituut voor On de rz cek v an Overheidsuitgaven om een studie t o ver r ichten near de gevol ge n van technolo gische on twikk elin gen v oor de kosten en b ekostiging op middellange termijn. Redenen voo r overheidsin te rv en ti e Een tweetal redenen voor regulering wordt door de overhead steevast aange w end t er verdedi ging van de re gule ring van de om r oep : h et schaarste-motief en het cultuurpolitieke motief. D e fysie k e schaarste aan ze n dfrequent ies geldt ale he t kl assie ke motl e f t e r rechtvaardigin g van re guleri ng. D e redenering luidt dat een vrij gebruik van de ether zonder overheidsregulering t ot negatie ve e xt e rne effect en zo u l eaden. D e validitei t van di t motief moot even wel sterk in twij fel worden getrokken en zal in de komende tijd nog ve r der uit geho l d worden. D e par adoxale aituatie k an zo ontstaan dat de schaarste van zen dk a nalen door de ove r head w or dt a an ge grepe n ter recht vaardi ging v an overheidsre gu le ring t erwijl de ove rh ead zelf de ze schaarste oproept en in stand houdt. Bovendien kan de vra ag w orden gesteld of het b es t aan va n schaarste op zichzelf noodzakelijke rw ijze most leaden t ot een ve rre gaan de o ve r- heidsbemoeienis. Men zou zich imme r s kunnen voorstellen dat - in t heorie - he t schaarsteprobleem wor dt opgelost d oor toepassing van een ma rkt co nforme o ploss ing waarbi j de ove rhead de ze nd mac hti ging ve rleent aan de hoo gst e bieders. D e r ol van d e overhead z ou in di t laatste geval b eperkt blijven t ot het. garanderen van de gebruiksrec hte n zond e r aanvullende voo rwaarde n met betrekking t ot de finandering, de programmering en doelstelling van de o mroe p. D at de regulering toch verder gnat wordt verdedigd vanuit cultuurpolitieke overwe gin gen.

8 In Nederland heeft de overheid zich tot doel gesteld de pluriformiteit van het aanbod to bevorderen. Daartoe wo,rdt een voorwaardenscheppend beleid gevoerd dat is gericht op het creeren van passende structurele, financiele, techiusche en organisatorische voorzieningen ten behoeve van de omroep en dat tevens op indirecte wijze via voorwaarden ten aanzien van het gebruik van de zenders tracht de diversiteit van inhoud en herkomst van de programma's voor de consument to bevorderen. In het kader van dit beleid passen de voorwaarden inzake de uitzendingen van een volledig programme, de afwijzing van commerciele invloeden op de progrnr:imering en de teak van de NOS om door een aanvulling op de programme's van de overige zendgemachtigden de pluriformiteit to vergroten. In dit verband moet er tevens op worden gewezen dat de huidige bekostiging van de omroep weinig inzicht verschaft in de mate waarin de acrd en hoeveelheid van het aanbod correspondeert met de consumentenvoorkeur. Volgens de Nederlandse tradities op het gebied van de cultuurpolitiek onthoudt de overheid zich van een rechtstreekse inhoudelijke beoordeling van en bemceienis met het programma-aanbod. Financiele verhouding tussen overheid en omroep De betrokkenheid van de overhead bij de omroep beperkt zich niet tot het stellen van voorwaarden voor toetreding en normen voor programmering maar geldt eveneens op financieel gebied. Jaarlijks stelt de minister de middelen voor de omroep vast, waarvan de omvang gebaseerd is op de door de minister goedgekeurde begroting. De omroepmiddelen bestaan voornamelijk uit omrcepbijdragen en uit de opbrengst van radio- en televisiereclame. Tezamen worden zij voor 1982 geraamd op ongeveer 840 miljoen gulden. De omrcepbijdrage kent twee tarieven, tarief A voor bezitters van een televisie- en/of radiotcestel en tarief B voor bezitters van uitsluitend een radiotcestel. De tarieven worden jaarlijks door de minister van CRM vastgesteld. Tussen 1969 en 1981 zijn de omroepbijdragen A en B met gemiddeld 5,0% resp. 4,4% per jeer gestegen. De ontwikkeling van het aantal geregistreerde A- en B-houders vertoont in die periode een groei van gemiddeld 3% per jeer. De inkomsten uit etherreclame vormen ongeveer 27% van het totaal van de omroepmiddelen. De voorziene uitbreiding van de STER-zendtijd op radio en televisie zal het aandeel van de netto-reclameopbrengst in de totale omrcepmiddelen geleidelijk aan verhogen. Hierbij dient in aanmerking to worden genomen dat momenteel de vraag near STERzendtijd het aanbod in aanzienlijke mate overtreft. In 1981 bedroeg de gemiddelde vraag-aanbod verhouding voor televisiereclame 2,0. Voor radioreclame bedrceg deze ratio 3,3 voor Hilversum III en 5,0 voor Hilversum I/ II. In vergelijldng met voorgaande jaren betekenen deze cijfers een lichte dating van het vraagoverschot. Zowel de tarieven als de omvang van de etherreclame worden door de overhead vastgesteld. Voor tariefwijzigingen is de toestemming vereist van de minister van CRM the hierbij in overleg treedt met de minister van Economische Zaken. De maximale hoeveelheid reclamezendtijd voor radio en televisie is in de Omroepwet vastgelegd. Voor uitbreiding binnen dit wettelijk maximum is gcedkeuring van de minister van CRM noodzakelijk. Bij de jaarlijkse vaststelling van de omrcepbijdragetarieven deelt de minister van CRM mede hoe hoog het reele stijgingspercentage van de omroepbegrotingen maximaal ken zijn. Deze zogenaamde extra ruimte is vanaf 1978 geleidelijk verlaagd van 1,25% tot 0,5% in 1982, welk laatste percentage ook voorlopig is geraamd tot Tezamen met het nominate accr6s voor de geraamde loon- en prijsstijgingen en de additionele uitgaven waarvoor de minister extra middelen ter beschikking ken stellen, is hiermee een voorlopige bovengrens van de omroepbegrotingen bepaald. Op basis van de aldus vastgestelde ruimte trachten de NOS en de omroeporganisaties in gemeenschappelijk overleg de begrotingen op elkaar of to stemmen.

9 D e financie ring van uitbreidinga in veste rin gen ( incl. nieu wbouw) vind t pleats A fonds perdu. Sands 1977 wordt jaarlijks door de minister van CRM 40 roln gulden gestort in een investeringsfonds. In het verleden is enkele malen de vraag aan de orde geweest of financie ring uit leningen aan de omroep moot worden toegestaan. Van overheidswege is deze w orm telk enmale a fgew ezen. Het is aan de NOS en de Wereldomroep toegestaan reserves to vormen. De zeggenschap over de algemene reserve berust bij de minis ter van CRM. De functie van de reserve is nie t officieel omschreven. In de praktijk wo rdt de omvang van de reserve door regering en parlement als een be langrij ke indicator besc houwd voor de fin anciele situatie van de om roep en vervult de geraamde mutatie in de reserve een rol bij de besluitvorming inza ke de ]aarlij kse vaststelling van de omroepbijd r a get arieven. O pvallend is even w el da t de omvan g van de reserve in de afgelopen jaren stelselmatig is o nderschat doordat de feiteli]'ke mutatie ster k afweek van de ge raamde mutatie van de reservn meer betrouwbaar inzicht in de to ver wachten wijziging van de reservepoaitie zou een beter afgewogen besluitvorming omtrent de omroepbijd r age kunnen be vordere n. De be grotingsuitvoering staat onde r toezicht van de regeringscommissaris voor de omroep the is benoemd vanwege de minister van CRM. In de praktijk van de begrotin gsuitvoering blijken mee r spelregels to worden gehanteerd dan vast gele gd is in de Omroep wet en het Om roepbes luit, hetgeen volgens de NOS de financi6le relatie tussen om roep en ove rhead ondoorzich tig maakt en de omroep weinig ruimte bied t voor financi6le autonomie. Anderzijds geeft de stand van zaken bij de ontwikkelin g van beleidsen beheerssystemen gericht op een taaks tellend begrotingsbeleid de minister van C RM en de regerin gscommiss aris op dit moment nog t o weinig houvast om ee n grotere financi6le autonomie van de omroep to overwegen. O ntwikkelingen van he t aanbod In het rapport is getracht een aanduiding to geven van een aantal finnncieel-economische consequenties voo r de omroep ten gevolge van de verwach te vergrotin g van he t aanbod via electronische media. De omvang en de acrd van de financiele gevolgen voor de omroep is mede afhankelijk van de wijze waarop omroep, bedrijfsleven, overhead en consumenten reageren. Globaal geschetst kunnen we deze consequenties indelen in een t weetal categorieen. Enerzijds zal de om roep zelf een deel voor haar re kening nemen van de verruimin g in kwalitatieve en kwantitatieve zin van het aanbod hetgeen gepaard gaat met een toenemend beslag op financieri ng smiddelen. A nder zijds zal een een ve r- groting van het a anbod van - deels nieu we - mediadiensten tot stan d komen b uiten het activi t eiten t e r rein van de om r oep maar w el in fun c- tie, presentatie e n financiering rech tstree k s concurre rend zij n me t de omroep en als zodani g financi6le conse quentles hebben voor de omroep. Overigens is de scheiding tussen beide ca tegorieen niet altijd scherp wear to nemen. D it wordt niet alleen ve roorzaakt door wisaelwerkingen tussen beide categorieen maar ook doordat technologische ontwi kk elin gen tot ro l versch uivin gen en ve rvagin g va n de grenze n t u ssen om roep, gedruk t e media en nieu w e mediadiensten aanleidi ng kunnen geven, waardoor een zekere branchevervaging kan gaan opt reden. Zendtiiduit brei diniz t eleviaie In financi6le z in legt het plan tot uitbreiding van de televisie zendtijd in de komende jaren bi j de omroep het grootste gewicht in de schaal. De kosten van deze oper atie, waardoo r in het a anbod met 3 2 uur zal zijn ver ruimd, b edrage n cum ul a tief 138 milj cen gulden gedurende de periode Uiteindelijk zal de volledige zendtijd u i tbreidin g roa m 75 miljoen gulden op jaarbasis gaan kost e n (excl. programmapersoneel in waste dienst). Een globate berekening leert dat de werkgele genheid hierdoor kan t oeneme n met 550 arbeids-

10 plaatsen. tl lede ter bekostiging van deze operatie zal de zendtijd van reclame worden uitgebreid. De geplande zendtijduitbreiding moet gezien worden enerzijds als een antwoord op de toenemende concu rrentie van buitenlandse om roepen, anderzijds -tegen de achtergrond van maatschappelijke veranderingenals een middel ter bevorderin g van een pluriform programma-aanbod. De potentiele vraag near televisieprogrumma's zou in de toekomst sterk kunnen toenemen als gevolg van het s tijgend aan tal niet-actieven, de verwachte toename van de vrije tijd van de beroepsbevolldng en de tendens om vrije ti jd vooral in de huiselijke kring door t o brengen. Onderzoek naar de feitelijke~vraag en behoeften van de kijkers lijkt echter minder ondub6efzinrug to wijzen in de richtin g van zendtijduitbreiding. Sinds een aantal jaren lopen de kijkdichtheidscijfers en de gemiddelde kijktijd teru g terwijl ook enquetes niet eenduidig de behoefte aan zendtijduitbreiding onde rschrijven. Een commercleel derde net Een alternatieve strategie ten opzichte van de toenemende buitenlandse concurrentie bestaat in de oprichting van een aparte commercials televisiezender, zoals aanbevolen door de commissie Van Doorn. Made onder de voorwaarde dat een versoepeling in de regulering van de etherreclame zal plaatsvinden acht de commissie een additionele inkomstenbron ter grootte van 500 min gulden haalbaar. Vergelijken we de verschillende schattingen omtrent de capaciteit van de Nederlandse markt voor etherreclame dan kan worden geconcludeerd dat communis opinio bestaat over de potentiele aanwezigheld van een surplus aan reclame-inkomsten en over de relatie tussen de omvang van daze extra inkomsten en de regulering van de commerciele omrcep. Schattingen omtrent de potentiele additionele inkomsten uit etherreclame lopen stark uiteen en varieren van 100 min gulden tot 800 min gulden. Daarbij moet worden vastgesteld dat de vooronderstellingen die zijn gehanteerd bij de verschillende ramingen veelal rigoreus, simplificerend en generaliserend van acrd zijn, hetgeen stark afbreuk doet aan de voorspellende waarde van de ramingen. Vanuit de optiek van een geintegreerd mediabeleid client de positie van de pars made in de beschouwing to worden betrokken bij de besluitvorming over de oprichting van een commerciele zender. Algemeen wordt aangenomen dat een causaal verband bestuat tussen uitbreiding van de uitgaven aan etherreclame en de advertentie-inkomsten van de pers. Omtrent de aard van daze relatie lopen de meningen nogal uiteen. Enerzijds wordt gesteld dat uitbreiding van de etherreclame een autonome impels betekent voor de totale reclamebestedingen in de media, wear des ook de pars garen bij zou spinnen. Anderzijds komt men de opvatting tegen -die in Nederland voor de beginperiode van de STER empirlsch kan worden onderbouwd - dat een vergroting van de uitgaven aan etherreclame ten koste gaat van het advertentlevolume van de pers. Een complicerende factor bij de bepaling van de relatie tussen een verandering van de zendtijd voor etherreclame en het advertentievolume van de pars is de onzekere economiache ontwikkeling waardoor een extrapolatie van in het verleden geconstateerde trends niet onverkort geoorloofd is en de onduidelijkheld omtrent de acrd en omvang van voornoemde relatie wordt vergroot. Te wijzen valt op de financiele positie van de pars the in vergelijking met de beginjaren van de STER momenteel veal zwakker is. In het licht van de geconstateerde terugval in de totale reclamebestedingen zijn positieve autonome impulsen bij uitbreiding van de etherreclame weinig waarschijnlijk. Positie_ facilitair bedriif Ten aanzien van de efficiency bij de om roep zal i n de komende jaren veal afhangen van de interpretatie of wijziging Merin van artikel 2 5 van de Om roep w et. Op grond van di t artikel zijn de ze n dgemachtl gden tot nu toe ve rplicht geb ruik to mak en van de NO S-facilit eiten. D e non opolieposit ie van het facilitai r bedrijf kom t on de r druk t o staan made door de reeds gerel eveerde rolverschuivin gen in de i n form at i e- 10

11 sector die bij de omroep tot uitdrukking kunnen komen in een verbetering van de eenheid van produktie en distrib utie. Pogingen van de kan t van de omroep om enige versoepelin g to b e w erk stelligen teneinde hierdoor mede de doelmatigheid to verhogen zijn tot op heden afgestuit op een af wijzing van de minister van CRM. N og verdergaand is de van verschillende kanten geopperde gedachte om me t het oog op een vergrote efficiency het facilitair bedrijf geheel to verzelfstandigen en hear monopolie op to heffen, terwijl aan het facilitair bedrijf zou worden toegestaan hear dienstverlening niet uitslu itend to beperken tot de omroep. Gezien de vele kwalitatieve en kwantiatieve consequenties van een wijziging in de verhouding tussen het facilitair bedrijf en de zendgemach tigden lijkt verder onderzoek noodzakelijk alvorens to bealuiten t ot een of ande r e w orm van verzel fstandi ging. B i j een dergelijke studie zou voor een aantal duidelijk omschreven varianten, die verschillen in aard en omvang van de regulerin g van het audlovisuele produktiesysteem de gevol gen moeten wo rden onderzocht voor de dcelmatigheid in behee r en gebruik van de middelen en voor de cultuurpolitieke uitgangspunten van het omroepbestel. R e gionale radio-omrcep Momentee I functioneren in Nederland uses regionale omroepen waarvan twee op experimentele basis. In 1979 heeft de toenmalige minister van C RB7 het plan ontvouwd voor een landelijke bedekldn g met twaalf re gionale omroepen. D e bekostiging z ou t en dele door het rij k plaatsvinden uit de nationale omroepmiddelen en voor het resterende gedeelte moeten geschieden door de provincies. Afhankelijk van de inrichting van de regionale oraroep zouden de kosten van een dergelijke landelijke bedek king liggen tussen 37,9 en 49,5 miljoen gulden (loon- en prijspeil 1982). Een alternatief plan van de re gi onale omroepen verenigd in de ROOS en van de NOS stelt voor een landelijke bedekking na to streven van 23 streekomroepen. De kosten van dit plan zouden 73 miljcen gulden bed ragen. Tot 1985 zouden volgens dit plan 15 regionale omroepen kunnen worden opgericht waarvoor een bed rag van 47,7 miljoen gulden is vereist. De ROOS en de NOS opteren voor een landelijke bekosti ging uit algemene omrcepmiddelen. Een gemengde bekos t iging uit meerdere financleringsbronnen waarbij de beslissing omtrent de omvang van elk van deze bronnen wordt genomen op ve rschillende bestuurlijke niveaus, heeft uit allocatief oo gpun t grot e bez w a ren. D e afw e ging zal onvolledig zijn, de priorlt eite n stellin g op la ge r niveau w ordt doorkruist en i n zijn al gemeenheid zal koppelfinanciering een goed afgebakende verdeling van ve r an tw oordelijkheden en bevoegdheden in we g staan. Een bekostiging uit regionale middelen - middels opcenten op de omrcepbijdragen - onde rvangt genoemde bezwaren. Elke regio zou in deze gedachtengang de omvang van de opcenten bepalen overeenkoms t i g de voorkeur i n eigen kring voor r egionale omroep. Zodoende zou de band tussen bepale n, betalen en genieten nauw worden aangehaald. Tevens ken deze financieringsvorm weer garanties bieden voor programmatische onafhanke lij kheid den een re gi onale financieri ng uit algemene middelen. Een inherent gevolg van volledige regionale bekostiging is overi gens w el dat zich betre kk elij k grote inte rregionale tariefsverschillen kunnen voordoen, omdat de kosten slechts in geringe mate samenhan gen met het aantal luisteraars. Radio-Delta Radio-Delta is de benaming van een gemeenschappelijk Belgisch-Nederlan ds radio progra mma, da t bin nen enkele jaren volgens de b eleidsvoornemens van de B elgische e n Nederlandse regering van sta rt zou moeten gaan. Doelstelling van dit p rog ramm e zou moeten zijn het uitdrukldng geven aan en mede daardoor bevorderen van de culturele verbondenheid van Nederland en Vlaanderen. De totale j aarlijkse exploitatiekosten zijn geraamd op 2 2, 9 mi l jcer} gulden (loon- en prijspeil 1980). Versleuteling van dit bedrag op fifty-fify basis ( uitgezonde rd de ze nderkosten) zou voor Nederland een kostenpost van ongeveer 15 miljoen gulden per jeer betekenen. 11

12 Door gebruik to maken van bestaande middengolfzenders in pleats van een nieuw to bouwen lange-golfzender kunnen de kosten voor Nederland enigazins worden gedrukt, terwijl een nauwere programmatische samenwerking een verdergaande kostenbesparing kan betekenen. Naast de initierende rol van de overhead bij de ontwikkeling van Radio-Delta kan opvallend worden gencemd dat tot dusverre de behoefte van de luisteranrs nan een gemeenschappelijk Belgisch-Nederlands radioprogramma niet is gepeild. Het verdient aanbeveling alvorens to besluiten tot de start van Radio-Delta inzicht to krijgen in de interesse van de dcelgroepen. Tevens zou nader moeten worden bezien of de dcelstellingen van Radio-Delta niet op een goedkopere wijze zijn to realiseren. Door de toenemende bekabeling in Belgie en Nederland kan een goede ontvangst van elkanders programma worden gegarandeerd hetgeen reden kan zijn de doelstelling to realiseren binnen de bestaande omroepinstellingen. Ook indien de resultaten van dit onderzoek geen aanleiding geven of to zien van de invoering van Radio-Delta is periodieke evaluatie van effectiviteit en efficiency gewenst. Uitdrukkelijk moet worden voorkomen dat invoering van Radio- Delta een onomkeerbaar proces is. De kabel In Nederland bestaat Been lande lijke uniformiteit in acrd en omvang van de kabelnetstructuren, beheers- en exploitatievormen, samenstelling van het programmapakket en tarieven. De regel- en wetgeving op centraal niveau biedt de gemeenten een zekere speelruimte ten ' aanzien van technische en programmatische aspecten van draadomrcepinrichtin gen. In het licht van voorziene techniache integratietendensen in de tranamissiesystemen en uit een oogpunt van doelmatigheid kan een zekere planmatige aanpak op centraal niveau het streven near een optimale netstructuur voor de telecomrounicatiesector bevorderen. Een stringente regelgeving van de PTT op technisch gebied alsmede een passende inventarisatie op centraal niveau van de gegevens over de draadomroepinrichtingen zouden instrumenten kunnen zijn om de kwaliteit van het kabelnet to bevorderen en kapitaalverliezen to beperken. Behalve uit technisch-economisch oogpunt wordt soma ook uit overwegingen van cultuurpolitieke acrd gepleit voor een verdergaande regulering van het kabelnet op centraal niveau. Het gaat den om de samenstelling van het programmapakket. Voorzover programmapakket en prijs tot stand gekomen zijn in een proses van lokale democratische besluitvorming ken hiermee worden bereikt dat een voorzieningenniveau wordt gerealiseerd dat is afgestemd op de prefe renties in eigen kring. Een doelmatige en doelgerichte aanpak van schaarse middelen ken aldus worden bevorderd. De op nationaal niveau bepaalde cultuurpolitiek ken evenwel randvoorwaarden stellen aan de gemeentelijke autonoroie inzake de samenstelling van het programmapakket, nu het programma-aanbod uit het buitenland steeds omvangrijker wordt en op Nederland gerichte commerciele programme's niet zijn uitgesloten. Een landelijke uniformiteit in pmgrammapakket en tarieven zou kunnen worden bevorderd door de eventuele sanleg van een landelijk PTT-aanvoernet. De kosten van dit lande lijk net bedragen ongeveer 200 miljoen gulden, hetgeen bij een landelijke bedekking voor de abonnee neerkomt op een tarlef van circa 2 gulden per maand (exclusief de kosten van auteursrechten en aanpass ingen in het plaatselijke kabelnet). Viditel en Teletek s t Sands enige tijd wordt in Nederland geexperimenteerd met een tweetal nieuwe informatiediensten, Teletekst en Viditel. Teletekst is distributlef van karakter en behoort tot de werkingssfeer van de Omroepwet ; Viditel valt door zijn conaultatieve card in het grijze gebied tussen de afgebakende invloeden van Telegraaf- en Telefoonwet op conversatiesystemen en de invloeden van de Omroepwet op distributiesystemen. 12

13 De kosten van beide inform atiediensten op middell ange termi jn zijn moeilij k kwantificee rbaar en met veel onzeke r heid omge ve n v an we ge het experimentele stadium waarin deze diensten zic h bevinden en vanwege de snelle technologische veranderingen the scherpe prijsfluctu ati es me t zich mee brengen. Vooral voo r de ont wikkeling van Viditel zijn aanzienlijke Investeringen in de infrastructuur noodza k elij k. D e P TT voo r z iet in de k omende ja re n i nveste rin gen ten bed ra ge van 141 miljcen gulden wan n eer het abonneebestand wordt uitgebouwd tot Bij deze omvang van he t abonneebes t and zou vo lge n s onz e be rekeni ngen een posit ief saldo in de exploitatie kunnen worden gerealiseerd van on geveer 2 0 h 25 miljoen gulden. Op basis van de v r aagont wi kk elin g op di t moment lijken de prognoses omtrent de grcei van het abonneebestand aan de hoge kart. De Stuurgroep Viditel acht nu abonnees het maximaal haalbare. De kosten van het Teletekst-experiment li ggen op een duidelijk lager niveau. Voo r een databes t and van 10 0 pa gina's Telet eks t is een investering van 1 miljoen gulden in hard- ware vereist. Naast een verschil i n de omvan g van de kosten ligt er ook een ondersche i d in de bekostigin gs w ijze van beide informa tiedienst en. B ij Viditel is in principe een volledige bed rijfsmatige exploitatie mogelijk waarbij de kosten van de abonnee in rekening worden gebracht onder andere via de kosten van het telefoongeb ruik. Teletekst is in de huidige conceptie niet apart in rekening to bren gen aan de gebruikers doch wordt bekostigd uit de omroepmiddelen. On t wikkelin g van de vraag Budgetonderzoeken van het CBS wijzen uit dat de uitgaven van de consument voor audiovisuele apparatuur tussen 1963 en sneller zijn gestegen d an het totale gezinsverbruik. Bijgevolg is het aandeel van deze categorie i n het gezinsbudget gestegen. D aerentegen zijn tussen en 1978 blij kens de budgetonderzoeken de uitgaven voor audiovis u ele appa rat uur relatief gedaald. Onafhankeli jk van het inkomen resulteerde een relatieve vermindering van het gewicht van deze ca tegorie met 20%. In tegenspraak met deze uit komsten zijn gegevens uit de Nationale Rekenin gen the duide n op een co n tinu stijgend aandeel van de uit gaven voor audiovisuele appara t uur. Alle consumptie ve bestedingen die verband houden met media-uit gaven zijn in de periode en ook daarna vol ge n s deze bron sterker geste gen dan het t otale ve r- bru ik van gezinshuishoudin gen. A f gaande op deze el k aar tegensp re k ende ge gevens ove r het verloop van het mediabudget in het recente verleden, zijn voorspellingen omtrent het ontwikkelingspad op middellan ge termijn met zeer grote onzekerheidsmar ges omgeven. Daar komt nog bij de af nemende, mogelijkerwijs zelfa negatieve econom i sche groei the van wege het ui tzonderlij ke kar a k te r een vergelijking bemceilijkt met perioden van uitbundigere en in elk geval positieve groei. De onzekerheid w ordt verder vergroot door p rodukt- en procea-innovatiea bij in formatie dienste n w aarvan n ie t b ekend is hoe deze door de consument zullen worden beoordeeld. Trekken we desalniettemin met dit voorbehoud de in het verleden geconstatee rde trends in de ontwikkeling van het mediabudget door near de toekomst dan is e nige te rughoude n dh eid op zijn plaat s ten aa n zie n van de op tiroistisc he ver w achti ng en ove r de doo rbr aak van nieuw e media. Uitgaande van de voorspelde geringe groei van de particuliere consumptie zal de ruimte in het mediabudget in de komende jaren near verwachting relatief beperkt zijn, zelfs onder de aanvechtbare veronder stelling dat het aandeel van de u itgaven voor audiovisuele apparatuur in het totale consumptiebudget toeneemt. Indien we de ontwikkeling volgens he t l aats te budgetonderzoek ala richtsnoer n emen z al zel fs een re latieve ve r min de ring van het me diabudge t niet uitge s loten moeten worden geacht. Een r elatieve datin g v an deze uit gavencategorie moot plausibel worden ge acht in zoverre verwacht kan worden dat in tijden van afnemende bestedingsmoge liikheden vooral goederen met een h oge i nkom e n selasticit e it zull e n worde n getroffen, waaronder electr otechniache apparaten zij n to r ekenen. 1 3

14 Deze tendens zal mceilijk to rijmen zijn met de ontwikkelingen aan de aanbodkant waar een fo rse reele toename van het mediabud get noodzakelijk is voor een winstgevende produktie. Toekomstige beko stigingsvormen Technologische ontwikkelin gen beinvloeden op directe en indirecte wijze de bekostiging van de radio- en televisieprogramma's. In directe zin geschiedt dit doordat nieu we, meer verfijnde bekostigingsvormen binnen het bereik komen, waardoor een meer rechtstreekse relatie kan w orden gelegd tussen gebruik en be k osti ging (abonnee-tv). In een meer indirecte zin betreft dit de mede door technologische ontwikkelingen ge wijzigde omstandigheden die tot een bijstelling van het overheidsbeleid ten aanzien van de financiering aanleiding kunnen geven. In dit verband zou kunnen worden gedacht aan geheel of gedeeltelij ke subsidiering van de omroep of aan een sterkere nadru k op de etherreclame in de worm van een commerciele omroep. In het rapport is aandacht besteed a an de allocatieve consequenties van de verschillende bekostigingsvormen. Bij een bekostigin g van de omroep uit algemene middelen zou in ver gelijking met het huidi ge systeem een besparin g worden gerealiseerd samenhan gend met het wegvallen van de innin gskoaten van de omroepbijdragen. Momenteel bedragen deze kosten ongeveer 5% van de brutoopbrengst. Tevens zou de allocatie worden bevorderd voorzover niet Langer consumenten worden uitgesloten the niet bereid zijn het omrcepbijdragetarief to betalen terwijl zij geen additionele kosten veroorzaken. Wat dit laatste betreft moet de vraag even wel worden gesteld of een volledige bekostiging uit algemene middelen ter verbetering van de allocatie niet neerkomt op het weggooien van het kind met het badwater. Het middel zou wel eens erger kunnen zijn dan de kwaal omda t met een volledige subsidiering uit algemene middelen de allocatiefunctie van de prijs overboord wordt gezet. De band tussen betalen, bepalen en genieten w ordt dan doorbro k en. In het huidi ge bekoatigingssys t eem blijft deze band intact doordat uitsluitend degenen die in potentie profiteren betalingsplichtig zijn en tevens doordat de inkomsten uit de omrcepbijdragen volledig ten goede komen aan de k waliteit en k wantiteit van het programma-aanbod. De consument ziet wear hij voor betaalt, hetgeen de afwe ging van nut en offer kan bevorderen. In het verleden heeft de reger ing zich op het standp unt geste ld dat de motieven voor een bekostigin g uit algemene mid delen niet in die mate aanwezig waxen dat tot subsidiering zou moeten wo rden overgegaan. D aar kan aan wo r den tcegevce gd da t subsidierin g van de vr aag zonder nadere regulering ten aanzien van het aanbod niet effec tief zal zijn. Verlaging of afschaffing van de omroepbijdragen zal de omvang en de ac rd van het gebruik nauwelijks kunnen bevorderen. Voorzover geheel of gedeeltelijke subsidiering van de omroep overwogen wordt zal moeten worden aangegrepen bij het aanbod. Subsidiering is bijvoorbeeld 66n van de inatrumenten ter bevordering van cultureel hoo gwaardi ge Nederlandse p rogr amma's. Alte rnatieve in st rumenten zijn een verdergaande regulering van de overheid ten aanzien van het programma-aanbod of een door de omroep zelf op gelegd minimumpe rcentage Nederlandse produkties bij een gelijkblijvende omvang van de omroepmiddelen. D en k baar is tevens dat een i ntensie ve r g e- bruik wordt gemaakt van de bestaande indi recte wijze v an subsidiering door middel van het bevorderen van samenwerkingsvormen van de omroep met de gesubsidieerde kunst. Tenslotte moot worden aangetekend dat subeidiering van de om rcep repercussies kan hebben voo r de autonomie van de om roep. In het permanente spanningsve ld tussen de behoefte van de overhead aan beheersbaarheid en veran tw oordingsplicht ener zijds en onafh ankelij k heid van de om roep ande rzijds zal een geheel of gedeel telij ke b ekosti ging u it al gemene middelen met v e r de rgaande o verheidsre gu lering een relatieve beknot ting van de flna n ciele en p rogr amm atisch e autonomie van de omroep k unnen inh ouden. Indien bij wijze van veronde rstelling de omroep volledig uit reclame-inkomsten zou worden gefinancierd moeten mast mogelijke repercussies voor de plurifor miteit van de pers ook de effecten voor de cultuurpolitieke uitgan gspunten van het om rcepbeleid worden beschou w d. 14

15 H et gaat hi erb ij dan voo ral om de samenhang tussen bekos tigi ngsvo r m, marktstructuur en programma-aanbod. In zijn algemeenheid kan w orden gesteld dat een comme rciele omroep de belangen van de adverteerder op de voorgrond zal plaatse n. De consument van een commerciele omroep is in de ee rste pleats de adverteerder en in de t weede pleats de kijker. Te r maximalisering van de inkomsten uit reclame hanteert een commerciele omroep als additioneel instrument het pro gramma-aanbod. Uit theoretische modellen en ook uit de buitenlandse praktijk kan worden geconcludeerd dat een aysteem-immanente orientatie op de gemiddelde Idjker bestaat in een marktstructuur die gekenmerkt wordt door een beperkte concurrentie tussen een Bering aantal commerciele omroepen. Minderheden komen nauwelijks aan bod. Een commerciele omroep zal op zlchzelf beschou wd een sub-optimale allocatie in de hand kunnen werken voor zover het programma-aanbod niet in overee nstemming is met de preferenties van de cons ument en/of de overhead. Overheidaregulering teneinde de pluriformiteit van het pro gramma-aanbod to vergroten kan het welvasrtave rlies mitigeren, maar er moet rekenin g mee worden gehouden dat zeker in een situatie van meerdere commerciele omroepen regelgeving een nadelige invlced heeft op de inkomsten van de omroep. In hoeverre de introductie van een commerciele om roep in Nederland een aantasting van de pluriformiteit van het programma-aanbod zal betekenen is mede afh ankelijk van de vormgeving van de commerciele omroep in het huidige bestel en tevens van de pluriformiteit van het bestaan de non-profit b estel. Financiering van televisieprogramma's door middel van abonnee-tv moet worden gezien als een aanvullende be kostigingsvorm voor een nieu we informatiedienat. De consument kan b ij deze dienst ex ante door middel van de prijs the hij bereid is to betalen de intensiteit van zijn vraag en de waardering voor de afzonderlijke programma's tot uitdrukking bren gen. D e mee r ve r fijnde w erldng van het p rijsmechanisme vindt pleats door een verdiscontering van aard en omvang van het geb ruik en be vor dert in di t opzicht i n theorie een op t imale allocatie. Dear staat tegenover het reeds genoemde bezwaar van de uitsluiting van kijkers the Been additionele kosten veroorzaken. Daar komt n og een ender bez waar bij. De hypothese dat abonnee-tv ex post een nauwkeurige weerspiegeling van de consumen tenpreferent e zien geeft e n dientengevolge een gediversificee rd aanbod dat in overeenstemming is met de uiteenlopende publie ksvoorkeuren vi n dt in modeltheoret i sc he analyses e n in de buit en landse pra ktijk voorlopig slechts ten dele bevestiging. Zeker bij een Bering aantal kanalen voor abonnee-tv zal de tendens bestaan om de programmering of to s t emmen op the mar ktse gmenten w ear een hoo g rendemen t valt to verwachten. Minde r heden, zeker w annee r hun koopkrach tige vraag Bering is, k omen de n niet aan b od. D e voo rlopige conc lu sie i s dat de beteke nis van abonnee-t V ale instrument ter b evo r derin g van de pluri fo r miteit niet moet worden ove rschat. Veelee r lijkt er sprake to zijn van oude wijn in nieuwe zak ken. 1 5

16 HOOFDSTUK 1 INLEIDIN G 1.1 Voorgeschiedenis en achtergronde n Het onderzoek near de kosten en bekostiging van het omroepbestel maakt deel uit van een breed opgezet massamediaproject dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft geentameerd na een verzoek van de regering. De studie zou informatie moeten verschaffen ten behoeve van de ontwikkeling van een geintegreerd overheidsbeleid voor de massamedia. In de adviesaanvrage aan de WRR wijst de regering op de noodzaak van een geintegreerd beleid nu technologische ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie en de massacommunicatie direct en indirect invloed uitoefenen op de massamedia en daarbinnen met name op het omroepbestel en de pers (1). Voordien had de Omroepraad reeds enkele malen de noodzaak van de worming van een dergelijk beleid benadrukt, mede gezien tegen de achtergrond van het versnelde technologische ontwikkelingspmces op het terrein van de telecommunicatie '(2). De Omroepraad herinnerde eraan dat in andere West-Europese landen reeds advies- en overlegorganen op dit gebied zijn ingesteld waarvan de werkzaamheden voor een deel hun neerslag hebben gevonden in enkele studies (3). Mede als gevolg van technologische ontwikkelingen is de in 1974 tot stand gekomen Nota over het Massamediabeleid (4) in zekere zin gedateerd geraakt. Wel wordt in deze nota reeds onderkend dat het formuleren van een beleid op langere termijn niet goed mogelijk is vanwege de snelle evolutie der media (5). Noodgedwongen beperkte men zich daarom tot een aanzet voor een samenhangend mediabeleid op middellange termijn (6). Dit neemt niet weg dat de overhead met de vorderingen der techniek terdege rekening zal moeten houden, aldus de nota : " "De ontwikkeling van de techniek moge een zaak van de technici zijn, de tcepasaing van de techniek, de keuze van de mogelijkheden, de overweging van de macro-economische consequenties mag niet uitsluitend aan de technics worden overgelaten. Hierbij zal een overhea d the zich hear verantwoorde lijkheid op sociaal en economisch gebied bewust is, moeten bijsturen en we llicht in bepaalde gevallen een beslissende stem moeten hebben" (7). Ook in de adviesaanvraag aan de WRR klinkt de betrokkenheid van de overhead bij de massamedia door, wanneer de regering vraagt "welke beleidsruimte, stuurmechanismen en beleidsinstrumenten hear ter beschikking staan om bepaalde ontwikkelingen mede richting to geven of to kanaliseren, gezien de to verwachten invloeden en effecten, de toekomstige behoefte aan en * het huidige en to voorziene patroon van informatievoorzieningen". De betrokkenheid van de overhead bij de massamedia komt in het bijzonder near voren op het terrein van de kosten en bekostiging van de omroep. Anders den de media die werken in de sfeer van de ondernemingsgewijze produktie ken het Nederlands omroepbestel niet zelf zijn inkomsten genereren. De overhead draagt in Nederland mede een verantwoordelijkheid voor de bekostiging van de om roep. Tot nu toe worden de radio- en televisie-uitzendingen van de Nederlandse omroep voor circa 75% gefinancierd uit omroepbijdragen en voor het overage deel bijna volledig uit reclame-opbrengsten. De tcekomst van de omroep zal worden gekenmerkt door aanzienlijke technologische ontwikkelingen the inherent aan functie en pleats van de omroep in de maatschappij, naast technische aspecten ook culturele, juridische en finuncieel-economische aspecten vertonen. Deze ontwikkelingen zu llen tot verruiming van en differentiatie in het aanbod leaden door het ontstaan van zowel grootschalige vormen van omroep als weer kleinschalige vormen van massacommunicatie, zoals internationalisering van het programma-aanbod, (verdere) regionalisering van radio (televisie), viewdata, teletekst en tweerichting-kabeltelevisie. De omroep in Nederland zal op uiteenlopende wijzen op deze tendenties kunnen inspelen. Te denken is aan kwaliteitsverbetering, differentiatie van het programma-aanbod, regionalisering, uitbreiding van zend- 17

17 tijd en flexibelere uit zendtijden, verandering van het volume van de eigen produktie ten opzichte van de inge kochte produktie en dergelijke. Er zijn in dit ver band dive rse scenario's denkbaar, waarvan de realisering gevolgen heeft voor het beslag op de financieringsmiddelen, towel voor de investeringen als voor de exploitatie. Vraagstukken the verband houden met de bekostiging van de omroep zijn nie t alleen van financiele acrd, maar houden veelal ook verband met maatschappelijk-politie k e op vattin gen ove r de verdelin g van de kosten van de omroep. Te noemen zijn de discussie omt rent de wenselijkheld en toelaatbaarheid van bekostiging via reclameboodschappen, de keuze tussen bekostiging via retributle (worm van profljtgedachte) dan wel uit de algemene middelen, en de problematie k van de financiering van de regionale omroepen waarbij centraal staat de verdelin g van de kos t en over de verschillende b estuursla gen. Ve r- der is het denkbaar dat technologische ont wikkelingen de mogelijkheid bieden van een direc te flnanciering door de gebruiker van een bepaalde tende r - al of niet per gekeken uur - op een wijze zoals nu de telefoon w ordt b etaald. Dus ook de technolo gische ont w ikkelin g op zichzelf is van betekenis in di t opzicht. Daarbij is voorts to bedenken dat eventuele verruiming van het programma-aanbod zou kunnen leaden tot de aandrang om de be kostiging of to stemmen op het feitelijk gebrulk van het Nederlandse programma-aanbod (relatie Hlm-tv ; educatieve doeleinden ; vertonen van Nederlands drama etc.). 1.2 Probleemstelling en opze t Ge geven de geschetste achtergronden luidt de probleems telling voor dit onderzoek als volgt : Welke zijn op middellan ge termijn de gevolgen van de technologische ontwikkelin gen voor de kosten en be kostigingsstructuur van de omroep? Het onderzoek kenmerk t zich door een economiache benadering, waarbij niet alleen private kosten en baten in de beschou wing zullen worden betrokken doch ook enige aandacht zal worden gegeven aan maatschappelijke kosten en baten. Technol ogische ont w ikkelingen op het gebied van de om r oep kunnen diverse belan grij ke - niet noodza k elijker wij s in geldelijke termen uitgedrukte - neveneffecten so rteren. In beginsel bieden welvaartstheoretische beschou wingen aanknopingspun ten om deze ne veneffecten i n het onderzoek to in t e greren. H et is ech t e r zeer de vraa g of de over w egend statische welvaart stheorie toereikend zal zij n om een systema tische b eschou w in g to ge ven van de w elvaartseffecten van de technologlsche ontw ikkelin g. A ard en tempo van de technolo gische ont w ikkelin gen b ei nvloeden niet alleen de welvaart van de huidige maar ook van de toekomstige generaties. " Een dynamisering van de welvaartstheorie is geboden voor het beantwoorden van een deel van de welvaartstheoretische vra gen die in verband met de techniac h e ontwikk e ling opdoemen" ( 8 ). Een w el vaart stheo re tische aan p ak h eeft dus een beperkte betekenis bij de bestudering van de maatschappelijke economische effecten van technolo gische ont wikkeli ngen. Vandaar dat w e i n deze st u die de nadruk zulle n l e ggen op een b esc h rijvin g van de flnanci ele en bestuurlijke ve r houdin gen the bes t aan tussen de ve r schille n de bij de techn ol ogi ache ont wikk elin ge n in de i n fo r matiesector be trokken instituties om op deze wijze enig inzicht t o krijgen in de gevolgen voor de allocatie e n de verdeling. Met name zullen we trachten aan to geven in hoeverre technolo gische ont w i kkelin gen reperc u ssies hebben voor de $n ancieel-b eatuurlij k e relat ie tusse n om r oep en overhead. E e n vraag the - ge geven de p robleemstellin g - allereerst bea nt w oord clie n t to w or den is hoe de huidige financie r i ng van de om roep is ge rege ld. In hoofdstuk 2 zal nader worden ingegaan op de huidige kostenen bekostigingsstructuur van de omroe p. In een breder kader geplaatst zal in dit hoofdstu k de relatie tussen ove rhea d en omroep cent r aal staan. Daarbi j zullen we aandacht besteden aan de ratio van de overheidsbemceienie met de omroep. Bij de verklaring van de overheidsbetmkkenheid zullen we eveneens b etrekken de theore tische aangrijpingspunten die in de economische literatuur zijn to vinden. Teneinde enig inzicht t o kri jgen in de mate van re gule ring door de 18

18 overhead en daarmee as spiegelbeeld de autonomie van de omroep zal vervolgens de financieel-bestuurlijke relatie tussen overhead en omrcep worden geschetst. Een feitelijke weergave van de relatie tussen omroep en overhead zal plaatsvinden aan de hand van een gespecificeerd beeld van de omvang en ontwikkeling van de verschillende inkomsten- en uitgavencategorieen van de omroep. Tevens wordt in dit kader een beschrijving gegeven van de procedures betreffende de begrotingsvoorbereiding en de begrotingsuitvcering. Wellicht kunnen op basis van deze gegevens tendensen warden onderkend the in de nabije toekomst tot knelpunten in het financiele vlak kunnen leaden. De inventarisatie van de technologische ontwikkelingen en het hierdoor geinduceerde beslag op de financiele middelen zijn onderwerp van studie in de hoofdatukken 3 en 4. Ten aanzien van de to onderzoeken technologische ontwikkelingen zijn beperkingen noodzakelijk. Omdat niet alle voorzienbare ontwikkelingen kunnen warden bestudeerd op hun consequenties voor de kosten- en bekostigingsstructuur van de Nederlandse omroep is een selectie gemaakt. Ala criteria voor deze selectie hebben gegolden de mate waarin adequate informatie voorhanden is, de omvang van de financiele consequenties en de snelheid waarmee de verschillende technologische ontwikkelingen binnen de tijdshorizon van 5 & 10 jeer hun toepassing zullen vinden. net centrale theme van de in hoofdstuk 5 behandelde problematiek is de toekomstige bekostigingsstructuur van de omroep. Met gebruikma- }dng van de gegevens uit de voorgaande hoofdstukken zal warden bezien Welke veranderingen in de bekostigingsstructuur roogelijk zijn en hoe deze alternatieve bekostigingsvormen moeten warden beoordeeld in het licht van allocatie- en verdelingsaspecten. Teneinde op efficiente wijze de benodigde gegevens to kunnen verzamelen is de medewerking ingeroepen van de belangrijkste instanties the een verantwoordelijkheid bezitten op het terrein van de financiering van de omroep. Het Ministerie van Cultuur ; Recreatie en 141aatschappelijk Werk (CRM), de regeringscommissaris voor de omroep en de Nederlandse Omroep Stichting (NOS) hebben zich desgevraagd bereid verklaard deskundigen in de financieel-economiache sector beschikbaar to stellen als contactpersonen tussen de desbetreffende instantie en het Instituut. Tevens zijn met het oog op een zo betrouwbaar mogelijk toekomstbeeld oak de plannen en standpunten geinventariseerd van andere betrokkenen bij de ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie. Waar nodig is in gesprekken aanvullende informatie verkregen. De studie is media 1982 afgerond. 1.3 Begrippenkade r De Nota over het Massamediabeleid noemt als gemeenschappelijk kenmerk van alle massamedia dat "ontvangst van overgebrachte uitingen voor een ceder open staat. Weliswaar warden de feitelijke mogelijkheden van ontvangst begrensd door factoren als techniek, taalverachillen, geografische, sociale en economische situatie e.d. doch binnen die grenzen ken ceder die dat wenst kennis nemen van hetgeen door de media wordt overgebracht" (9). Over de samenstelling van de groep van massamedia bestaat tot nu toe vrij grate overeenstemming. Naast radio, televisie en pers warden hiertoe doorgaans oak film, bock en grammofoonplaat gerekend. Een aanduiding van het relatieve kwantitatieve belang - in percentages van het bruto nationaal produkt (BNP) - van informatiedragera geeft Van den Brink (10). Hij beperkt zich tot de (inhoudelijke) vervaardiging en diatributie van gestructureerde verveelvoudigde en openbaar toegankelijke informatie voor een (semi)-massaal publiek. Zie tabel 1.1 waarin voor industriele landen de volgende globate procentuele aandelen van het BNP Belden voor dit soon informatie (inclusief toelevering). Teneinde een nadere plaatsbepaling van het begrip omroep to geven ten opzichte van overage telecommunicatiemiddelen kunnen we gebruik waken van de veel gebezigde indeling van telecommunicatie in syste- 19

19 men the near hun functie worden aangeduid als dialoogsystemen (of conversatiesystemen), distributiesystemen en consultatiesystemen (11). Elk van deze inform atiesystemen k en w eer w orden onderve r deeld in smalle bandsystemen en brede bandsystemen, w aarmee gedoeld wordt op he t snort si gn aal dat de info r matie overd r aagt. Overdracht van smalle bandinformatie vindt bijvoorbeeld plaats door middel van s p raak. Voorb eelden hiervan zij n telefoonn etten en radiozenders. Brede bandsystemen zijn in be ginsel bestemd voor de overdracht van brede bandsignalen zoals be wegende beelden. Voorbeelden hiervan vind t men in t elevisiezende r s en kabe lt elevisienetten. Tabel 1.1 A andeel van de massamedia in he t bruto n ationaal produk t Boeken 0,55% Tijdachrift en (incl. adve r tenties) 0,40% D agbladen (incl. advertenties) 0,65% Tv en radio (incl. reclame) (a) 0,25% Geluidsdragers 0,25% Beelddragers (incl. bioacopen) 0,10% Bibliot h eekw ezen (openbaar en w etenschappelijk) 0,20 % Totaal 2,4 % Bron : R.E. M. van den Brink, op. cit. a) Jaarkosten van de voor de consumen t noodzakelij k e audio- en video-apparatu ur, k abel-tv enz. k unnen oplopen tot 1%. B ij ee n dialoogsysteem w ordt een twee rich tin gsverbindin g gele gd tussen t wee in techniach opzicht gelijkwaardige partners the elkaar informatie leveren. Toepassing van dit sys teem heeft tot nog toe vooral p leats gehad vi a smalle bandsys t emen (telefoonverbinding, telex). De prohibitlef hoge kosten hebben tot op heden een grootschalige invoe rin g van brede bandsystemen in deze sector, zoals in de w orm van beeldtelefonie, verhin derd. Distributiesystemen zij n to kar ak teriseren doo rdat vanuit 66n distributiecentrum een grout aantal eenrichtingaverbindingen wordt gelegd met de ontvan gers. Levering van informatie geschiedt in dit systeem door gespecialiseerde soft- ware producenten (persagentschappen, uitgeverijen, omroep). In tegens telling tot het dialoogsysteem waar de producenten bestaan uit particulieren en niet-gespecialiseerde bed rijven, is voor de verzor gin g van de informatieverschaffing in het dis tributiesysteem veelal een vergunning nodi g. Een ander verschil met het dialoogsysteem is dat in het dist ributiesysteem de aan geslo tenen doorgaans zelf de toestellen van de h andel betrekken, terwijl in een dialoogsysteem deze levering gewoonlijk geschiedt door een st aatabedrijf. In de sector van de distributiesystemen zijn zowel smalle bandsystemen ( radioprogramma's) als brede bandsystemen (televisiep rogramma's) tot ont wikkeling gekomen. Voor een dee l is dit to verklaren doordat het kostenaspect een geringer knelpunt vormt den bij dialoogsystemen : de gemeenschappelijke overdracht we g maakt het mogelijk de kosten om to s laan over vele ontvan ger s w aarbij in h et geva l v an beslote n dis t ributiesystemen (kab e l) een diffe r ent iat i e ken w orden aangebracht in diens tverlenin g e n in kostentoedeling. Als gevolg van de ve le technologische ontwikkelingen valt er sinds k or t een derde systeem t o on der scheiden : het consultat ieeys t eem. B ij de toepassingsmogelijkheden van dit sys t eem w or d t ee n b ep aeld sno rt informatle bes teld bij een info rmatie- of databank, d. w. z. aan de consument wordt o p afroep bepaalde informatie verstrekt uit geheugens the deel ui tmaken van het systeem. Anders den bij distributiesystemen w ear de consument de gewenste informatie slechts ken verkrij gen op he t tij d st ip w aarop de z e wor dt aang eboden h eeft hij bij een consultatiesysteero op elk gewen st moment toe gang tot de informatievoorrasd. Evenals bi j het dialoogsysteem bestaat er in dit systeem ee n tweericht ingsverbinding, er is echter Been sprake van tech-: mach gelijkwaardige partners. De eisen to stellen aan de t wee verkeersrichtingen zijn sterk perschillend en de aang'eslotenen en het 20

20 centrum beschikken dan oo k over een in technisch opz icht van e lkaar afwij k ende uitrusting w at b e tr eft de informatieverst re kldng en de informatieverzameling. Gezien het nog vrij jonge en experimentele kar akter van di t informatiesysteem is een aantal zaken nog niet definitief geregeld, zoals bijvoorbeeld betaling en vergunningverlening. Wat de betaling betreft kan worden opgemerkt dat ook bij consult atiesya t emen de mogelij k heid va n individuele verrekening bestaat. In figuur 1.1 zijn de bij deze systemen behorende netconfiguraties grafisch weer gegeven. Figuur 1.1 Netconfiguratie El:~:~~~ Convcrs a ti e SO f IK'tIt t~c oorza;nz ~~twa«. bevoorradin t D isinbuti e Consult a tie Bron : J.L. Bordewijk, op.cit. Als gevolg van de introductie van consultatieaystemen zal de gebruikelij k e afbakening tussen de verschillende systemen w ijzi gin ge n onder gaan, waardoor ook de bestaande grenzen tussen omroep en andere telecommunicatiemiddelen kunnen veranderen en ver vagen. De ontwikkeling van consultatiesystemen veroorzaakt wat de Omroepraad noemt een grijze strook tussen conversatie- en distributiesystemen (12). Daar komt dan nog bij dat omroep in de traditione le betekenis kan w or den geran gschi kt onder h et zendsysteem dat zich formee l technisch onderscheidt van een distributiesysteem door zijn ongekanaliseerde, niet discriminerende verspreiding van info rmatie. Deze ongeadresseerde verspreiding vindt pleats via de ether. Bij een distributiesysteem vindt een gekanalisee rd transport pleats, bij voorbeeld via kabel. 117ede in verband met deze afbakeningsproblematiek staan vragen omtrent beheers-, financierings- en exploitatievorm en in samenhang hiermee de vraag of en zo ja, in Welke mate overheids regulering pl e at s client t o ( b lijven) vi nden, zow e l bij reeds bes t aande als bij nieuwe media. Een t weetal voorbeelden zal een en ander kunnen verhelderen. Het eer s t e voorbeeld b etreft vie w dat a. I n Europa bestaat nog geen eenstemmigheid over de vraag of systemen ale viewdata (en ook teletekst) o nder omroep behoren t o worden gerekend. De Nederlandse ove rhead heeft op dit mome nt nog Been definitief standpunt bepaald. D e defi nitie ve beslissin g zal eer s t w orden genomen na evaluatie va n een praktijkproef door een speciaal daartce ingestelde stuurgroep. Flierbij speelt te gelijkertijd de vraa g onder Welk e wet vie w data i n de toekomst zal gaan ressorteren en daa rmee Welke minister verantwoordelij k word t voor he t b e l eid terzake : de O mroep w et (minister van C RM) of de Telegraaf- en Telefoon wet (minister van Verkeer en Waterstaat). Een tw eed e voor bee l d betreft de invloed van de t ech nolo gische ontw ikk eling op de le gitimitei t van de o verheids re gulerin g in zake de om roep. Al s ge vol g van een uitbreidin g van d e transmissiecapaciteit kan de schaars t e aan f req u e n ties voor ve r spreidin g van radio- en televisieprogramma's in de praktijk zo zeer w orden verminderd dat di t ar gu men t voor overheidsregulering i n zij n h uidi ge wor m niet meer valide is. 21